De acuerdo con el Informe de Desarrollo Mundial de 2008, realizado por el Banco Mundial (TWB, 2007), la actividad agrícola ofrece posibilidades promisorias para el crecimiento, la reducción de la pobreza y la prestación de servicios ambientales. Sin embargo, de acuerdo con el mismo informe, se hace necesaria la mano visible del Estado en la tarea de brindar servicios públicos esenciales, mejorar el clima para la inversión y regular el ordenamiento de los recursos naturales, garantizando, además, la obtención de resultados sociales deseables.

Esa mano visible del Estado en muchas ocasiones se materializa a través de políticas públicas, que, como concepto, tienen múltiples acepciones. Para Knoepfel et al. (2006), por ejemplo:

Este concepto se relaciona con el denominado enfoque sociocéntrico de las políticas públicas, el cual se basa en el diálogo y la coordinación entre el Estado y la sociedad civil; en la búsqueda de mecanismos para la resolución de problemas catalogados como públicos y en delegar parte de la programación y la implementación de las políticas públicas en actores de la sociedad civil y del mercado por parte del Estado.

Knoepfel et al. (2006), siguiendo con el concepto ideal que concibe a las políticas públicas como un ciclo secuencial de fases, postulan que este inicia con el surgimiento de los problemas y se prolonga hasta la evaluación de los resultados obtenidos luego de la realización de una intervención específica para resolverlos (ver Figura 1). La primera de dichas fases, la fase de surgimiento y de percepción de los problemas, es definida por los autores a partir de Jones (1970), como aquella en la que una determinada situación produce una necesidad colectiva, una carencia o una insatisfacción identificable directamente o a través de elementos que exteriorizan esa situación y ante la cual se busca una solución.

De manera más general, se puede afirmar que surge un problema cuando se constata la diferencia entre la situación real y lo que sería la situación deseable (Knoepfel et al, 2006).

Sin embargo, como lo afirman Knoepfel et al. (2006), no todos los problemas que tiene una sociedad logran iniciar un “ciclo”, es decir, no todos los problemas sociales son objeto de una política pública. Knoepfel et al., citando a Gusfield (1981), distinguen entre “problemas sociales” y “problemas públicos”, señalando que no todos los problemas sociales se convierten necesariamente en problemas públicos, es decir, en objetos de controversia política. Según Gusfield (1981), los problemas públicos representan una prolongación de los problemas sociales a medida que surgen en el interior de la sociedad civil y se debaten en el seno de un espacio político-administrativo emergente.

En la misma línea, Garraud (1990) identificó tres condiciones para poder calificar un problema social como un problema “público”: (1) una demanda que surge de grupos sociales determinados; (2) el desarrollo de un debate público; y (3) la existencia de un conflicto entre los grupos sociales organizados y las autoridades políticas.

Para el caso del sector apícola colombiano, Sánchez et al. (2013), afirman que, para la década de los setenta, la actividad apícola en el país tenía un crecimiento de tal magnitud que fomentó la generación de políticas públicas específicas para el sector, especialmente aquellas relacionadas con el manejo sanitario de las abejas y sus productos. Como ejemplo de tal acción pública cita las Resoluciones 473 de 1976 y 665 de 1977 del Ministerio de Agricultura y los Acuerdos 23 y 25 de 1979 del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) (Sánchez et al., 2013).

Sin embargo, al momento de ver en detalle esa reglamentación, junto con la fuente original de dicha información, se evidencia que en realidad las normas citadas no corresponden a lo que el autor denomina “políticas públicas específicas”, ya que, si bien dichas normas podrían catalogarse como parte de alguna fase de programación de una política pública, en realidad no lo son, pues dichas Resoluciones no contemplan la definición política de algún problema que pueda ser catalogado como público ni tampoco existe evidencia alguna de la inclusión en la agenda pública de la época de algún problema político relacionado con la apicultura.

A pesar de la ausencia de definición de la categoría “políticas públicas” presente en su trabajo –lo cual podría ser la evidencia del desconocimiento que sobre la misma existe en un sector de la academia dedicada a la investigación en el sector agrario colombiano–, Sánchez et al. plantean la necesidad de “trabajar en la construcción de una política pública a corto, mediano y largo plazo” (Sánchez et al., 2013, p. 473), que resuelva los principales problemas que históricamente han limitado el desarrollo y fomento de la actividad apícola a nivel nacional. Sin embargo, los autores no definen ni plantean cuáles son dichos problemas.

