Diversidad informal urbana, intervenciones particulares para asentamientos específicos.

Programas de mejoramiento barrial en Bogotá1

Urban informal diversity, specific
interventions for specific settlements.

Neighborhood improvement programs, Bogotá

Diversidade informal urbana, intervenções
particulares para assentamentos específicos.

Programas de melhoramento dos bairros, Bogotá

Walter López-Borbón

Doctor en Ciencias Técnicas

Universidad Piloto de Colombia

wlopez@unipiloto.edu.co

Resumen

La informalidad urbana en las ciudades de América Latina se ha constituido en la forma más generalizada con la cual los habitantes de bajos recursos resuelven sus necesidades de habitación, lo que ha llegado a ocupar la tercera parte de la ciudad, a pesar de los esfuerzos de los gobiernos locales por contrarrestarla, aumentando tanto la oferta de vivienda de bajo costo, como el control para evitar la aparición de nuevos asentamientos informales. En el presente artículo se cuestiona la rígida, dispersa y discontinua oferta de los actuales Programas de Mejoramiento, que constituyen la mayor estrategia del Estado, en los cuales se implementan metodologías que desconocen las especificidades y que tienden a forzar situaciones, a entorpecer procesos y anteponer las intervenciones espaciales bajo el supuesto de su incidencia inmediata en el mejoramiento de las condiciones de vida de los pobladores. Para ello se realiza una caracterización de los barrios de origen informal en Bogotá, a partir de una selección aleatoria en cada localidad, sobre la base de unas variables, parámetros e indicadores propuestos. Como resultado ha sido posible corroborar su amplia diversidad en cuanto a presencia, localización, topografía, tamaño, antigüedad, vocación y nivel de consolidación.

Palabras clave: asentamientos informales, mejoramiento barrial, intervenciones, Bogotá.

Abstract

Urban informality in the cities of Latin America has become the most generalized way in which low-income inhabitants solve their housing needs, which has come to occupy one-third of the city, despite significant efforts by local governments to counteract it, increasing both the low-cost housing supply and the control to prevent the emergence of new informal settlements. This article questions the rigid, dispersed and discontinuous offer of the current Improvement Programs that constitute the State’s major strategy, in which intervention methodologies are implemented that do not know the specificities and which tend to force situations, to hinder processes and to place space interventions under the assumption of their immediate impact on the improvement of the living conditions of the inhabitants. To do this, a characterization of informal neighborhoods in Bogotá is carried out, based on the variables, parameters and indicators proposed, based on a random selection in each locality. As a result, it has been possible to corroborate its wide diversity in presence, location, topography, size, age, vocation and level of consolidation.

Keywords: informal settlements, neighborhood improvement, interventions, Bogotá.

Resumo

A informalidade urbana das cidades da América Latina tem sido constituída na forma mais generalizada, na qual os habitantes de baixos recursos resolvem as necessidades de moradia, chegando a ocupar a terceira parte da cidade, apesar dos esforços importantes dos governos locais para contrariar isso, aumentando a oferta de casas de baixo custo assim como controle para evitar o surgimento de novos assentamentos informais. Neste trabalho é questionada a rigidez, a dispersão e a descontinua oferta dos atuais Programas de Melhoramento que constituem a maior estratégia do Estado, nos quais são implementados metodologias de intervenção que ignoram as especificidades e tendem a forçar situações, assim como também interrompem processos e antepor intervenções espaciais no pressuposto do melhoramento imediato das condições de vida dos moradores. Realizou-se uma caracterização dos bairros de origem informal em Bogotá, em função das variáveis, parâmetros e indicadores propostos, com base numa seleção aleatória em cada localidade. Como resultado, foi possível corroborar a sua abrangente diversidade em termos de presença, localização, topografia, tamanho, idade, vocação e nível de consolidação.

Palavras-chave: assentamentos informais, melhoramento dos bairros, intervenções, Bogotá.

Walter López-Borbón

Arquitecto (Universidad Piloto de Colombia), especialistas en Planificación Urbana (Universidad de los Andes), magister en Historia y Teoría del Arte, la Arquitectura y el Diseño (Universidad Nacional de Colombia), y Doctor en Ciencias Técnicas (Universidad Tecnológica de La Habana José Antonio Echevarría, Cuba). Docente de planta de Arquitectura en la Universidad Piloto de Colombia. Fue director de la Fundación para la Promoción de la Comunidad y el Mejoramiento del Hábitat por 25 años, gerente de la Caja de Vivienda Popular Bogotá entre 1995 y 1996, y consultor independiente por treinta años.

