Introducción

Durante las presidencias de Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015) pasaron a manos del Estado 17 empresas privadas de los más diversos rubros (aeronáutico, transporte, agua y saneamiento, comunicaciones, astilleros, etc.), incluyendo a una de las empresas más grandes del mundo: la hidrocarburífera Repsol-YPF. También se estatizaron las diez administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones, que contaban con acciones minoritarias en otras 46 empresas inmensas, de modo tal que el Estado ingresaba, de paso, a los directorios de las empresas más importantes del país. Ahora bien, este notable incremento de la participación estatal directa en los procesos productivos no es un fenómeno exclusivo de la Argentina ni tampoco del denominado giro a la izquierda latinoamericano, sino que en diferentes partes del mundo se puede observar una dinámica similar.

Por ejemplo, hoy las empresas petroleras más grandes del mundo son estatales: Gazprom (Rusia), CNPC (China), NIOC (Irán), PDVSA (Venezuela), Petrobras (Brasil), Petronas (Malasia) y Aramco (Arabia Saudita). Estas “nuevas siete hermanas” parecerían haber desplazado del liderazgo global a las históricas “siete hermanas” (así bautizadas por el poderoso fundador del Ente Nazionale Idrocarburi-ENI, Enrico Mattei) que habían dominado el mercado mundial durante el siglo XX: Exxon, British Petroleum, Royal Dutch-Shell, Texaco, Gulf Oil, Mobil Oil y Standard Oil. Esta preponderancia estatal no se da exclusivamente en los hidrocarburos, sino que —aun dejando de lado las 51 000 empresas públicas chinas o las enormes financieras públicas de Estados Unidos— encontramos que en todos los rubros existe al menos un gigante estatal liderando en su respectivo sector: la siderúrgica SAIL en India, la química Evonik en Alemania, la española Navantia en la industria naval, el BNDES brasileño en infraestructura, la rusa Rusnano en nanotecnología, la francesa Électricité de France en electricidad y energía nuclear, la minera Codelco en Chile, etc. Además, hacia 2018, por ejemplo, el 20 % del crédito emitido en todo el mundo para inversiones fue otorgado a empresas públicas, más del 40 % de la producción doméstica en el mundo fue realizada por empresas públicas, y estas expresaron el 5 % del empleo mundial, llegando en algunos países, como Noruega, a representar el 10 % de los puestos de empleo (World Bank, 2020; Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos-OECD, 2017).

Ahora bien, si durante la década de los noventa, principalmente en América Latina pero también en otras regiones, las privatizaciones fueron un componente crucial de la desregulación de los mercados —es decir: el Estado abandonó al mismo tiempo la producción y la regulación—, ¿deberíamos pensar entonces que el retorno del Estado a la producción ha sido acompañado por el retorno del Estado a la regulación? ¿Este nuevo Estado empresario ha vuelto a fijar precios, aranceles, cupos y cuotas de producción, o a definir qué actores producen qué bienes y quiénes los reciben? Pues el caso argentino parecería demostrar que esto no es así, y el enfoque neodesarrollista podría sernos muy útil para comprender por qué; un enfoque que, paradójicamente, se inspiró en la experiencia argentina de la posconvertibilidad para afirmar que bajo modelos neodesarrollistas el Estado ya no necesitaba gobernar la producción, como lo había hecho durante las experiencias de desarrollismo nacional típicas del periodo de industrialización por sustitución de importación (ISI), sino solamente la macroeconomía. De todos modos, veremos que esto no encierra una contradicción; reconstruyendo todas las estatizaciones realizadas por el kirchnerismo y analizando en profundidad la estatización de Repsol-YPF en 2012, la hipótesis de este artículo es que las estatizaciones kirchneristas no niegan la correspondencia entre el enfoque neodesarrollista y la política económica que tuvo lugar en la Argentina entre 2003 y 2015, ya que, como veremos, el Estado reemplazó al empresariado privado en la gestión pero no reemplazó al mercado en la distribución, esquema que sigue cuadrando en el programa (económico-político y teórico) del neodesarrollismo. Incluso, veremos cómo los incentivos de cada estatización estuvieron asociados a crisis fiscales, laborales, abandonos de concesiones, “escándalos” por corrupción, etc., de modo tal que no respondieron a estrategias “dirigistas”, “nacionalistas” o “desarrollistas nacionales”; de hecho, la estatización más importante del kirchnerismo, la de Repsol-YPF, fue incentivada por un problema macroeconómico: la salida de divisas por importación de energía, de modo tal que esta estatización puede ser comprendida como una mera medida de política fiscal.

Apoyarnos en el enfoque neodesarrollista es promisorio, ya que, como se observa en la breve enumeración de empresas públicas alrededor del mundo presentada anteriormente, la participación directa del Estado en la economía está teniendo lugar en todo el planeta, en mercados de diferente tamaño y bajo gobiernos de muy diversa orientación ideológica. Por esta razón, es importante prestar atención a los cambios en la estructura del capitalismo y no solamente registrar eventos de estatización para luego categorizar gobiernos como “promercado” o “pro-Estado” —como parecen haber hecho la mayoría de los estudios sobre el giro a la izquierda—, puesto que el solo hecho de estatizar no es del todo informativo respecto de la relación entre Estado y mercado. Incluso, “más Estado” podría llegar a querer decir “más mercado”, como veremos a continuación.