Por ello, el objetivo principal de este trabajo es realizar un ejercicio diagnóstico que permita identificar la presencia de problemas sociales y políticos en el eslabón primario de la cadena productiva apícola colombiana y que permita iniciar el proceso de diseño de políticas públicas específicas para el sector, a través de la recolección de datos primarios en organizaciones de productores apícolas y la sistematización de datos secundarios reportados en la literatura sobre el tema.

Se establecieron dos fases de trabajo, la primera consistió en la revisión bibliográfica de los trabajos de diagnóstico realizados en el sector apícola entre el año 2006 y 2011; la segunda correspondió a la realización de un diagnóstico participativo con seis organizaciones de productores apícolas en el país en el año 2013. Finalmente, se evaluaron los resultados de los diagnósticos reportados en la literatura y los problemas reportados en el diagnóstico realizado bajo las tres condiciones planteadas por Garraud (1990).

El Núcleo de Apicultores de la Provincia de Sumapaz (NAPS) es una organización de productores ubicada en la Provincia de Sumapaz, en el departamento de Cundinamarca, principalmente en el municipio de Fusagasugá. La mayoría de los asociados tiene en promedio dos personas de su núcleo familiar trabajando en la actividad apícola; un 70 % vive en la zona rural, mientras que 30 % lo hace en la zona urbana; y en promedio, cada apicultor tiene dieciséis colmenas. La Tabla 5, presenta once problemas diagnosticados en dicha organización.

La Asociación de Apicultores de Cundinamarca (Asoapicun) es una organización de productores ubicada en todo el departamento de Cundinamarca. Del núcleo familiar de cada uno de los asociados, en promedio tres personas trabajan en la actividad apícola. Del total de los asociados el 30 % vive en la zona rural y el 70 % en la zona urbana. En promedio, cada apicultor tiene cien colmenas. La Tabla 6 describe el nombre de catorce variables determinadas como problemas por la organización.

La Asociación de Apicultores de Boyacá (Asoapiboy), al igual que Asoapicun, tiene su rango de acción en todo el departamento. El número de familiares que trabajan junto con los productores es de tres en promedio. La totalidad de los productores vive en la zona urbana y tienen en promedio 82 colmenas cada uno. La Tabla 7 presenta las catorce variables problema diagnosticadas.

El Núcleo de Apicultores de San Pedro de la Sierra pertenece a la Asociación de Apicultores conservacionistas de la Sierra Nevada de Santa Marta (Apisierra) y tienen sus apiarios en el corregimiento de San Pedro de la Sierra, municipio de Ciénaga, Magdalena, en jurisdicción de la Sierra Nevada. Del total de miembros de la familia de cada apicultor asociado, dos apoyan las labores del productor. De la totalidad de asociados, el 50 % vive en el casco urbano del corregimiento y el 50 % vive en las veredas. En promedio, cada apicultor tiene nueve colmenas. De los talleres, se obtuvo un total de nueve variables determinadas como problemas por los afiliados a la organización.

La Asociación de Apicultores de Santander está ubicada en el corregimiento de Cincelada, municipio de Coromoro, Santander. La totalidad de los asociados vive en la zona rural. Del total de miembros de la familia, dos apoyan al asociado en la labor apícola, quien en promedio tiene catorce colmenas. La Tabla 9 muestra nueve variables que en los talleres se determinaron como problemáticas por los afiliados a la organización.

La Cooperativa de Agricultores de Charalá está ubicada en el municipio de Charalá, departamento de Santander. De los asociados que trabajan con apicultura el 80 % vive en la zona rural y el 20 % en la zona urbana. Cada asociado tiene en promedio 39 colmenas y es apoyado por dos personas de su núcleo familiar. La Tabla 10, describe las siete variables determinadas como problemáticas por los afiliados a la organización.

La Tabla 11 presenta los resultados del diagnóstico participativo realizado, ordenando de mayor a menor la frecuencia de todas las variables limitantes presentes en todas las organizaciones de productores participantes del estudio.

En total, para las seis organizaciones de productores diagnosticadas se identificaron 38 variables limitantes/problemas presentes en el sistema de producción apícola.

De treinta y ocho problemas reportados en las seis organizaciones de productores apícolas participantes, quince se encuentran en más de una organización; un problema se encuentra presente en cinco de las seis organizaciones; tres problemas son reportados por cuatro organizaciones; seis problemas fueron reportados en tres organizaciones y cinco problemas se evidenciaron en dos organizaciones. Los restantes problemas, solo se presentaron en una organización.

