¿Cómo medir la integración regional de manera multidimensional? Este es el problema de investigación que orienta este trabajo. La integración regional, como fenómeno de las relaciones internacionales, ha sido estudiado desde diversas aproximaciones, económicas, jurídicas, politológicas, sociológicas, entre otras. Ello revela que la integración es en esencia un fenómeno multidimensional. Sin embargo, en su estudio han primado los abordajes unidimensionales que han puesto el foco en alguna de las dimensiones de la integración mencionadas, siendo prácticamente inexistentes los estudios multidimensionales sobre el fenómeno. Este trabajo procura avanzar en el estudio de la integración regional desde una perspectiva multidimensional sistémica, para lo cual se propone integrar, en un solo indicador, los principales componentes del fenómeno destacados por los estudiosos de la integración regional desde distintas aproximaciones.

El trabajo que se presenta a continuación se estructura de la siguiente manera. Primero, se presenta una breve sistematización sobre algunas de las principales aproximaciones y propuestas de medición sobre el fenómeno de la integración regional. De esta sistematización se destacarán una serie de variables necesarias, no suficientes, para la construcción del Índice de Integración Regional Multidimensional (en adelante IIRM). Seguidamente, se incursiona en el desarrollo de la propuesta metodológica y operacional para la construcción del índice, explicitando los indicadores seleccionados y los criterios de normalización, ponderación y agregación de variables. Posteriormente, el trabajo avanza en la aplicación del índice al proceso de integración del Mercosur contemplando su dinámica en los 25 años desde sus orígenes. Los datos presentados derivan del desarrollo de estudios longitudinales de tendencia basados en la selección directa de distintas unidades temporales. En la cuarta sección, el trabajo avanza en el planteamiento de conjeturas teóricas que explican los niveles de integración del Mercosur. Por último, se presenta una conclusión en la que se sistematizan los rasgos más salientes del trabajo.

Ha sido habitual entre los propios estudiosos de las relaciones internacionales, asociar el concepto de integración regional con el concepto de regionalismo. La integración regional se caracteriza y diferencia del regionalismo por ser un proceso formalizado y conducido por el Estado, a diferencia del regionalismo que es un proceso informal por el cual se incrementan los flujos de intercambio entre un conjunto de países territorialmente limítrofes (Malamud, 2011, p. 220). Los estudiosos del regionalismo lo han concebido como una consecuencia de fenómenos internacionales, externos a los Estados nacionales. Sus estudiosos suelen identificar entre viejo y nuevo regionalismo. El viejo regionalismo fue aquel que surgió en un contexto internacional bipolar que presentó una fuerte matriz estado-céntrica. El nuevo regionalismo emergió en un sistema internacional multipolar caracterizado por importantes transformaciones de los modelos productivos, mayores niveles de apertura de mercados y, por sobre todas las cosas, un debilitamiento de las potencialidades estatales (Bizzozero, 2010; 2011; Bernal, Masera, 2008; Hettne, 2002; Hurrel, 1995). Hecha esta precisión conceptual, se desprende claramente que este trabajo se concentrará en el fenómeno de la integración regional.

Los estudiosos de las relaciones internacionales se han aproximado al estudio de la integración regional desde múltiples dimensiones. Desde la economía, la integración regional ha sido definida como un proceso y situación económica. Como proceso, la integración se caracteriza por las medidas orientadas a suprimir la discriminación entre naciones diferentes; como situación, la integración se caracteriza por la ausencia de mecanismos de discriminación. La clásica obra de Balassa establece que la integración económica regional puede adquirir diversas formas: zona de libre comercio, unión aduanera, mercado común, unión económica e integración total. Asimismo, el avance en los procesos de integración implica una dimensión negativa y otra positiva. La negativa supone eliminación de barreras arancelarias, la positiva conlleva la construcción de instituciones y políticas comunes (Balassa, 1980; Tugores, 2004).

Los abordajes politológicos sobre la integración han estado articulados a las dos grandes tradiciones de investigación en el estudio de la política internacional, el liberalismo y realismo. En el marco de la tradición de investigación liberal, entre las principales teorías es posible inscribir la teoría transaccionalista (Deutsch, 1957), la teoría neo funcionalista (Haas, 1964, 1972; Lindberg, 1963) las teorías institucionalistas (Bulmer, 1994; Pollack, 2003; 2004) y las teorías de la gobernanza supranacional (Sandholtz y Stone, 1998). Por su parte, articuladas en mayor medida con la tradición de investigación realista es posible identificar la teoría intergubernamentalista de Hoffmann (1966), los estudios aplicados al proceso europeo que han destacado su importancia para fortalecer a los Estados (Mattli, 1999; Milward, 2000), y el intergubernamentalismo liberal de Moravcsick (1998).¹

