De acordo com Kaiser, Godschalk e Chapin Jr. (1995) planejamento territorial pode ser entendido como uma competição multilateral de grandes participantes (governos, planejadores, mercado e grupos de interesses específicos) em relação ao uso do solo de uma determinada área.

Entretanto é importante situar esta “competição” quanto ao seu histórico e intenções de uso (Lacerda, Mendes Zancheti e Diniz, 2000; Chiarella Quinhoes, 2010). O planejamento territorial deve ser considerado como ferramenta que potencialize a utilização do solo, de modo a melhor atender às necessidades e aspirações da comunidade (Montenegro, et al., 2012).

Pomeroy (1953) propõe que a participação dos cidadãos no planejamento deve estar relacionada aos processos das instituições de governo para que o processo seja frutífero. Um desafio do planejamento urbano é a interação entre quem planeja em aqueles que utilizam o que foi planejado (Le Corbusier, 2000).

Cabe ao gestor urbano a condução deste processo através da moderação, regulamentação, regramento da dinâmica do grupo e criação de um ambiente de respeito e objetividade no qual os indivíduos das comunidades sejam vistos como agentes ativos das mudanças (Colette, 2010; Chiarella Quinhoes, 2010).

A viabilização financeira de investimentos na cidade é uma das principais etapas do planejamento urbano (The World Bank, 2013). Esta consideração é reforçada pela afirmação de que boa gestão e sistemas de informação, em parceria com boa liderança podem ter baixa efetividade se não forem suportados por financiamento adequado (The World Bank, 2009).

Pode-se considerar dois principais caminhos. O primeiro é o custeio próprio, como por exemplo, a valorização do uso do solo e a redefinição de impostos. Já o segundo é o financiamento externo, que pode ser feito através de empréstimos ou através da atração de investimentos privados (The World Bank, 2013; Selsky e Parker, 2005; Giles e Dowal, 1996).

O processo de gestão urbana pode ser potencializado com o uso da perspectiva estratégica (articulação do ambiente presente a partir de uma perspectiva global para construção de um futuro desejado) que auxiliará na articulação dos recursos e caminhos necessários para a realização de determinado objetivo (Costa, 2007; Poister, Pitts e Edwards, 2010).

Gestores que atuem voluntariamente conforme descrito acima, e que estimulem que os demais envolvidos no processo de gestão assumam uma postura semelhante de modo a produzir uma mudança significativa de longo prazo, estarão exercendo a “liderança estratégica” (Nutt e Backoff, 1993).

São princípios jurídicos e urbanísticos, aliados a políticas púbicas para gestão da cidade que promovem as definições de parâmetros para a efetivação dos processos de planejamento e gestão da cidade (Porto, 2012).

A questão legal pode ser compreendida como regulamentadora do ambiente no qual os gestores urbanos estão inseridos para a realização de suas atividades (Fajardo, 2002). A legislação urbanística é proposta por Santos (2014) e Porto (2012) como instrumento que combinado com outros, permite ações na direção pretendida, viabilizando sua continuidade no tempo e normatiza ações complementares.

Considerando a complexidade do ambiente urbano, é crítico que a gestão urbana seja suportada por sistemas de informação que permitam potencializar a tomada de decisão dos gestores urbanos (Kaiser, Godschalk e Chapin Jr., 1995).

Grandes volumes de dados e conhecimento são produzidos diariamente em nossa sociedade e um dos grandes benefícios para gestores é a disponibilidade de ferramentas computacionais para acesso e análise destes dados (Smith e Lindsay, 2012). Tais ferramentas estão relacionadas à transformação de dados em informações, depois em decisões e por fim de ações, incluindo o relacionamento com outras instituições (Turban, et al., 2009; Dewett e Jones, 2001).

A Tabela 1 apresenta a síntese dos conceitos acima apresentados

Tabela 1 Tabela 1 Ferramentas de gestão urbana elaborada pelo autor.

