Introducción

Desde el siglo XX el populismo ha sido un fenómeno recurrente en América Latina. Los casos más estudiados son los de Juan Domingo Perón en Argentina, Getúlio Vargas en Brasil y Lázaro Cárdenas en México (Jansen, 2011), que forman parte del populismo clásico. Finalizando el siglo surgen nuevos movimientos neopopulistas, como el de Alberto Fujimori en Perú, y en el siglo XXI movimientos populistas radicales como el de Hugo Chávez Frías en Venezuela¹. Aunque los regímenes populistas no duran muchos años, su capacidad para reaparecer en el paisaje político es extraordinaria. Hoy en día el fenómeno se manifiesta en cualquier parte del mundo, pero América Latina sigue siendo la región donde más ocurre. El presente estudio se circunscribe a los regímenes populistas, es decir, movimientos populistas que llegan al poder democráticamente o mediante golpe de Estado, e intenta explicar su recurrencia en la región. La principal conclusión es que su alta ocurrencia se da principalmente porque América Latina es la segunda región con más democracias en el mundo, después de Europa, pero son democracias no consolidadas caracterizadas por alta desigualdad del ingreso. Además, el artículo sugiere que los regímenes populistas tienen un ciclo que se inicia cuando el populismo sale de su estado latente debido a la profundización de los déficits democráticos. Entonces el líder populista articula las demandas insatisfechas del pueblo y, una vez en el poder, en su intento por satisfacerlas sin tomar en cuenta los límites presupuestarios, crea una crisis económica que precipita su salida del poder y el populismo vuelve a su estado latente.

El eterno retorno

El populismo se origina con movimientos campesinos en Europa y Estados Unidos a fines del siglo XIX. Hoy en día es un fenómeno fundamentalmente urbano que se ha extendido a todo el mundo, especialmente donde hay gobiernos democráticos (Mudde y Rovira, 2017). La democracia permite movilizaciones de la población en reclamo de demandas insatisfechas, lo cual no ocurre, o es más difícil, en regímenes autoritarios³. No es casualidad la ausencia de movimientos populistas en Europa oriental durante los regímenes comunistas y su poca frecuencia en África, donde predominan los regímenes autoritarios. Como dice Canovan (1999) “el populismo es una sombra proyectada por la misma democracia” (p. 3). La autora argumenta que la democracia tiene dos caras, una pragmática y otra redentora, y la tensión que se produce entre ambas es lo que hace que el populismo sea una posibilidad permanente. “En tensión con su cara pragmática, está la fe en la redención secular: la promesa de un mundo mejor mediante la acción del pueblo soberano” (Canovan, 1999, p. 11).

En América Latina, la aparición del populismo a principios del siglo XX está relacionada con el crecimiento de la población urbana, resultado, en gran parte, del impulso que recibió la industrialización con los choques externos de la Primera Guerra Mundial y la Gran Depresión. La clase obrera, mejor organizada que los campesinos, demanda participación política y atención a sus necesidades insatisfechas y fuerza a los grupos oligarcas a la ampliación de los derechos políticos. En un clima más democrático aparecen los regímenes populistas y se repiten con tal frecuencia que, para Gratius (2007), casi se convierten en algo propio de la región. ¿Por qué?

Para contestar la pregunta hay que hacer algunas consideraciones sobre la equidad, los límites de la democracia sostenible y la latencia del populismo. Hay estudios que indican que el sentido de la equidad es instintivo y crea las condiciones para la aparición de la empatía y la aversión a la inequidad en los seres humanos (Gómez, 2017). Por su parte, Wilkinson y Pickett (2009) demuestran que en los países con mayor desigualdad del ingreso los niveles de desconfianza social son mayores y la violencia más frecuente⁴. Por esta razón las sociedades primitivas, sin Estado, implementaban mecanismos para mantener un alto grado de igualdad con el fin de evitar los conflictos (Acemoglu y Robinson, 2019; Wilkinson y Pickett, 2009).

En cuanto a la democracia sostenible y sus límites, Caputo (2011) afirma que el límite inferior es la crisis de legitimidad, que se produce cuando la democracia no garantiza un mínimo de ciudadanía⁵, por ejemplo, elecciones libres y transparentes, respeto a la libertad y seguridad de las personas y acceso a un mínimo bienestar económico; en otras palabras, cuando se producen déficits democráticos. El límite superior es la máxima ciudadanía realizable, que depende de los recursos materiales, humanos e institucionales de que dispone la sociedad. Este límite es crítico principalmente en el ámbito de la ciudadanía social (salud, educación, ingreso). “Cuando se va más allá de lo que es socialmente alcanzable, se corre el riesgo de sucumbir ante la demagogia y el facilismo económico” (Caputo, 2011, p. 444), que es otra forma de denominar al populismo económico.