Desde el Derecho Internacional, los estudiosos sobre la integración regional han puesto su centro de atención en el mecanismo de incorporación de normas regionales a los ordenamientos jurídicos nacionales. Tradicionalmente, los estudios sobre los mecanismos de incorporación de normas han estado articulados con las posiciones ontológicas dualistas y monistas en el campo del Derecho Internacional. Quienes han adherido a las posiciones dualistas, han concebido al Derecho Internacional como independiente del Derecho Nacional de los Estados y, en ese sentido, toda norma internacional para que adquiera valor jurídico en los Estados debe ser incorporada al orden jurídico interno a través de instrumentos jurídicos. Por su parte, quienes adhieren a las posiciones monistas conciben que el Derecho Internacional posee un mayor valor jurídico que el Derecho Nacional y, en ese sentido, no sería necesaria la incorporación de la normativa internacional a través de instrumentos jurídicos nacionales. Este tema ha sido uno de los principales entre los estudiosos del Derecho Internacional aplicado a los estudios de integración regional (Arbuet, 2005; Galán y Sánchez, 2010; Pizzolo, 2010). En función de ello es posible identificar que, si en un proceso de integración se habilitó la incorporación directa de la norma regional, dicho sistema estará en condiciones de desarrollar un mayor ejercicio de la gobernanza supranacional, en cambio, si dicho mecanismo no se encuentra habilitado, el ejercicio de la gobernanza a nivel regional será esencialmente intergubernamental.

A partir de algunas de las aproximaciones y marcos teóricos de referencia, otros investigadores se abocaron a la tarea de construir indicadores que permitieran medir los niveles de integración regional. A modo de ejemplo, Hufbauer y Schott (1994) construyeron un indicador aplicado al estudio de la integración en la región de las Américas. En la construcción de este indicador se priorizaron dos cuestiones: el nivel de integración económica y el nivel de preparación de los grupos regionales para incrementar la integración hemisférica. Los niveles alcanzados de integración económica fueron capturados por seis indicadores: comercio de bienes y servicios; libertad en movimientos de capitales; libre circulación de trabajadores; existencia de instituciones supranacionales; coordinación de política monetaria; coordinación de política fiscal. Por su parte, los indicadores de los niveles de preparación fueron los siguientes: estabilidad de precios; disciplina fiscal; deuda externa; mercado como orientador de políticas; dependencia de impuestos al comercio; funcionamiento de la democracia. Es claro que la dimensión privilegiada para la construcción de este índice ha sido la económica.

Otra propuesta para medir los niveles de integración regional fue realizada por Dorucci, Firpo, Fratzscher y Mongelli (2008). Estos autores, construyeron un indicador con un rango entre 0 y 100, dividido en una escala en cuatro tramos de 25 puntos cada una de ellas. La primera escala representada por la zona de libre comercio; la segunda el mercado común; la tercera la unión económica; la cuarta la integración económica total. Los sub-indicadores del índice de integración económica fueron los siguientes: sincronización del ciclo de negocios; convergencia en las tasas de inflación; variabilidad de la tasa de cambio; comercio abierto e integración; integración del mercado financiero; convergencia en las tasas de interés; convergencia en ingresos (Dorucci, et. al. 2002). Aplicado el indicador al proceso europeo, se hizo evidente una fuerte tendencia a la integración desde el año 1957. Sus últimos registros en el año 2004, ubicaron a Unión Europea cercana a 90 puntos, al tiempo que el Mercosur cercano a los 20. Nuevamente se trata de un indicador que refleja la dimensión económica del fenómeno.

Otra modalidad para medir la integración regional fue aplicada a diez países de la Asociación del Sudeste Asiático, desarrollada por Dennis y Yusof, con la finalidad de medir la integración económica de esta región. Para tal fin, crearon un indicador compuesto que refleja dos dimensiones de la integración económica: el comercio intra-zona, calculado como porcentaje del Producto Bruto de la región y el comercio extra-zona, medido a través del porcentaje de inversión extranjera directa del Producto Bruto regional. Entre los indicadores utilizados se encuentran: índice de exportación intra-zona; índice de importación intra-zona; índice de industrialización intra-zona; índice de inversión extranjera directa; índice de transacciones; entre otros (Dennis y Yusof, 2003, p. 107).

Paralelamente, otras propuestas no estuvieron orientadas a la construcción de un indicador sino más bien al diseño de un sistema que recoja distintas herramientas y variables para estudiar la integración regional. Un ejemplo de ello lo constituye el System of indicators of regional integration. La integración regional es entendida como un proceso progresivo por el cual al tiempo que se disminuyen los límites internos de los Estados, se aumentan sus límites externos. Distintas categorías forman parte de este sistema, entre ellas se encuentran: integración económica; cooperación funcional regional; nivel de gobernanza; implementación de programas y proyectos. Las variables utilizadas pueden ser clasificadas en distintas sub-categorías: actores; factores estructurales; institucionalización, implementación; efectos; interdependencia (De Lombaerde y Langenhove, 2006). Si se quiere, este sistema ofrece una muy buena plataforma para avanzar en el estudio de la integración regional desde una perspectiva multidimensional.

