04_112048

Millán Orozco, D. (2024). La región como eufemismo. Bitácora Urbano Territorial, 34(I): 54-69.
https://doi.org/10.15446/bitacora.v34n1.112048

ISSN electrónico 2027-145X. ISSN impreso 0124-7913. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá

[1] Artículo subproducto de la tesis doctoral “La reconfiguración territorial del Estado Nación moderno en Colombia: Procesos de producción del espacio en la relación Ciudad-Puerto en Buenaventura, Departamento del Valle del Cauca 1986 - 2021”, Doctorado en Estudios territoriales de la Universidad de Caldas.

Quizá la más importante cuestión no debatida sobre la consolidación de la democracia en Colombia sea la organización territorial del Estado. El presente escrito devela un aspecto que el autor considera un incumplimiento del contrato socioterritorial del Estado colombiano, por la vía de la construcción discursiva y fáctica de la región como un eufemismo, lo que evade el mandato del Constituyente de 1991 de avanzar hacia la regionalización del país y perpetúa las limitaciones estructurales del modelo centralista vigente desde el siglo XIX.

Perhaps the most important undebated issue regarding the consolidation of democracy in Colombia is the territorial organization of the State. This writing reveals an aspect that the author considers a breach of the social-territorial contract of the Colombian State, through the discursive and factual construction of the region as a euphemism, evading the mandate of the 1991 Constituent Assembly, to move towards regionalization of the country, and perpetuating the structural limitations of the centralist model in force since the 19th century.

A questão mais importante relativa à consolidação da democracia na Colômbia é a questão mais importante da organização territorial do Estado. Este escrito revelou um aspecto que o autor considera como uma ruptura do contrato sócio-territorial do Estado colombiano, através da construção discursiva e factual da região como um eufemismo, eludente o mandato da Assembleia constituinte de 1991, para aller vers la regionalisation dos países, e perpetue os limites estruturais do modelo centralizado em vigor desde o século XIX.

La question non débattue la plus importante concernant la consolidation de la démocratie en Colombie est peut-être celle de l’organisation territoriale de l’État. Cet écrit révèle un aspect que l’auteur considère comme une rupture du contrat social-territorial de l’État colombien, à travers la construction discursive et factuelle de la région comme un euphémisme, éludant le mandat de l’Assemblée constituante de 1991, pour aller vers la régionalisation du pays, et perpétuer les limites structurelles du modèle centraliste en vigueur depuis le XIXe siècle.

Debemos movernos como pueblos, hacia una organización equilibraba y funcional de unidades territoriales delimitadas con base en realidades ecológicas y humanas. Ello implica reconceptualizar y reorganizar el espacio que nos ha tocado administrar en el globo terráqueo para llegar a formas propias de vida y de trabajo, y establecernos de una manera regional y autónoma para acceder a niveles satisfactorios de civilización y gobierno.

La Constitución Política de Colombia se parece al país, nominalmente. El Estado, como construcción jurídica y política de la Nación, logró significativos avances con la Constitución de 1991, pero, en aspectos como la organización territorial, se ancló en la Constitución de 1886. Un modelo ambiguo recoge las contradicciones no resueltas entre centralistas, federalistas y regionalistas presentes en la Asamblea Nacional Constituyente, que a la postre ofreció la mejor hibridación posible de una República en construcción.

Artículo 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. (CPC, 1991)

Si bien no debe huirse de las hibridaciones, es necesario tomar distancia de anacronismos y contradicciones. Una república unitaria con un Estado social de Derecho del siglo XX, y un modelo de organización territorial del siglo XIX, difícilmente puede tener mejor presente en el siglo XXI. Con tal diacronía entre modelos, conceptos, discursos y prácticas, es imposible transitar por la modernidad[1].

La Constituyente realizó un arreglo político frente a la producción del espacio nacional, entre partidarios del centralismo, federalismo y regionalismo, dejando abiertas las puertas a la continuidad del modelo que definió que “la Nación Colombiana se reconstituye en forma de República unitaria” (Ver: artículo 1. CPC 1886), dando prevalencia a los centralistas y abriendo una ventana de esperanza a los demás. La Nación no logró reunir el suficiente peso político para dar el paso trascendental en la dirección correcta: el logro de un modelo de organización que refleje su diversidad territorial, a partir de la unidad básica que la representa, la región.

El legislador constituyente se limitó, por tanto, a recoger una entidad territorial cuyo nombre evoca los más nobles sentimientos de autogobierno de un territorio, pero la dejó huérfana de las herramientas jurídicas y políticas necesarias para su creación y para ser algo más que una suma de departamentos. (Estupiñán, Girón, 2004, p. 2)

Con esta decisión, aunque no desapareció definitivamente la región como forma organizativa del Estado, se difuminó como posibilidad real, por las limitaciones que impone el modelo centralista. La región adquiere así connotación de eufemismo en la administración pública, tal como años atrás la provincia, suprimida con las reformas de 1930 y 1945. No obstante, provincia y región subsisten como entes abstractos del Primer orden territorial[2], y regresan al ordenamiento jurídico reclamando corporeidad —sin lograrlo aun— en el Segundo orden territorial, con la CPC de 1991. Pero la división político administrativa del país permanece tal como entonces se adoptó.

Este navegar sin puerto de llegada indica que, si bien se presentan logros importantes en los diferentes órdenes del territorio, el país vive una distopía en que instituciones y agentes se hayan enormemente confundidos y/o cooptados, conduciendo la Nación por caminos erróneos antes que hacia un horizonte claro de actuación en materia tan sensible para la democracia y la paz.

