La pregunta central que orienta este documento tiene que ver con develar ¿cuáles son los supuestos teóricos que sustentan la implementación de las políticas de asistencia, protección e inclusión en Colombia? Para responder a este cuestionamiento, se presentan los principales conceptos y autores de referencia que trabajan en la producción de conocimiento especializado relativo a las políticas sociales en la región Latinoamericana. Uno de los principales problemas de los procesos de fundamentación y conceptualización de las políticas sociales, es la ausencia de una estructura teórica que oriente las investigaciones sociales en campo, por ello, se plantea la necesidad de renovar o repensar los marcos analíticos que están siendo utilizados para desarrollar conocimiento sistemático sobre aquellos contextos políticos, sociales, culturales, económicos, institucionales y ambientales, en los que están inmersos dichas políticas públicas, y al mismo tiempo, mejorar la capacidad de observar los conflictos, transformaciones y contradicciones del momento histórico en que se producen dichas políticas sociales (De Sena y Cena, 2014).

Bajo esta perspectiva, la política social puede ser caracterizada de múltiples maneras o enfoques: primero, como un campo exclusivo de intervención del Estado resultado de un modelo de desarrollo económico que se centra en medidas compensatorias o de ajuste, es decir, como acciones que se enfocan a generar políticas de tipo correctivas o reactivas a los problemas sociales (Bustelo, 2000; Estrada, 2004); segundo, como una acción pública que se orienta a la construcción de formas organizacionales y empresariales que mercantilizan la protección social de los ciudadanos frente a los riesgos y las vulnerabilidades del entorno (Lampis, 2011; Giraldo, 2013); y tercero, como políticas de inclusión social, estrategias orientadas al desarrollo progresivo de propuestas que incorporan el enfoque de los derechos humanos y las perspectivas de género, diversidad étnica y sexual, de construcción de paz y medio ambiental, y que al mismo tiempo procura la participación del Estado, el mercado y la sociedad (Sen, 2000).

Sin embargo, estos tipos de enfoques de política social han estado supeditados a órdenes globales en los que, grosso modo, aparecen nuevos jugadores, instituciones, y recursos, así como nuevas reglas y conflictos para las sociedades (Beck, 2004). Para este estudio en particular, se reconoce que la política social se construye en contextos nacionales, aunque su diseño e implementación puede darse desde órdenes globales, nacionales y locales (Giraldo, 2013). A manera de síntesis del caso particular de América Latina, los principales cambios de la política social durante los inicios del siglo XXI consisten en lo siguiente:

El impulso de reformas institucionales de corto plazo (orientadas desde el Consenso Washington) que vinculan al sector privado en la construcción de sistemas de seguridad social en salud, empleo, pensión y vivienda, lo que hace de estos derechos sociales un paquete de consumo de acuerdo con la capacidad adquisitiva de los ciudadanos.

En este sentido, lo que se observa es una relativa importancia de las políticas sociales como principal herramienta del Estado para solucionar los problemas estructurales relacionados con la pobreza, la exclusión social y la desigualdad social en Latinoamérica. Sin embargo, en la formulación e implementación de estas políticas sociales persiste la construcción de respuestas de corte asistencial, mediante la utilización de mecanismos de transferencia condicionada directa a familias en condición de pobreza, acciones que no logran mejoras significativas en la provisión pública de bienes y servicios para el bienestar de la población (Barrientos, 2012).

Las políticas sociales que se promueven en Latinoamérica, se basan en el impulso de sistemas de protección social que seleccionan a sus beneficiarios -clientes-, lo que genera el desmonte de derechos sociales, dado que no se garantizan condiciones de justicia social y bienestar material y simbólico al conjunto de la población con este tipo de medidas. Estas acciones impiden la consolidación de regímenes de protección social que resuelvan las injusticias y molestias sufridas durante décadas por parte de los ciudadanos latinoamericanos.