Por último, Hawkins (2010) afirma que el populismo está latente en la población y, a mi modo de ver, la razón reside en el instinto de equidad y justicia social del ser humano. Las crisis de legitimidad de la democracia y la desigualdad del ingreso, que golpean con más fuerza a las clases media y baja, despiertan ese instinto y generan sentimientos de frustración y rabia que los líderes populistas aprovechan para culpar a la oligarquía, el imperialismo, los judíos o los inmigrantes, dependiendo de su mentalidad.

Tomando en cuenta lo anterior, sugiero que el populismo existe en estado latente debido al instinto de equidad humano. Los déficits democráticos —que erosionan la legitimidad de la democracia— y la desigualdad del ingreso producen condiciones adecuadas para que los líderes populistas articulen las demandas insatisfechas del pueblo y saquen al populismo de su estado latente, de modo que el líder populista resuelve el problema de acción colectiva y moviliza a las masas con una combinación de ideología y promesas de recompensas materiales futuras; es decir, la redención secular. Una vez en el poder, el líder busca satisfacer las demandas socioeconómicas populares, lo cual tiene un efecto democratizador. Sin embargo, si no se toman en cuenta los límites presupuestarios, la expansión irresponsable del gasto público conduce a la crisis económica. Entonces el líder populista pierde el apoyo popular y sale del gobierno por vía electoral, renuncia o golpe militar, y el populismo vuelve a su estado latente.

América Latina es la región donde los regímenes populistas ocurren con más frecuencia. Esto se debe, en gran parte, a la prevalencia de regímenes democráticos que permiten las movilizaciones populares reivindicativas. La región es la segunda del mundo con más regímenes democráticos, después de Europa (Democracy Report, 2021). No obstante, las democracias latinoamericanas son frágiles, están permeadas por la corrupción⁶ y en ellas existe un divorcio entre el Estado liberal y los derechos políticos y sociales de los ciudadanos, quienes prefieren gobiernos menos democráticos que resuelvan los problemas económicos en lugar de gobiernos más democráticos pero incapaces de hacerlo (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD, 2004). Además, de acuerdo con el Democracy Report 2021, solo dos países, Costa Rica y Uruguay, califican como democracias liberales; 63 % son democracias electorales y 21 % autocracias electorales, donde el imperio de la ley y las restricciones al poder ejecutivo son débiles (Democracy Report, 2021). Las democracias latinoamericanas no están consolidadas, de acuerdo con la definición de Linz y Stepan (1996), porque no cumplen con los cinco requisitos: sociedad civil fuerte, sociedad política autónoma y apreciada, imperio de la ley, burocracia pública que funcione y sociedad económica institucionalizada.

Por otro lado, América Latina es la región que registra los más altos niveles de desigualdad del ingreso en el mundo (United Nations, 2020). Según el World Inequality Database, el 10 % de la población con ingreso más alto obtuvo el 55,7 % del ingreso total en 2019 (tabla 1).

El alto nivel de desigualdad agrava los déficits democráticos, particularmente los de ciudadanía social, y crea un ambiente favorable para los movimientos populistas⁷. Una sociedad donde la mayor parte de la población apenas es atendida por un Estado disfuncional, mientras que un pequeño grupo controla gran parte de la riqueza, es una sociedad fracturada en la que los discursos maniqueístas que denuncian las conspiraciones de la élite y celebran el eventual triunfo de la voluntad popular son síntomas del fallo democrático (Hawkins, 2010). Esto porque, como afirma Allen (2021), la desigualdad económica socaba la democracia. Si los ciudadanos no perciben un vínculo entre las instituciones democráticas y su bienestar, si no sienten que estas promueven sus intereses, perderán su confianza en ellas y podrían eventualmente iniciar una guerra civil (Allen, 2004). De acuerdo con Allen, las pérdidas sociales y económicas se politizan cuando los ciudadanos se creen perjudicados por decisiones colectivas. Sin importar si esas creencias son razonables, ellas se transforman en emociones negativas de rabia, resentimiento y desesperación. Por su parte, Acemoglu y Robinson (2006) consideran que en las sociedades donde la desigualdad entre la élite y los ciudadanos es significativa, las masas desposeídas están más dispuestas a pagar el precio de la revolución para implantar políticas redistributivas, razón por la que la desigualdad es un elemento desestabilizador en las democracias poco consolidadas. A finales del siglo XIX las disfunciones de la democracia norteamericana, afectada por políticos corruptos que olvidaron su rol de intermediarios entre la sociedad civil y el Estado, alimentaron la creación del movimiento populista People’s Party (Rosanvallon, 2020). De acuerdo con Rosanvallon, el establecimiento de los primeros elementos del Estado de bienestar en los albores del siglo XX ayudó a conjurar la propuesta populista en Francia. Si el Estado de bienestar no es uno de los pilares de la democracia, no se forma ciudadanía y quedan abiertas las puertas para explorar otras formas de gobierno (Rosanvallon, 2020).