Colombia necesita debatir sus modelos de ordenamiento (Segundo orden) y desarrollo territorial (Tercer orden) para escapar a las trampas del subdesarrollo. Necesita también debatir su modelo económico, pues este determina cuanto se produce como Nación, incluida la Nación como producto de sí misma (Primer orden). Los modelos sobre los cuales transita aun el país son la Regeneración y el Neoliberalismo, postulados económicos y políticos del conservatismo y el neoconservadurismo nacional y global de los siglos XIX y XX. Pero una Nación que pretenda explorar alternativas progresistas en el marco de una globalización de la cultura y la justicias económica, social y espacial, no puede transitar sobre los rieles del establecimiento decimonónico y premoderno, tan interesado en concentrar poder político, legislativo, judicial y fiscal.

El poder de raíz autoritaria o totalitaria tiende a encontrarse centralizado en un solo núcleo de toma de decisiones, sin perjuicio de que a efectos meramente ejecutivos pueda desconcentrarse para ser más eficaz en la imposición o realización de tales decisiones. (Arroyo, 2018, p. 55)

La producción del espacio nacional, la transformación de actividades productivas, la desconcentración de la propiedad, la generación y distribución de riqueza, la producción de ciudad, la vivienda digna, los grandes proyectos de infraestructura, la prestación de servicios sociales, la conservación de ecosistemas estratégicos; la preservación de identidades, lenguajes, costumbres; el papel de las empresas públicas y privadas en la economía, la gestión integral de residuos sólidos, la transición energética, entre otros, están finamente asociados a los modelos de ordenamiento y desarrollo territorial, y requieren nuevos marcos de actuación. Por tal razón, la reconfiguración territorial del Estado colombiano es determinante en el logro de los más ambiciosos objetivos de la Nación.

En este asunto, la forma sigue a la función, pues la forma organizativa del Estado colombiano ha permitido dos, entre las mayores capacidades del centralismo hasta hoy: la concentración de la propiedad sobre la tierra y la concentración de los beneficios del desarrollo. Como se observa, la creación de capacidades en torno a la democratización del Estado no es fortaleza del modelo centralista.

No se puede seguir asumiendo a pie juntillas el discurso sobre descentralización, promovido por entidades públicas nacionales, gremiales y multilaterales, para hacer frente a ello. La descentralización es funcional al centralismo, por cuanto es un concepto subsidiario de este y ha coadyuvado en el actual estado de cosas. Este no es asunto nuevo; Vidal Perdomo (2001) encuentra el planteamiento de la descentralización en la Constitución política de 1886.

El proceso de descentralización administrativa y fiscal comenzó a partir de 1886 a medida que se fueron dictando leyes con facultades y recursos para las entidades territoriales; no en la década del 80 del siglo XX, como se oye con frecuencia. (Vidal, 2001, p. 27)

Igual que la desconcentración, la descentralización tiene límites que no permiten trascender hacia la autonomía territorial. Dicho de otra manera, los conceptos Descentralización y Desconcentración están referidos a la misma raíz; sirven al Estado centralista y toman distancia del concepto de Autonomía territorial como principio constitucional, porque son formulados como tecnologías administrativas complementarias del Segundo orden territorial, el modelo de organización territorial del Estado. Hasta que no cambie el modelo, no habrá autonomía territorial, pero esta es una discusión que no encuentra espacio en el actual medio político y económico[3].

Nada puede funcionar significativamente mejor si no hay cambios determinantes en la superestructura; los cambios hasta hoy son relativos, pues siguen un reformismo institucional paquidérmico que no satisface las demandas de los tiempos que corren. Colombia sigue siendo un poco esa nación aldeana que se demora mucho en tomar grandes decisiones o dar saltos muy abruptos (Serrano, 2016, p. 272). La estrategia del poder político central es seguir acumulando capacidades para que el estado de cosas no cambie, y la estrategia del poder político seccional —afincado en los departamentos como entidades territoriales intermedias del modelo— es lograr que las cosas cambien, pero solo en favor de una redistribución ‘equilibrada’ de recursos del Estado, sin que, por supuesto, modifique estructuralmente el modelo. A poco más que esto se reduce el federalismo colombiano en la actualidad.

No hay una imaginación diferente de país en los liderazgos políticos centralistas o federalistas, según sus versiones actuales. Las comunidades no deben distinguirse por su legitimidad o falsedad, sino por el estilo con que son imaginadas (Anderson, 2021, p. 25). Corresponde entonces a las fuerzas sociales, a la Nación, imaginarse de otra manera, porque, de lo contrario, seguirá siendo un país a caballo entre los siglos XIX y XX, por lo menos hasta finales del siglo XXI. Tanto en la producción del espacio nacional como en la del tiempo tenemos debilidades. Si no es ahora, con un gobierno progresista que tiene relación directa con el proceso constituyente de 1991, podrían pasar décadas para una nueva oportunidad de abrir el debate como se logró hace más de treinta años.

Se debe acopiar la fuerza necesaria que permita un gran acuerdo nacional capaz de orientar la sociedad a la imaginación y construcción de un presente y un futuro mejores. Se sigue comprendiendo el territorio como escenario de disputa, no como posibilidad de transformaciones estructurales en los modos de vida y de producción. Propiciar un giro en esta percepción es pasar la página de la premodernidad y explorar oportunidades de mejora en un nuevo marco de relaciones nacionales e internacionales de producción, una globalización con otros valores.

