1. El patrón neoliberal de acumulación en Colombia

El punto de partida para entender la problemática del desplazamiento forzado de población en Colombia es la forma en que el capital incide en el espacio. Desde el enfoque del marxismo crítico, Harvey (2007) ha realizado un análisis exhaustivo del capitalismo que, en su afán de acumulación constante, elimina las barreras espaciales para poder acelerar el ciclo de circulación del capital. En palabras del mismo autor, “el capitalismo produce un paisaje geográfico […] que es apropiado para su propia dinámica de acumulación en un momento dado de su historia.” (Harvey, 2000: 83). Para los intereses de este artículo son importantes las dinámicas territoriales producto de las configuraciones espaciales del capital durante su fase de acumulación neoliberal y cómo estas, en el caso colombiano, han incidido en la agudización del problema del desplazamiento interno de población.

Valenzuela (1990: 65) define el patrón de acumulación como “una forma históricamente delimitada de la reproducción capitalista”, definición que sirve para resaltar la importancia del carácter histórico del desarrollo capitalista, el cual, cambia sus ejes de acumulación en diferentes momentos con respecto a las necesidades de reproducción del capital. En el mismo sentido, Pradilla (2014) describe esta categoría como la “arquitectura” que adoptan las estructuras de una formación social para la reproducción del capital. Por lo tanto, el patrón de acumulación cambia en el tiempo y en el espacio de acuerdo con las necesidades del capitalismo. En el caso latinoamericano, desde el inicio de las reformas neoliberales a comienzos de la década de 1980, la tercerización, la primacía del sector de servicios financieros y la inversión extranjera (Pradilla, 2014) es un rasgo característico del patrón de acumulación.

En concordancia con la descripción hecha por Pradilla (2014), Martínez Casas (2014) analiza los cambios del patrón de acumulación colombiano durante los años 1990 a 2010. Producto de su análisis encuentra como eje central de la acumulación de capital colombiano el “nuevo volcamiento” hacia el exterior, basado en la explotación minero energética, a través de inversiones extranjeras y sustentadas en la financiarización de la economía. Según este autor

[...] la reprimarización de la economía colombiana y el desarrollo de la infraestructura portuaria, de generación eléctrica y de infraestructura de transporte, responden a esta lógica de redefinición del espacio, que supone un reforzamiento del papel de la periferia en la nueva división internacional y territorial del trabajo (Martínez Casas, 2014: 39).

En la caracterización hecha por Martínez Casas (2014: 108) se describe el patrón de acumulación colombiano para el periodo estudiado como “dependiente neoliberal, con rasgos exportadores”. Esto otorga un punto de partida para los objetivos de este documento y para el análisis de los fenómenos de desplazamiento en los territorios donde se ubican los proyectos minero energéticos que promueve el capital extranjero (y nacional) en el país.

Por otro lado, el patrón de acumulación neoliberal también tiene implicaciones espaciales a escala urbana. Al respecto, Mancilla (2013) asegura que el patrón de acumulación es el mayor factor explicativo de las transformaciones urbanas en América Latina, las cuales, son generadoras de exclusión socio territorial y fragmentación espacial. Para este autor, las reformas neoliberales de la década de 1980 en la región generaron las condiciones necesarias para el ingreso libre de capitales financieros internacionales, lo que ocasionó la tercerización y desindustrialización de las grandes ciudades. Producto de ésto, surgieron formas de hacer ciudad centradas en la desregulación y ausencia del Estado, con el predominio consecuente del capital inmobiliario y financiero sobre los destinos de la ciudad (Mancilla, 2013).

En resumen, la forma en que el capitalismo orienta sus ejes de acumulación en el territorio es un factor generador de conflictos a diferentes escalas, producto de las transformaciones y de las disputas de actores que conllevaron a la implantación de los proyectos necesarios para sus fines acumulativos. Como se verá a continuación, el problema es invisibilizar (o simplemente desplazar) a la población ubicada en los espacios donde el capital pretende enfocar sus inversiones.

2. Desplazamiento por proyectos de desarrollo

Se ha propuesto en este artículo que el patrón de acumulación neoliberal en Colombia es una variable de análisis para entender el desplazamiento forzado de población, adicional al factor de la violencia, a la cual, se asocia exclusiva y oficialmente los 6.3 millones de desplazamientos internos registrados en el país (Norwegian Refugee Council, 2016). Para sustentar esta hipótesis se analizará en un primer momento la noción de desplazamiento forzado por proyectos de desarrollo, entendido este como el desplazamiento de personas a partir de la implantación y el desarrollo de proyectos de infraestructura vial, de generación de energía (represas), de minería, entre otros. Dado que esos proyectos se realizan bajo la figura del interés general, la población donde se ubican dichas empresas se ve obligada a abandonar sus territorios. En este artículo se analizarán, por consiguiente, aquellos que son resultado del patrón reprimarizador de acumulación neoliberal en Colombia, es decir, los asociados a la explotación minero energética.