La combinación de desigualdad económica y déficits democráticos crea un ambiente propicio para el surgimiento de regímenes populistas en la región. Porque el populismo, como afirma Knight (1998), tiende a ser el producto de la crisis y la confrontación, por lo cual tiene una vida limitada. Llama la atención que Costa Rica y Uruguay, los únicos países latinoamericanos con democracias liberales, no han tenido regímenes populistas. Uruguay es uno de los países con menor desigualdad en la región (.4202), mientras que Costa Rica (.5205) se mantiene por debajo de la media de la región.

Finalmente, cabe señalar que la relación entre democracia y populismo es contingente (Retamozo, 2017) y ambivalente (Rovira, 2012). Si el líder populista no tiene convicciones democráticas, una vez en el poder puede desmantelar las instituciones democráticas e implantar un régimen autoritario, rompiendo así el ciclo del populismo.

Regímenes populistas y desempeño económico en América Latina

Las revoluciones norteamericana y francesa marcan el nacimiento de la democracia moderna (Bobbio, 2000) o la democracia representativa. La oligarquía designó al nuevo sistema de gobierno como “gobierno representativo” o “república”, evitando el uso de la palabra “democracia”, que tenía una connotación negativa (Przeworsky, 2010)⁸. Los fundadores de la democracia moderna veían a los “demócratas” como “jacobinos” y pensaban que “[…] el poder ilimitado del pueblo era letal para las libertades individuales” (Przeworsky, 2010, pp. 5-6), por lo que debía ser moderado y balanceado con instituciones representativas. Y como las instituciones creadas tenían como fin principal proteger sus propiedades, limitaban los derechos políticos a grandes segmentos de la población porque “la igualdad política efectiva es una amenaza para la propiedad” (Przeworsky, 2010, p. 14). Los gobiernos representativos garantizaban los derechos políticos a los hombres adultos con propiedades, que gozaban de una determinada cantidad de ingreso o pagaban impuestos. Eran los que podían elegir y ser elegidos. Habría que esperar hasta mediados del siglo XX para que el sufragio universal se convirtiera en la norma aceptada. En América Latina, las oligarquías también utilizaron el gobierno representativo y el voto censitario para limitar los derechos políticos al pueblo. En el Discurso de Angostura, Simón Bolívar (1819) afirma que un pueblo heterogéneo como el de Venezuela, con raíces indias, africanas y europeas, no está preparado para vivir la libertad. Por ello piensa que “para formar un gobierno estable se requiere […] moderar la voluntad general” y “poniendo restricciones justas y prudentes en las asambleas primarias y electorales, ponemos el primer dique a la licencia popular” (p. 95). Copiando a los revolucionarios franceses, propone dividir a los ciudadanos en activos y pasivos, siendo los primeros los que tienen derecho a votar. Para ser ciudadano activo hay que saber leer y escribir y tener propiedades raíces o rentas. Por su parte, José de San Martín, en una carta dirigida a Tomás Guido, afirma que “libertad, seguridad individual, ídem de propiedad, libertad de imprenta, etc. […] estas bellezas solo están reservadas para los pueblos que tienen cimientos sólidos, y no para los que ni aún saben leer y escribir, ni gozan de la tranquilidad que da la observancia de las leyes” (Sáenz, 2016).

Con el voto censitario, “las elecciones eran el medio para regular y legitimar el acceso al poder político y no la expresión de igualdad política para toda la población” (Tesio, 2007, p. 17), que era esencialmente analfabeta⁹ y pobre. De esta manera, las sociedades latinoamericanas entran en el siglo XX con ciudadanías limitadas, pero los procesos de urbanización e industrialización forman una población con fuerza para demandar ciudadanía plena. Sus demandas insatisfechas crearon condiciones adecuadas para el surgimiento de los movimientos populistas.

Juan Domingo Perón se percató de los cambios ocurridos en su país producto de la industrialización por sustitución de importaciones (ISI) que permitió el crecimiento de la población obrera de 400 000 a más de 1 500 000 entre 1930 y 1945. “Este nuevo contingente, agrupado en sindicatos dispersos, con direcciones gremiales poco operativas y literalmente excluido de derechos políticos o sindicales, fue masa disponible para la creación de un nuevo liderazgo” (García 1991-1993, p. 84) que los partidos políticos tradicionales se mostraban incapaces de ofrecer. Perón participa en el golpe del 4 de junio de 1943 y consolida su vínculo directo con los sindicatos, impulsa leyes laborales y consigue el apoyo de la Iglesia, los industriales, la Policía y las masas pobres de la ciudad y el campo (Kaplan, 1972). En 1945 un grupo de militares, con apoyo de grupos oligárquicos y los partidos políticos tradicionales, apresa a Perón por considerar que le estaba dando un poder peligroso a la clase obrera. La movilización de las masas trabajadoras consigue la liberación de Perón, quien acepta dejar el gobierno y las fuerzas armadas a cambio de que se convoquen elecciones presidenciales para el año siguiente, que ganó cómodamente.