El artículo se organizará del siguiente modo: en el segundo apartado revisaremos cómo otros trabajos científicos caracterizaron la economía kirchnerista y presentaremos los aspectos centrales de los enfoques desarrollista y neodesarrollista, además de la hipótesis principal del artículo y la metodología empleada. En el tercer apartado se presentarán los incentivos de los gobiernos kirchneristas para la intervención estatal y se reconstruirán todas las estatizaciones que tuvieron lugar entre 2003 y 2015 (agrupadas como salvatajes y como expropiaciones); a su vez, en un subcapítulo de este apartado presentamos el análisis en profundidad de la estatización de Repsol-YPF en 2012. El artículo concluye con algunas reflexiones finales en torno a la coalición kirchnerista y a los límites que podría enfrentar el enfoque neodesarrollista para describir la estructura económica argentina, entre otros.

Antecedentes, hipótesis y metodología¹

La identificación de políticas económicas “estatistas” sirvió para que los estudios acerca del denominado giro a la izquierda en América Latina (Levitsky y Roberts, 2011; Huber y Stephens, 2012; etc.) pudieran ubicar a los diferentes gobiernos en una escala de mayor a menor “radicalización”. Medidas tales como los controles de precios, el default, el control del tipo de cambio, el control político del Banco Central o las reformas agrarias fueron utilizadas como indicadores (Flores-Macías, 2010) que permitieron “rankear” a los gobiernos latinoamericanos surgidos tras la crisis del neoliberalismo; la estatización de empresas privadas también fue subsumida bajo la amplia —y tal vez vaga— categoría de “estatismo”. Ahora bien: contabilizar estatizaciones o medidas “estatistas” sin prestar tanta atención, por ejemplo, a los incentivos de los gobiernos para estatizar, o a los usos políticos (i. e. regulatorios) asignados a esas empresas una vez en manos del Estado, ha llevado a que no podamos percibir un consenso fuerte alrededor de la categoría que le correspondería a la política económica del kirchnerismo: Levitsky y Roberts (2011) hablan de “heterodoxia”, Etchemendy y Garay (2011) de “pragmatismo”, Weyland (2020) de “populismo bolivariano”, Richardson (2009) de “populismo exportador”, Mazzuca (2013) de “populismo rentista”, Flores-Macías (2010) de un “puente” entre el “statu quo ortodoxo” y el “estatismo”, Svampa (2019) de “neoextractivismo”, Kaufman (2007) de “moderación”, Madrid, Hunter y Weyland (2010) de “un híbrido”, etc.

Una posibilidad es que estas divergencias se deban a que, por lo general, los análisis no avanzaron con un enfoque de economía política que haya puesto el foco en los intercambios entre el Estado y los actores económicos, es decir, no prestaron tanta atención a las diferentes fracciones del capital que cooperaron o entraron en conflicto con cada gobierno, a las políticas industriales desplegadas (o no desplegadas), a las coaliciones sectoriales que se configuraron alrededor de cada gobierno, al papel desempeñado por las empresas públicas en el mercado, etc. Pero, basándose principalmente en las experiencias de Lula en Brasil y de Néstor Kirchner en Argentina, los trabajos de Bresser-Pereira (2006; 2010; 2011 y Bresser-Pereira y Theuer 2012) sí han ido en esta dirección, pues pusieron la lupa no solo en el rol económico del Estado sino también en su relación con la burguesía industrial, por lo que pueden ser muy útiles para echar luz tanto sobre la política económica del kirchnerismo en general como sobre el fenómeno de las estatizaciones en particular.

Según Bresser-Pereira, Brasil y Argentina habrían salido del neoliberalismo siguiendo un modelo neodesarrollista. Este nuevo desarrollismo se diferenciaría del desarrollismo anterior (el desarrollismo nacional que tuvo lugar aproximadamente entre 1930 y 1980) en tres dimensiones principales: i) mientras que el desarrollismo nacional se basaba en la industrialización por sustitución de importaciones conducida por el Estado, el neodesarrollismo se basa en la promoción y gravamen de exportaciones de productos primarios de medio o alto valor agregado; ii) mientras que bajo el desarrollismo nacional el Estado era el principal actor de la acumulación primitiva de capital y el principal inversor y empresario en industrias monopólicas y de gran escala, bajo el neodesarrollismo ya se ha completado “la revolución capitalista”: la burguesía local cuenta con capacidad financiera, managerial e infraestructural, y existen profesionales, emprendedores y obreros capaces de modernizar diferentes sectores de la economía; así, el Estado ha pasado de producir e invertir, a asegurar políticamente la competencia y a garantizar las condiciones para un mercado fuerte concentrando su actividad en educación, salud, transporte, comunicaciones y energía; iii) mientras que el desarrollismo nacional desplegaba agencias estatales y programas de política industrial (combinadas con planificación económica y empresas públicas en sectores estratégicos), el neodesarrollismo opta por gobernar la macroeconomía: superávits fiscal y comercial, desendeudamiento, tasas de interés moderadas, tipo de cambio competitivo y baja inflación (tanto el déficit fiscal como la inflación eran tolerados bajo el desarrollismo nacional, dadas las características “imperfectas” del mercado, características que no se deberían presentar cuando los países consolidan una economía —y un mercado— de tamaño medio); ahora, el Estado solo apoyará directamente (con políticas industriales) a aquellas empresas cuya tecnología les permita competir en el mercado global¹.