Introducción

La informalidad urbana se ha considerado por mucho tiempo como una condición inadecuada y problemática (Echeverri Restrepo y Orsini, 2011) para los procesos de desarrollo urbano de las ciudades. A pesar de presentar inconvenientes en la resolución de las necesidades habitacionales de las comunidades, logra no solo constituirse en un fin, sino que es un medio que aporta de manera sustancial en la formación de la ciudadanía, la solidaridad y la mitigación de la segregación en lo que ha dado por llamarse la producción social del hábitat (Ortiz Flores, 2012). Es por ello que algunos autores (Torres Tovar, 2009; López Borbón, 2016) la consideran como una oportunidad en la construcción de entornos alternativos frente a la oferta actual de vivienda de bajo costo donde la mezcla de usos, la vivienda productiva, el desarrollo progresivo, entre otras, tengan cabida y, en simultáneo con la generación de estos asentamientos, se forme otro tipo de ciudadano con un alto sentido de colectividad.

Si bien la aparición generalizada de la informalidad urbana data de la década de 1950 (López Borbón, 2003), producto de los procesos migratorios del campo a la ciudad (por las condiciones rurales difíciles, las expectativas para mejorar los ingresos y acceder a servicios en las ciudades, o el desplazamiento como consecuencia del conflicto armado interno), es en las décadas de 1960 y 1970 cuando se generan la mayor cantidad de barrios de origen informal en la ciudad de Bogotá, mientras que el mayor crecimiento informal se da a finales del siglo XX (Tabla 1).

Tabla 1. Crecimiento de asentamientos urbanos formales e informales en Bogotá (1959-2000)

Fuente: Torres, et al., 2009: 125.
*Según el POT, el 23% de la ciudad se desarrolló de una manera ilegal. Con los cálculos del presente estudio, este porcentaje aumenta a un 33,1%. (Torres et al., 2009, Pág. 125).

Los estudios adelantados por el Grupo de Investigaciones del Hábitat (Torres, et al., 2009) dan cuenta de la caída permanente de la oferta formal y el ascenso continuo de la informalidad urbana durante la segunda mitad del siglo XX (Figura 1). Por su parte, un informe reciente de la Secretaría Distrital del Hábitat (2016) señala que, si bien el porcentaje de áreas de origen informal bajó de 33,1% en 2000, a 29,3% en 2016, esta condición sigue siendo de gran trascendencia. Lo anterior, sumado a los procesos de informalización de sectores amplios de la ciudad estudiados por Forero Suarez y Forero Forero (2009), y López Borbón (2014), demuestra que se está ante una situación que no logra ser controlada ni disminuida sensiblemente por parte de las administraciones de turno y las políticas públicas actuales.

Figura 1. Crecimiento de asentamientos urbanos formales e informales en Bogotá (1950-2000)

Fuente: elaboración propia a partir de Torres, et al., 2009: 125.

Diferentes autores han analizado las estrategias actuales de intervención en los asentamientos de origen informal, coincidiendo en sus limitaciones e inconsistencias: problemas de cobertura y continuidad (Torres Tovar, 2009), integralidad y ejecución (Camargo Sierra y Hurtado Tarazona, 2013), discontinuidad y poca sostenibilidad (Echeverri Restrepo y Orsini, 2011). Esto conduce a asumir una actitud propositiva que busque ahondar en lo que se ha dado por denominar el urbanismo alternativo, el cual reconoce que hay valores rescatables en la producción social del hábitat (Roch Peña y Saez Giraldez, 2010), de tal manera que, a partir de acciones colectivas entre los pobladores, los agentes externos y las municipalidades que fortalecen los tejidos sociales (Sánchez, 2015), se logre incidir positivamente en la gobernanza de los territorios, su apropiación y sostenibilidad (Dalla-Torre, 2017).

A partir de una caracterización adecuada de los barrios se reconoce su diversidad y, por ende, la necesidad de contar con un modelo flexible para los programas de mejoramiento barrial, siendo necesario establecer las siguientes consideraciones:

• La diferencia que presentan las localidades con alta presencia de informalidad a otras con situaciones esporádicas.
• Los asentamientos informales existentes en áreas centrales o periféricas.
• Los barrios ya consolidados y los que se encuentran en etapas iniciales.
• La presencia de topografías inclinadas o planas.
• El tamaño reducido en algunos casos o de dimensiones considerables en otros.
• La vocación de los barrios: sea esta netamente residencial o con mezcla de usos.
• Los diferentes niveles de consolidación social y urbana de los asentamientos.