Para atingir seus objetivos, planejadores urbanos contam com diversas ferramentas, entre elas o zoneamento (Giles e Dowal, 1996). Este pode ser conceituado como instrumento “através do qual a cidade é dividida em áreas sobre as quais incidem diretrizes diferenciadas para o uso e a ocupação do solo” (Saboya, 2007), o que também é defendido por Waldner (2004). Neste contexto, estão inseridos tópicos como o parcelamento do solo e atividades às quais este se destina (Nogueira, 2003). Estas atividades podem estar relacionadas ao uso residencial, comercial, da indústria, rural, para mobilidade e qualquer outro tipo de construção (American Planning Association, 2001; Kaiser, Godschalk e Chapin Jr., 1995).

A atividade residencial é a que mais demanda espaço urbano, isto se deve ao fato de que estas também são utilizadas com outras atividades pertinentes à vida cotidiana como comércio, escolas, serviços de saúde, igrejas e espaços públicos (Kaiser, Godschalk e Chapin Jr., 1995).

Um tema crítico em relação à habitação é a questão das habitações informais (Bottari, 2002). Para Ceballos e Martin (2004) maiores desfios é administrar o aumento de habitações informais quando esté é superior ao que pode ser administrado.

Midgley (2013: 13) conceitua o desenvolvimento social como “processo planejado de mudança social designado a promover o bem-estar da população como um todo no contexto de um processo dinâmico de desenvolvimento multifacetado”. O autor destaca também a importância da interação entre as abordagens econômica, humana, política, ambiental e cultural para a viabilização do desenvolvimento social.

Neste sentido, a interação entre políticas econômicas e sociais é deve ser bem articulada, pois segundo Bridsall (1993), o desenvolvimento social é também um excelente investimento por contribuir para o crescimento econômico urbano.

A Tabela 2 apresenta a síntese dos conceitos acima apresentados.

Tabela 2 Tabela 2 Instrumentos de planejamento urbano elaborada pelo autor.

O primeiro governo de Mockus foi caracterizado por um apelo à “cultura cidadã”. A implementação desta abordagem foi realizada através do posicionamento de liderança com forte ênfase ao combate à corrupção e estímulo ao cumprimento de normas de convivência. Houve ajuste financeiro a fim de preparar a cidade para buscar financiamentos necessários ao desenvolvimento urbano. Foram regularizadas 122 áreas de ocupação irregular. Trabalhou também na recuperação e valorização de espaços públicos (Ceballos e Martin, 2004; Cárdenas, Jiménez e Barriga, 2006).

Durante o mandato de Peñalosa foi utilizada uma abordagem distinta de governo, não quanto à cidade democrática, mas quanto aos passos para criá-la. Buscou para sua equipe profissionais do setor privado, que o auxiliaram a realizar uma gestão orientada por resultados, viabilizando a adoção prática de visão de longo prazo (projetos que tiveram sequência nos governos seguintes). Foi emitido o Decreto do Plano de Ordenamento Territorial de Bogotá e criada a Metrovivienda. Quanto à regulamentação de ocupações ilegais, foram regularizados via decreto aproximadamente 449 ocupações (Alcalde Mayor de Bogotá D.C., 2000; Martínez Tocancipá, 2007).

A viabilização de recursos financeiros na administração de Peñalosa contou com a reorganização tributária, e parcerias público-privadas. Estas últimas foram utilizadas para a operação do Transmilênio e na área da educação, através da concessão da administração de escolas públicas à instituições privadas de ensino (Cárdenas, Jiménez e Barriga, 2006).

Na segunda gestão de Mockus identifica-se o caráter estratégico através da continuidade aos projetos do governo anterior. Houve sequência nas ações iniciadas por Peñalosa como as de uso de espaços públicos e mobilidade urbana (Ceballos e Martin, 2004)

O Plano de Ordenamento Territorial teve sua primeira revisão ainda durante o mandato de Mockus em 2003. Recursos da mais valia urbana obtidos através pelo poder público eram destinados prioritariamente para projetos de habitação de interesse social (Vejarano, 2008; Ferro, 2007; Samad, Lozano-García e Panman, 2012).

