El proceso de instauración de regímenes democráticos en Latinoamérica es extenso y variable. La evidencia palpable de ello fueron las diferentes oleadas de democratización que iniciaron para algunos países de la región a finales del siglo XIX (Tovar, 2009), y que luego de un quiebre general a mediados del siglo XX –y después de un subsecuente periodo de autoritarismos y dictaduras entre la década de los sesenta y setenta del siglo XX– tuvo entre la década siguiente (1980-1990) una segunda ola democratizadora o de transiciones hacia la democracia (Munck, 2010; 2011; Tilly, 2010; Zanatta, 2012).

Para describir los anteriores procesos se ha generado una agenda de investigación guiada por los siguientes temas: (1) el quiebre de la demo-cracia en la década de los setenta; (2) las transiciones hacia la democracia en la década de los ochenta; (3) la consolidación de la democracia en los noventa; y (4) la calidad de las democracias durante el transcurso del nuevo milenio (Munck, 2010).¹

El cuerpo de teorías que han surgido de estos estudios ha partido de una concepción entre mínima y procedimental de la democracia que ha llevado a entenderla como el régimen político, donde el acceso a los cargos de elección popular se realiza por medio de procesos electorales competitivos y de alta concurrencia. Esto ha permitido tener un “ancla conceptual suficientemente sólida para una serie de debates muy fértiles sobre teorías explicativas” (Munck, 2010, p. 578).²

Estos estudios han realizado, principalmente, descripciones de regímenes y procesos políticos nacionales y, por lo tanto, el estudio de la implantación y las vicisitudes de las democracias latinoamericanas ha privilegiado los procesos nacionales y las dinámicas políticas que ocurren en el centro de las naciones de la región, dando como resultado que los análisis subnacionales hayan quedado en la sombra por el predominio del sesgo nacional en las herramientas teóricas y metodológicas de la política comparada.³ Existe una hegemonía metodológica centrada en los análisis comparativos nacionales con énfasis en descripciones probabilísticas (Pasquino, 2011). Sin embargo, desde comienzos de siglo XXI se presenta una revalorización de los estudios de caso y en explicaciones de causalidad determinística que permite realizar investigaciones más allá de las nacionales, dando como resultado que los análisis de dicho proceso revelaran que la democratización dista de ser homogénea en todo el territorio que un Estado reivindica como propio (Suárez-Cao, Batlle y Wills-Otero, 2017).

Los anteriores resultados llevaron a cuestionar el mencionado sesgo nacional, por cuanto no permite entrever el funcionamiento diferenciado de las instituciones de la democracia en el territorio. Sobre lo anterior, O’Donnell (2002) sostiene que:

Las actuales teorías del Estado a menudo aceptan un supuesto que se repite en las actuales teorías de la democracia: que existen un alto grado de homogeneidad en los alcances, tanto territoriales como funcionales, del Estado y del orden social que sustenta. No se pregunta (y si se lo pregunta, no lo problematiza), si dicho orden, y las políticas originadas en las organizaciones estatales, tiene similar efectividad en todo el territorio nacional y entre todos los estratos sociales existentes. (O’Donnell, 2002, p. 241)

Tomando como punto de partida el llamado que hace O’Donnell (2002), se han realizado estudios sobre la política subnacional enfocados en el análisis de Estados federales (Behrend, 2012; Belmonte, 2015; Gibson, 2012) y se ha podido identificar que la democratización es un proceso disparejo, complejo, dinámico, que no tiene un estado predefinido y cuyo final es incierto, pues no existe resultado ni punto de llegada definido, y sobre el cual es necesario poner énfasis en la dimensión territorial de la democratización (Gibson, 2006). Por lo tanto, es válido señalar que existe un proceso de democratización nacional y otro subnacional que se afectan mutuamente, pero fácilmente diferenciables (Behrend, 2012; Behrend y Whitehead, 2017). Lo dicho se fundamenta en que las prácticas políticas subnacionales menos democráticas o antidemocráticas podrían socavar la democratización nacional. También significa que no todos los ciudadanos gozan de los mismos derechos civiles y políticos a lo largo y ancho del territorio nacional, algo que se presupone como una de las condiciones de la democracia. Entonces, incorporar la variación subnacional al análisis de la democracia brinda un panorama más complejo del régimen político nacional (Suárez-Cao et al., 2017).

Estos estudios subnacionales se han presentado principalmente sobre Estados federales, como ya se señaló, que para el caso particular de América Latina han sido Argentina y México (Behrend, 2012; Gibson, 2006), también se pueden identificar estudios que se centran en la experiencias del sur de Estados Unidos (Gibson, 2012); se ha hecho así principalmente por las facilidades metodológicas que representan los Estados federales (acceso a datos y unidades territoriales con autonomías considerables). Sin embargo, ni teórica ni metodológicamente (excepto la consecución de datos) nada impide que puedan hacerse trabajos acerca del proceso de democratización, rendimientos y calidad de las instituciones democráticas a nivel subnacional en Estados unitarios como el colombiano.

Lo anterior se sustenten en que la democratización en América Latina incentivó diversos procesos de descentralización política y administrativa, que en Colombia se fortaleció en la década de los ochenta del siglo XX, y que se amplió con la Constitución Política de Colombia de 1991. Esta situación generó una creciente relevancia del escenario político regional y local en un país que solía ser más centralista (Suárez-Cao et al., 2017). Además, diversas consecuencias no intencionadas de la descentralización administrativa, como que las unidades administrativas subnacionales generan núcleos territoriales que formen procesos políticos con características y dinámicas propias (Behrend, 2011), o que se moldean sus propias instituciones políticas, lo que Gutiérrez (2014) llamaría sus propios óptimos, o lo Whitehead (2011) llama acuerdos inter-nos, repercuten en el funcionamiento de las instituciones democráticas, y por ende en su calidad.