Metodología

Para efectos del desarrollo del estudio, se clasificaron las variables en cuantitativas y cualitativas. Las primeras hacen referencia a presencia, localización, topografía, y tamaño, y las segundas a antigüedad, vocación y niveles de consolidación social. La base de datos actualizada de los barrios de origen informal en Bogotá, por localidades, fue suministrada por la Secretaria Distrital de Planeación2 donde están registrados los barrios de origen informal y su fecha de legalización, el número cartográfico, el área, el número total de predios, la población estimada, la densidad de predios por hectárea, y el metraje de zonas verdes y comunales por localidad. Para visualizar la diversidad y su incidencia en el desarrollo urbano de la ciudad se compararon un total de 1.714 barrios, donde se albergan más de dos millones de personas que ocupan el 34,3% del área urbanizada de la ciudad (Tabla 2).

Tabla 2. Consolidado de los barrios de origen informal por localidad (1952-2013)

Fuente: elaboración propia a partir de información suministrada por la Secretaría Distrital de Planeación.

Dado que la información de la fecha de fundación de los barrios no está registrada, y el lapso de tiempo entre la llegada de las familias y la formalización de las Juntas de Acción Comunal3 varía en cada caso, se seleccionó de manera aleatoria un barrio por localidad que pudiera ofrecer una mirada inicial del tiempo entre la ocupación de los predios y la legalización por parte de las entidades distritales, algunos de los cuales han sido sujeto de estudios anteriores y, por ello, se cuenta con su historia. Se establecieron los rangos de las variables de tal forma que se confirmaran si hay una alta diversidad, y cómo se presenta en el conjunto de las localidades y de la ciudad. Para cada una de las variables se estableció un parámetro y un indicador de tal forma que se pudiera corroborar la diversidad amplia en la caracterización de los barrios (Tabla 3).

Tabla 3. Variable, parámetros e indicadores propuestos

Fuente: elaboración propia.

Resultados

De las 20 localidades que existen en Bogotá, 16 presentan barrios de origen informal, 8 de ellas tiene un área grande y mucha población (Tabla 2). A la fecha, a 41 barrios que se les ha negado el trámite de legalización (por situaciones jurídicas de los terrenos que ocupan y/o por estar en zonas de riesgo no mitigable) y 104 barrios están en proceso, lo que sigue ratificando la vigencia de la informalidad urbana en la ciudad.

• Presencia. Se confirma la existencia de un conjunto variado y diverso de barrios informales en la ciudad, contrario a una posible homogeneidad y concentración. La menor presencia se da en algunas áreas centrales e intermedias (localidades de Mártires, Puente Aranda, Engativá, Barrios Unidos, Chapinero y Usaquén), una intermedia en Santafé, Suba, Engativá, y Kennedy, y la mayor concentración se presenta en el sector sur de la ciudad (San Cristóbal, Rafael Uribe, Usme, Tunjuelito, Ciudad Bolívar y Bosa). Si bien esta distribución da cuenta de procesos de segregación espacial y cultural, también habla de una cultura urbana popular, significativa y representativa en toda la ciudad.
• Localización. El crecimiento de la ciudad está dado por anillos concéntricos, desde el centro tradicional a la periferia. En 1954 los municipios de Usaquén, Suba, Fontibón, Engativá, Bosa y Usme, fueron incorporados como localidades, constituyéndose como la nueva periferia. Las localidades de San Cristóbal, Rafael Uribe, Tunjuelito, Puente Aranda y Barrios Unidos adquirieron la condición de áreas intermedias, localizándose la informalidad en la totalidad de las alcaldías menores de forma simultánea al desarrollo urbano de la ciudad.
• Topografía Se presentan dos posibilidades de acuerdo con su ubicación en la ciudad: en los cerros orientales o en las zonas planas. Se evidencia una mayor presencia de barrios informales en la periferia, la cual presenta al oriente áreas topográficamente escarpadas (localidades de Usaquén, Chapinero, San Cristóbal, Rafael Uribe, Usme y Ciudad Bolívar) y planas al occidente en cercanía al río Bogotá (Bosa, Kennedy y Suba), lo que da como resultado un 52% de los barrios de origen informal en localidades de alta pendiente.
• Tamaño. Se establecen rangos de acuerdo con las tendencias presentadas, y se registra la cantidad de barrios y las áreas que ocupan. Se puede confirmar una gran diversidad:
  • El 75% está por debajo de las 4,6 hectáreas.
  • El 13,4% entre los rangos de 4,6 a 10 hectáreas.
  • El 7,2% entre 10 a 20 hectáreas.
  • El 0.4% con más de 20 hectáreas.