Los proyectos de desarrollo no solo desplazan a la población de sus territorios, también transforman dichos territorios, lo cual, a su vez genera otros desplazamientos, normalmente inadvertidos. Gellert y Lynch (2003) demostraron radicalmente que el desplazamiento es intrínseco a los megaproyectos de desarrollo, entendiendo ambos fenómenos como socio naturales. El desplazamiento para Garret y Lynch (2003) se refiere a las formas en las que los elementos biogeofísicos y humanos en el paisaje interactúan y cambian cuando los megaproyectos son introducidos. Es decir, los megaproyectos generan cambios sociales, ambientales y económicos en los territorios donde se ubican, generan especialmente desplazamientos forzados en dos momentos: 1) al momento de ser introducidos y 2) con su desarrollo.

Por ejemplo, en el caso de la explotación de palma en la zona bananera del norte del Magdalena, la cual, reemplazó la producción de banano, Goebertus (2008) encontró, como consecuencia de esta transición, la pérdida de empleos a nivel local y la consiguiente reducción de la seguridad alimentaria, causando, por lo tanto, el desplazamiento de la población.

El pronunciamiento realizado en el año 2014 por parte de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), atendiendo las denuncias relacionadas con el desplazamiento forzado y los proyectos de desarrollo en Colombia, evidencia esta problemática. Las organizaciones de derechos humanos denunciantes alertaron sobre los desplazamientos generados por los proyectos mineros, las represas de generación de energía (como los casos de El Quimbo e Hidroituango) y la relación de dichos proyectos con el conflicto armado. En ese pronunciamiento, la CIDH exhortó al Estado colombiano a reconocer y combatir este fenómeno.

Igualmente, en el informe realizado por la Contraloría General de la Republica titulado Minería en Colombia: fundamentos para superar el modelo extractivista, Vargas (2013) resalta que el 80% de las violaciones de los derechos humanos ocurridas en Colombia sucedieron en regiones minero energéticas y el 87% de las personas desplazadas proceden de estos lugares.

A pesar de las evidencias y de las denuncias, el Estado colombiano no otorga la categoría de desplazados internos a la población afectada por los proyectos de desarrollo. Se alega generalmente la figura de utilidad pública, por lo cual, sólo se establecen medidas para el reasentamientos de la población y no se contemplan medidas integrales de reparación. El interés de este texto es alertar sobre una problemática real, producto de las dinámicas del modelo de desarrollo minero energético impulsado en el país, con un auge a partir del año 2000, la cual, mientras se mantenga ignorada (¿intencionalmente?) no se podrá abordar con los instrumentos necesarios. Si no se asumen las causas del desplazamiento por proyectos de desarrollo, se mantendrán los altos niveles de migraciones internas en el país, a pesar de los posibles acuerdos de paz entre el gobierno y las guerrillas colombianas.

En este sentido, el informe entregado en mayo de 2016 por el Consejo Noruego para los Refugiados sobre el reporte global de desplazamiento interno (Norwegian Refugee Council, 2016) arrojó una cifra esclarecedora sobre la situación del desplazamiento en medio de los diálogos de paz del gobierno nacional con la guerrilla de las FARC. A pesar del cese al fuego y la disminución de las acciones armadas por parte de este grupo, en el año 2015 se registraron 224.000 nuevos desplazamientos en el país, siendo la octava cifra de crecimiento en el mundo para ese año (Norwegian Refugee Council, 2016). Estos nuevas migraciones internas no representan una cifra muy lejana de la encontrada en el año 2014 (249.000) y en el año 2011 (260.000), lo cual, evidencia la poca reducción que tiene el este fenómeno ante eventuales acuerdos de paz con la insurgencia. Así, si el fenómeno de expulsión de población de sus territorios no ha menguado a pesar del cese al fuego de la guerrilla de las FARC y los acuerdos con los paramilitares, es ingenuo suponer la desaparición de esta problemática con la firma de un acuerdo de fin al conflicto armado con las guerrillas colombianas. Por el contrario, es la oportunidad para establecer nuevas relaciones causales, como las que se proponen en este documento.