Lo anterior, para el caso colombiano, puede ejemplificarse en que la descentralización produjo diferentes efectos secundarios, como que los actores armados ilegales y actores dedicados a economías ilegales lograran articularse de forma creciente con el sistema político (Duncan, 2018; Duque, 2017; Gutiérrez, 2010; Melo, 2017; Palacios, 2012). Es en este contexto, donde las regalías y las rentas se convirtieron en botín de estos actores, e incentivaron el conflicto armado al igual que la cooptación y transformación de las instituciones del Estado (García y Espinoza, 2013; Garay y Salcedo-Albarán, 2010), incluso produjeron la neutralización o anulación de los propósitos constitucionales y legales (García y Revelo, 2018). Lo anterior repercute en las dinámicas del régimen político demo-crático en una doble vía entre lo nacional y lo subnacional, y en el rendimiento de las instituciones democráticas entre las unidades territoriales, y de su análisis en conjunto, de forma comparada, se pueden dar cuenta de la calidad de la democracia a nivel subnacional.

Partiendo de la situación planteada, este artículo se propone responder la siguiente pregunta: ¿cómo los rendimientos de las instituciones de la democracia a nivel subnacional varían en el tiempo y el territorio en Colombia en el periodo 2007-2014? Se argumenta que este tipo de análisis son relevantes ya que Colombia tiene una clara especificidad demo-crática (Gutiérrez, 2014, Tovar, 2009) (aunque no especificada claramente en la literatura), pero un indeterminado grado o nivel de calidad de su democracia a nivel subnacional. Por esto, es posible preguntarse en qué grado de calidad está el rendimiento de las instituciones de la democracia a nivel subnacional, en particular en los departamentos, como parte de las unidades en las que se divide el territorio, y en los que las funciones del Estado son descentralizadas, y que son de gran importancia si se tiene en cuenta que para 2014, año en que termina el estudio, un total de 978 municipios (88,8 %) del país tenía categoría seis, lo que hace que los entes departamentales tengan especial incidencia en lo que ocurre en dichos municipios (Departamento Nacional de Planeación, 2015).

Sobre el tema que trata este artículo, se pudo identificar tres estudios, cada uno propone su propio índice de medición para realizar exámenes sobre la calidad de la democracia en Colombia. Este criterio fue el determinante para su escogencia y posterior referencia acá. El primero sería el realizado por Duque (2015), quién utiliza un índice de medición nacional de la democracia sustancial de Colombia, que es una dimensión, y discutible de la medición de la democracia, pues los enfoques dominantes privilegian la dimensión política de esta. Un segundo y tercer ejemplo serían los realizado por Wills et al. (2015) y Pino (2018), que recurren a un método común, por la asequibilidad de datos que consiste en realizar exámenes, sí subnacionales, pero centrados en la dimensión electoral de la democracia. En ambos casos se analiza y mide la rotación de alcaldes. Los dos anteriores casos, en estricto sentido, no serían análisis sobre la calidad de la democracia, sino análisis electorales y de la política subnacional. Contrario a estos casos, el índice que se presenta en este artículo acude a la corriente principal de medir la dimensión, principalmente, política de la democracia, y adiciona otros ítems, además del electoral, con un total de trece, para realizar el examen de la calidad de la demo-cracia a nivel subnacional en el periodo señalado.

La escogencia de los ocho años obedece a su relativa proximidad y a la efectiva posibilidad de consecución de todos los datos requeridos, y porque se constituyen en un escenario de análisis, pero no en un determinante comparativo. Siendo así, se compara los rendimientos diferenciados de las instituciones democráticas en los departamentos de Colombia en un periodo de ocho años, sin desconocer el marco institucional determinado, esto es, los periodos presidenciales. Ambos gobiernos representan un interesante escenario para el análisis subnacional de la democracia, dado que en un lapso de ocho años se puede dar cuenta de un proceso político en el cual se puede examinar la calidad de la democracia y en cómo ella ha fluctuado. Igualmente, en este periodo, y se insiste que sirve como escenarios, se pueden observar sí la democracia tiene mayor calidad en escenarios de mayor aceptación de un gobierno y donde se percibe una mayor capacidad del Estado, o en aquellos en los cuales se procura solucionar un conflicto armado, pero que tiene múltiples detractores políticos y un bajo nivel de aceptación a la salida negociada al mismo.

Para resolver la pregunta planteada, se construyó un índice⁴ y se elaboró una base de datos integrada por diferentes tipos de datos: porcentajes, totales, valores agregados, tasas, etc. Para la correspondiente medición, se realizó una estandarización de la información recolectada, que “consiste en realizar una transformación de las variables en una escala de medida común, para que todas puedan ser ingresadas posteriormente al índice” (Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos, 2011, p. 64). La escala de medición común que se utilizó es en una de 0-100, donde 100 indica mayor calidad de la democracia (ideal democrático), y 0 indica ausencia de calidad del observable de la subdimensión o dimensión medida. Dicho índice está basado en el TODEM presentado por Morlino (2014; Morlino y Carli, 2014), el cual fue adaptado para realizar el examen subnacional propuesto⁵ (ver Tabla 1). Esta escogencia se fundamenta en dos razones: (1) porque este índice advierte en la democracia múltiples dimensiones de análisis, más allá de la electoral, y no desconoce la interacción entre estas. Por otra parte, (2) el índice agrupa las dimensiones de análisis de la democracia en distintos factores de calidad, lo que permite entrever cómo los valores particulares de una dimensión de análisis de la democracia afecta factores puntuales de calidad.

Construir un índice complejo como este, implica elegir un número relativamente limitado dentro del conjunto de ítems sugeridos por el concepto y su representación literaria (Lazarsfeld, 2018), en este caso sobre las dimensiones de análisis de la democracia, y sobre cuáles son sus factores de calidad. Posterior a la escogencia, a cada indicador se le asigna un peso o valor acorde a su importancia, aunque en la cuantificación del índice (scoring the index), se recomienda dar peso igual a los ítems, es la norma, a menos que exista un compendio de razones para lo contrario (Babbie, 2010). Esta recomendación es tomada para el índice de democracia subnacional. Así entonces, con los valores de cada ítem se confecciona el índice, entendiendo por esta, la medida común que agrupe varios indicadores de una misma dimensión numéricamente operacionalizada (Cea, 2012).