El incremento de las exportaciones de $ 739 millones en 1945 a $ 1612 y $ 1577 millones en 1947 y 1948, respectivamente, así como la expansión del mercado interno, crean condiciones económicas que facilitan las políticas redistribucionistas. Perón aumenta salarios, congela alquileres, construye viviendas, subsidia el consumo e invierte en educación y salud (Freidenberg, 2007). Además, emprende una serie de nacionalizaciones y funda empresas estatales que agrandan el tamaño del sector público. Sachs y Franco señalan que:

La política monetaria y fiscal fueron sumamente expansionistas […] La participación de los ingresos salariales en el PNB creció de 38,7 % en 1946 a 45,7 % en 1949. Los salarios reales aumentaron 62 % […] El fin del auge se hizo evidente en 1948, al caer la producción agrícola y desplomarse la reserva de divisas […] La inflación aumentó y el PNB decreció 4,5 % en 1949.

En 1952 Perón decide aplicar políticas económicas ortodoxas. En un discurso paternalista dice a los trabajadores: “los he dejado gastar y comer y desperdiciar lo que han querido durante cinco años […] pero ahora debemos sin duda comenzar a reordenar la situación a fin de no derrochar más” (Sachs y Franco, 1990, p. 243). Sin embargo, la desaparición de las condiciones económicas favorables multiplica los conflictos y rompe el equilibrio social y político. El peronismo se debate entre cumplir los compromisos con sus bases sociales o satisfacer las demandas de empresas nacionales y extranjeras (Kaplan, 1972). Atropellos y abusos del gobierno, la corrupción, las huelgas y el avance de la crisis económica impulsan las conspiraciones y en 1955 Perón es derrocado por un golpe militar. El ciclo populista se había cumplido.

Getúlio Vargas, por su parte, también llegó al poder mediante un golpe de Estado en 1930, fue elegido presidente en 1934 y otro golpe de Estado en 1937 convierte al régimen populista en una dictadura de estilo fascista (Hirst, 1981). Vargas desconfiaba de los partidos políticos, que reprimió y prohibió, y prefería la relación directa con el pueblo. Antiimperialista, anticomunista y promotor del nacionalismo económico, impulsó la industrialización por sustitución de importaciones (ISI). “El padre de los pobres” se enfrentó a las oligarquías regionales, dio el voto a las mujeres, impulsó el sindicalismo, pero despolitizado y bajo control del Estado, fijó la jornada de ocho horas, el salario mínimo, reguló el trabajo femenino e infantil, el derecho a los francos y a la sindicalización.

A principios de 1945 se comienza a hablar sobre la sucesión de Vargas y las mayores presiones para el cambio provienen del alto mando militar (French, 1994). Para neutralizar la amenaza de golpe de Estado, Vargas fija la fecha de las elecciones y da su apoyo a la candidatura del general Eurico Gaspar Dutra, ministro de Guerra. Sin embargo, a mediados de año Vargas vuelve a la palestra política con el movimiento queremismo, cuya consigna era “queremos a Vargas” y defendía la permanencia del presidente en el poder. Vargas lo describió como la protesta del pueblo contra los enemigos de su mandato, que viven en la abundancia y no quieren pagar a los trabajadores un salario justo. La movilización popular produjo zozobra en las clases conservadoras y precipitó el golpe militar que depuso a Vargas (French, 1994). En este caso, la salida de Vargas no es producto del manejo irresponsable de la economía, sino de su inhabilidad para tratar con los militares que, según Richard Sharpless (citado por Drake, 1982), son el talón de Aquiles del populismo.

En México, Lázaro Cárdenas llega a la presidencia por la vía electoral en 1934. Implementa cambios radicales como la reforma agraria, la reforma laboral, la educación socialista y la nacionalización de la industria petrolera. Esto generó fuerte oposición por parte de la Iglesia, los empresarios, las universidades, los terratenientes, la clase media, los inversionistas extranjeros y las élites provinciales (Knight, 1994). Empezaron a circular conspiraciones y rumores de golpe de Estado. Los empresarios veían con malos ojos el creciente intervencionismo estatal en la actividad económica. Entre 1934 y 1940 el PIB creció al 5 % promedio anual y la inflación, que se disparó en los dos primeros años, se estabilizó al final (Cárdenas, 1987), lo cual indica un manejo responsable de la economía. La fuerte oposición enfrentada por Cárdenas lo condujo a la negociación y el compromiso, lo que se tradujo en la disminución del radicalismo en los dos últimos años de gobierno. Esto permitió estabilizar la economía y romper el ciclo del populismo. Las elecciones de 1940 las gana, por amplio margen, el candidato del Partido de la Revolución Mexicana, donde militaba Cárdenas.