Como vemos, el neodesarrollismo combina un Estado activo (controla el tipo de cambio, crea impuestos, elige y promueve empresas competitivas, invierte en educación, salud, transporte, comunicaciones y energía, es superavitario, corrige al mercado allí donde este falla) pero abandona el proteccionismo, las políticas industriales y la regulación del mercado en tanto que selección política de los actores económicos del mercado interno como “ganadores” ex ante los intercambios económicos; de hecho, y por el contrario, el mercado es visto y aceptado como una institución eficaz para la coordinación del sistema económico, a la vez que la integración a los mercados globales es una de las metas principales de los gobiernos neodesarrollistas, aceptándose así algunos de los lineamientos más importantes del modelo neoliberal (Bresser-Pereira 2006; 2011; 2012). “Mercados fuertes se logran mediante Estados fuertes”, es el modo en que Bresser-Pereira (2008; 2011) sintetiza la diferencia entre desarrollismo nacional y neodesarrollismo, a la vez que la continuidad entre este último y el neoliberalismo.

Ahora bien: ¿cómo es posible que desde el enfoque neodesarrollista se afirme que el Estado ha abandonado su rol como empresario, si el kirchnerismo, uno de los casos de estudio más importantes para la elaboración del propio concepto de neodesarrollismo, estatizó casi una veintena de empresas privadas, de los más variados sectores (aeronáutico, naval, comunicaciones, transporte, agua potable, etc.), incluyendo a la hidrocarburífera Repsol-YPF, una de las empresas más grandes del mundo? ¿Estas estatizaciones sacan al kirchnerismo del grupo de países neodesarrollistas, o acaso vuelven inútil al concepto de neodesarrollismo para explicar la política económica kirchnerista? En este artículo sostendremos que no, ya que: i) los incentivos para estatizar en prácticamente todos los casos fueron fiscales, laborales o sociales, pero no se detectan incentivos “desarrollistas”, “nacionalistas” o “dirigistas”; ii) la estatización fue siempre la tercera preferencia del Gobierno (la primera fue alcanzar acuerdos con los propietarios privados, si esto fracasaba se buscaba introducir en la gestión privada a empresarios locales afines al Gobierno, y si esto fracasaba recién allí se estatizaba); iii) una vez en manos del Estado, el Gobierno seleccionó para las empresas formatos de gestión acordes al mercado global (sociedades anónimas que cotizaban en bolsa); y iv) los sectores en los que operaban las empresas estatizadas no fueron regulados sino que se mantuvieron las reglas de juego del mercado y las empresas estatales compitieron en un mercado desregulado junto a los actores que ya estaban en él.

Es decir: el Estado reemplazó al empresariado privado en la gestión, pero no reemplazó al mercado en la distribución, sistema que sigue coincidiendo con el programa (económico-político y teórico) del neodesarrollismo.

Desde el enfoque de la economía política (Gourevitch, 1993), el método que seguiremos es el de un estudio de caso para la confirmación de teorías (Landman, 2011; Lijphart, 1971), ya que al analizar el caso argentino en una dimensión aún no explorada (i. e. las nacionalizaciones kirchneristas) presentamos evidencia favorable a las hipótesis neodesarrollistas. Para este análisis dividimos el estudio en dos etapas: la primera es una reconstrucción de todos los procesos de estatización que tuvieron lugar entre 2003 y 2015, mediante artículos de prensa de los principales diarios argentinos (La Nación, La Política Online, El Cronista Comercial, Perfil, Ámbito Financiero, Página 12, etc.), del Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados, de artículos de revistas sectoriales (Observatorio Nacional de Datos de Transporte, Observatorio de la Energía, Tecnología e Infraestructura para el Desarrollo, Rieles Multimedio, Infocampo, Full Aviación, Infodefensa, Enernews, Bolsamanía, etc.) e informes de organismos de control (Sindicatura General de la Nación, Auditoría General de la Nación, etc.). Luego estudiamos en profundidad el caso de Repsol-YPF a partir del análisis de decretos y leyes, informes anuales y memorias y balances de Repsol-YPF, datos del Banco Central de la República Argentina, de la Secretaría de Energía de la Nación, del Instituto Nacional de Estadística y Censos (Indec), del Balance Energético Nacional, del Ministerio de Energía y Minería de la Nación, de la Confederación de Entidades del Comercio de Hidrocarburos y Afines de la República Argentina, de revistas especializadas (Petrotecnia, EconoJournal, etc.), además de bibliografía secundaria sobre el caso y de los archivos de prensa señalados antes, todo lo cual se consignará donde corresponde; para este segundo análisis seguimos las sugerencias del método de rastreo de procesos para el testeo de teorías (Beach y Pedersen, 2013).