En la descripción y análisis de los valores que arroja el índice, se hace uso del término fluctuación de la democracia para hacer referencia a la discrepancia entre dos valoraciones que este proyecte sobre el mismo régimen político democrático, o entre dos unidades de análisis de comparación que pueden ser, por un lado, dos o más periodos de tiempo, o dos unidades territoriales a nivel subnacional, por ejemplo, departamentos. Se utiliza para señalar la existencia de un desplazamiento, ascenso o descenso, en su valoración en un periodo o en los territorios comparados. El uso de este concepto permite describir los resultados del análisis que se realiza de la calidad subnacional de la democracia en Colombia, ya que posibilita describir/nombrar los rendimientos diferenciados de las dimensiones de análisis de la democracia en un territorio. Por su parte, el concepto calidad de la democracia alude a la valoración que se hace sobre en qué medida se cumplen los factores y dimensiones constitutivos del concepto de democracia aplicado al caso de estudio. Lo cual se logra observando el rendimiento de las instituciones políticas escogidas. En el caso se ha utilizado una noción de democracia que parte de la elaborado por Dahl (2008, 2013) y en el desarrollo de su concepto de poliarquía, pues se considera que este es el punto arquidémico¹⁵ de los estudios empíricos contemporáneos sobre la democracia.¹⁶

Por otra parte, el concepto calidad de la democracia se definirá en este artículo como el adecuado funcionamiento de los mecanismos de elección de cargos de representación política y el rendimiento elevado de las instituciones, valores y principios democráticos. Esto, en un contexto donde el Estado tenga suficiente capacidad y presencia en el territorio nacional, y donde haya una cultura política democrática arraigada con una esfera de la cultura de la legalidad.

El nivel subnacional de análisis que se tomó para este estudio, representado en los departamentos del país, ofrece tres ventajas metodológicas que justifican realizar un análisis de la democracia a este nivel: (1) permite aumentar la cantidad de observaciones, mitigando así el problema de muchas variables, pocos casos. Por otra parte, (2) el uso de unidades subnacionales admite mayor precisión en la codificación de los casos, puesto que permite captar mejor las variaciones y la complejidad existentes dentro de cada país. Finalmente, (3) realizar comparaciones subnacionales facilita el manejo de la naturaleza territorialmente dispar de los procesos de transformación política y económica. En suma, el método comparativo de unidades subnacionales aumenta la probabilidad de obtener inferencias causales válidas, pues se constituye como una herramienta eficaz para aumentar el número de observaciones y elaborar comparaciones controladas (Wills et al., 2015).

Por otra parte, el estudio tiene un método comparado, y la técnica de elaboración de datos es estadística, lo cual se hace bajo la premisa de que la descripción y explicación de un fenómeno político observable mediante datos extraída de la realidad constituye el objetivo primordial de toda investigación empírica en ciencia política (Chuliá y Agulló, 2012). Este tipo de análisis es un recurso metodológico que posibilita establecer similitudes y diferencias entre los hechos u objetos de conocimiento. Además, permite intentar hacer clasificaciones tipológicas, lo cual se logra al cotejar unas formas políticas con otras, a fin de obtener un distanciamiento crítico que permite, entre otras cosas, sopesar el rendimiento de formas políticas, el grado de receptividad de los respectivos gobernados, entre otros fenómenos políticos (Cotarelo, 2015), como puede ser la calidad y la fluctuación de la democracia a nivel subnacional.

La literatura ha establecido dos tipos de comparativismo: en primer lugar, está uno de rigor histórico que tiene un carácter diacrónico. Pero existe otro de tipo político, cuyo interés es sincrónico longitudinal, en el cual:

No se cotejan Estados en su conjunto unos con otros sino aspectos parciales de estos, subdivididos a su vez en otras dos categorías: comparación de instituciones y comparación de comportamientos políticos. La más frecuente probablemente por ser la más fácil de considerar empíricamente es la comparación institucional. Comparamos aquí regímenes, sistemas e instituciones propiamente dichas: gobiernos, parlamentos, organización del poder judicial, planta territorial del Estado. Y, por supuesto, relaciones entre ellas. (Cotarelo, 2015, p. 235)

Este último tipo de comparativismo es el que este estudio realiza, propiamente sobre las características calidad y rendimiento de las instituciones políticas atribuidas a la democracia. Estas comparaciones se hacen primordialmente de forma descriptiva cuando se exponga la fluctuación entre departamentos y regiones, mientras que, en el aparte de conclusiones, se presentan escenarios analíticos que dan razones de por qué se presentan los bajos rendimientos de la calidad de la democracia de los casos identificado en la parte descriptiva.

A continuación, se presentan los resultados que la utilización del índice de democracia subnacional ha proporcionado, los cuales se harán agrupando los valores de la calidad de la democracia de los departamentos de Colombia por regiones naturales, con el propósito de generar unidades de comparación. Se propone el valor 75, cuartil superior, como punto de inflexión para diferenciar las democracias de mayor calidad de aquellas de menor calidad. La escogencia de este valor de referencia se hacer por dos razones: (1) se hacer a partir de establecer el rango entre 0-100 en cuartiles, lo cual hacer que (2) el rango entre 75-100 sea el rango superior, que representaría entonces, los mejores y más altos valores de calidad de la democracia. Por lo tanto, este valor es un límite entre calidades, bajo el supuesto que esta cifra y las superiores representan que los requisitos de rendimiento de las instituciones democráticas observadas son satisfechos, admitiendo defectos no sustanciales en su rendimiento. En caso contrario, cuando es inferior a 75 puntos, igualmente se intuye la existencia de las instituciones democráticas; pero se advierte que el rendimiento de ellas tiene carencias significativas y sustanciales en su rendimiento, entre menor sea el valor, mayores y más graves serán estas.

Se comienza con la región que abarca el mayor número de departamentos, la Andina, que está conformada por un total de diez.

El año con mejor media de calidad en su democracia fue el 2009, con una valoración de 78,72, seguida del 2008 (77,83) y 2014 (77,71); mientras que el de media más baja fue el 2012 con un valor de 76,41. Del análisis general de la región se puede concluir que es el que menor fluctuación tiene en el periodo 2007-2014, ya que es cercana a cero (0,08). Aunque es importante fijar la atención en el departamento de Quindío que tiene una fluctuación negativa acumulada de menos cuatro puntos (-4,00), mientras Santander tiene una fluctuación positiva de casi siete puntos (6,84), entre 2007 y 2014 (ver Tabla 2).¹⁷

En el contexto regional, el departamento de Antioquia es el que menor promedio tuvo en cuanto a calidad de la democracia (72,62), entretanto, Cundinamarca mantuvo el mayor promedio (82,04) (ver Tabla 2).