La tesis doctoral de la cual se desprende esta reflexión, ha logrado demostrar este postulado para el caso de Buenaventura, en el Valle del Cauca; un territorio fuertemente impactado por el centralismo, los actores violentos y la precaria gestión local y departamental, entre otros. También es necesario advertir que los esfuerzos de las comunidades locales por imaginarse de manera diferente, ahí donde los hubo, como en el caso de Buenaventura, se enfrentan al centralismo asfixiante y a enormes déficits acumulados en varios aspectos del desarrollo local.

La descentralización es un discurso altamente validado en entornos académicos e institucionales; sus logros son importantes, quién lo duda. Es una fórmula salvífica frente a la concentración de poder del centralismo, del cual proviene como estrategia, pero, aunque se liga la descentralización con la autonomía, estas no necesariamente se corresponden. El Estado colombiano tiene más de discurso efectista que de democracia real. Una buena aproximación a la descentralización se encuentra en un riguroso trabajo realizado por la Universidad Nacional a principios de siglo.

Lo que conocemos como proceso de descentralización es entonces el resultado de la pugna entre estrategias propias de una multiplicidad de actores económicos, políticos y sociales en unas condiciones históricas específicas: la reestructuración del Estado y la sociedad capitalista. La forma del Estado nación está sometida a una triple tensión: hacia afuera por la globalización de los intereses de las empresas trasnacionales y el incremento de la interdependencia productiva, comercial y financiera en el sistema económico mundial; hacia adentro, mediante procesos de descentralización de recursos, competencias y un acrecentado liderazgo político local; hacia el mercado, a través de la privatización de activos y empresas antes de propiedad estatal. (Restrepo, 2006, p. 31)

La descentralización sin duda advirtió cambios y ajustes necesarios en el Estado moderno en América Latina. El logro de una estabilidad macroeconómica en tiempos turbulentos ha sido quizá el valor agregado de la descentralización como respuesta general, pero no así para las relaciones internas entre la Nación como entidad territorial y las entidades territoriales subnacionales, muy a pesar de la elección popular de sus gobernantes, entre otros significativos avances. Es necesario llegar al punto neurálgico: la descentralización no alcanza a tocar estructuralmente las competencias, tan determinantes en la relación entre calidad democrática y organización territorial.

Las entidades territoriales subnacionales son los departamentos, distritos y municipios, aunque las entidades territoriales indígenas (ETIS), las provincias y las regiones (RET) aun no alcanzan existencia concreta. Las regiones administrativas y de planificación (RAP) no son regiones en estricto sentido; son agrupaciones de departamentos a efectos de formular proyectos compartidos. Así las cosas, la descentralización navega cómoda entre las entidades territoriales existentes y no entre las no reglamentadas, porque estas últimas refieren a la autonomía en el modelo de organización. La autonomía no es posible ni con el centralismo que se practica, ni con el federalismo que se publicita; solo con un modelo regionalista cuya discusión se evade.

La descentralización se debate así entre la ilusión democrática y la realidad política. Sus fronteras conceptuales y las prácticas la delimitan claramente.

El concepto de descentralización fue desarrollado por la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia C-1258 de 2001. Allí se advierte que la descentralización “se refiere al contenido material, a las competencias y recursos asignados por la Constitución y la ley a los entes territoriales”. Por otro lado, la descentralización “apareja la existencia de la centralización y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinámicas de carácter político, jurídico, económico, administrativo o técnico entre el órgano central y sus entidades descentralizadas. (Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-1146 de 2001). (Rodríguez, 2014, p. 284).

Es claro que no se está hablando de lo mismo cuando se habla de descentralización que de autonomía, pues el ejercicio del poder se ejerce de manera diferente. Por lo tanto, es debatible que “La unidad de la Nación Colombiana reconoce la autonomía de las entidades territoriales, instando el desarrollo de procesos de descentralización” (Estupiñán, Girón, 2004, pág. 5); sus naturalezas son diferentes.

Ambos conceptos entrecruzan sus mecanismos de acción, pero su perspectiva es diferente: mientras la descentralización, que es una manera de administrar, busca una mayor libertad en la toma de decisiones administrativas de las entidades locales del orden territorial y funcional y como resultado de ello una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la autonomía, que es grado creciente de libertad, busca cada vez mayor y mejor autodeterminación de los habitantes del territorio para la definición y control de sus propios intereses y el logro del bienestar general, siempre dentro del marco del Estado unitario. (Sentencia C-1258 de 2001). (Rodríguez, 2014, p. 284)

La actual cultura política impide la autodeterminación de los diversos territorios de la Nación. Por ello es necesario insistir en un cambio de costumbres políticas. La descentralización tuvo su oportunidad; trascendió del siglo XIX al siglo XX casi sin modificar sus comportamientos, y no ha logrado remover significativamente el centralismo asfixiante que, pese al discurso en boga, no desconcentra de manera suficiente recursos ni poder, tanto como lo hace con las obligaciones a las entidades territoriales. Además, nada significativo ganará la descentralización en el mediano plazo, si el camino a recorrer es el de un federalismo con las mismas costumbres políticas del centralismo.

En gracia de discusión, hay que aceptar que el Estado unitario conservador fue una estrategia de reunificación del espacio y de las gentes en momentos de grandes tensiones políticas, dispersión de iniciativas y fragmentación territorial. Pero las nuevas épocas de la política en Colombia están llamadas a realizar otra lectura de la realidad y procurar el giro para responder a las demandas actuales.