3. Los desplazados en la ciudad. ¿Nueva victimización?

Una de las formas de manifestación urbana en las que se refleja el desplazamiento es a través de la llegada de la población de los territorios de conflicto a las grandes ciudades colombianas en busca de ayudas estatales o de alternativas de ingresos y vivienda para sus familias. La ciudad de Bogotá es una de las principales receptoras de población desplazada. Según el Informe nacional de desplazamiento forzado en Colombia realizado por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (2013), entre 1985 y 2012 se registraron 371.321 personas desplazadas en Bogotá, lo cual, la convierte en el segundo lugar receptor de población desplazada después del departamento de Antioquia . Este arribo constante de población desplazada ha agravado la problemática de déficit habitacional en la ciudad, tanto cualitativo como cuantitativo.

Según la Encuesta multipropósito 2014. Principales resultados en Bogotá y la región (Secretaría Distrital de Planeación, 2015), los déficits habitacionales más altos se encuentran en los municipios aledaños a la ciudad, especialmente en Soacha, donde el déficit cualitativo es del 24,6% y el cuantitativo del 10,8%. Estas cifras, a su vez, permiten suponer un mayor impacto del desplazamiento en las localidades periféricas de la ciudad.

Ahora bien, ¿cómo ha incidido el patrón de acumulación neoliberal descrito anteriormente sobre las oportunidades de acceso y condiciones de vivienda para la población desplazada que llega a la ciudad? Al respecto, Torres (2011) resalta que, entre los años 1990 a 2010, el sistema financiero ha determinado el modelo de ciudad y las condiciones de habitabilidad de la población colombiana, lo cual, ha reducido las alternativas de vivienda digna para la población de bajos ingresos. Según el mismo autor,

las viviendas producidas bajo el esquema formal, los modelos normativos y urbanísticos imperantes, firmados por el enfoque neoliberal, redujeron su tamaño, eliminando espacios a su interior y rebajando los parámetros técnicos y de espacialidad mínimos. Asimismo, se han impuesto las figuras de la propiedad horizontal que se presentan como mecanismos privilegiados para la vivienda, organización y producción de vivienda social. […] Por otro lado, los precios de la vivienda formal se han incrementado y la reacción del sistema financiero ha sido la del financiamiento a más largo plazo (hasta 30 años); en contraste, los promotores inmobiliarios han reducido drásticamente el área de la vivienda producida (Torres, 2011: 34).

Por su parte, Roa Muñoz (2015) encuentra que, además, durante el periodo neoliberal se ha afianzado la localización de proyectos de vivienda social en las localidades periféricas de la ciudad, por ser estas donde el valor del suelo permite realizar dichos proyectos. Al tener estas localidades escasos o, en algunos casos, inexistentes equipamientos, se agrava la segregación socio espacial en la ciudad. Adicionalmente, Ballén (2010) sostiene que la forma de los asentamientos de la población desplazada es una de las principales consecuencias de las tendencias a la segregación socio espacial en la ciudad, por lo cual, identifica el desplazamiento como un proceso desterritorializador y generador de rupturas del tejido social.

Las siguientes figuras reflejan la poca participación de la Vivienda de Interés Social (VIS) y de la Vivienda de Interés Prioritario (VIP)² sobre el total de las viviendas aprobadas para construcción en la ciudad de Bogotá, lo que va en concordancia con lo expuesto anteriormente. En la Figura 1 se observa la supremacía de la construcción de unidades de vivienda No VIS sobre la Vivienda de Interés Social, la cual, se ha mantenido constante durante el periodo analizado (2008-2015).

En la Figura 2 se desagrega el total de viviendas construidas por rango de valor. Al respecto, se puede observar que la vivienda con un valor inferior a 70 salarios mínimos legales vigentes, es decir, la Vivienda de Interés Prioritario, la cual se enfoca a la población desplazada, no sobrepasa durante los últimos ocho años el 20% del total de la ofertar habitacional iniciada en la ciudad.

Es preocupante que las oportunidades de vivienda digna para la población pobre y desplazada se vean relegadas a los espacios de la ciudad que el capital financiero e inmobiliario determina como aptos para su ubicación, a pesar de las condiciones desfavorables para su reterritorialización. En el caso de la población desplazada, la situación adquiere matices de revictimización teniendo en cuenta que se generan condiciones negativas para la reparación efectiva de la población víctima del desplazamiento forzado y, por lo tanto, su derecho a la vivienda se está viendo afectado nuevamente.