Foi formalizado em 2001 o Sistema Distrital de Informações (SDI). Este sistema dispunha de informações integradas oriundas tanto da Administração central de Bogotá, como de empresas públicas e do Fundo de Desenvolvimento Local (Ceballos e Martin, 2004)

O mandato de Garzón possúi características distintas daquelas encontradas em seus dois predecessores (embora tenha mantido ações de governos deles, como a expansão do Transmilenio) mas que trouxe contribuições importantes para a cidade. Garzón apresentou a abordagem “cidade-região”, com a cidade como a centralidade de um sistema integrado à uma região composta por outras cidades (Fundación Konrad Adenauer, 2010). Destaca-se ainda a regulamentação do Plano Diretor de Espaço Público, através do qual o espaço público é concebido a partir de sua definição socio-cultural e política, composição física, e formas de ocupação e apropriação. A aprovação do Plano Diretor de Espaço Público foi realizada em 2005 (Gómez Serrudo, 2007).

Foi feita uma compilação dos Decretos No. 619 de 2000 (Alcalde Mayor de Bogotá D.C., 2000) e No. 469 de 2003 (Alcalde Mayor de Bogotá D.C., 2003) (ambos dipõem sobre o Plano de Ordenamento Territorial). Esta compilação teve por objetivo proporcionar princípios de simplicidade e transparência.

A Tabela 3 apresenta a utilização de ferramentas de gestão urbana por período de gestão. Nela estão relacionadas de forma sintetizada as realizações dos prefeitos e suas equipes de governo consideradas como exitosas no material de pesquisa analisado.

Tabela 3 Tabela 3 Análise ferramentas de gestão Fonte: Adaptado de Ceballos e Martin (2004); Cárdenas, Jiménez e Barriga (2006); Martínez Tocancipá (2007); Núñez e Cuesta (2007); Vejarano (2008); Fundación Konrad Adenauer (2010); Concejo de Santa Fe de Bogotá (1998); (Alcalde Mayor de Bogotá D.C., 2000); Dalsgaard (2009).

Tabela 3 Tabela 3 Análise ferramentas de gestão Fonte: Adaptado de Ceballos e Martin (2004); Cárdenas, Jiménez e Barriga (2006); Martínez Tocancipá (2007); Núñez e Cuesta (2007); Vejarano (2008); Fundación Konrad Adenauer (2010); Concejo de Santa Fe de Bogotá (1998); (Alcalde Mayor de Bogotá D.C., 2000); Dalsgaard (2009).

Durante o primeiro mandato de Mockus, identificam-se ações de desenvolvimento social com objetivo de desenvolvimento da cultura cidadã. Mesmo sendo considerada uma medida até certo ponto impopular (Dalsgaard, 2009), houve comprovada redução no índice de homicídios em Bogotá a partir deste período (Acero, Pérez e Ramírez, 2006).

Mockus deu início a ações de melhoria da mobilidade urbana em Bogotá. Foram traçadas metas de ampliação da malha viária urbana e início dos estudos sobre a viabilidade do sistema de metrô para a cidade (Ceballos e Martin, 2004). Através da sua política de “cultura cidadã”, estimulou a observação e acatamento de normas, e a convivência em espaços públicos. Percebe-se que esta cultura foi beneficiada através das ações das administrações municipais seguintes (Gómez Serrudo, 2007).

Na gestão Peñalosa, identifica-se como importante instrumento de zoneamento a expedição do Plano de Ordenamento Territorial. Foram estabelecidos padrões urbanísticos específicos com objetivo de estabelecer uma abordagem de “modelo de cidade” (Vejarano, 2008).

Houve a regularização fundiária de aproximadamente 449 áreas irregulares, com destaque o projeto do Tercer Milenio que constituiu em um conjunto de ações em uma área degradada no centro da cidade. Entre os objetivos do programa estavam a transformação econômica da área, melhoria nas condições de habitação, renovação social e transformação estética (Ceballos e Martin, 2004).