Un desafío parecido tiene Colombia en materia de política social, un país en donde los cambios generados por los efectos redistributivos de las políticas sociales en términos de asistencia, protección e inclusión social, no distan mucho de los de la región. En este contexto, las políticas sociales no logran transformaciones para una sociedad caracterizada por problemas de pobreza y desigualdad estructural, no forman una colectividad que genere oportunidades y capacidades que persigan el éxito de la justicia social y el bienestar, y no emprenden acciones que faciliten la actuación del Estado, el mercado y la sociedad frente a la multiplicidad de injusticias que viven los ciudadanos en su cotidianidad.

Por ello, lo que se desea problematizar en este documento son aquellas políticas sociales que han sido construidas para paliar las crisis sociales en Colombia, acciones públicas que muestran síntomas de permanencia de problemas estructurales (pobreza y desigualdad) y de exclusión (étnica, poblacional, sexual y de género) con el uso de los enfoques de política social mencionados anteriormente. Ello constituye una compleja situación que plantea varios desafíos a los investigadores sociales interesados en estos temas dirigidos a:

Cualificar los procesos de administración, gestión y modernización del Estado para mejorar la eficiencia de las políticas sociales.

Esta investigación en particular se sitúa desde una perspectiva constructivista, en el entendido de que las realidades humanas son construidas socialmente (Berger y Luckmann, 1968). En tal sentido, el análisis de política pública que se propone aboga por la comprensión de los argumentos y las ideas presentes en la acción pública como una opción que facilita la construcción de nuevas miradas sobre las políticas públicas (Finlayson, 2007). También se propone el uso de las corrientes críticas (Latour, 2008), que puede ser una alternativa que contribuya a describir y analizar de manera comprensiva y argumentativa los problemas, alcances y posibilidades de la puesta en marcha de las políticas sociales. Las perspectivas críticas, ofrecen pistas para comprender los fenómenos sociales, especialmente los de la región latinoamericana con teorías y conceptualizaciones propias (De Sousa Santos, 2008).

Se utiliza el enfoque de análisis cualitativo para el estudio de las políticas sociales, como estrategia que permite la interpretación de las miradas, lecturas y símbolos de la realidad. Según Alonso (1998), este tipo de perspectivas permiten una aproximación a contextos y marcos conceptuales como se plantea en este caso de estudio. En efecto, utilizar este tipo de método facilita la organización, sistematización e interpretación de argumentos, hechos o hipótesis de un campo de conocimiento en permanente trasformación como las políticas públicas y en especial las políticas sociales.

Los enfoques cualitativos en el análisis de políticas públicas tienen como característica dos elementos centrales: la generación de evidencias confiables y sistemáticas sobre procesos de formulación e implementación de políticas públicas que están cargados de valores, ideologías, intereses y posiciones políticas (Bracho, 2010); y la posibilidad de captar la realidad social a través de la argumentación, percepción y valoración que los sujetos hacen sobre las dinámicas políticas, sociales y culturales de una sociedad que se encuentra en permanente cambio y conflicto (Osorio, 2001; Majone, 2005).

Se aboga por un análisis cualitativo de política pública, para facilitar el entendimiento de los discursos, ideas y argumentos que sustentan las políticas de asistencia, protección e inclusión social en Colombia. Por ello, las técnicas de recolección de información utilizadas en este estudio se apoyan en la teoría y práctica hermenéutica,² una alternativa teórica seleccionada para que los textos “hablen” durante el proceso de interpretación de la información recabada (Álvarez y Gayou, 2003). Se utiliza la técnica de revisión documental,³ con el propósito de a) describir los argumentos que poseen los tomadores de decisión para imponer o señalar qué tipo de acción pública se realiza de acuerdo con las necesidades materiales y simbólicas de una población (Giraldo, 2013); b) para mostrar con evidencias y argumentos los cambios sociales, políticos, institucionales y económicos generados en estas políticas públicas sociales en las últimas décadas en Colombia; y c) con el objeto de promover miradas cualitativas que permitan estructurar los cursos de acción o intenciones de actuación de los gobernantes en el campo de la política social.

La matriz construida para el análisis de la información recabada se estructuró de la siguiente manera:

Tabla 1

Nota: Elaboración propia.