Incentivos y preferencias: el Estado como tercera opción (pero como opción al fin)

Las estatizaciones kirchneristas podrían ser caracterizadas como decisiones coyunturales adoptadas en momentos particulares de la relación entre Estado y empresarios, determinadas por la búsqueda de soluciones lo más posiblemente cercanas al statu quo previo al desencadenamiento de cada crisis. En efecto, el Estado siempre apareció tras el fracaso de varias soluciones “privatistas” previas. La secuencia de preferencias de los gobiernos kirchneristas fue: i) mantener la propiedad privada de empresas consiguiendo acuerdos (por divisas, empleo, precios, tarifas, etc.) con los dueños de las empresas, o, en caso de que las empresas afrontasen crisis económicas, desplegar múltiples mecanismos de asistencia (subsidios, pago de salarios, condonación de deudas, etc.); ii) introducir en esas empresas a grupos empresariales (preferentemente locales) políticamente afines al Gobierno si el primer punto fracasaba; iii) estatizar las empresas si el segundo punto fracasaba. En la tabla 1 podemos ver algunos ejemplos del tránsito de la primera a la segunda preferencia.

Si reconstruimos brevemente el contexto de cada estatización, veremos que en muchos de estos casos se reproduce la secuencia descripta, y que si bien los incentivos del Gobierno para intervenir en cada caso fueron diversos (laborales, sociales, “escándalos” por corrupción, crisis fiscales, abandonos voluntarios de concesiones, etc.), en ninguno de ellos es posible encontrar decisiones de estatización previas al desencadenamiento de cada crisis particular, decisiones plausibles de ser consideradas como parte de una cosmovisión económica “desarrollista”, “nacionalista” o “dirigista”. Por el contrario, en casi todos los casos el Estado fue la tercera opción, pero una opción al fin, lo que coincide con el enfoque neodesarrollista.

A continuación, entonces, revisaremos brevemente cada estatización en orden cronológico, presentando primero un muy amplio grupo de casos con estatizaciones de empresas que atravesaban una crisis económica (13 casos) —de modo tal que podrían entrar en la categoría de salvatajes—, y un segundo grupo mucho más reducido (cuatro casos en este apartado y Repsol-YPF en el siguiente) de empresas que no estaban afrontando crisis económicas (las que comúnmente se denominan expropiaciones).

Salvatajes (empresas estatizadas en crisis)

Expropiaciones (empresas estatizadas que no atravesaban crisis)

Análisis de caso: la estatización de Repsol-YPF como política fiscal

Las divisas provenientes de las exportaciones de oleaginosas fueron esenciales para acompañar el proceso de reactivación económica que tuvo lugar tras la salida de la convertibilidad. La oportunidad abierta por la combinación entre devaluación, alto desempleo, alta capacidad ociosa, bajos salarios reales y reestructuración de la deuda externa no podría haber sido inmediatamente aprovechada por la infraestructura industrial local de no haber sido por las divisas comerciales que permitieron la importación de los insumos que ese crecimiento industrial acelerado exigía —particularmente en sectores con altos componentes de bienes importados como el automotriz, el textil, el químico, el metalmecánico, etc.— (Wainer y Schorr, 2014). Cuando hacia 2010 las divisas comenzaron a disminuir, también lo hizo el ritmo del crecimiento económico. En esta coyuntura crítica, el gobierno kirchnerista se encontró ante diferentes opciones de política económica: ajustar (revertir la tasa de acumulación en favor del sector privado), devaluar (para darle al sector privado una diferencia favorable en dólares), tomar deuda externa (financiándose sin alterar la dinámica política interna) o intervenir selectivamente en las áreas con alto drenaje de reservas. Y si bien todas estas opciones se concretaron tarde o temprano³, la decisión elegida primero fue aquella que, en principio, no atentaba contra la coalición social del gobierno, esto es, la intervención selectiva en las áreas con alto drenaje de reservas. En este sentido, la estatización de Repsol-YPF puede ser comprendida como una medida de política fiscal. Veamos.

La crisis de reservas como incentivo para la estatización

En 2011, ante la tremenda caída de reservas que podemos ver en la figura 1, el gobierno de Cristina Kirchner, quien iniciaba su segundo mandato, adoptó una serie de medidas para tratar de contener el drenaje de divisas. Entre las medidas más importantes adoptadas en ese momento se destacan: i) la creación de la Secretaría de Comercio Exterior, dirigida por Guillermo Moreno, desde la cual se incrementaron los controles a la salida de dólares por importaciones mediante el sistema de Declaración Jurada Anticipada de Importación (la Secretaría recibía de forma anticipada la solicitud de la mercadería a importar y la autorizaba o rechazaba dependiendo de si la mercadería podía encontrarse en el mercado interno o no; a su vez, el Banco Central y la Secretaría de Comercio Interior solo habilitaban dólares para importación o giro de utilidades si, a cambio de las sumas que salían del país, esas empresas acordaban ingresos equivalentes por exportaciones); ii) el control a la compra de dólares o “cepo”, dispuesto por Axel Kicillof desde el Ministerio de Economía, junto a la AFIP, agencia que autorizaba o rechazaba los pedidos de compra de dólares por parte de individuos o empresas para diferentes operaciones (ahorro, turismo, operaciones inmobiliarias, retiros de dinero en el exterior, etc.); iii) las negociaciones con el Club de París, también encabezadas por Kicillof, para que la Argentina pudiera obtener divisas mediante endeudamiento en el exterior; iv) la “sintonía fina”, esto es, la eliminación o disminución de los subsidios tanto a aquellas empresas que hubieran mostrado mayor competitividad como también a las tarifas de los hogares de altos ingresos.