Como se puede observar en la Gráfica 1, no hubo grandes avances ni retrasos en la calidad de la democracia. No obstante, es de resaltar tres situaciones específicas. En 2010 se generó una leve fluctuación negativa de merma en la calidad de la democracia en los diez departamentos, siendo Caldas el departamento con mayor fluctuación negativa de un valor de poco más de menos cuatro con cinco puntos (-4.61). Entretanto, Santander tuvo la menor fluctuación con menos de medio punto (-0.41). Lo anterior puede estar asociado a dos causas: la primera es la baja participación en los procesos electorales de ese año (elecciones de congreso y presidencia) y el aumento de los riesgos electorales asociados a estos comicios que afectan el accountability electoral. En los años siguientes, 2011 y 2012, continuó el descenso, leve en algunos de los departamentos, mientras que en los restantes tuvo cabida una fluctuación positiva igualmente leve. Sin embargo, después de este lapso, la fluctuación de la calidad de la democracia tiende a ser positiva, de forma leve, pero sostenible, con la excepción de Quindío donde hubo una tendencia general de alza después de 2010, y entre 2013 y 2014 una fluctuación negativa de cuatro puntos en la calidad de su democracia, pasó de 82,90 a 78,83. Esto se debe a que la dimensión Estado de derecho bajó casi 10 puntos (91,80 a 82,93) al igual que la dimensión Participación (55,79 a 44,24), siendo esta una circunstancia que afectó y explica esta fluctuación negativa (ver Gráfica 1).

Otro caso de resaltar es el de Santander, que entre 2007 y 2014 reflejó una fluctuación positiva de casi siete puntos en la calidad de su democracia (de 76,2 a 83,03) con un salto importante entre 2010 y 2011 de más de tres puntos (de 77,22 a 80,75). Este acrecimiento se produjo por el aumento de la competencia y la participación electoral, lo cual contribuye a fundamentar la siguiente afirmación: cuando asciende la participación en procesos de votación a más del 60 % del censo electoral, hay una correlación directa que favorece la competencia electoral.¹⁸

Finalmente, cabe destacar el caso de Antioquia que, según la información recaudada, es el departamento que menor fluctuación tiene, aunque en el acumulado perdió casi un punto de calidad de la democracia entre 2007 y 2013 (de 73,27 a 72,36). Tal condición es casi un estancamiento en la calidad de su democracia, a lo cual se le suma que también es la más baja en la región Andina.

Como puede evidenciarse en la Gráfica 1, la mayoría de los departamentos de la región Andina están por encima de la media nacional hasta 2010, con la excepción del departamento de Antioquia. No obstante, en 2009 tres departamentos están por encima de la desviación estándar, lo cual demuestra la alta calidad, en términos nacionales, de la democracia en la región. También es de destacar que en 2014 cinco departamentos estuvieron por encima, no solo de la media nacional de la calidad de la democracia, sino también de la desviación estándar.

Lo anterior sustenta que esta región gozó de la mejor calidad de la democracia a nivel subnacional en el periodo analizado.

En este punto, conviene señalar algunas particularidades que se presentan en los departamentos de Antioquia, Caldas y Norte de Santander, pues tienen las calidades más bajas de la democracia de la región. El primero de ellos es llamativo, puesto que solo en 2014 quedó apenas arriba de la media nacional de la calidad de la democracia, como se vislumbró, pero en los restantes años se ubicó por debajo. Sin embargo, no ocurre lo mismo con Caldas y Norte de Santander, que comienzan a estar por debajo en 2010 y 2011, respectivamente. Lo curioso de estos dos casos es que desde 2007 ambos tuvieron fluctuaciones positivas, pero en 2010 estas fueron negativas, que para el caso de Norte de Santander perduraron hasta 2013.

El hecho de que, para 2014, estos tres departamentos (Antioquia, Calda y Norte de Santander) tengan una calidad de sus democracias subnacionales por encima de la media nacional se debe, principalmente, a un dramático descenso de la media nacional, que se asocia a las elecciones de carácter nacional. Y aunque estaban teniendo fluctuaciones positivas, particularmente Antioquia y Caldas, esto no podría considerarse el factor determinante para que en este año sus democracias subnacionales estén por arriba de la media nacional.

La región Caribe es la segunda con mayor número de departamentos, con un total de ocho y, al igual que la Andina, tuvo su media de mayor calidad de la democracia en el año 2009 (75,12), seguido muy de cerca por el 2013 (74,70); su año con más bajo promedio de calidad fue el 2014 (69,23). Esta región es la que mayor fluctuación media tiene en el periodo 2007 y 2014 con -5,50, negativa promedio, donde hay que resaltar el caso de San Andrés y Providencia donde tuvo lugar una fluctuación negativa de -19,11, pero impulsada por la pérdida de calidad entre 2013 y 2014 de -20,12 puntos en la valoración. A pesar de que este departamento tiene mayor fluctuación negativa, también es el que tiene mejor calidad media de su democracia en la región (76,99); mientras que el departamento de Córdoba, que tiene territorios limítrofes con Antioquia, es el que tiene la media más baja en la calidad en su democracia (71,99). El único que tuvo fluctuación positiva en la región, en el periodo de análisis, fue Magdalena (0,50) (ver Tabla 3).

En el 2007, la calidad de la democracia de la región fluctuó entre los siguientes valores: 79,43 (San Andrés y Providencia) como mayor calidad y 71,48 (La Guajira) con menor. Al igual de lo ocurrido en la región Andina, en el año 2010 hubo una fluctuación negativa, un bajón en la calidad de la democracia subnacional en seis de los ocho departamentos respecto a los valores de 2009. El único en donde hubo un aumento considerable en 2010 fue La Guajira, con una fluctuación positiva de tres puntos (pasa de 73,54 a 76,73) (ver Gráfica 2).

El caso más significativo de fluctuación negativa, de regresión de la calidad de la democracia, se desarrolló en el departamento del Cesar entre 2009 y 2010 con -5 puntos (de 78,20 a 73,09). También es de resaltar la fluctuación negativa de Córdoba (de 71,31 a 68,06) con más de tres puntos negativos, aunque igualmente algunos departamentos reflejaron una leve fluctuación negativa (Atlántico, Bolívar y La Guajira) en 2011. El caso más drástico es La Guajira con una pérdida de casi 6 puntos en 2011 (de 76,73 en 2010 a 70,98) y en menor medida Atlántico que desde 2009 está teniendo fluctuación negativa.