Con estas dimensiones esbozadas en la tabla 1, se intenta mostrar cómo la política social en Colombia muestra síntomas de permanencia y transformación en estos enfoques. En particular, el enfoque cualitativo contribuye al entendimiento de los discursos que están detrás de las políticas, es decir, ofrece pistas sobre ¿cuáles son esos discursos que sustentan la acción de los gobernantes?, también permite identificar ¿cuáles son las ideas y los valores que están detrás de esas políticas? y ¿cuáles son las experiencias que se desarrollan, desde el Estado, hacia la sociedad civil y el mercado para responder a las demandas sociales?

Lo planteado hasta el momento, es un camino que facilita el entendimiento de los discursos que sustentan la puesta en marcha de políticas públicas. Este método permite identificar cómo ciertos temas se adoptan como problemas públicos y por qué algunos de ellos ingresan o salen de la agenda gubernamental. Esto se logra mediante la definición de soluciones escogidas, o que contribuyen a convencer o legitimar las decisiones, o a seleccionar los problemas que afectan la implementación y evaluación de políticas (Merino y Cejudo, 2010).

Analizar las políticas sociales es un asunto de construcción de conocimiento, un arte, un método y una actividad científica⁴ en la que participan investigadores sociales, gobernantes, empresarios y ciudadanos. Por ello, el análisis que se propone en este documento, se orienta a describir los cambios específicos de las políticas sociales de asistencia, protección e inclusión social en su proceso de implementación desde un enfoque cualitativo. Estas acciones se caracterizan por ser prescriptivas y normativas del papel del Estado en lo social, y por el considerable aumento de la participación de la familia y el mercado en el desarrollo de formas asistenciales como estrategia para resolver los problemas públicos (Giraldo, 2013).

Las principales bondades del análisis cualitativo propuesto en este documento, se sustentan en la descripción y reflexión de los discursos e ideas que soportan la puesta en marcha de las políticas sociales en este caso particular. Para ello, es necesario reflexionar sobre el significado de lo social en las políticas públicas. Según Donzelot (1984), la invención y declaratoria de hacer de lo social un objeto de intervención del Estado en occidente, surge como respuesta a las contradicciones presentes en una sociedad liberal que promueve el ideal republicano de la revolución francesa (sufragio universal, equidad y soberanía popular), con la presencia de sociedades caracterizadas por la existencia de fenómenos de pobreza, exclusión y desigualdad social de carácter estructural. Para Donzelot (1984), la cuestión social surge como el mayor indicador de la existencia de serios problemas en realidades concretas, situaciones que, a su vez, son una forma de ver el desencanto social y el temor hacia el Estado por parte de los ciudadanos (Giraldo, 2013).

Sin embargo, en los discursos emergentes de lo social, lo que se busca es la comprensión de la denominada “cuestión social” o las “problemáticas sociales complejas” (Carballeda, 2007, p. 2). Dicha complejidad implica un debate sobre los dispositivos de poder que están implícitos durante el diseño e implementación de políticas públicas, acciones públicas que construyen estrategias uniformes, prestablecidas y automáticas, a problemas que reclaman diversidad, reconocimiento y heterogeneidad. Según Carballeda (2007), las diversas modalidades de intervención en “lo social” demuestran un proceso de transición en donde convive lo viejo con lo nuevo, lo local con lo global y el aumento de los espacios de incertidumbre institucional y ciudadana. Un ejemplo de lo anterior, se evidencia en la implementación de políticas sociales que promueven las nociones de capacidades, oportunidades y derechos de los sujetos, pero que, al mismo tiempo, impulsan lógicas institucionales que se aferran a viejas prácticas asistenciales y clientelares para dar respuesta a los problemas de los ciudadanos.

Para nutrir las miradas que avanzan en la conceptualización de las políticas sociales, se recurre a las teorías de la justicia, un referente teórico que facilita el entendimiento de los problemas relativos a las injusticias que viven los ciudadanos en numerosas situaciones de carácter individual y colectivo en la sociedad (Boltanski, 2000). Para autores como Boltanski, la noción de justicia hace referencia al principio de la igualdad, un valor que supone tomar en consideración la idea del bien común en las relaciones sociales tanto de carácter individual como colectivo.