Figura 1.: Variación de las reservas internacionales, 2003-2015 (en millones de dólares)

Fuente: elaboración propia sobre datos del BCRA.

Pero como señalan Wainer y Schorr (2014), estas medidas tuvieron éxito en equilibrar la cuenta corriente pero no tanto en contener la caída de las reservas, ya que las restricciones a la compra de moneda extranjera desincentivaron el ingreso de divisas. Además, la aparición de un dólar paralelo a un valor más alto que los tipos de cambio oficiales aumentó la presión devaluatoria de modo tal que se detuvo la liquidación interna de divisas. La situación exigía medidas más extremas. Y la importación de energía a la que obligaba la estrategia de Repsol fue colocada en la mira. En un discurso en la Casa Rosada el 25 de enero de 2012, la presidenta Cristina Kirchner presentaba algunos datos sobre los saldos comerciales del año anterior, y al mencionar el problema de la salida de divisas por importación de combustibles, parecía preanunciar los planes gubernamentales para la estatización de Repsol-YPF que se concretarían unos pocos meses después:

También es cierto que si las empresas petroleras en nuestro país hubieran mantenido o aumentado la producción, esto [el superávit comercial] hubiera sido mucho mejor, porque la verdad [es] que hemos tenido que importar 9396 millones de dólares en combustible. Un 110 % más que [en] el año 2010. Y la verdad [es] que el argumento de que creció la producción puede ser válido, pero no aumentó 110 % como para que tengamos este nivel de importación […] no podemos volver a las épocas del Virreinato donde se llevaban todo, el oro y la plata, y no dejaban nada. Creo que es bueno que se notifique que han pasado esas épocas…

La figura 2 nos permite ver claramente lo que la presidenta manifestaba:

Figura 2.: Importación de combustibles y saldo de la balanza comercial energética, 2002-2015 (millones de dólares)

Fuente: elaboración propia sobre datos de la Secretaría de Energía, Indec y del Balance Energético Nacional de la República Argentina.

La salida de divisas por importación de combustibles se combinó con el aumento paralelo y creciente de los subsidios a las tarifas —como vemos en las figuras 3 y 4— iniciado cuando, tras la salida de la convertibilidad, el Gobierno congeló las tarifas en pesos, esto es, impidió su dolarización y su aumento. A cambio de que las empresas energéticas y de servicios privatizadas abandonaran las demandas presentadas ante el Ciadi por esta “pesificación” tarifaria, la estrategia del Gobierno consistió, según Bonvecchi (2011, p. 148), en beneficiar a las empresas mediante la relajación de las metas de inversión, la condonación de multas, la reducción de sus deudas frente al Estado y el subsidio tanto de las obras de infraestructura de las empresas como también de la diferencia entre el costo en dólares y el valor facturado en las tarifas a los usuarios. Tal es así que los subsidios energéticos demandaron desde el principio del periodo kirchnerista una enorme proporción de recursos fiscales.

Figura 3.: Subsidios del Estado nacional al sector energético y al transporte, 2007-2012 (en porcentaje del PBI)

Fuente: elaboración propia sobre datos de Rangugni (2013).

Figura 4.: Porcentaje de subsidios energéticos sobre el total de los subsidios estatales, 2005-2014

Fuente: ASAP y IAE (2015).

Mucho tiempo antes de recurrir a la estatización, en 2007, el Gobierno había intentado influir en las decisiones de Repsol para tratar de revertir las consecuencias fiscales que, en gran parte, la estrategia comercial del grupo español contribuía a generar. El plan del Gobierno, como en muchos de los casos reconstruidos anteriormente, fue introducir como accionista a un empresario afín, en este caso el Grupo Petersen, liderado por Enrique Eskenazi, dedicado en ese momento tanto a la construcción e infraestructura pública como a la actividad bancaria y agraria de la que había surgido. En 2007, Petersen adquirió un 14,99 % de acciones de Repsol, en 2008 obtuvo un 0,47 % más, y en 2011 adquirió un 10 % más, contando de este modo con el 25,46 % de las acciones⁴. No obstante, el ingreso de un grupo afín al gobierno con la expectativa de coordinar metas con el Poder Ejecutivo no dio resultado: ni la desinversión de Repsol ni el giro de utilidades al exterior pudieron ser revertidos porque, como indica Sabbatella (2012, p. 210), esta adquisición de acciones fue posible a partir del endeudamiento de Petersen con BNP Paribas, Credit Suisse, Goldman Sachs, Itaú y la propia Repsol; la cancelación de la deuda que permitió el ingreso sería saldada con los dividendos obtenidos cada año, de modo tal que la incorporación de Petersen solo implicó un incremento de la fuga de divisas, lo contrario al objetivo por el cual ingresó.