En suma, se detecta claramente que los indicadores construidos para medir integración regional han priorizado el estudio de la misma a partir de la dimensión económica, omitiendo casi por completo los factores jurídicos y políticos de la integración regional. En tal sentido, sus aportes constituyen avances por demás relevantes pero, a su vez, por demás parciales. A los efectos de proponer una aproximación más amplia y sistémica sobre el fenómeno de la integración regional, a continuación se presenta la mecánica seguida para la construcción del IIRM, cuya particularidad consiste en la inclusión en un solo indicador de las dimensiones económica, jurídica y política que pueden ser más o menos inherentes a todo fenómeno de integración regional.

Existe un importante grado de consenso entre los analistas de que un sistema es el conjunto de unidades que se encuentran interrelacionadas por una estructura y que, en menor o mayor medida, puede encontrarse influenciada por un entorno externo al propio sistema. Así entonces, cualquier sistema podría modelarse en los siguientes términos: S(x) = <C(x); Es(x)>, en el entendido de que S(x) constituye el sistema x, C(x) sus componentes y Es(x) la estructura que mantiene unida al sistema. En ese sentido, los componentes sin una estructura que los unifique son componentes aislados, una estructura sin componentes resulta inexistente.

Hemos visto que los estudios sobre la integración regional reseñados han puesto su foco de atención en alguna dimensión particular de la estructura que unifica a los componentes del sistema, sea esta dimensión de naturaleza económica, jurídica o política, pero no se ha estudiado mayormente la estructura del sistema desde una perspectiva sistémica, en el entendido de que el fenómeno de la integración regional puede expresarse en múltiples dimensiones. Así entonces, es posible desagregar la estructura de cualquier sistema regional en los siguientes términos: E(sx) = <Fe(sx); Fp(sx); Fj(sx)> en el que E(sx) constituye la estructura del sistema x, Fe(sx) los factores económicos del sistema, Fp(sx) los factores políticos del sistema, Fj(sx) los factores jurídicos, entre otros factores que también podrían formar parte de la estructura de un sistema.

Conceptualmente, este trabajo concibe la integración regional como un proceso por el cual subsistemas estatales soberanos se unen entre sí con la finalidad de maximizar intereses, sean de supervivencia o de bienestar, en distintos temas de la arena internacional, económicos, culturales, militares, etcétera, conformando subsistemas políticos regionales que pueden presentar diferentes niveles de integración en el sistema político mundial. Estos subsistemas políticos regionales, conformados por subsistemas políticos estatales de menor alcance, se encuentran interrelacionados a través de una estructura, formal e informal, que une a sus componentes y que a su vez se encuentra influenciada por el entorno internacional. Teniendo en cuenta las distintas aproximaciones teóricas y disciplinares desarrolladas para estudiar el fenómeno y la definición conceptual planteada, se propone a continuación avanzar en el diseño del índice a partir de una serie de variables necesarias, no suficientes, para estudiar el fenómeno. Estas variables son: 1. nivel de integración económica; 2. nivel de gobernanza supranacional; 3. representación y mecanismo de toma de decisiones; 4. nivel de desbordamiento funcional; 5. nivel de transferencia de lealtades. A continuación se desarrollan los criterios de normalización, ponderación y agregación para la construcción del índice.

A continuación el trabajo propone aplicar el índice construido al proceso de integración del Mercosur en sus 25 años. Dicha aplicación consiste en un estudio longitudinal que se basa en la selección directa de unidades temporales a los efectos de identificar la tendencia de la integración en el tiempo. Las unidades temporales seleccionadas son los siguientes años: 1991, 1994, 1997, 2001, 2004, 2007 y 2015.

Como conjetura teórica, este trabajo postula que los procesos de integración regional caracterizados por altos niveles de concentración de poder o asimetrías de capacidades materiales entre sus miembros, no son esquemas regionales favorables a la integración regional profunda. ¿Por qué razón sucede ello? Nuestra respuesta es la siguiente: en un sistema internacional en que los Estados nacionales y soberanos constituyen los actores centrales de la política internacional, los costos globales que implica avanzar en el desarrollo de procesos de integración profundos en esquemas de alta concentración de poder supera los beneficios. Dos argumentos adicionales se postulan para explicar dicha situación. Uno de estos argumentos postula que los Estados que poseen limitadas capacidades materiales en el bloque, tendrán fuertes reticencias a la delegación de soberanías en órganos de naturaleza supranacional en el marco de un proceso regional caracterizado por elevados niveles de concentración de poder. Para estos países, es la defensa del Derecho Internacional y regional en clave intergubernamental, aún con las limitaciones que el mismo pueda contener, la mejor arma de defensa de su propia soberanía.