Al profundizar sobre los referentes teóricos de la justicia y sobre las instituciones sociales que distribuyen deberes y derechos al interior de la sociedad, se destacan una diversidad de corrientes de pensamiento que han logrado sistematizar conocimientos sobre los principios de la justicia social y su concepto (Parijs, 1993). Para subrayar algunas de las principales corrientes de la teoría de la justicia, se menciona: la perspectiva liberal de la justicia, noción que se fundamenta en el impulso de un aparataje institucional que promueve y regula los comportamientos morales de los ciudadanos (Rawls, 1971); la corriente redistributiva de la justicia, que se caracteriza por el desarrollo de amplias garantías sociales prestadas por el Estado a determinados grupos poblacionales (Luhmann, 1997); la corriente de las realizaciones vitales de los sujetos en términos de oportunidades, capacidades y libertades, una tesis que se fundamenta en el logro de unos principios de justicia social, orientados a las realizaciones vitales de los sujetos en su diario vivir (Sen, 2009); y la corriente de los principios políticos y derechos básicos consagrados en un orden constitucional de carácter abstracto (Nussbaum, 2007). Estas corrientes teóricas, muestran una diversidad de matices y miradas sobre la complejidad de la justicia como principio y concepto, una tradición filosófica y política que deja un legado en beneficio de la sociedad.

La perspectiva de justicia que se propone en este artículo, supone que los actores “emiten juicios sobre lo que es justo o injusto, conveniente o inconveniente en la sociedad” (Boltanski, 2000, p. 35), lo cual, implica espacios, actores, relaciones e instituciones en donde se dirimen dichas diferencias a través de múltiples sistemas de equivalencia. Planteada de esta manera, la definición de justicia puede ayudar a repensar tres problemas centrales de la justicia social (Nussbaum, 2007): a) desenmascarar los problemas no resueltos de las desigualdades estructurales del país en términos de pobreza y exclusión social; b) reflexionar sobre las injusticias que viven los ciudadanos ante la ausencia de sistemas de bienestar público, y c) mejorar el análisis de problemas urgentes que requieren ser modificados o superados.

También se usan las teorías del bienestar para comprender los problemas relativos al bienestar material y simbólico de los sujetos, un referente conceptual que facilita en entendimiento del declive de los tres pilares básicos (Estado, mercado y sociedad) del bienestar en una sociedad, no solamente en órdenes globales, sino en América Latina, y particularmente en Colombia.⁵ En América Latina, los regímenes de bienestar se caracterizan por la asignación de recursos de tipo familiar, mercantil y públicos, que han sido recurrentemente criticados por su ausencia o insuficiencia para manejar las incertidumbres sociales en la región (Martínez, 2007).

El régimen de bienestar construido en Colombia, se caracteriza por el desarrollo de políticas públicas que poseen serias limitaciones en términos de “cobertura, gasto y resultados” (Martínez, 2007, p. 28). Por ello, conceptualizar y analizar las políticas sociales implica serios desafíos en términos políticos, sociales, económicos, administrativos e investigativos. Específicamente, para este estudio, se retoma la discusión conceptual de política social que plantea Maldonado:

Sin embargo, lo que se observa en Colombia es la construcción de una política social formulada bajo la perspectiva de la escasez, las limitaciones y focalización del gasto social; una estrategia pública que intenta resolver los problemas estructurales como la pobreza y la vulnerabilidad social sin mayores resultados. Este enfoque de política social se caracteriza por el impulso de medidas administrativas orientadas bajo la lógica centro-periferia, por débiles procesos de deliberación pública y legitimidad política, y por serios obstáculos en la fase de implementación de las acciones, en términos de asegurar la garantía de los derechos consagrados en la Constitución Política de 1991 y de promover un modelo de política social de corte asistencial y paliativo bajo la lógica de mando control.