Al revisar la definición de los quince problemas con mayor repetición entre las organizaciones participantes del estudio, diez son problemas propios de la gestión empresarial de las organizaciones que pueden ser resueltos desde los planes estratégicos de acción de cada una de las mismas: problemas con vecinos por tener abejas; ausencia del registro de actividades; defensividad de las abejas; mala ubicación de los apiarios; deficiencias en manejo técnico; bajos precios; falta de estudios de mercado; falta de asistencia técnica; falta de capital de inversión y difícil acceso a predios para apicultura. Cinco de los quince problemas, dadas sus definiciones y coincidencias con otros sectores pecuarios que han logrado generar una política pública específica, pueden ser tenidos en cuenta para la formulación de una política pública para el eslabón primario de la cadena apícola colombiana: alto costo de implementos e insumos; alto costo de transporte; cambio climático; salud de las colmenas y deforestación.

Al evaluar, tanto los problemas enunciados en los documentos revisados, como los problemas encontrados en el diagnóstico participativo realizado, ninguno de ellos cumplió con ninguna de las tres condiciones enunciadas por Garraud (1990) para poder calificar un problema social como un problema político.

El concepto de “diagnóstico” según Braidot et al. (2003) citando a Valdez (1998), se inscribe dentro de un proceso de gestión preventivo y estratégico. El diagnóstico se constituye como un medio de análisis que permite el cambio empresarial, de un estado de incertidumbre a otro de conocimiento para su adecuada dirección. Además, es un proceso de evaluación permanente de la empresa por medio de indicadores que permiten medir sus “signos vitales” (Valdez, 1998).

Considerando lo anterior, podríamos afirmar que ninguno de los cinco documentos analizados puede ser considerado como un verdadero diagnóstico, aun cuando se titulen así. Por ello, no es posible unificar en un solo concepto las distintas definiciones que cada estudio reporta para variables que en muchos casos son aparentemente similares, con lo que se dificulta la generación de indicadores robustos a partir de los resultados, incluyendo los resultados del diagnóstico realizado en el presente estudio.

En ese sentido y a pesar del acervo documental, no es posible definir un conjunto de problemas que sean considerados problemas sociales del eslabón primario del sector apícola en Colombia. Esto, de acuerdo con Gusfield (1981), dificulta a su vez la concreción conceptual de los problemas públicos sectoriales que podrían ser objeto de una política pública que los aborde.

Adicionalmente, la diversidad de criterios presentes en los documentos consultados y su temporalidad (2006-2011) pueden ser elementos que dificultarían la concreción de la definición de los problemas sociales y políticos del eslabón primario de la cadena apícola en Colombia.

De acuerdo con lo planteado por Roth (2002), la definición del problema público consiste en determinar “la naturaleza, las causas, la duración, la dinámica, los afectados y las consecuencias posibles del problema” (Roth, 2002, p. 60), que de acuerdo con Urrea y Valencia (2017), ayudarían al analista en el proceso de definición de un problema que finalmente termine por ser considerado dentro de la agenda pública. Por ello, al revisar los problemas reportados en los documentos consultados, no es posible determinar si estos han persistido, fuera del periodo evaluado.

En ese sentido, como afirma Olavarría (2007), los problemas públicos son dinámicos y evolucionan por los cambios en el conocimiento y la tecnología, y por las propias intervenciones de la política pública. Es muy posible que los resultados del diagnóstico participativo realizado acá también presenten las limitaciones de los resultados de los documentos consultados, ya que, al estar inscrito en un proyecto con una temporalidad determinada, es muy posible que hayan sufrido algún tipo de cambio que no puede ser determinado con suficiencia.

Finalmente, es importante mencionar que, a pesar de las dificultades presentes en los documentos citados, estos aportan elementos significativos que pueden ayudar en el establecimiento de un estado de conocimiento sobre los múltiples problemas que tiene el eslabón primario de la cadena apícola colombiana, sea o no en el enfoque de políticas públicas.

Cabe agregar que, con respecto a los procesos de definición de agenda pública, Montecinos (2007) afirma que en sociedades que no se asemejen al menos a la estabilidad democrática de la realidad europea desarrollada o de Norteamérica –como son las sociedades de América Latina–, la situación de la definición del problema y la definición de la agenda pública se aprecia proporcionalmente a lo que sucede en dichas sociedades, donde buena parte de la agenda del gobierno y los problemas públicos son de carácter exógeno, es decir, producto del diálogo de agentes externos al aparato gubernamental. En otras palabras, la agenda del gobierno se deriva de una real agenda pública (Montecinos, 2007).