  Esto, sumado a la concentración de estos barrios en la mayoría de las localidades, da como resultado amplios sectores de carácter popular repartidos en el conjunto de la ciudad (Figura 2). El tamaño representa en muchos casos una exigencia adicional en lo que respecta a número de pobladores, la obtención de los servicios básicos (agua, energia, alcantarillado), la adecuación de los espacios públicos y la obtención de los equipamientos, lo que conllevó en varias oportunidades a subdividir los barrios por etapas o sectores.

• Antigüedad. Al no contar con los datos clave de la fecha de la ocupación de los terrenos y la conformación de las Juntas de Acción Comunal, y solo tener información de la legalización de los barrios, se dificulta su clasificación y análisis, dado que se trata de más de sesenta años de adelantar esos procesos, sumado a que, si bien la incorporación de los asentamientos ha promovido la entrega de escrituras a las familias, estas no incluyen las mejoras realizadas, lo que hace que el tema de la seguridad en la tenencia quede incompleto hasta no lograr el reconocimiento de las mejoras en el predio.
• Vocación. La mezcla intensa de usos es un reconocimiento que las comunidades han logrado ante las autoridades a través del tiempo, frente a la visión tradicional de su exclusión por el movimiento moderno (Roch Peña y Saez Giraldez, 2010). El reconocimiento de la vivienda productiva y el aprovechamiento económico del espacio público generan unas dinámicas sociales que han superado el uso residencial de los barrios formales, lo cual hace que se identifiquen sectores amplios de la ciudad como zonas tradicionales a nivel productivo y comercial (Figura 3).
• Niveles de consolidación. Dado que no existen estudios que establezcan los parámetros para definir estos niveles, se propone tener en cuenta:
  • Número de organizaciones, tradición, miembros, actividades, continuidad y resultados.
  • Existencia de redes sociales al interior del barrio, con organizaciones vecinas a nivel local, sectorial, ciudad, regional e internacional.
  • Temáticas atendidas, integralidad en las estrategias e intervenciones.
  • Autonomía, capacidad de respuesta y de negociación.
  • Generación de recursos.

  Esto posibilita establecer en el momento de la implementación de los programas de mejoramiento niveles de consolidación que den cuenta de la historia del barrio, su situación actual y sus posibilidades a futuro (Roch Peña y Saez Giraldez, 2010; Sánchez, 2015), superando así la visión espacial de los procesos de consolidación en pro a una mirada holística e integral.

Figura 2. Cantidad de barrios en la ciudad según área y tamaño

Fuente: http.//es.slideshare.net/smmtocan/evolucion-urbana-informal-em-bogota.

Figura 3. Localización de usos residenciales y comerciales

Fuente: elaboración propia.

Discusión

• Localización. Para clasificar la localización se consideran tres situaciones: las localidades del anillo central, (Santafé, Candelaria, San Cristóbal y Antonio Nariño), del anillo intermedio (Usaquén, Chapinero, Barrios Unidos, Teusaquillo, Puente Aranda, Tunjuelito y Rafael Uribe) y las periféricas (Suba, Engativá, Fontibón, Kennedy, Bosa, Ciudad Bolívar y Usme), con un 14% en el anillo central, 12,2% en el anillo intermedio y 73,7% en la periferia.
• Presencia. Dada más que por el número de barrios (a pesar de que esta unidad es básica para procesos de legalización, escrituración, acceso a servicios y conformación de las Juntas de Acción Comunal), que por el área ocupada con relación a la total de las localidades (Tabla 4). La presencia aumenta entre mayor sea la distancia al centro de la ciudad:
  • La localidad de Santafé, ubicada en el área central, presenta en el 28,3% de su área barrios informales.
  • Tres del anillo intermedio, Kennedy, Rafael Uribe y San Cristóbal, con el 21,9, el 30,7 y el 52,8% respectivamente.
  • Tres de la periferia, Usme, Ciudad Bolívar y Bosa, con el 32,1, el 38,6 y el 43,5%, respectivamente.

Tabla 4. Porcentaje de área de barrios informales frente al total del área por localidad

Fuente: elaboración propia a partir de información suministrada por la Secretaría Distrital de Planeación.