Si el problema es evitar una excesiva acumulación del poder público en unas solas manos, por el peligro que ello puede suponer para las libertades de los ciudadanos y, en último término, para la propia democracia, todo diseño organizativo, institucional o procedimental orientado a distribuir ese poder o a someterlo a determinadas condiciones de ejercicio, o, dado el caso, a procesos determinados de manera objetiva y preceptiva, en principio, es bienvenido. (Arroyo, 2018, p. 55)

La libertad relativa de la autonomía es el activo más importante para dar el paso hacia la reconfiguración territorial de Colombia en un Estado regional. La región no es enemiga, ni conceptual ni fáctica, de la unidad.

La región está en el imaginario colectivo y en el espacio vivido en cada territorio colombiano. Tiene carácter de inmanencia y adquiere sentido a partir de tres condiciones básicas: La proximidad, la similitud y las relaciones funcionales. Condiciones interdeterminadas, relativas a un grupo poblacional, una geografía que les acoge y unos modos de producción que les caracterizan.

Colombia es un país de regiones y provincias, de numerosas formaciones sociopolíticas y económicas, de culturas diversas que redefinen permanentemente el espacio de acuerdo con sus necesidades y posibilidades de desarrollo; y esto contrasta con el tradicionalismo y la rigidez de las estructuras e instituciones del Estado, fundamentadas aún en un orden territorial anacrónico. (Borja, 1999, pp. 20-21)

Estas condiciones se cumplen de manera diferenciada en mayor número de territorios (provincias, regiones, ETIS, consejos comunitarios) que en los 32 departamentos existentes y el Distrito capital. La naturaleza de la región es muy diferente a los departamentos. Estos últimos son apenas circunscripciones electorales (Manrique, 1991) y, si bien su existencia y permanencia en la organización del Estado se debe a arreglos políticos de cada momento durante la últimas larga centuria, su delimitación no refleja necesariamente las dinámicas regionales de Colombia.

Colombia todavía depende de un esquema institucional unitario y centralista, lo cual es muestra de un desarrollo regional interrumpido, tanto en asuntos fiscales como gubernamentales. Esto evidencia un fuerte contraste entre un estatismo casi osificado y una sociedad política y culturalmente activa y diversa. (Rodríguez, 2014, p. 277).

Tanto pesa la región en el imaginario, que aunque no existe como entidad territorial plena, su uso es corriente, tanto en el léxico vulgar como en el lenguaje institucional. No es extraño escuchar a académicos, funcionarios públicos, políticos y periodistas hablar de región, cuando en realidad se están refiriendo a departamentos o a alguna configuración territorial de facto, cuando no a un área metropolitana o cualquier otro esquema asociativo. La fuerza de la condición regional del país es superior a las formas impuestas.

Colombia es un país de regiones, cuya lógica ha estado mediada por diferentes intereses antes que por un sentido cultural o ambiental de los territorios, profundizado por el largo impacto del conflicto en la desestructuración social e institucional del país. Esta visión, que se ha venido replicando en el nivel local, ha privilegiado un enfoque centralista en las decisiones públicas que desestimula el ejercicio ciudadano y resta iniciativa a los territorios para edificar su propio futuro. Así mismo, ha configurado una división político-administrativa con profundos desequilibrios[4] socioeconómicos y tensas convivencias de zonas ricas y pobres que comparten una misma unidad administrativa. (Procuraduría General de la Nación, 2011, p. 11).

La utilización del término región se ajusta a todo tipo de requerimiento discursivo. Así se evade la realidad, pues la región no existe como mandó el Constituyente de 1991; se quedó a mitad de camino como región administrativa y de planificación RAP y RAPE[5]. Para avanzar en el reconocimiento de las dinámicas regionales otorgando la forma administrativa que a ellas corresponde, es necesario poner en valor el sentido inmanente y perdurable de la región entre la Nación colombiana, acogiendo y desarrollando sin más dilaciones el mandato constitucional que le invoca como entidad territorial plena RET, en el artículo 307 de la CPC.

Pero ello no sucedería en el corto plazo ni de la manera como lo imaginó el Constituyente. Los nuevos eventos normativos que suman a la inocuidad de la ley orgánica de Ordenamiento territorial (1454 de 2011 – LOOT) indican que los trámites para la transformación de las RAP en RET han aumentado en la nueva Ley de regiones (1962 de 2019) y su decreto reglamentario 900 de 2010 que, además, persisten en el error de considerar que una región se construye sumando departamentos.

Así las cosas, el reciente Plan nacional de Desarrollo, Colombia potencia mundial de la vida (ley 2294 de 2023) hubo de modificar la norma en la parte que obliga a definir la distribución de competencias entre Nación y regiones.

PARÁGRAFO CUARTO. El Gobierno nacional, por medio del Departamento Nacional de Planeación, conformará una misión de descentralización en los seis (6) meses siguientes a la aprobación de la presente ley. Esta misión contará con un plazo máximo de 24 meses, contados a partir de su instalación, para presentar al Congreso de la República iniciativas constitucionales y legislativas para ordenar y definir la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales señaladas en el artículo 268 de la Constitución Política. (Ley 2294 de 2023 -PND).

El Estado, a través del ente rector de la planeación del desarrollo, debe repensar la convicción de que a la autonomía territorial se llega a través de la descentralización. Ese postulado es difícil de sostener.

En anteriores planes nacionales de desarrollo (formulados en el DNP) se ha podido incluso observar propuestas a partir de las cuales se definen políticas públicas o se orienta la inversión en el cuatrienio, utilizando de nuevo la región como un eufemismo. De ello ha dado varias demostraciones el centralismo[6].