Entre los años 2011 y 2013, los departamentos conservan una fluctuación baja en la calidad de sus democracias; sin embargo, para el 2014 se produce en la región una fluctuación negativa en cinco de los ocho departamentos. Los más afectados fueron: San Andrés y Providencia (que en general es el que mejor calidad de la democracia había tenido), La Guajira y Córdoba. Nuevamente, esta situación coincide con las elecciones de presidencia y congreso.

Esta región Caribe, con excepción de 2007, 2008 y 2009, tiene la mitad o la mayoría de los departamentos por debajo de la media nacional de calidad de la democracia. En los años de excepción (2007 y 2008) esta región tuvo cinco departamentos por encima de la media nacional de calidad, mientras que en 2010 y 2014 apenas tres. Solo un departamento entre 2007 y 2013 se mantuvo por arriba de la media nacional, el Archipiélago de San Andrés, Providencia. Para 2014, quedó por debajo, al igual que otros cuatro departamentos, mientras que los tres restantes quedaron apenas por encima de la media nacional de calidad de la democracia, en similar forma, como ocurre con la región Andina, no tanto por el aumento en la calidad de la democracia subnacional de los departamentos de la región, sino a un descenso en la media nacional de la calidad de la democracia, y no por una mejora en el rendimiento de las dimensiones de análisis de la calidad. Ejemplo de lo anterior es el departamento de Sucre, que teniendo una fluctuación negativa entre 2013 y 2014 (de 74,15 a 73,43), en este último año se ubicó por encima de la media nacional. Por otra parte, llaman la atención otros dos departamentos: Cesar y Atlántico, que en 2010 y 2011, respectivamente, dejaron de estar por arriba de la media nacional de la calidad de la democracia, pero en el 2014 la logran superar.

Un caso especial es el departamento de Córdoba, que entre 2007 y 2010 estuvo por debajo de la media nacional, incluso, en este último año, inferior a la desviación estándar. Sin embargo, en los tres años siguientes, 2011, 2012 y 2013, se consolidó por encima ella, aun cuando en el 2014 nuevamente descendió hasta por debajo de la desviación estándar. Esta situación compartida con San Andrés y Providencia, siendo este último departamento el que tuvo la fluctuación más dramática de la región, pues desde 2007 había estado por encima de la media nacional de calidad de la democracia, tanto que entre 2011 y 2013 se posicionó por encima de la desviación estándar. No obstante, en 2014 pasó a tener la menor calidad de la democracia subnacional de la región, muy por debajo de la desviación estándar. Tal fue el descenso que, para dicho año, San Andrés y Providencia tuvo el nivel más bajo de calidad de la democracia a nivel subnacional de Colombia (60,33), afectado por el bajo valor en la dimensión accountability electoral y Participación.

La cuarta región para presentar será el Pacifico con sus cuatro departamentos, la cual, al igual que la región Andina y Caribe, tiene su mejor media de calidad de la democracia en el año 2009 (de 77, 81), seguido del 2008 (de 76,81). El año con media más baja en calidad fue el 2011(de 74,34). Esta región tuvo una fluctuación media negativa en el periodo de análisis de cerca de menos un punto (-1,10). Se destaca, igualmente, que Chocó sostuvo una de aproximadamente menos 3 puntos y medio (-3,49) que obedece a tres momentos claves en 2010, 2011 y 2014, todos años de elecciones. Por otra parte, es oportuno mencionar que Valle del Cauca fue el único departamento que tuvo una fluctuación positiva, aunque leve (de 0,11). La mejor media de calidad de la democracia para la región estuvo a cargo del departamento de Nariño (77,94) y su contraparte Chocó (71,88) (ver Tabla 4).

El punto en común de esta región con las dos anteriores reside en que sus medias de mejor calidad se dan en el mismo año (2009); y su media más baja, en el periodo entre 2011-2013, es decir, la primera de ellas tuvo lugar en un gobierno (2006-2010), mientras que la otra tuvo lugar en otro (2010-2014) (ver Tabla 4).

Esta región, aunque en menor medida que la Andina, tiene una leve fluctuación y, a diferencia de la región de la Amazonía, es en la que los departamentos tienen menor distancia entre sus calidades en el periodo de análisis (2007-2014). Esto se debe quizás a que es una región con pocos departamentos, lo cual genera pocos grados de diversidad y a que puede tener cierta homogeneidad territorial y poblacional.¹⁹ Al igual que otras regiones, tres departamentos tuvieron un leve descenso en el 2010, con excepción de Nariño que la tiene para 2011. Luego de este periodo, Nariño y Valle del Cauca aumentaron y conservaron la calidad de sus democracias, respectivamente, en el periodo 2011-2014; mientras en Cauca y Chocó repercutieron fluctuaciones negativas, de -1.04 y -2,59 respectivamente en la calidad de sus democracias en el lapso 2013-2014 (ver Gráfica 3).

En el Pacífico los departamentos estuvieron por encima de la media de calidad de la democracia de Colombia, con la excepción de Chocó.

Los departamentos de Cauca, Nariño y Valle del Cauca, a pesar de tener fluctuaciones negativas entre 2009 y 2011, incluso en 2012, para el primero de ellos conservaron la calidad de sus democracias subnacional por encima de la media nacional.

Precisamente, Nariño en los años 2008, 2009 y 2010 se ubicó por encima de la desviación estándar, lo que habla de la buena calidad de la democracia a nivel subnacional de este departamento. Sin embargo, en el 2011 tuvo una gran fluctuación negativa que hizo que Valle del Cauca quedara como el departamento con mayor calidad de la democracia subnacional de la región desde este año, incluso en 2014 cuando Nariño, que desde 2012 tiene fluctuaciones positivas, se acercó.

El departamento de Chocó, como se advierte en la gráfica, es el único que siempre permaneció por debajo de la media de calidad nacional de la democracia, incluso en los años 2011, 2013 y 2014 se acercó a estar por debajo de la desviación estándar, lo que da cuenta de la baja calidad subnacional de la democracia de este departamento. Más adelante, en las conclusiones, una vez presentado que esta situación se observa en otros departamentos de regiones diferentes, se analizarán en conjunto dado que pueden tener causas y explicaciones comunes.