Otra perspectiva analítica construida para entender las políticas sociales contemporáneas, la plantea Giraldo (2013). Este investigador argumenta que los cambios en la intervención del Estado en lo social son ocasionados por el impulso de mecanismos de focalización y asistencia en el gasto social, factores que generan dependencia y fidelidad a una política clientelista (Giraldo, 2013); una política que aumenta los roles del mercado por la privatización de los sistemas de protección social que niegan los derechos sociales de los ciudadanos por considerarlos privilegios o mercancías. Bajo esta perspectiva neoliberal, los ciudadanos son sujetos aislados, que participan como beneficiarios o ejecutores de las acciones públicas.

Lo que se observa con las políticas de protección social en Colombia es que atraviesan por una profunda crisis institucional, económica y social evidenciada en el deterioro de los sistemas de salud y pensión del país. Este fenómeno se le atribuye a la persistencia de la pobreza y la vulnerabilidad de amplios grupos sociales y poblacionales, a los que se les aplicaron políticas de mercantilización y falta de financiación a sectores claves del bienestar, como el sector salud y de seguridad social. Este hecho, aumentó las dificultades de los ciudadanos para pensionarse en los regímenes de ahorro individual administrados en la actualidad por fondos públicos y privados (Le Bonniec, Rodríguez y Giraldo, 2005).

En síntesis, analizar los procesos de transformación de la política social en Colombia, requiere de estudios transdisciplinares que aporten miradas integrales para la comprensión de los problemas que abordan este tipo de políticas públicas, como la pobreza, la exclusión social y la desigualdad. Estudiar las políticas sociales, implica repensar los problemas relativos a la injusticia social y al debilitamiento de los regímenes del bienestar, lo que permite aportar algunas claves teóricas y empíricas para contener el deterioro de una sociedad empujada por la búsqueda de las riquezas sin ningún tipo de regulación y control (Piketty, 2014).

En este apartado se describen los cambios sociales, políticos e institucionales más significativos de las políticas sociales de asistencia, protección e inclusión social en Colombia. Un acercamiento preliminar permite destacar en primera instancia cómo a partir de la adopción de los paradigmas de la nueva gerencia pública (reducción del tamaño del Estado) y el asistencialismo público, se arrastró a la sociedad a procesos de mercantilización y clientelismo de los bienes y servicios públicos antes provistos por el Estado.

Durante la década de los noventa se impulsó la idea de que las políticas sociales eran derechos sociales provistos por el Estado o por particulares en Colombia. También se dio inicio a un proceso generalizado de reformas al sistema pensional, de flexibilización laboral, y de transferencia de competencias del nivel central al local, como alternativa para solucionar los problemas de educación y salud de los ciudadanos. Sin embargo, las políticas fueron orientadas a subordinar los problemas sociales a las exigencias del mercado y la competitividad internacional.

Esta década se caracterizó por la adopción de cambios institucionales producto de la reforma constitucional en el año 1991.⁶ Con la Constitución de 1991, se estableció el carácter de Estado social de derecho, mediante la elevación a rango constitucional de los derechos sociales, políticos, económicos y culturales. No obstante, tal y como lo plantea Garay (2003), las principales contradicciones inherentes a la promesa de un Estado social de derecho consignadas en la Constitución de 1991, radican en la incapacidad de impulsar la preeminencia de lo público como lugar que incluye, agrupa y convoca a todos los ciudadanos (Arendt, 1995).

Esta concepción de la intervención estatal centrada en el mercado, estructuró las políticas sociales a partir de dos enfoques, el primero, como una forma asistencial y reparativa a los conflictos sociales, y el segundo, como una orientación a la protección social de riesgos y vulnerabilidades sociales. En este contexto,⁷ la intervención del Estado se fundamentó en la búsqueda de procesos que permitieran consolidar algunos esfuerzos en medio de unos condicionamientos externos como el consenso de Washington, condicionamientos que imponen políticas sociales tras la búsqueda de una racionalización económica y la administración de limitados recursos con que cuenta el Estado (Garay, 2003).