La regionalización del PND 2014-2018 (ley 1753 de 2015) fue útil a la distribución de recursos del Sistema general de regalías - SGR, aunque generó vínculos tan exóticos como el del municipio de Leticia país (cuenca del río Amazonas) con Honda en el Tolima (cuenca del río Magdalena y el Caribe). Esta actuación no requirió actos administrativos especiales que comprometiesen la nomenclatura del modelo de organización territorial vigente.

El papel puede con todo y a los congresistas de la República no parece importarles que se presente a su aprobación cada cuatro años una sui generis forma organizativa del territorio. La región es útil como el eufemismo que el establecimiento político nacional utiliza para edulcorar los efectos del centralismo. Así mal funciona Colombia, pues si la región es un eufemismo, la descentralización es un sofisma del que también participan entidades tan importantes como el Ministerio de Vivienda, ciudad y territorio y el Congreso de la República.

Pero nada en ello es superfluo. El planificador estatal reconoce la importancia del lenguaje. La utilización indiscriminada del concepto región es una estrategia comunicativa (semiótica) que pretende acercar el Estado central a los diversos territorios, sin que necesariamente se dé lugar a tal relación.

Los distintos modelos organizativos han dejado alguna huella en nuestras instituciones, pero la preferencia por el sistema de la descentralización no ofrece duda al análisis. Ella ha corrido a la par con el afianzamiento del departamento como unidad administrativa mayor del esquema. (Vidal, 2001, p. 51)

Como si fuese poco se ofrece además la versión de que la región se obtiene sumando departamentos. Es necesario detenerse y reflexionar. No hay sustento epistemológico que resista tal despropósito ¡los departamentos no son regiones! Aquí el centralismo actúa en doble vía: desde el poder central que destina exiguos presupuestos seccionales y desde el poder departamental donde se sostiene la ilusión de un federalismo que también hace parte del sofisma. La mayoría de gobernadores(as) hacen el juego al centralismo reforzando el ‘departamentalismo’, creyéndose que son regionalistas.

Superar el juego semiótico, pero además romper barreras conceptuales y circunscripciones electorales como determinadores de la conformación de las regiones en Colombia, exige la máxima responsabilidad de académicos y funcionarios del más alto nivel en el Estado colombiano; responsabilidad que debe trascender a tomadores de decisiones en el ejecutivo y legislativo. El reto para la nueva clase política progresista en Colombia es romper la falsa contradicción entre lo discursivo y lo fáctico. Es un deber histórico trascender la impostación del discurso y propiciar el cambio de inadecuadas prácticas institucionales.

Para lograrlo, “hay que cuidarse de los conceptos que sólo sirven para ser definidos […] el concepto no viene dado, es creado, hay que crearlo; no está formado, se plantea a sí mismo en sí mismo, autoposición.” (Deleuze, Guattari, 1999, p. 17). La creación de regiones ha requerido enormes esfuerzos del conjunto de la Nación y no debe darse al traste con su consolidación; es un concepto del tiempo que permanece y debe ser reconocido por las instituciones públicas, de tal manera que se le permita adquirir la forma correspondiente en la estructura organizacional del Estado.

Las fronteras espaciales y epistemológicas del Estado son más claras que aquellas de la región. El territorio colombiano se decantó de entre diversos territorios en un entorno de mayor escala, con una particular forma administrativa resultante de la Colonia, y de mayor cobertura geográfica, denominada Virreinato de la Nueva Granada.

De otro lado, la conformación de regiones se dio como un proceso de integración subnacional de poblaciones que compartían, además de un entorno geográfico, sus costumbres, luchas, dinámicas productivas, medios de producción y relaciones funcionales. Son próximos y similares en todo ello; son región. Si bien es cierto que las fronteras espaciales en todas las variables de la configuración regional pueden no coincidir, también lo es que las regiones ofrecieron mayor certeza a las formas administrativas del naciente Estado, que la imposición artificiosa de departamentos que sobrevino con la Regeneración. Las fronteras espaciales, epistemológicas y tecnológicas entre diversas formas administrativas son también un asunto de diseño de país. Es clara la relación estrecha entre conceptos asociados; la crisis del modelo centralista, por ejemplo, se reconoce en la crisis de los mecanismos democráticos, la inequidad en el desarrollo nacional, la distancia relativa al centro de poder principal, entre muchas otras, contra las cuales la descentralización ha probado su ineficacia. Es por ello que Colombia está mal diseñada. Buena parte la disfuncionalidad del Estado colombiano radica en las distancias conceptuales entre formas de organización y praxis política. Se debe superar ya el pensamiento que orientó la formación de un Estado dependiente de un centro de poder y ponerlo en valor presente, apoyado en la formación propia del territorio que buscaba la independencia, la región. Otra República es posible.

Si a la forma territorial Departamento corresponde la tecnología administrativa de la Descentralización, y a la forma territorial Región corresponde la tecnología administrativa de la Autonomía territorial, es menester avanzar por el camino trazado superando los escollos de las últimas tres décadas. La hibridación del modelo definido en el artículo 1 de la CPC tiene que resolverse a favor de un país mejor diseñado. En tal sentido, la región no debe entenderse como un a priori; es el resultado de relaciones que le dan sentido. Es el encuentro entre una territorialidad (una estructura de valores de quienes son similares y próximos) y sus procesos de territorialización en espacio y tiempo determinados. La región puede ser y dejar de ser; se puede transformar; puede desplazarse en el espacio, alongarse, redelimitarse. En el segmento de espacio contiguo donde se encuentra otra territorialidad, con otros próximos y similares entre ellos, y otros procesos de territorialización, se identifica una región colindante que muy seguramente comparte algunos rasgos o señas con la región vecina, pero cuyas características le conceden entidad propia, y como tal debe reconocerse. Así se configuró históricamente el territorio nacional mediante las provincias, hasta que se impuso la forma organizativa del departamento.