La cuarta región, la Amazonía, tiene un total de seis departamentos. El año con media más alta en la calidad de la democracia allí fue el 2012 (72,39), mientras que en el 2014 tuvo cabida la media más baja (65,99). La fluctuación media de esta región en el periodo de estudio fue negativa (-1,63). Por otra parte, en este lapso el departamento que tuvo mayor fluctuación negativa fue Vaupés (-14,23), principalmente entre 2013-2014 (-20,34), año de elecciones presidenciales. El departamento de Putumayo tuvo la mayor fluctuación positiva (5,75) gracias a un repunte sobre el 2011-2012 de 4,22. A pesar de ser Vaupés el departamento que mayor fluctuación negativa tuvo también fue el que mejor promedio de calidad de la democracia gozó entre 2007-2014 en la región, con una valoración de 72,63. Por su parte, Guaviare, con 64,16, es el departamento de menor promedio en el mismo periodo (ver Tabla 5).

En esta región fue donde se desenvolvió el caso de mayor distancia entre los departamentos con mejor y con menor calidad de la democracia, específicamente en el 2007 entre Vaupés (72,76) y Guaviare (62,33), siendo este último el de menor calidad durante este año en Colombia.

También se pudo observar una tendencia hacia una fluctuación positiva en el periodo 2007 y 2013 entre tres y diez puntos, pero con dos puntos de fluctuación negativa en 2010 y 2014. Justamente, en el 2010 se notó una considerable fluctuación negativa en Guaviare y Vaupés; pero lo curioso es que este último departamento en el año siguiente pasó a ser el departamento con la mayor calidad en los años 2011, 2012 y 2013 (de 79,20, 78,14 y 78,86, respectivamente) para luego en el año 2014 ser nuevamente el segundo departamento con menor calidad en la democracia de la región (de 58,52) al perder 20,77 puntos, respecto de 2013. Siendo esta la fluctuación negativa de calidad de la democracia más drástica observada en el periodo de análisis, solo comparada con la de San Andrés y Providencia, también en el periodo 2013-2014 (de -20,12 puntos de fluctuación negativa en el lapso). Otros departamentos con fluctuación negativa importante entre 2013 y 2014 son: Guainía, Amazonía y en menor medida Guaviare. Nuevamente, estas están asociadas a los años de elecciones de orden nacional, es decir, congreso y presidencia de la república (ver Gráfica 4).

Los otros dos departamentos, Putumayo y Caquetá, en 2014 escenificaron una fluctuación positiva en la calidad de sus democracias subnacionales respecto de 2013. El primero de ellos logró su mayor rendimiento en el periodo de análisis con una valoración de 73,04, y aunque Caquetá también aumenta, no es su mejor valoración en la calidad de su demo-cracia, es apenas su tercer mejor valor de calidad después de las logradas en 2009 y 2010.

Finalmente, esta región es la que menor calidad de la democracia tuvo a nivel subnacional, en comparación con sus pares. Hasta 2010, todos sus departamentos estaban por debajo de la media nacional, con la excepción de Vaupés que, en 2008, apenas, estuvo por encima de la media nacional, lo cual se repite entre 2011 y 2013, acompañado de Guainía y Amazonía, hasta 2012 donde quedó por debajo de la media nacional. Para 2014, solo Putumayo quedó con una calidad de la democracia por encima de la media nacional.

La última región para presentar es la Orinoquía que tiene cuatro departamentos. Muy al contrario de la región Andina, Caribe y Pacifico, esta tuvo su media de calidad de la democracia más alta en el periodo 2010-2014, precisamente en 2013 con una valoración de 73,16, y su media más baja, en el 2007 con 69,58. Esta, además de la Andina, fue la única región que tuvo una fluctuación positiva acumulada, siendo incluso mayor, con 1,20.

En esta región, el único departamento con una fluctuación negativa es Arauca (de -1,09) en el periodo 2007 -2014. Entretanto, Vichada fue el de mayor fluctuación positiva con dos puntos (2,00).

El departamento con mejor media de calidad de la democracia es Casanare (75,29) y de media más baja es Vichada (65,36), a pesar de ser el que mayor fluctuación positiva tuvo (ver Tabla 6).

La fluctuación entre las calidades de la democracia en los departamentos de esta región tiene una particularidad. Los recorridos tienen dos grupos de departamentos: Vichada y Casanare, que a pesar de estar separados por entre siete y diez puntos entre sus calidades, tiene similares recorridos en sus fluctuaciones. El segundo grupo de departamentos que comparten recorridos está conformado por Arauca y Meta, lo cual es de resaltar, si se tiene en cuenta que no hay fronteras terrestres entre ellos, como sí ocurre en el caso señalado entre Antioquia y Córdoba (ver Gráfica 5).

A diferencia de otros casos, el primer grupo de departamentos referenciado tuvo una fluctuación positiva en 2010, mientras que en el segundo fue negativa. Sin embargo, los cuatro departamentos en 2014 revelan una fluctuación negativa, lo cual coincide nuevamente con las elecciones nacionales.

Esta es una de las regiones donde en términos porcentuales hubo un mayor crecimiento de la calidad de la democracia en sus departamentos, aunque es poco más de un punto (1,20). Pero este ascenso no tuvo lugar en todos los casos, Arauca tiene una fluctuación negativa entre 2007 y 2014 (-1,09).

La región de la Orinoquía, junto con la Amazonia, fue la de menor calidad de sus democracias a nivel subnacional. Su media regional siempre quedó por debajo de la nacional. Específicamente, los departamentos de Arauca, Meta y Vichada estuvieron por debajo, con excepción de 2013, año en el que el segundo de ellos apenas logró posicionarse por encima de la media nacional. El departamento del Vichada, por su parte, gozó de tan baja calidad en su democracia a nivel subnacional que siempre se ubicó por debajo de la desviación estándar.

Por su parte, el departamento de Casanare, con excepción de 2007 y 2009, siempre estuvo por encima de la media nacional de calidad de la democracia. Incluso en 2010, por poco queda por encima de la desviación estándar.