A construção de ciclovias e melhoria dos espaços para o trânsito de pedestres tiveram como objetivo “pedagógico” tratar pedestres e ciclistas com o mesmo nível de prioridade do que até então era dado aos automóveis nas vias municipais (Dalsgaard, 2009). Foi concebido e implantado Transmilenio, um sistema de ônibus de alta performance baseado na concepção do BRT (Bus Rapid Transit). A rede de transporte coletivo existente foi integrada ao sistema Transmilenio (Ceballos e Martin, 2004; Hidalgo e Grafitieaux, 2007).

Quanto à atividade residencial, a criação da Metrovivienda teve como objetivo principal a apropriação de solo para o desenvolvimento de projetos de habitação de interesse social. Foram realizadas ações para estímulo ao desenvolvimento social, como a criação de mega-bibliotecas públicas em zonas periféricas da cidade, próximas a parques e espaços públicos. A cultura de observância de regras também foi estimulada junto à população (Ceballos e Martin, 2004).

Na segunda gestão de Mockus houve sequência de certas políticas e programas das duas gestões anteriores. Embora tenha retomado a abordagem de “cultura cidadã”, seguiu avançando nos temas de zoneamento e mobilidade. Realizou a primeira revisão do Plano de Ordenamento Territorial, tratando temas como a questão das políticais ambientais, alterações nas classificações de uso do solo, indenizações e estacionamentos, entre outros (Ceballos e Martin, 2004; Martínez Tocancipá, 2007; Alcalde Mayor de Bogotá D.C., 2003).

A política de mobilidade continuou a ser abordada através do início da execução da segunda fase do Transmilenio. Mockus manteve as restrições ao uso de automóveis particulares (Cárdenas, Jiménez e Barriga, 2006).

Quanto à atividade residencial, Mockus reabilitou a Caja de Vivienda Popular que tinha por objetivo o acompanhamento social e relocação de pessoas com baixa renda (Ceballos e Martin, 2004).

Ações de desenvolvimento social identificadas foram a retomada da abordagem da “cultura cidadã” em termos de valores de condutas de convívio, o fortalecimento de programas de redução da violência e atenção a moradores de rua (Ceballos e Martin, 2004).

Garzón trouxe em seu mandato uma abordagem com ênfase social. Manteve algumas ações relacionadas a temas abordados por seus predecessores (como mobilidade e espaços públicos), entretanto com uma nova ordem de prioridades (Acquier, et al., 2010). Regularizou aproximadamente 200 áreas irregulares, e avançou quanto à regulamentação de zonas de uso público através do Plano Diretor de Espaço Público. Este era regido por três eixos principais: política de gestão, cobertura e acessibilidade, e política de qualidade (Martínez Tocancipá, 2007; Gómez Serrudo, 2007).

Foi concluída da segunda fase da implantação do Transmilenio. Além disto foi iniciado o planejamento da terceira fase do sistema que deveria ser implementada na gestão seguinte (Hidalgo e Grafitieaux, 2007). Garzón manteve a restrição no uso de automóveis particulares adotadas nos governos anteriores.

Garzón implantou programas sociais com objetivo de propiciar à população condições de efetivo exercício de direitos políticos, econômicos e sociais. Entre os programas estão o Bogotá sin hambre (relacionado a nutrição), Saúde para uma vida digna, Tolerância zero para abuso, mendicância e trabalho infantil e Comunicação para participação (Acquier, et al., 2010).

A Tabela 4 apresenta a utilização de ferramentas de planejamento urbano por período de gestão. Nela estão relacionadas de forma sintetizada as realizações dos prefeitos e suas equipes de governo consideradas como exitosas no material de pesquisa analisado.

Tabela 4 Tabela 4 Análise planejamento urbano Fonte: Adaptado de Ceballos e Martin (2004); Cárdenas, Jiménez e Barriga (2006): Martínez Tocancipá (2007): Giraldo (2008); Concejo de Santa Fe de Bogotá (1998); Alcalde Mayor de Bogotá D.C., (2000; 2005); Jolly (2007).