En estos tres ejemplos de regímenes populistas clásicos destacan dos cosas. Primero, la importancia del manejo responsable del gasto público. En el caso de Perón, el populismo macroeconómico se convierte en un factor fundamental para explicar la caída del régimen populista. El régimen de Cárdenas, por el contrario, al controlar el gasto público y estabilizar la economía, facilitó el cambio de gobierno por la vía electoral y la permanencia de su partido en el poder. Vargas también respetó los límites económicos de la política, pero no supo manejar sus relaciones con los militares. El segundo elemento que destaca es el efecto ambivalente de estos regímenes sobre la democratización. Favorecieron la inclusión dándole voz a los grupos excluidos y redistribuyendo el ingreso, pero afectaron el debate público al reprimir la lucha política.

A finales del siglo XX y principios del XXI resurge el populismo en la región. En Perú, con Allan García en 1985, calificado por algunos autores como el último grito del populismo clásico (Crabtree, 1997), y Alberto Fujimori en 1990. Este último, al igual que Carlos Menem, elegido presidente de Argentina en 1989, adoptó políticas económicas neoliberales y forma parte de la ola denominada neopopulismo. Posteriormente vino la ola del populismo radical o del siglo XXI con Hugo Chávez (1999), los Kirchner, cuyo primer periodo presidencial se inicia en 2003, Evo Morales (2006) y Rafael Correa (2007). El caso de Chávez se examina en la siguiente sección. En la tabla 2 se presentan algunos indicadores económicos en el último año de gobierno de cada mandatario. Los cuatro que gobernaron más tiempo son Morales, Correa, Fujimori y Menem. Los tres primeros dejaron sus economías estabilizadas, es decir, con crecimiento económico y baja inflación. Menem dejó la economía en recesión y con alto desempleo, después de haber erradicado la hiperinflación, acción que favoreció su popularidad (el uso del dinero proveniente de las privatizaciones para paliar la pobreza, adjudicado directamente por el Ejecutivo a través de redes clientelares, también contribuyó). Intentó postularse para un tercer periodo, pero la Corte Suprema lo impidió. Además, su popularidad estaba empañada por el deterioro de la economía y escándalos de corrupción. En las elecciones de 1999 el Partido Justicialista, donde militaba Menem, perdió en la primera vuelta ante la alianza de la Unión Cívica Radical y el Frente País Solidario.

Fujimori, por su parte, también acabó con la hiperinflación, lo que, aunado al éxito en la lucha contra el terrorismo y los subsidios directos a los pobres, fortaleció su popularidad. Sin embargo, esa popularidad estaba erosionada para el 2000. Crabtree (2001) señala que el régimen de austeridad fiscal impuesto por el Fondo Monetario Internacional afectó el sistema de reparto clientelar y García (2001) afirma que la popularidad de Fujimori sufrió por la desigualdad económica, el empeño en candidatearse para un tercer periodo y los escándalos de corrupción. Fujimori renunció a la presidencia el 19 de noviembre de 2000. Morales manejó bien la economía, que creció a una tasa promedio anual de 4,7 % con inflación baja durante su mandato, y aprovechó el boom de las materias primas para implementar políticas de inclusión social que impulsaron su popularidad y le permitieron ganar tres elecciones. Convocó un referéndum en 2016 para modificar la Constitución y candidatearse para un cuarto periodo y, aunque lo perdió, participó en las elecciones de 2019, que ganó, pero serias irregularidades pusieron en duda el resultado y estalló una crisis política. Se desataron violentas manifestaciones, pero la Policía y las Fuerzas Armadas se negaron a intervenir, por lo que Morales optó por renunciar a la presidencia. Wolf (2020) afirma que la crisis política también tuvo una dimensión económica, porque el fin del boom de las materias primas puso en evidencia la inviabilidad del modelo posneoliberal de desarrollo y acentuó las divisiones políticas entre los partidos que apoyaban a Morales.

Rafael Correa también aprovechó el boom de las materias primas para llevar a cabo políticas de inclusión social sin excederse en el gasto público. Durante sus años de gobierno, la economía creció a la tasa promedio interanual de 2,6 por ciento, sin presiones inflacionarias. No pudo reelegirse en el 2017 a pesar de que, dos años antes, habían reformado la Constitución para permitir la reelección indefinida, pero la reforma no aplicaba para las elecciones de 2017. En el 2018, un referéndum revocó la reelección indefinida y la posibilidad de que Correa se postulara para otras elecciones presidenciales se esfumó. Las elecciones las ganó Lenin Moreno, el candidato de Alianza País, movimiento político de Correa. En Argentina, Cristina Kirchner duró ocho años en la presidencia, aunque los cuatro años anteriores el cargo estuvo ocupado por su esposo Néstor Kirchner. El boom de las materias primas también favoreció a los Kirchner para adelantar sus políticas redistribucionistas. Entre 2003 y 2011, el PIB creció a una tasa de 6,4 por ciento interanual y la inflación promedió el nueve por ciento interanual. Pero en los últimos cuatro años del mandato de Cristina Kirchner la economía se desestabilizó. El PIB apenas creció 0,4 por ciento interanual y los precios se dispararon, haciendo que el índice de precios al consumidor llegara a 26,9 % en el 2015. En las elecciones de ese año, Cristina Kirchner no podía ser candidata por tener dos periodos cumplidos. El Frente para la Victoria liderado por ella perdió las elecciones ante Mauricio Macri. Finalmente, Allan García ganó las elecciones con un discurso moderado y, una vez en la presidencia, radicalizó su contenido hacia el antiimperialismo y el enfrentamiento con las élites. Gobernó al margen de su partido y se embarcó en un populismo económico que produjo una profunda recesión e hiperinflación en los tres últimos años de su gobierno. En las elecciones de 1990 el candidato del APRA, el partido de García quedó eliminado en la primera vuelta.