Para empezar, vale recordar que preguntarse por la fluctuación tiene como propósito identificar discrepancias o diferencias que hay entre unidades de análisis de comparación, que podrían ser dos o varios momentos de valoración del examen subnacional de un mismo régimen político, o dos unidades territoriales del mismo régimen. Así, la fluctuación como concepto permite describir variaciones en el tiempo y/o en el espacio, en este caso, de la calidad de la democracia a nivel subnacional.

Precisado lo anterior y recapitulando que la pregunta que guía este artículo surgió para debatir el denominado sesgo nacional en los estudios sobre los regímenes políticos, se cuestiona puntualmente sobre si la experiencia y el rendimiento de la democracia es única para un régimen político, en este caso, en Colombia. A partir de ella se demostró cómo la calidad de la democracia fluctúa tanto en el tiempo como en el espacio.

Este rendimiento fluctuante de las instituciones democráticas colombianas sustenta que existen enclaves territoriales donde las deficiencias afectan negativamente, de manera grande y permanente, a las dimensiones de análisis reflejadas en los bajos valores de calidad democrática subnacional. Estas zonas coinciden –o cuando menos hay una concordancia bastante considerable– con aquello que antes de 1991 se denominaba territorios nacionales.²⁰ Los actuales departamentos que conformaban estos espacios están principalmente en la región Orinoquía y Amazonía y el departamento de Chocó que pertenece a la región Pacífica. Estos departamentos con situaciones concretas y excepcionales en el periodo de análisis tuvieron sus valoraciones sobre la calidad de sus democracias subnacionales siempre por debajo de la media nacional.

Sin embargo, las regiones Amazonía, Orinoquía y Pacifica no son las únicas en las que tenemos departamentos por debajo de la media en gran parte del tiempo de análisis; pero sí son en las que menor calidad subnacional se observa. Existen otros departamentos por fuera de ellas, entre los cuales destaca el caso de Antioquia, de la región Andina, que si bien se entiende que es uno de los más importantes del país, y que tiene mayor población, con la excepción de 2014, su valoración sobre su calidad de la democracia subnacional siempre se mantuvo por debajo de la media nacional, lo cual se debió, principalmente, a los déficit o bajos valores en las dimensiones Estado de derecho, Participación y Libertades civiles. Antioquia es el departamento que menor desempeño en la dimensión Libertades civiles y en la imposición del monopolio de la fuerza entre 2007 y 2014, con excepción del 2008, donde es Valle del Cauca (87,40). Lo anterior es de esencial cuidado si se tiene en cuenta que Antioquia es el segundo departamento con mayor número de población, solo después de Cundinamarca. Otra dimensión en el departamento de Antioquia por debajo de la media nacional, y que incluso está cerca de estar por debajo de la desviación estándar es la Participación. Esta situación hace reflexionar sobre dos aspectos: un alto nivel de población que no participa en las consultas a cargos de elección popular, lo cual hace recordar la correlación antes presentada entre la baja participación en comicios (menor al 50 %) y cómo ello tiene correlación negativa con la Competencia electoral, es decir, con la rotación de representantes políticos en los cargos de elección popular.

Con estas tres observaciones, se podría afirmar que lo que caracterizó a la democracia subnacional de Antioquia es que sus resultados políticos fueron bajos (protección y garantía de libertades civiles), que a su vez se percibió una estructura política inestable (Rojas-Betancur, 2018), dado que no se ha logrado el monopolio de la fuerza por la existencia de actores armados y otros ilegales que compiten con el Estado por la imposición de sus propias instituciones (Duncan, 2018; Migdal, 2011), y que la participación política no generó alta diversidad en la representación política.

Igualmente, conviene destacar el caso del departamento de Magdalena ubicado en la región Caribe cuya valoración de la calidad de la democracia a nivel subnacional en el periodo analizado, a excepción del 2014, quedó por debajo de la media nacional; aunque en este caso no se debió a que una o pocas dimensiones determinantes influyeran decisivamente, sino que tiene deficiencias generales en todas las dimensiones de análisis, aunque ninguna es la más baja de la región.

Con los casos señalados se quiere evidenciar que las bajas calidades de la democracia tienen lugar en todas las regiones y que obedecen, bien sea a bajas valoraciones en unas determinadas dimensiones de análisis o bien a agregados de bajos valores en todas ellas. Otro aspecto para resaltar es que hay regiones en las cuales, en general, se caracterizan por su baja calidad de la democracia a nivel subnacional.

Del mismo modo, puede observarse que proporcionalmente a la cercanía o lejanía del centro del país los valores de calidad fluctúan. A mayor lejanía del centro disminuyen los valores, lo cual simboliza una reducción en la calidad de la democracia subnacional. Ello conduce a que Cundinamarca y los departamentos aledaños, ubicados en la región Andina principalmente, fuesen los de mejor calidad de la democracia en el periodo de la investigación. Por lo tanto, el rendimiento de las instituciones de la democracia no es homogéneo en el territorio, lo que es bastante palpable con los resultados obtenidos y por lo anterior es factible afirmar que la democracia fluctúa a nivel subnacional, lo cual trae grandes repercusiones para el ejercicio y disfrute de los derechos políticos. Esto contribuye a generar espacios de discusión y presentar evidencia empírica para superar el mencionado sesgo nacional en los estudios sobre los regímenes políticos.

Así las cosas, se pudo comprobar que sí hubo una fluctuación tanto en el tiempo como en el territorio de la calidad de la democracia a nivel subnacional en Colombia en el lapso analizado. Muestra de lo anterior es que entre las distintas regiones prácticamente no hay coincidencias en las estimaciones sobre la calidad de la democracia de la región y tampoco hay homogeneidad en los recorridos de las fluctuaciones regionales y departamentales.

Asimismo, se corroboró que estas fluctuaciones realmente no cambian de forma significativa entre la valoración inicial y final de la calidad de la democracia en cada una de las regiones. Hay fluctuaciones constantes, pero no hay retrocesos o avances sustanciales al respecto.

Estas situaciones nos expresan dos particularidades: que la fluctuación ayuda a comprender los recorridos en el proceso de democratización de un régimen político, pero no significa que haya cambios sustanciales en la estimación general de la calidad de la democracia de una región a nivel subnacional. Esta conclusión es válida cuando se refiere a la fluctuación de un departamento o de una región en el transcurso del tiempo; mas, cuando se hable de la fluctuación entre departamentos o regiones, esta comparación sí nos puede decir algo acerca de la calidad de la demo-cracia al identificar cuál es de mejor o menor calidad.