En 2010 la rentabilidad de Repsol-YPF había sido de 4693 millones de euros y de 2193 millones de euros en 2011, año previo a la estatización⁵. La intervención del Estado no se debió, entonces, a que la empresa se encontrase en crisis, como sí sucedió con otras estatizaciones, ni tampoco respondió a un programa “desarrollista”, “nacionalista” o “dirigista” para el cual el control de los hidrocarburos fuese crucial, sino que respondió exclusivamente a la crisis de reservas que atravesaba la Argentina, crisis a la cual la estrategia comercial de Repsol parecía contribuir. En otras palabras: la estatización de Repsol-YPF fue una medida fiscal que, junto a las otras medidas mencionadas al principio de este apartado, conformaron un plan para equilibrar variables macroeconómicas.

Ahora bien, que el Estado se transforme en el accionista mayoritario de una de las empresas más grandes del mundo, y que ese sea el plan que un gobierno despliega como alternativa para equilibrar variables macroeconómicas, dan cuenta de una visión del Estado muy diferente a la del neoliberalismo; justamente, la del neodesarrollismo. Pero, a su vez, el modo en que el Estado compitió con los demás privados en un mercado desregulado es una muestra cabal de las diferencias entre este neodesarrollismo y el desarrollismo nacional, como veremos a continuación.

La YPF del Estado en el mercado

De acuerdo con la hipótesis de este artículo, durante el kirchnerismo el Estado reemplazó al empresariado privado en la gestión, pero no reemplazó al mercado en la distribución. El caso de YPF estatal nos servirá para demostrar esta hipótesis en cinco dimensiones: i) el formato de propiedad seleccionado para la empresa; ii) las cuotas y los actores participantes en el mercado; iii) la disponibilidad de divisas para el sector privado; iv) el CEO designado; v) la política de precios; y vi) la estrategia de asociaciones comerciales.

Las cuotas y los actores participantes en el mercado

En la tabla 2 podemos observar que tras la estatización no hubo modificaciones en la asignación de espacios en el mercado de producción de petróleo, sino que las mismas empresas prácticamente no cambiaron de posición durante todo el periodo; a la vez, no se expulsaron actores ni se incorporaron nuevos⁷.

Tabla 2.: Primeras quince empresas según volumen de producción de petróleo por año (producción por recuperación, primaria y secundaria; medido en m3), 2011-2015

2011	2012 privada	2012 estatal
YPF SA	YPF SA	YPF SA
Pan American Energy	Pan American Energy	Pan American Energy
Petrobras Argentina SA	Pluspetrol	Petrobras Argentina SA
Chevron Argentina SRL	Sinopec	Sinopec
Sinopec	Petrobras Argentina SA	Pluspetrol
Pluspetrol	Chevron Argentina SRL	Chevron Argentina SRL
Tecpetrol	Tecpetrol	Tecpetrol
Petro Andina	Entre Lomas	Entre Lomas
Entre Lomas	Comp. Asoc. Petrol. SA	Comp. Asoc. Petrol. SA
Comp. Asoc. Petrol. SA	Enap Sipetrol Argentina SA	Enap Sipetrol Argentina SA
Petroq. Com. Rivadavia SA	Petroq. Com. Rivadavia SA	Petroq. Comodoro Rivadavia SA
Enap Sipetrol Argentina SA	Apache Energía Arg.	Apache Energía Arg.
Occidental Argentina	Total Austral	Total Austral
Apache Energía Arg.	Petrolera LF Company	Petrolera LF Company
Total Austral	Roch SA	Chañares Energía SA
2013	2014	2015
YPF SA	YPF SA	YPF SA
Pan American Energy	Pan American Energy	Pan American Energy
Pluspetrol	Pluspetrol	Pluspetrol
Sinopec	Sinopec	Sinopec
Petrobras Argentina SA	Petrobras Argentina SA	Tecpetrol
Chevron Argentina SRL	Chevron Argentina SRL	Chevron Argentina SRL
Tecpetrol	Tecpetrol	Petrobras Argentina SA
Entre Lomas	Entre Lomas	Entre Lomas
Comp. Asoc. Petrol. SA	Comp. Asoc. Petrol. SA	Comp. Asoc. Petrol. SA
2013	2014	2015
Enap Sipetrol Argentina SA	Enap Sipetrol Argentina SA	Enap Sipetrol Argentina SA
Petroq. Com. Rivadavia SA	Petroq. Com. Rivadavia SA	Petroq. Com. Rivadavia SA
Apache Energía Arg.	Apache Energía Arg.	Comp. Gral. de Combustibles SA
Total Austral	Total Austral	Total Austral
Chañares Energía SA	Roch SA	Petrolera El Trébol SA
Petrolera LF Company	Chañares Energía SA	Roch SA

Fuente: elaboración propia sobre datos del Ministerio de Energía y Minería de la Nación

Además, el desempeño de la propia YPF en niveles de producción de petróleo y gas antes y después de la estatización no mostró tampoco cambios sustanciales. En la figura 5 vemos que en 2011 el porcentaje de producción de petróleo de YPF (gestión privada) respecto del total producido por todas las empresas fue de 35,14 % y en 2015 (tras cuatro años de gestión estatal) fue 43,26, esto es un incremento del 8,12 %. Lo mismo se puede afirmar del gas, como se observa en la figura 6: en 2011 YPF produjo el 23,16 % de gas del total generado, mientras que en 2015 esa producción ascendió al 30,43 %, esto es un incremento del 7,27 %. En síntesis: la estatización no modificó la composición del mercado.