Se observa que los líderes populistas moderados que respetaron los límites económicos de la política, como Lázaro Cárdenas, Rafael Correa, Ernesto Kirchner y Evo Morales, mantuvieron el apoyo popular. Los tres primeros entregaron la presidencia a candidatos de sus partidos y Morales ganó las elecciones para un cuarto mandato. Getúlio Vargas también mantuvo el apoyo popular, pero no supo manejar su relación con los militares. En los nuevos populismos, el límite constitucional a la reelección es el principal impedimento para que los populistas moderados sean reelegidos indefinidamente. Por otro lado, los casos de Juan Domingo Perón, Cristina Kirchner, Allan García y Carlos Menem soportan la tesis de que si las políticas populistas afectan el desempeño económico, la probabilidad de perder el poder por la vía electoral o el golpe militar es significativa y aumenta con la presencia de escándalos de corrupción. Por último, el golpe militar es más frecuente en el populismo clásico (Getúlio Vargas y Perón), aunque algunos analistas consideran que a Evo Morales le dieron un golpe de Estado. En cuanto a los efectos sobre la democratización, en todos los casos se confirma la ambivalencia señalada por Rovira (2012). Promovieron la inclusión de las masas excluidas (los neopopulismos generaron exclusión de algunos sectores y la inclusión de los más pobres gracias a los subsidios directos), pero al mismo tiempo reprimieron el debate público al considerarlo una guerra del pueblo contra sus enemigos.

Venezuela: populismo del siglo XXI

En 1998 la economía venezolana apenas creció 0,3 %, la inflación fue del 29,9 % y la balanza de pagos registró un déficit de 4,8 % del PIB. A la crisis económica se sumaban los déficits democráticos, especialmente con respecto a la ciudadanía política (mala percepción de los partidos políticos, corrupción, crisis de representación) y la ciudadanía social (altos niveles de pobreza, aumento en la desigualdad del ingreso, falta de acceso a servicios básicos). Ese ambiente socioeconómico permitió a Hugo Chávez articular un movimiento populista que lo llevó al poder. Militar, golpista, carismático, demagogo, nacionalista, antiimperialista y desarrollista son algunas de las características que lo asemejan a Perón. Sin embargo, Chávez no logró obtener el apoyo de los sindicatos, controlados por los partidos tradicionales, e hizo alianzas con los gobiernos comunistas de Cuba y China. Una vez en el poder, Chávez dio prioridad a la política y se propuso modificar las instituciones de la democracia liberal y centralizar el poder. En 1999 se aprobó una nueva Constitución que aumentó el poder del Estado para intervenir en la economía, eliminó el sistema bicameral, otorgó el derecho de voto a los militares y centralizó en el presidente de la república los ascensos. Esa misma Constitución fue modificada diez años más tarde para permitir la reelección indefinida. Darle el derecho al voto a los militares fue parte de la estrategia de Chávez para consolidar su apoyo y fortalecer la alianza cívico-militar.

Durante su mandato, los militares, activos y retirados, fueron incorporados a la burocracia y su papel fue importante en la dirección de empresas del Estado y en la implementación del Sistema Nacional de Misiones, programas de asistencia social creados en 2003 y administrados desde la presidencia. Hacer de los militares un componente activo del chavismo fue una jugada clave para desactivar la amenaza del golpe de Estado. Con los tres poderes bajo control, $ 750 millardos provenientes de las exportaciones petroleras y endeudamiento externo, Chávez nacionalizó y expropió empresas, creó nuevas e implementó programas sociales llevando el intervencionismo del Estado a niveles nunca vistos (Martínez, 2017). En octubre de 2012 es reelegido presidente. Muere cinco meses más tarde, dejando a Venezuela con un déficit fiscal de 10,5 % del PIB y la deuda pública externa de $ 110 832 millones.