Finalmente, y quizás sea el dato o resultado más elocuente del análisis presentado, es observar cómo las fluctuaciones negativas de la democracia a nivel subnacional tienen que ver o se relacionan con las elecciones de carácter nacional (presidencia y congreso de la república). Estas fluctuaciones negativas obedecen a la presión negativa que ejerce el proceso político por el acceso al poder político (proceso electoral) en las dimensiones de análisis accountability electoral y participación, lo cual no ocurre de forma tan marcada y profunda en las elecciones locales (municipales y departamentales), donde por ejemplo hay mucha más participación que en los procesos electorales nacionales. Entonces, aunque también amerita una investigación rigurosa, pareciera que las elecciones de carácter nacional presionan y ponen en mayor estrés al régimen político, lo que no contribuye a la buena calidad y sí, por el contrario, lo afectan negativamente.

Lo anterior lleva a la pregunta de cómo los partidos políticos influyen en la calidad de la democracia subnacional, además, por el desempeño de las funciones institucionales y sociales que estos cumplen.²¹ Después de observar los resultados, se puede establecer que no solo las que tienen mayor fluctuación, sino que también tienen mayor incidencia en la valoración de la calidad de la democracia son las siguientes dimensiones: participación, accountability electoral y competencia política. Entonces, ¿qué tienen estas en común? Un vínculo directo con las funciones de los partidos políticos. Solo para el caso es oportuno reflexionar sobre aquellas funciones que tienen relación directa con el proceso electoral y con el ámbito de gobierno.

Se puede pensar, entonces, en la correspondencia que existe entre las funciones de reclutamiento de élites, la organización de las elecciones, la movilización de votantes, la formación y la composición de los organismos del Estado, con las dimensiones de análisis de participación, competencia electoral y accountability electoral. Todo esto en un escenario donde los políticos se asocian con actores ilegales armados o con otro tipo de criminalidad que les permita facilitar recursos para acceder a cargos públicos de voto popular, con lo cual tendrían poder de decisión sobre los asuntos públicos y el destino de los recursos públicos (Duncan, 2018; Duque, 2017).

En este punto es necesario diferenciar dos momentos de este relacionamiento. Los comicios de 2007 fueron en los que el paramilitarismo tuvo mayor implicación e influencia en sus resultados (Duque, 2017) y resulta paradójico que estos nexos criminales se dieran con mayor intensidad en el momento exacto en el cual se estaba fortaleciendo la capacidad del Estado. Es en este sentido, como argumenta Tilly, que construir un Estado no es equivalente a construir democracia y que un aumento repentino de su capacidad (control del territorio y monopolio de la fuerza) puede poder en riesgo la democracia (Tilly, 2010); aunque en el caso colombiano no serían por las mismas razones por las que llevó a este autor a realizar dicha afirmación, sin embargo, parece producir el mismo resultado. En este mismo periodo se desmovilizaron los paramilitares; aunque los vínculos de estos últimos y la clase política continuó, lo cual repercutió de forma definitiva en el resultado electoral de algunos departamentos como Vaupés, Arauca, Magdalena, Casanare, Guainía, La Guajira, Córdoba y Guaviare. Particularmente, en estos tres últimos fue donde se comprobó por sentencia judicial que hubo actuaciones conjuntas entre paramilitares y candidatos a cargos de elección popular – incluso algunos lograron a ser elegidos–; pero luego fueron destituidos al comprobarse esta asociación criminal (Duque, 2017).

Sin embargo, esto cambió en 2010 cuando se redujeron los vínculos entre paramilitares y políticos. Aquello no significó que los últimos hayan dejado de asociarse con la criminalidad, pues no desaparecieron las relaciones de los políticos con redes de contratistas, con quienes intercambiaban apoyos (Duncan, 2018; Duque, 2017).

Es así como estas tres dimensiones son las que, en general – y no sin ejemplos–, tienen mayor fluctuación e incidencia en mejor o menor calidad de la democracia a nivel subnacional en Colombia y por ende en su fluctuación. En estas tres es donde se pueden reflejar claramente las funciones que cumplen los partidos políticos y por ellos es válido preguntarse por su cumplimiento cabal. Esta es una clase política sin control, que monopoliza el proceso político, que lo restringe a la satisfacción de preferencias y beneficios específicos, que en cualquier caso es poco incluyente, y que nunca ha sido clara y visible con respecto al control político ejercido sobre esta.

Los resultados arrojados por el índice de democracia subnacional evidencian que en el periodo analizado la fluctuación de la calidad de la democracia se presenta, tanto en el tiempo como en el territorio. Lo anterior da cuenta que el escenario nacional, y la política nacional, no es el único donde se dan fenómenos o situaciones que afectan la calidad de la democracia.

Por otra parte, el análisis de los resultados del índice utilizado sugiere tres explicaciones para la baja calidad de la democracia a nivel subnacional de un departamento: (1) un path dependence, que es el caso de los departamentos que antes de 1991 se llamaban territorios nacionales, pues de ellos se podría afirmar que tienen una serie de condicionantes institucionales e históricas que determinan el funcionamiento de las instituciones democráticas. También (2) cuando hay una dimensión de análisis que es determinante para la baja calidad de la democracia a nivel subnacional, como el caso departamento de Antioquia y la dimensión Estado de Derecho. También está la situación de cuando no es una dimensión en particular la que afectó gravemente la calidad de la democracia, sino que es un cúmulo de bajos rendimientos, pero que ninguno de ellos es especialmente bajo en su región como el caso del Magdalena. Además, se identificó cómo la cercanía o la lejanía con el centro del país tiene incidencia con la calidad de la democracia subnacional.

Asimismo, se identificó que las elecciones nacionales tienen relación con las bajas valoraciones de la calidad de la democracia nivel subnacional. Lo anterior lleva a preguntarse por la incidencia que tienen los partidos políticos y el cumplimiento, o no, de sus funciones sociales e institucionales con la calidad de la democracia; pues no solo las bajas calidades están asociados a los periodos electorales, sino que las dimensiones de análisis de menos valoración y que por ende afectan negativamente la calidad de la democracia, están asociadas con aquellas funciones que los partidos políticos desempeñan.