• Topografía. Esta variable es de gran importancia en la caracterización de los barrios de origen informal, ya que en muchas ocasiones condiciona el tamaño, el desarrollo de la infraestructura,4 el acceso a trasporte público y privado, y el esfuerzo de las familias para consolidar sus viviendas, el espacio público y los equipamientos. Son seis localidades ubicadas en los cerros orientales, y que representan la tercera parte de la informalidad de la ciudad: Usaquén, Chapinero, Santafé, Rafael Uribe, Usme y Ciudad Bolívar.
• Tamaño. En cuanto al área, se tiene un rango que va desde las 0,05 hectáreas (barrio El Paraíso de la Localidad de Chapinero) a 126 hectáreas (barrio Jerusalén en Ciudad Bolívar). Se establece la varianza en cada una de las localidades, luego se consolidan los datos para definir los rangos de mayor frecuencia, cuyos límites están entre 1,25 y 31,98 hectáreas, con una media de 4,77, donde se encuentran más del 75% de los asentamientos del conjunto de las localidades (Figura 4).

Figura 4. Distribución estadística por tamaño en la localidad de Chapinero

Fuente: elaboración propia.

• Antigüedad. No se cuenta con información sobre el tiempo transcurrido desde la ocupación del terreno. Se tienen las fechas de aprobación de los barrios por parte de la Secretaría de Planeación Distrital, siendo 1952 el dato más antiguo. Entre esta fecha y 1956 se iniciaron las legalizaciones en las localidades de Suba, Tunjuelito, Puente Aranda y San Cristóbal. En 1963 en Usaquén, Usme, Bosa, Fontibón, Engativá, Rafael Uribe y Ciudad Bolívar; en 1972 en Kennedy; en 1984 en Chapinero; y en 1993 en Santafé. El tiempo promedio entre la ocupación y la legalización son casi 16 años, durante los cual se dan los procesos de consolidación, en la mayoría de los casos (Tabla 5)

Tabla 5. Distancia en tiempo entre la ocupación de los terrenos y la legalización del barrio

Fuente: Trabajo de campo con las comunidades adelantadas por el autor.

• Vocación. El perfil de los usuarios, el tipo de entorno (industrial, comercial, institucional, recreativo) y la prevalencia de usos no residenciales caracterizan algunos barrios a escala sectorial y de la ciudad. Un número significativo de casos tienen una tradición comercial o productiva fuerte, a nivel de pequeñas empresas, o cercanos a equipamientos metropolitanos o sectoriales que inciden de manera importante en los procesos de consolidación.
• Niveles de consolidación. Existe una relación estrecha entre la producción y el mantenimiento de los espacios, y las organizaciones existentes al interior de los barrios (Wiesenfeld, 1998), constituyéndose en la mayor garantía de continuidad y de prevención frente a procesos posteriores de deterioro. Se trata de establecer el impacto urbano de las organizaciones, su capacidad de respuesta y de gestión dado que son los soportes sociales de los procesos emergentes urbanos, y quienes atienden de manera paralela las necesidades individuales y las colectivas (Roch Peña y Saez Giraldez, 2010).

Conclusiones

Según las diferentes variables propuestas: presencia, localización, topografía, tamaño, antigüedad, vocación y niveles de consolidación social se encontró una importante variedad de barrios de origen informal que requieren intervenciones particulares para atender sus especificidades.

En la mitad de las localidades la informalidad ocupa un área mayor al promedio, 34,4%, lo que incide de manera significativa en los procesos de planificación urbana de la ciudad.

El acelerado proceso de crecimiento de la ciudad desde mediados del siglo XX trajo consigo la presencia permanente de la informalidad urbana.

Dada la presencia de barrios informales en el conjunto de la ciudad y su carácter topográfico, se encuentran asentamientos tanto en los cerros orientales, como en la parte llana.

Existe un número amplio de barrios de origen informal con un promedio de 4,77 hectáreas. Los que superan este tamaño son más representativos en las localidades de la periferia.

La antigüedad de los barrios de origen informal da cuenta de sus procesos de consolidación, su calidad habitacional y de la identidad lograda, pero, dada la ausencia de la información sobre el tiempo de ocupaciones de los terrenos, no es posible llegar a conclusiones en esta variable.

La tradición de los barrios de origen informal de contar con una mezcla representativa de usos ha generado sectores de la ciudad donde, si bien existe la actividad residencial, son las comerciales e industriales las que constituyen de manera más significativa su identidad.

Los niveles de consolidación social muestran la apropiación, uso, trasformación y mantenimiento de los espacios tanto públicos, como privados, constituyéndose en una variable definitiva en la caracterización de los barrios.

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Recibido: 30 de enero 2018

Aprobado: 14 de marzo 2018

https://doi.org/10.15446/bitacora.v28n2.70079

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