Figura 5.: Cuota de producción de petróleo de YPF, 2011-2015 (porcentaje)

Fuente: elaboración propia sobre datos del Ministerio de Energía y Minería de la Nación.

Figura 6.: Cuota de producción de gas de YPF, 2011-2015 (porcentaje)

Fuente: elaboración propia sobre datos del Ministerio de Energía y Minería de la Nación.

La política de precios de YPF

Desde el inicio de la gestión estatal de YPF la política de incremento de precios fue utilizada con el doble propósito de obtener rentabilidad y, al mismo tiempo, enviar claras señales al resto de los actores del mercado de que la empresa no manejaría precios fijados políticamente, por lo que invertir en YPF sería una opción segura.

Figura 7.: Evolución del precio de los combustibles de YPF para venta al público, CABA, 2008-2015 (por litro)

Fuente: elaboración propia sobre datos de la Confederación de Entidades del Comercio de Hidrocarburos y Afines de la República Argentina.

En la figura 7 vemos que si bien los precios para la venta al público de combustibles subían de forma prácticamente ininterrumpida, entre julio de 2012 y fines de 2015 los precios aumentaron 126,1 %, un promedio de aumento de tres puntos mensuales. De todos modos, tras la estatización estos incrementos exhiben picos particulares, principalmente entre 2013 y 2014.

Es muy interesante observar cómo también, en este aspecto, se produjeron conflictos entre el directorio “de mercado” de YPF y algunos funcionarios “dirigistas” del propio Gobierno Nacional. Por ejemplo, durante los primeros meses de 2013, Guillermo Moreno, desde la Secretaría de Comercio Interior, había concertado un congelamiento de precios con las principales cadenas de supermercados para controlar la inflación. En ese contexto, Galuccio, quien ya había sostenido en diciembre de 2012, tras aumentar los precios un 7 %, que “la frecuencia (de las subas) estará dada por las condiciones de mercado”, en un tono similar, afirmó que “los aumentos seguirán el rumbo que requieran la compañía y la industria”. La respuesta de Moreno fue la Resolución 35/2013 de la Secretaría de Comercio Interior, mediante la cual se fijaba un precio tope para los combustibles líquidos por seis meses, con el fin de garantizar “los derechos de los consumidores”, y habilitaba la aplicación de la Ley de Abastecimiento (20 680) a quienes incumplieran con la resolución (en cuyo texto se la consideraba útil para la “prevención o represión de conductas especulativas o distorsivas en la provisión de productos y servicios, así como también respecto de sus precios”). La respuesta de Galuccio, esgrimiendo la autonomía de la empresa respecto de otras agencias del Poder Ejecutivo, fue: “YPF reitera que mantendrá su política de precios de acuerdo con su conveniencia y que esta decisión oficial no interfiere con el plan de comercialización planificado para este año”. Como vemos en la figura 7, la posición de Galuccio (y del mercado) logró imponerse a la posición (“dirigista”) de Moreno (“Para YPF”, 2013; “Moreno congeló el precio”, 2013; “Galuccio vuelve a cruzar”, 2013).

La estrategia de asociaciones comerciales

La explotación de los recursos no convencionales descubiertos en 2011 en Vaca Muerta le permitirían a YPF estatizada realizar los objetivos que incentivaron la estatización (la obtención de divisas) fortaleciendo simultáneamente al mercado (maximizando ganancias para los accionistas e incluyendo a los gigantes globales en el nuevo negocio). Según preveía el Plan Estratégico 2013-2017 presentado por la gestión estatal de YPF, la extracción de petróleo podría aumentar un 29 %, del cual el 46 % estaría representado por shale oil, mientras que la extracción de gas podría aumentar un 23 %, del cual el 59 % estaría representado por shale y tight gas (Pérez Roig, 2016, p. 27). A su vez, los recursos no convencionales recibirían el 40 % de las inversiones entre 2013 y 2017, del cual el 70 % se obtendría por ganancias, toma de deuda por parte de la empresa y aumentos de precios (Di Risio, 2016, p. 69). Para este “boom” de los no convencionales, YPF desarrolló una importante estrategia de asociaciones que priorizó a algunas de las empresas petroleras y financieras más grandes del mercado global, como vemos en la tabla 3:

Tabla 3.: Empresas y agencias internacionales incorporadas por YPF SA al proyecto de explotación de Vaca Muerta

Empresas petroleras extranjeras	Empresas financieras	Agencias estatales extranjeras
Chevron (Estados Unidos) Dow Petrochemical (Estados Unidos) ExxonMobil (Estados Unidos) Halliburton (Estados Unidos) General Electric (Estados Unidos) Apache (Estados Unidos) Petronas (Malasia) Schlumberger (Francia) Shell (Gran Bretaña-Holanda) Wintershall (Alemania) CNOOC (China) Petrobras (Brasil) Total (Francia) Statoil (Noruega) BP plc (Gran Bretaña)	Banco Mundial Banco Interamericano de Desarrollo Citibank ICBC Deutsche Bank Goldman Sachs Credit Suisse Export Development Canada	Grupo de Trabajo Binacional en Energía entre Estados Unidos y Argentina (Argentina Binational Energy Working Group (BEWG))
		Unconventional Gas Technical Engagement Program (UGTEP) DOIITAP (Estados Unidos)

Fuente: elaboración propia sobre datos de EJES (2017) y Petrotecnia (2014).