Hay que destacar que las regiones que se construyen al interior de la jurisdicción territorial de Colombia comparten la seña de identidad y pertenencia a un país; esa territorialidad determina su integración en un Estado. Desde luego, los departamentos también son Colombia; comparten dicha identidad; pero no tienen los atributos de la región, que permiten el acercamiento entre los órdenes territoriales que, por suerte del modelo de organización territorial del Estado vigente, llevan distanciados más de un siglo. ¿Qué papel entonces juega el Estado? En principio, la respuesta viene de la visión clásica de que Estado y política se sitúan por encima del territorio:

La regionalización es una forma particular de ordenar el territorio, es consecuencia de unos modelos de desarrollo que inducen unas prácticas de interacción social; esto significa que la política determina cómo se aprovecha el suelo y no que el ordenamiento territorial determina las políticas. Ahora bien, lo que sí es necesario para ese orden espacial es el conocimiento crítico de las políticas y de sus efectos sobre el territorio. En este sentido, el ordenamiento territorial es un instrumento de la política de Estado que pretende consolidar espacialmente un modelo adoptado. (Sanabria, 2007, p. 236)

Lo que aquí se propone es diferente; que el Estado y sus prácticas políticas atiendan al territorio que les dan sentido; el territorio como orden básico de la convivencia de la Nación. Porque lo básico está primero; la sociedad existe antes que el Estado. El Estado es un producto social y debe estar en movimiento, reconfigurándose, como la sociedad misma.

Para cualquier especie social, no solo la humana, y cada una a su escala específica, su Estado aparente va a ser una suerte de personalidad jurídica natural, de carácter coercitivo/coactivo, colectivamente constituida para perseguir abusos y corregir malos usos en las relaciones cotidianas de convivencia entre multitud de individuos sobre los que recae corresponsablemente la viabilidad ecológica de la propia especie. Hablo, por tanto, de una realidad social tangible sin necesidad de vivirse conscientemente ni organizarse normativamente más allá de la expresión directa de su ser, pero una realidad tangible cuya expresión existencial, en nuestro caso, dependerá de que queramos ser súbditos idiotes o conciudadanos polities.(Essaí, 2022, p. 63)

El español Pedro José Navarrete (Essaí) indica como elementos básicos del Estado (del estar), la participación como homos políticos en la formación y defensa colectiva del bien común, con poder coercitivo y corresponsabilidad sobre la especie. El Estado es una interacción en permanente tensión entre elementos de la naturaleza, verbigracia el Sapiens, con formas organizativas que la colectividad asuma. De tal manera, si el Estado no cumple funciones esenciales como el cuidado del bien común, se desnaturaliza, aunque prevalece por su apariencia formal.

¿Qué es, entonces, aquello que existe pero que no está a la vista porque se sitúa tras la imagen legítima del Estado moderno? Es una superestructura; una forma superior de poder que actúa como parte del Estado y le impide a este objetivar (construir, configurar, representar) sus componentes de manera diferente. Una forma de poder que simula, mediante eufemismos y sofismas, responder a las necesidades de la colectividad.

Es necesario, pues, aprehender el Estado como una construcción social que depende de las fuerzas que lo producen; siempre en movimiento. El politólogo inglés Bob Jessop (2021) ofrece una visión alternativa sobre la construcción del Estado, que denomina enfoque estratégico relacional EER.

En lugar de examinar el Estado como una cosa sustancial y unificada o un sujeto unitario, el EER amplía su alcance con el fin de captar no solo el aparato estatal, sino también el ejercicio y los efectos del poder estatal como expresión contingente de un cambiante equilibrio de fuerzas que buscan avanzar en sus respectivos intereses dentro, a través y contra el sistema estatal. (Jessop, 2021, p. 99)

Captar el Estado en las relaciones; construir de manera diferente, requiere acción y cambios políticos. Quién duda hoy que la política convencional del centralismo, y su correlato, la descentralización, son incapaces de captar ese Estado de nuevas relaciones en los tiempos que corren y propiciar las transformaciones que el país requiere. Lo suyo no es captar, es capturar y cooptar (Revéiz, 2013, 2016). La entronización de prácticas clientelistas afines a estrategias corrientes del Estado unitario, descentralizado y con autonomía —eufemística— de sus entidades territoriales, hacen imposible el cambio en la superestructura y, con ello, inviable la reconfiguración territorial del Estado. Cambiar el enfoque es pertinente.

El enfoque estratégico relacional -EER- deriva su autodesignación de la reformulación que hace de la estructura y de la exigencia en términos relacionales. Este enfoque destaca la importancia del contexto estratégico de la acción y del poder transformador de las acciones. (Jessop, 2021, p. 99)

Una renovada visión liberal y progresista del Estado moderno tiene mucho que aportar en la definición y alcance de nuevos objetivos estratégicos; la región debe poder recuperarse para dar paso a un conjunto nuevo de relaciones que propendan por el cumplimiento de los fines esenciales y los principios del contrato social - territorial. La unidad del Estado no está en discusión, pero sí la concentración excesiva de poder que coopta las instituciones e impide el desarrollo equilibrado de las regiones; que impide la justicia económica, social, espacial, ambiental, elementos claves del progresismo contemporáneo. Es por ello que la fase siguiente requiere nuevas relaciones, nuevos relatos y nuevas prácticas. Este cambio, aunque embrionario, está en marcha y tanto la Nación como el Estado deben poder agenciarlo.