Durante la primera década del siglo XXI, se observó un aumento de los procesos de mercantilización de las políticas sociales, fundamentado en la “tendencia de convertir los bienes públicos y servicios sociales en elementos provistos por el mercado” (Varela, 2005, p. 44). Esta mayor participación del mercado en las políticas sociales, tiene su origen en un desmonte de las responsabilidades sociales a cargo del Estado y en una mayor participación de los agentes particulares en la intervención social. Los ciudadanos se ven en la obligación de comprar su educación, la salud o ahorrar para garantizar sus pensiones (Giraldo, 2013), debido al desmonte de las garantías sociales a cargo del Estado y la entrega de amplios campos de la política social que pasan de la intervención estatal, al subsidio y la provisión privada de bienes y servicios en educación, salud, vivienda, empleo, recreación, cultura, deportes y servicios públicos domiciliarios.

El interés de mercantilizar la cuestión social que se evidencia en la primera década del siglo XXI, se basa en la noción de los recursos escasos que nunca serán suficientes para colmar las expectativas de los ciudadanos (Golbert, 2002). Un claro ejemplo de ello está en los procesos de precarización y focalización de las acciones en manos de particulares que antes eran de responsabilidad exclusiva de la institucionalidad pública. Ejemplos como los procesos de ampliación de cobertura en educación básica y media, las crisis de los hospitales y centros públicos de salud, y la entrega de subsidios de vivienda a las cajas de compensación familiar, son solo algunos de los casos específicos de este proceso de transición de una ciudadanía social a una patrimonial (Giraldo, 2013).

Las reformas de ajuste fiscal de la década de los noventa e inicios del siglo XXI, contribuyeron a trasladar transferencias y responsabilidades del gobierno central a los gobiernos locales y regionales para ejecutar el gasto social. Esta descentralización y municipalización de los gastos de salud y educación principalmente, generaron un crecimiento de las intervenciones sobre la pobreza, la desigualdad social y la exclusión social sin mayores resultados, y multiplicaron un gasto focalizado que impidió la coordinación de políticas y actores en la gestión de las políticas sociales (Giraldo, 2013).

La utilidad de una mirada cualitativa en el análisis de las políticas sociales permite lo siguiente: a) fortalecer el trabajo interpretativo de los analistas de política pública que hacen uso de documentos oficiales para conocer la posición oficial del gobierno (planes de desarrollo y marcos legales); b) identificar los procesos de formulación y cambio de dichas políticas a través del análisis de los documentos públicos; y c) evidenciar las tramas que existen en los problemas y desafíos de la política social. En esas tramas de sentido, se muestra hasta el momento, una disminución sistemática de la intervención del estado en los asuntos sociales, unos paradigmas o concepciones que promueven la focalización, la vulnerabilidad, y el riesgo, pero también, la posibilidad de construir potencialidades y capacidades en los ciudadanos.

Con la puesta en marcha de estos análisis, también se puede observar la transformación de los discursos en actores institucionales (gubernamentales), sociales (organizaciones sociales), políticos (partidos políticos) y económicos (gremios) a lo largo del diseño e implementación de las políticas (White, 2013). Estos actores generan cambios en las políticas públicas, en términos de nuevas pautas, criterios y arreglos institucionales que mitigan o resuelven problemas sociales en sociedades caracterizadas por la presencia de injusticias sociales, pero no atienden a los derechos y capacidades sociales básicas que se requieren en la actualidad y no tiene en cuenta unas políticas que puedan enfrentar los problemas estructurales no resueltos en materia de pobreza y desigualdad social estructural.

Las técnicas de análisis de contenido de los documentos públicos, como las utilizadas en este caso, permiten la identificación de estructuras de sentido o de unidades de sentido dentro de un texto; lo que se busca son patrones y relaciones que van más allá de los valores que se ponen en juego por parte de los distintos gobiernos en sus apuestas públicas. Los planes de desarrollo en el campo de la política social, tienen ciertos valores públicos en común, valores que se orientan al fortalecimiento de una sociedad de mercado, que no da mucho peso a formas institucionalizadas de justicia y bienestar colectivo en esta sociedad.