Recapitulando, es necesario evaluar si los incentivos para la estatización se convirtieron en objetivos alcanzados. Como dijimos, el reemplazo del empresariado privado por el Estado en YPF serviría para anular el giro de utilidades en dólares al exterior, dejar de importar energía, y frenar la salida de divisas, esto es: metas macroeconómicas y no regulatorias (o neodesarrollistas y no desarrollistas). Como vemos en la figura 8, este objetivo se logró contundentemente:

Figura 8.: Dividendos (millones de dólares) y utilidades (porcentaje) girados por YPF, 1998-2014

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe - Cepal (2015).

Reflexiones finales

Al reconstruir todas las estatizaciones realizadas por el kirchnerismo y estudiar en profundidad el caso de Repsol-YPF, hemos visto que en ninguno de los casos el retorno del Estado a sus funciones empresariales respondió a una visión económica “nacionalista”, “desarrollista” o “dirigista”, sino que en todos los casos los incentivos para estatizar estuvieron asociados, tanto a crisis fiscales, laborales, abandonos de concesiones, etc., como también al fracaso de los mecanismos de asistencia previa (subsidios, programas, créditos, etc.) y al fracaso de los ingresos en las empresas de grupos privados locales afines al gobierno. No obstante, que la estatización forme parte del stock de recursos con el que un gobierno afronta crisis macroeconómicas parece alejarlo del modus procedendi neoliberal. Ahora bien: hemos visto que este alejamiento del neoliberalismo no ha conducido tampoco al kirchnerismo al terreno del desarrollismo nacional ya que no se implementaron políticas de proteccionismo, regulación del mercado o selección política de actores como “ganadores” de facto de los intercambios económicos. En efecto, y como afirmaba nuestra hipótesis, el Estado reemplazó al empresariado privado en la gestión, pero no reemplazó al mercado en la distribución, lo que se corresponde con el enfoque (teórico y práctico) del neodesarrollismo, según el cual la forma en la que interviene el Estado en una economía globalizada ya no es la misma que bajo las economías semicerradas del periodo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI).

Ahora bien: ¿por qué el kirchnerismo tuvo un discurso desarrollista propio del periodo ISI, si su programa fue neodesarrollista? ¿Por qué las referencias permanentes a la “sustitución de importaciones”, a la “regulación de los mercados” o al conflicto “Estado versus mercado”, si esto no solamente no sucedió, sino que incluso los saldos comerciales industriales fueron negativos durante todo el periodo y hasta hubo sectores con “sustitución inversa”, además de que el Estado permaneció en la senda de la desregulación del mercado?⁸ En suma: ¿por qué una retórica ISI para un programa de competencia en los mercados globales? Analizar el contraste entre el discurso oficial y el desempeño concreto de las empresas públicas es una línea a explorar en futuras investigaciones que este artículo deja planteada. Avancemos una pista: al tratarse de un proceso surgido tras el colapso del neoliberalismo, y habiendo conformado una coalición con sectores medios, gremiales y organizaciones de desempleados —todos grupos golpeados por el neoliberalismo— el kirchnerismo difícilmente hubiera logrado concitar la adhesión política de esos segmentos con un discurso referido a los mercados globales. Este desfasaje entre discurso y programa concreto tiene consecuencias políticas aún hoy: en 2020, por ejemplo, durante los intentos (fallidos) para estatizar Vicentín —una de las exportadoras de granos más importantes del país—, la línea que respondía a la expresidente Cristina Kirchner reivindicaba la “soberanía alimentaria” mientras que la línea que respondía al presidente Alberto Fernández proponía una “fusión entre privados y el Estado con un management profesional en tanto que aún no han aparecido soluciones de mercado”. Ambas líneas integran el mismo gobierno hasta el día de hoy⁹.

Otro punto que sería interesante investigar en futuros trabajos tiene que ver con la burguesía industrial, más precisamente, con determinar quiénes son los actores y sectores que según el enfoque neodesarrollista ya no necesitarían ni demandarían políticas de protección y regulación dados los niveles de acumulación de capital y de desarrollo infraestructural, profesional y técnico que habrían alcanzado. Esto es importante, ya que en el caso argentino esos actores podrían ser aquellos que sobrevivieron a la apertura económica de los años noventa gracias a haberse transnacionalizado, de modo tal que serían justamente los mismos actores que terminan alterando las variables macroeconómicas que el neodesarrollismo viene a mantener equilibradas; en otras palabras: el giro de divisas al exterior realizado por la burguesía “modernizada” (transnacionalizada) atenta contra el superávit comercial, y es justamente esa burguesía (y por esa razón) que no demanda regulaciones sectoriales. Es decir, sería interesante investigar si el neodesarrollismo no encierra una contradicción teórica cuyos límites no parecen haber podido ser sorteados por las experiencias prácticas (históricas) de los gobiernos neodesarrollistas.