Concretamente, Montecinos (2007) afirma que, en las sociedades latinoamericanas, la definición de problemas y de agenda pública o gubernamental, se hace bajo un contexto de impermeabilidad, ya sea por insensibilidad gubernamental o porque las reglas del juego institucional no lo permiten. Esto trae como consecuencia que el proceso se haga desde una lógica endógena y así los problemas públicos son percibidos por los especialistas gubernamentales de cada área política. Es en estos ámbitos donde se produce el diálogo y el ajuste mutuo y no en el proceso de la deliberación de los problemas públicos. En ese sentido, se podría anotar que la mayoría de las políticas públicas en el país se conecta con lo afirmado por Montecinos (2007).

Bastaría solo con revisar, por ejemplo, la justificación de la Política Nacional de Competitividad y Productividad, en la cual se evidencia que la formulación de una política de competitividad es la columna vertebral de la estrategia de crecimiento del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 “Estado Comunitario: desarrollo para todos” (CONPES, 2008a).

De igual manera pueden citarse las políticas públicas del sector pecuario formuladas en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, que correspondió a la agenda gubernamental nacional para dichos años, como la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONPES, 2008b) y la Política Nacional para mejorar la competitividad del sector lácteo (CONPES, 2010).

Así, si este modelo persiste habría que esperar a que al interior del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de la República de Colombia se prioricen los problemas del sector apícola y no, como demanda el enfoque de políticas públicas, realizar dicha priorización con la totalidad de los actores involucrados. En este caso, se puede afirmar que el sector apícola colombiano se encuentra muy distante del cumplimiento de las tres condiciones planteadas por Garraud (1990).

De acuerdo con Gusfield (1981), en todas las condiciones establecidas para calificar un problema social como un problema público se hace necesaria la participación de los grupos sociales beneficiarios, que para el presente caso podrían ser las asociaciones de productores o la institucionalidad formal del gremio apícola en el país.

Para Colombia, la institucionalidad formal de los sectores agrarios está enmarcada en la Ley 811 de 2003, la cual modifica la Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero, creando las organizaciones de cadena en el sector agropecuario, pesquero, forestal y acuícola (Ley 811, 2003).

En ese marco legal, el Consejo Nacional Apícola es considerado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como el cuerpo consultivo del Gobierno Nacional con respecto a las orientaciones y medidas de política pública que conciernen al sector apícola colombiano (Resolución 282, 2012). Así, le correspondería al Consejo lograr que los problemas del sector apícola colombiano pasen de ser problemas sociales a ser problemas públicos y que, en un futuro, puedan ser objeto de políticas públicas. Es decir, la institucionalidad formal está dada para dar el primer paso e iniciar la definición de los problemas políticos del sector apícola en el país.

Los sectores agropecuarios colombianos presentan múltiples problemas que, en la mayoría de los casos, no trascienden de la esfera de problemas sociales. Tal es el caso del sector apícola.

El eslabón primario de la cadena productiva apícola en el país ha tenido cinco diferentes diagnósticos que se han constituido en un acervo referente para la mayoría de los investigadores del sector, todos con énfasis y objetivos distintos. Sin embargo, aún no hay suficiente delimitación de los problemas sociales ni mucho menos públicos que presenta dicho eslabón, con lo cual la definición de una política pública que lo atienda es una tarea pendiente en los resultados que este trabajo puede aportar.

De la totalidad de problemas diagnosticados en este trabajo, cinco guardan características que son comunes a todos los eslabones primarios del sector pecuario colombiano: (1) alto costo de implementos e insumos; (2) alto costo de transporte; (3) cambio climático; (4) salud de las colmenas y (5) deforestación. Estos podrían ser catalogados por la institucionalidad formal del sector como problemas sociales en un eventual proceso de formulación de una política pública apícola.

De acuerdo con la legislación colombiana, los distintos sectores agrícolas, pecuarios, forestales, acuícolas y pesqueros tienen un escenario de concertación nacional para su respectivo sector: organizaciones de cadena, que, para el caso del sector apícola, corresponde al Consejo Nacional Apícola. Entre las múltiples tareas que les corresponde a las organizaciones de cadena y a los consejos nacionales por sectores, está la de asesorar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el proceso de formulación de políticas públicas que atiendan necesidades del sector.

Es así como, le correspondería a dicho Consejo ubicarse en la agenda pública y en la agenda gubernamental y emprender la tarea de complementar los resultados del diagnóstico aquí realizado, definiendo ampliamente los problemas sociales más relevantes del sector apícola en su conjunto y posicionándolos de tal forma que logren transitar a problemas públicos.