El giro progresista se plantea como un ordenamiento territorial evolutivo que parte de las condiciones dadas y los avances alcanzados desde la Constitución Política de 1991. Todo aquello que se presenta como hito normativo de la descentralización y persiste en la región como eufemismo debe ser revisado para reconducir el camino que permita a la región consolidarse como la entidad territorial intermedia entre Nación y municipios, distritos, provincias y entidades territoriales indígenas. En ello se incluye la supresión de departamentos en casos que no presenten condiciones para conformación de regiones, o la escisión de partes de estos que hayan decidido avanzar en la conformación de esquemas asociativos territoriales supramunicipales.

El nuevo mecano es la región y la unidad se consolida a partir del reconocimiento de la diversidad y la definición de nuevas competencias. Necesario también es reformar la institucionalidad que da soporte al proceso, iniciando, claro está, por la derogación de la ley 1962 de 2019 (ley de regiones) y conformar, a cambio de la Comisión de descentralización, la Comisión de Regionalización del país, que aporte en la dirección que aquí se propone.

El ordenamiento territorial evolutivo reconoce los relativos avances del Estado unitario-centralista y la descentralización como su estrategia principal; pero reconoce también las fronteras epistemológicas y tecnológicas de ambos, y promueve el ajuste de aspectos estructurales del Estado moderno que no han permitido el afloramiento de la región. Esto modifica, inicialmente, las normas necesarias para encauzar de mejor manera los procesos de producción del espacio nacional.

El ordenamiento territorial evolutivo se activa con el logro paulatino de regiones a partir de asociaciones supramunicipales y demás esquemas asociativos, que se abran a las posibilidades de reconfiguración regional. La región aflora desde los territorios en un proceso que puede tomar dos décadas más. Se entiende que al tenor de las actuales condiciones políticas no es posible lograr la reconfiguración territorial en un solo acto legislativo o Asamblea Constituyente. Por ello, la asociatividad es el correlato estratégico del ordenamiento territorial evolutivo hacia la regionalización y la plena autonomía territorial.

Una victoria temprana vendría de la mano del reconocimiento de un esquema asociativo supramunicipal que haya identificado y objetivado sus respectivos hechos regionales con relativo éxito (Magdalena medio, Boyacá, Bogotá, Caribe, Pacífico o sur del Cauca), mediante áreas metropolitanas, regiones metropolitanas, esquemas provinciales o entidades territoriales indígenas en proceso de reconocimiento, lo que le facultaría para que en adelante pueda actuar como entidad territorial región[7] con las competencias definidas en la comisión Regional que se propone (ver Mapas 2 y 3). En consecuencia, podría adelantar la formulación de su respectivo Plan estratégico regional PER, como instrumento idóneo para el desarrollo territorial en su territorio.

Ensamblar territorialmente el nuevo Estado colombiano es un acto creativo, democrático y de construcción de paz, que requiere de la participación del conjunto de la sociedad colombiana. Establecer un sistema de relaciones territoriales de nueva calidad, no implica el desconocimiento de lo construido históricamente por el modelo vigente, sino un paso evolutivo del ordenamiento que supone el reconocimiento de valores positivos y la expresión de relaciones ocultas y desconocidas tras la maraña institucional que defiende el estado de cosas que impiden la equitativa distribución de los beneficios.

La reconfiguración territorial del Estado colombiano haría posible la aparición de entre 50 o 60 regiones de diferente naturaleza (metropolitanas, de conservación, históricas y culturales, económicas y productivas, de comunidades negras, regiones indígenas, mineras, entre otras), dependiendo del elemento o elementos de su territorialidad y territorializaciones que más destaquen. No se debe temer al ensamblaje de múltiples piezas regionales de naturaleza diversa; por el contrario, se debe procurar que el Estado colombiano comprenda que su obsolescencia le impone la necesidad de transformar su componente territorial y de gobierno, y que la manera de hacerlo es dando paso a realidades ocultas.

Desde luego, no todas las regiones tienen las mismas características. La diversidad regional debe reconocerse en la consolidación de esquemas asociativos en todo el país como punto de partida para un nuevo ensamblaje y en la conformación de regiones propiciadas desde la Nación, con la perspectiva de preservar ecosistemas estratégicos y áreas de seguridad nacional; regiones sobre las cuales conserve el control territorial total el Estado.

En un nuevo modelo de Estado unitario regional, la pieza clave es la región; el fondo es el reconocimiento de la diversidad y el propósito último es mejorar sustancialmente la calidad de la democracia y, por esa vía, lograr la paz. Desaparece entonces el departamento como entidad territorial intermedia entre Nación y entidades territoriales locales, al no necesitarse la prestación de servicios derivados de las competencias que aún ostenta.

La captura de las rentas que actualmente realizan los departamentos pasaría a ser competencia de las regiones, que sumarían a esta las funciones propias que le otorga el desarrollo del principio constitucional de la autonomía territorial, sin más dilaciones.

El debate sobre regionalización sitúa al país de nuevo en una conversación históricamente aplazada. Agenciarlo hoy por la vía de una Asamblea Nacional Constituyente, cuando las fuerzas conservadoras han retomado en las recientes elecciones territoriales y el espacio político que perdieron en la contienda presidencial del 2022, es quizá un despropósito que contribuiría a mayor recentralización, la cual avanza con la connivencia de estructuras políticas afincadas en los departamentos.