Nicolás Maduro ganó las elecciones del 14 de abril de 2013 por el escaso margen de 1,49 % sobre Henrique Capriles. Se enfrenta a una economía endeudada, el sector público hipertrofiado y PDVSA, la principal fuente de divisas del país, sobrecargada con programas sociales (Misiones, Fondo de Desarrollo Nacional, Fondo de Desarrollo Social del País) que habían drenado casi $ 200 millardos, restando recursos a los proyectos de inversión y mantenimiento de la empresa¹⁰. Adicionalmente, los 17 mil empleados despedidos por Chávez a principios de 2003 fueron reemplazados con personal seleccionado tomando en consideración la lealtad a la revolución. La producción de petróleo pasó de 3,1 millones de barriles diarios, en 1998, a 2,4 millones en 2012, para luego desplomarse a 362 mil barriles diarios en el tercer trimestre de 2020 (Organization of Petroleum Exporting Countries - OPEC, 2021). Venezuela terminó importando gasolina para abastecer el mercado interno. La caída de la producción de PDVSA impactó el sistema eléctrico nacional porque durante el periodo 2004-2014 se incrementó la capacidad instalada de generación termoeléctrica. Adicionalmente, las tarifas subsidiadas mermaron recursos para el mantenimiento del sistema y las fallas en generación, transmisión y distribución aumentaron (López-González, Domenech y Ferrer-Martí, 2017). El 7 de marzo de 2019 se produjo un apagón (corte eléctrico) a nivel nacional que en algunos estados duró entre cinco y siete días continuos. Ese año se produjeron cuatro apagones a escala nacional y más de 20 000 fallas eléctricas en diferentes ciudades del país, lo que produjo el colapso de la producción de las industrias del acero y del aluminio, de consumo energético intensivo.

Entre 2014 y 2020 el PIB se contrajo 74 % y el colapso de PDVSA obligó a recortar las importaciones. Quiebre de empresas, desabastecimiento, racionamiento y largas colas se hicieron parte de la cotidianeidad. El gasto público siguió creciendo y a finales de 2017 estalló la hiperinflación. En 2021 la pobreza fue de un 94,5 % (Encuesta Nacional sobre Condiciones de Vida - Encovi, 2021). La situación económica se hizo tan crítica que más del 20 % de la población emigró a otros países.

En la medida en que perdía popularidad, Maduro fue aumentando el autoritarismo. En 2019 la represión de manifestaciones dejó un saldo de 250 muertos (Programa Venezolano de Educación-Acción en Derechos Humanos - Provea, 2019) y para julio de 2020 había 424 presos políticos, la cifra más alta en la historia del país según la ONG Foro Penal. Por otro lado, el Tribunal Supremo de Justicia declaró en desacato a la Asamblea Nacional, controlada por la oposición después de las elecciones de 2015. Posteriormente, Maduro convocó una Asamblea Nacional Constituyente que allanó la inmunidad parlamentaria a Freddy Guevara, Julio Borges y Juan Requesens, diputados de la oposición, destituyó a la Fiscal General de la República y al gobernador del Zulia, ilegalizó partidos y adelantó las elecciones presidenciales y municipales. Estas se realizaron el 20 de mayo de 2018, sin la participación de los partidos de oposición. Maduro fue reelegido, pero los resultados fueron desconocidos por la oposición y en enero de 2019 la Asamblea Nacional declaró la usurpación del cargo de presidente de la república y nombró a Juan Guaidó presidente encargado. Estados Unidos, la Unión Europea y la mayoría de los países del continente americano reconocieron a este último como el presidente legítimo.

De acuerdo con el informe de la Misión internacional independiente de determinación de los hechos sobre la República Bolivariana de Venezuela, establecida por el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, desde el 2014 el presidente Nicolás Maduro y los ministros del Interior y Defensa dieron órdenes, coordinaron actividades y suministraron recursos en apoyo de planes que conllevaron a cometer crímenes de lesa humanidad tales como asesinatos, violaciones y desaparición forzada de personas (Consejo de Derechos Humanos - CDH, 2020). La misión investigó 53 ejecuciones extrajudiciales y 2552 incidentes en los que se produjeron más de 5000 muertes. Así pues, mientras que los recursos del Estado para financiar los programas sociales fueron mermando, la represión y el autoritarismo fueron aumentando.

En medio de la severa crisis, y con el 82,6 % de rechazo a su gestión según la encuesta de Datanálisis realizada entre el 8 y el 12 de febrero de 2021, Maduro se mantiene en el poder, principalmente, por la alianza cívico-militar que consolidó con una combinación de ideología y recompensas materiales. El trabajo ideológico del chavismo fue tan efectivo que las fuerzas armadas anticomunistas, que derrotaron a las guerrillas en los años sesenta, fueron convertidas en una fuerza armada socialista cuyo lema es “patria, socialismo o muerte”. En cuanto a las recompensas materiales, para finales de 2021 el despacho de la presidencia y los ministerios de Defensa, Interior, Alimentación, Agricultura, Vivienda, Obras Públicas, Energía Eléctrica, Frontera y Desarrollo Minero estaban en manos de militares (Agencia EFE, 2021). Adicionalmente, treinta por ciento de los gobernadores provenían del sector castrense; el catorce por ciento de las empresas del Estado tenían militares en sus juntas directivas, mientras que de los últimos doce presidentes del holding Corporación Venezolana de Guayana (CVG), que controla las empresas básicas del hierro, el aluminio y el oro, siete han sido militares (Transparencia Venezuela, 2020). Por otro lado, al Ministerio de la Defensa le asignaron empresas mineras, automotrices, agropecuarias, de transporte, construcción, telecomunicaciones, financieras y de seguros, entre otras. Según Transparencia Venezuela (2020), el general Vladimir Padrino López, ministro de la Defensa desde 2014, tiene un conglomerado de veinticuatro compañías en Venezuela y catorce propiedades en Estados Unidos valoradas en 4,5 millones de dólares. La incorporación de militares a la gestión pública aseguró su lealtad, pero afectó el desempeño económico, lo que confirma que los militares no tienen capacidad técnica para administrar una sociedad compleja (Finer, 2002).