Ahora bien, se puede alegar que la solución al problema del arribo de población desplazada a las ciudades está en restituir las tierras despojadas a esta población. En una apuesta política importante por la retribución de los derechos, el gobierno de Juan Manuel Santos aprobó la Ley 1448 de 2011, llamada Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (Congreso de la República, 2011). A pesar de dicha Ley, año tras año se encuentran más trabas para la devolución de tierras a las familias desplazadas, producto de la persistencia de la violencia en los territorios, de las amenazas de los grupos armados a los reclamantes y de los problemas con la legalización de títulos. El último informe realizado por la Fundación Forjando Futuros evidenció que en 5 años de vigencia de la Ley, tan solo el 3,4% de las solicitudes de devolución han sido resueltas judicialmente a favor de las víctimas (Semana, 2016). Para el caso de las personas desplazadas por los proyectos de desarrollo no es posible ni siquiera contemplar esta posibilidad, dada la omisión oficial a dicha causa de desplazamiento, lo cual, impide que las personas puedan reclamar su retribución legal por las tierras despojadas.

Si las familias desplazadas no tienen garantías para regresar a sus territorios y tampoco pueden encontrar alternativas de vivienda dignas en las ciudades, ¿cuáles son las acciones que permitan desde el enfoque de un orden territorial justo corregir esta situación? Si, como ha venido ocurriendo, se dejan las decisiones sobre la construcción de vivienda en manos de los intereses del patrón de acumulación imperante, la población pobre y desplazada seguirá sin encontrar opciones de reterritorialización en la ciudad, viéndose avocada, tal como ha sucedido históricamente, a solucionar sus necesidades habitacionales bajo las alternativas de vivienda informal en territorios de borde de la ciudad o en municipios vecinos, con las condiciones de precariedad que implica esta alternativa.

4. Conclusiones

El patrón de acumulación neoliberal es un factor victimizador y revictimizador de la población desplazada en Colombia. Victimizador porque desplaza a la población donde se ubican los proyectos necesarios para su reproducción y revictimizador porque limita las alternativas de un hábitat digno para la población que busca refugio en las ciudades.

Bajo el entendido de que en las negociaciones de paz del gobierno con la insurgencia “no se discute el modelo de desarrollo”, se mantendrán las apuestas por la profundización del patrón de acumulación minero exportador, lo cual, sólo bajo la hipótesis de este documento, será generador de un mayor número de desplazamientos de la población. Por lo tanto, si no se plantea la posibilidad de modificar el “modelo de desarrollo”, se debe fortalecer las facultades que tienen los territorios en la forma en que se ordenan, más allá de la simple gestión en torno a un proyecto específico. Un punto de partida importante sería respetar la autonomía de los entes territoriales que deciden no permitir la implantación de proyectos minero energéticos en sus territorios (por ejemplo el caso de las iniciativas de consulta popular en municipios de Ibagué y Piedras en el Tolima).

Por otro lado, el hecho de que las cifras de desplazamiento se hayan mantenido estables en los últimos años a pesar de la disminución de las acciones armadas por parte de los grupos guerrilleros, pone en tela de juicio la posibilidad de erradicar este fenómeno con la firma de un acuerdo de paz entre el gobierno y las FARC. Igual suposición cabe en un eventual acuerdo con el ELN. Por el contrario, con la posibilidad de ingresar a territorios de dominio guerrillero, se puede prever la agudización de los conflictos generados por un impulso mayor de los proyectos de desarrollo minero energético y de infraestructura, propios del patrón actual de acumulación.

Mientras no se generen las condiciones para el regreso de la población desplazada a sus territorios originarios, como se ha visto al intentar aplicar la Ley 1448 de 2011, en un escenario de construcción de paz se deben crear condiciones de hábitat digno en las ciudades receptoras para esta población, lo cual les permita su reterritorialización efectiva y evite futuros desplazamientos.

Al respecto, son llamativas las apuestas por el otorgamiento de subsidios en especie de vivienda con prioridad para la población víctima y desplazada, en aras de un reenfoque del aprovisionamiento de vivienda a través de subsidios a la demanda; teniendo en cuenta los limitantes que existen para la población desplazada de acceder a un crédito o de pagar el total de la vivienda, sin embargo, por si solos estas herramientas no son una solución integral.

Aun así, cabe cuestionarse bajo la misma línea de Ceballos Ramos y Caquimbo Salazar sobre el carácter netamente cuantitativo de dicho programa de vivienda gratuita. “No se puede reducir la solución del problema de la vivienda y de la pobreza a la producción de unidades habitacionales sin considerar las condiciones de vida de los hogares que van a habitarlas” (Ceballos Ramos y Caquimbo Salazar, 2014: 7). La vivienda es una solo un pilar del ordenamiento territorial, le es necesaria todos los procesos sociales que constituyen la territorialidad, razón por la cual deben evitar las migraciones internas causadas por la desarticulación de comunidades en favor de proyectos mineros y energéticos.