Por su parte, del lado del Estado o Estados que concentran mayores capacidades materiales en un proceso, la integración regional podrá avanzar en su profundización en la medida que la estructura del propio sistema regional refleje la asimetría subyacente respecto a la distribución de poder entre los miembros. De ser así, es altamente probable que incluso los países con mayores capacidades materiales impulsen el proceso de integración asumiendo buena parte de sus costos ya que los beneficios de la integración pueden ser mayores. Sin embargo, en la medida que los Estados con menores capacidades no estén dispuestos a ponderar formalmente las asimetrías de poder en la estructura del sistema regional, los costos de la integración también superarán a los beneficios para los Estados con mayores capacidades del subsistema regional. En resumidas cuentas, la baja integración regional en el Mercosur reporta mayores beneficios particulares para sus miembros que una integración regional profunda. A continuación se aplican algunos procedimientos que permiten presentar una aproximación sobre la concentración de poder en el Mercosur que pueden reforzar el argumento teórico.

Para relevar el nivel de concentración, en primera instancia se debe estudiar el nivel de capacidades materiales de los Estados que forman parte del proceso de integración. Para ello, en este trabajo se propone utilizar el índice de Capacidades Materiales (Cinc) elaborado en el marco del proyecto de Correlatos de Guerra.⁷ Una vez obtenidos estos datos y agregados al bloque regional, se aplica la fórmula desarrollada en su momento por Singer y Ray (1973) a los efectos de medir la concentración de poder en el sistema internacional. El resultado de la fórmula arrojará un valor entre 0 y 1, cuanto más cercano a uno se encuentre mayor será la concentración y viceversa. La fórmula de concentración aplicada se expresa en los siguientes términos:

donde

CON(m) = Concentración de poder en el Mercosur

Σ Pi² = Sumatoria de capacidades estatales al cuadrado

N = Número total de Estados que forman parte del proceso de integración

La tabla revela claramente que el nivel de concentración de capacidades materiales en el Mercosur ha sido extremadamente alto desde sus orígenes. En promedio, el indicador de concentración registra un valor cercano a 0.85. El año en que el indicador de concentración presentó menores niveles “aunque de igual manera altos” fue en la última medición en 2015 con un valor de 0.70. Dado que el nivel de integración más elevado, aún en el marco de un proceso con niveles bajos de integración, tal como refleja la Tabla 3 fue en 2015 (0.22 en el índice de integración), la combinación de datos aporta mayor información en la relación de la conjetura propuesta. Esta conjetura planteada para dar cuenta de este proceso de integración del Mercosur, debe necesariamente ser aplicada a otras experiencias de integración a los efectos de analizar su potencialidad para ser generalizable.

El trabajo tuvo como finalidad avanzar en la construcción de un índice que permita medir la integración regional desde distintas dimensiones. Luego de una breve revisión teórica y de analizar algunas de los principales indicadores construidos por los estudiosos para medir la integración regional, en este trabajo se propuso construir un índice de integración regional a partir de la integración de cinco variables que dan cuenta de distintas dimensiones del fenómeno. Cabe señalar que estas variables identificadas deben considerarse como variables necesarias, no suficientes, para el estudio de la integración regional. Una vez seleccionadas las variables, se establecieron criterios precisos de normalización, ponderación y agregación de las mismas para la construcción del indicador propuesto.

Luego de diseñado el índice se aplicó al proceso de integración del Mercosur tomando en cuenta el período de 25 años desde su gestación. Para efectos de visualización de las tendencias de este proceso, se realizaron mediciones en años específicos seleccionados de manera directa. Como resultado, ha sido posible constatar que los niveles de integración regional en el Mercosur han sido bajos, en promedio se detectó un valor de 0.14 en el índice, sin perjuicio de que en la última medición del año 2015 el proceso presentó sus mayores niveles de integración: 0.22. Desde su creación, a través de la aplicación de este índice, se ha podido detectar que el proceso registra el período de mayor avance entre los años 2007-2014.

Por último, el trabajo procuró aportar una conjetura teórica sobre la razón subyacente que limita un mayor desarrollo del proceso de integración. Esta conjetura pone su foco de atención en la concentración de poder subyacente entre los miembros del propio bloque. Dado este escenario de concentración de poder, los beneficios globales y particulares que reporta avanzar en el proceso de la integración regional son menores que sus costos o, dicho de otra manera, la integración regional de baja intensidad es lo que reporta mayores beneficios a sus miembros.