Corresponde al ejecutivo actual adoptar sin vacilación las actuaciones necesarias para el impulso a los esquemas asociativos existentes y la potenciación de la figura de manera extensa, especialmente entre gobiernos municipales y distritales. Es necesario romper el corset con que el Estado colombiano pretende mostrar, sin lograrlo definitivamente, que evoluciona en materia de ordenamiento territorial.

Si se quiere, el modelo de regionalización no es casual ni caprichoso, es incluso resultado de la evolución del modelo centralista que ya se aproximó a las fronteras de la autonomía territorial sin poder avanzar.

La vieja forma debe dar paso a una entidad que tiene ahora y en los diversos territorios de la Nación, su tiempo y su espacio: la región. La conversación nacional sobre el asunto debe poder diferenciar sus intereses de grupo de los intereses de la población en general. No se trata de subvertir el orden, se trata de subvertir el desorden. Bienvenidos al futuro.

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[1] La modernidad se entiende como trascender lo establecido, en búsqueda de la mejora colectiva, a partir del pensamiento crítico. Las categorías más recurrentes son ‘relaciones de producción’ de Karl Marx e ‘imaginario social’ de Cornelius Castoriadis. “Si bien para Marx y el marxismo posterior, los cambios en la técnica y la infraestructura productiva han sido los motores que han movilizado otros “motores” como las luchas de clases que han producido verdaderas conmociones sociales, a juicio de Castoriadis tales conmociones han estado siempre condicionadas por conmociones de la representación imaginaria global del mundo (y de la naturaleza y de los fines del saber mismo), la última de las cuales, la revolución capitalista, acaecida en Occidente hace unos pocos siglos, ha creado una representación imaginaria particular según la cual el mundo aparece como res extensa, como ente, objeto de dominio, control y posesión.” (Beriain, 2005, p. 161).

[2] En artículo de reciente publicación, también subproducto de la tesis doctoral, se presenta la teoría de ‘Los tres órdenes territoriales’. Su revisión resulta útil para el presente artículo. El Primer orden territorial refiere a la integración de procesos de producción de Sociedad, Espacio y Tiempo (T=EST), agenciados directamente por comunidades antes de la presencia del Estado, lo cual es común en un país ‘con más territorio que Estado’. El Segundo orden territorial corresponde a la tecnología administrativa estatal, representada en el modelo de organización territorial del Estado (Título XI de la CPC), a la que refiere el presente artículo. Este Segundo orden, tiene, además, importantes eventos normativos en las leyes 1454 de 2011 (LOOT) y 1962 de 2019 (Ley de regiones); inocuas frente a lo que el Constituyente previó. El Tercer orden territorial se desprende del Segundo y se relaciona con la política pública de desarrollo urbano y territorial, a partir de las leyes 9 de 1989 (Reforma urbana) y 388 de 1997 (Ley de Desarrollo territorial); refiere principalmente a la formulación del instrumento Plan de Ordenamiento territorial POT y aspectos asociados a planeación, gestión y financiación del desarrollo urbano y territorial.

[3] La más reciente demostración del nulo interés por discutir los modelos se apreció en las conversaciones de paz en los gobiernos de Juan Manuel Santos (2010-2014 y 2014-2018). Los diálogos arrojaron algunas buenas noticias para el país tras el logro del Acuerdo. No obstante, se excluyó de la agenda el debate por los modelos vigentes en el país. En el gobierno del Presidente Gustavo Petro se espera un debate a fondo por el modelo de organización territorial del Estado. Por lo pronto (a 18 meses de iniciado), el Departamento Nacional de Planeación – DNP persiste en el enfoque de Descentralización administrativa.

[4] Sobre desequilibrios territoriales existe una amplia bibliografía en la que destacan los trabajos de Liliana Estupiñán Achury (2012) y Óscar Alfonso Roa (2014).

[5] Las bases normativas de las RAP se encuentran en la constitución de 1991 (Art 306) y fueron completadas por la LOOT de 2011. Ver: Foro internacional y encuentro nacional de esquemas asociativos territoriales (2019). También ver: Ley de regiones 1962 de 2019 y Decreto 900 de 2020. En el país se han conformado siete (7) regiones administrativas y de planificación - RAP y la Región administrativa y de planificación especial - RAPE de la cual hace parte el Distrito capital.

[6] Mediante la ley 78 de 1985 se crearon los consejos regionales de planificación -CORPES-, sin autonomía en la definición de políticas regionales y formulación de planes de desarrollo vinculantes. Estos desaparecen posteriormente a la CPC de 1991, y dan paso a la reglamentación de las regiones administrativas y de planificación -RAP- constitucionales. Ambas respuestas son estrategias sin la fuerza necesaria para lograr que el modelo transite el camino que debiera: el del reconocimiento de las diversas territorialidades y procesos de territorialización que aún no encuentran su representación en las estrechas nociones que el Estado tiene sobre el asunto.

[7] El caso de la Región metropolitana Bogotá-Cundinamarca es un caso a revisar, pues siendo un ejemplo que apunta en la dirección correcta, el procedimiento mediante el cual se logró reglamentar ha dejado muchas dudas en la comunidad en general y autoridades académicas.

Arquitecto de la U del Valle, Máster en Política territorial y urbanística de la U Carlos III de Madrid, Diploma de Estudios avanzados DEA, en arquitectura y territorio de la U Politécnica de Valencia, Candidato a Doctor en Estudios territoriales de la U de Caldas. Servidor público, docente, asesor, consultor. Con diversas publicaciones sobre planeación del desarrollo, ciudad informal, renovación urbana, ordenamiento territorial y gestión de residuos sólidos.