Hasta el momento, la alianza cívico-militar y la habilidad de Maduro para detectar ruidos de sables¹¹ han permitido romper el ciclo del populismo y poner en duda la afirmación de que el talón de Aquiles del populismo es su inhabilidad para tratar con los militares. Sin embargo, la grave crisis económica ha disminuido las recompensas materiales, tanto del pueblo como de los militares, enfrentando a Maduro con un dilema: aumentar la represión para mantenerse en el poder o negociar la transición democrática. Actualmente el régimen se encuentra en lo que Finer (2002) denomina crisis latente, donde una minoría política gobierna gracias al apoyo de los militares y la oportunidad para un golpe de Estado se maximiza.

El caso de Venezuela confirma el ciclo del populismo. La abundancia de recursos provenientes de la industria petrolera permitió satisfacer las demandas insatisfechas del pueblo y facilitó que el régimen populista ganara elecciones con márgenes amplios. Cuando los recursos escasearon, el gasto público siguió aumentando y la economía entró en la crisis más grave de su historia. Para mantenerse en el poder, el régimen populista se apoyó en la alianza cívico-militar y el autoritarismo, convirtiéndose en lo que Levistky y Loxton (2012) llaman autoritarismo competitivo, que se caracteriza por permitir las elecciones en un contexto que favorece sistemáticamente a sus candidatos. La represión al debate público y la exclusión¹² revirtieron claramente la democratización, rompiendo la relación ambivalente del régimen populista con la democracia.

Finalmente, cabe señalar que Nicaragua ha seguido un camino similar al de Venezuela. Al asumir la presidencia en 2007, Daniel Ortega presentó a la Asamblea Nacional una propuesta de reforma a la Ley 290, que regula las funciones del aparato de gobierno, con el fin de otorgar mayores atribuciones al presidente en materia militar y policial (Cuadra, 2020). Rechazada la propuesta, reformó el Código Militar para eliminar la prohibición de reelección del jefe militar, rompiendo el cambio periódico que se realizaba cada cinco años. Adicionalmente, nombró a militares retirados en cargos civiles de primera línea y facilitó la participación del Ejército en diversas empresas con participación de capitales privados y el grupo económico de la familia Ortega-Murillo. Algo similar hizo para cooptar la Policía. El régimen populista se convirtió en un autoritarismo competitivo y contó con el apoyo del Ejército y la Policía para mantenerse en el poder y superar la insurrección cívica de abril de 2018.

Conclusiones

La combinación de alta desigualdad del ingreso con democracias débiles parece ser una causa importante de la frecuencia de los regímenes populistas en América Latina. Los movimientos populistas que alcanzaron el poder, y que fueron analizados en este trabajo, surgen en momentos de crisis caracterizadas por déficits democráticos, especialmente en lo referente a la ciudadanía social. Aquellos regímenes populistas que sobrepasaron los límites económicos de la política para satisfacer las demandas insatisfechas de sus seguidores, perdieron popularidad y su permanencia en el poder fue truncada por la vía militar, la vía electoral o por la renuncia del líder, cumpliéndose así el ciclo del populismo sugerido en el trabajo. En los casos de líderes populistas moderados, su permanencia en el poder fue limitada por restricciones constitucionales y tanto en México como en Ecuador el partido gobernante se mantuvo en el poder. Los casos sugieren que los regímenes populistas tienen vida limitada, son inviables a mediano y largo plazo. Además, resaltan el papel que juega la corrupción como elemento que precipita la caída del régimen.

Cuando el líder populista pierde popularidad puede recurrir al autoritarismo para mantenerse en el poder, como lo hicieron Maduro en Venezuela y Ortega en Nicaragua. Entonces, una alianza cívico-militar es clave para neutralizar la amenaza del golpe de Estado y asegurar la sobrevivencia del régimen.

Por último, los casos estudiados confirman la relación ambivalente entre el populismo y la democracia en el sentido en que el populismo promueve la inclusión de los pobres, pero al mismo tiempo tiene efectos negativos sobre la lucha política y el debate público. Sin embargo, cuando los recursos para mantener la inclusión se agotan, la democratización entra en regresión y el régimen populista se vuelve autoritario para mantenerse en el poder.