La erupción del volcán Cotopaxi en 2015

El Cotopaxi es el segundo volcán activo más alto del mundo, ubicado en la provincia de su mismo nombre a unos 60 km de Quito. Una de sus características más llamativas es su casquete glaciar, que alimenta sistemas fluviales importantes en el centro del país. Debido a sus características particulares y los registros históricos sobre sus erupciones explosivas, su actividad es monitoreada continuamente. Una erupción afectaría enormemente al país, no solamente por la caída de ceniza y flujos piroclásticos, sino también por el derretimiento del glaciar que provocaría lahares, que circularían por los ríos que se alimentan del glaciar generando afectaciones devastadoras especialmente en las provincias agropecuarias limítrofes, incluyendo la ciudad de Quito (Almeida, Sierra y Andrade, 2017).

Al ser considerado volcán activo, una próxima erupción es previsible, sin embargo, es muy difícil establecer una fecha exacta de cuándo podría volver a ocurrir. Es por esto que, cuando el 4 de junio de 2015, el Instituto Geofísico (IG-EPN) registró los primeros indicios de una reactivación volcánica, el país entero se puso alerta ⁷ . A raíz del incremento en la intensidad de estos eventos, la Secretaría de Gestión de Riesgos declaró la alerta amarilla en la zona de influencia del volcán Cotopaxi ante la posibilidad de lahares y estragos por ceniza (Secretaría de Gestión de Riesgos de Ecuador, 2015).

Al día siguiente de esta resolución, el presidente emite el Decreto No. 755 (2015) en el que se declara el estado de excepción por la reactivación del volcán Cotopaxi. Con respecto a las previsiones establecidas en la Constitución, el Decreto No. 755 (2015) señala: la declaratoria a nivel nacional (territorialidad), para enfrentar el proceso eruptivo del volcán Cotopaxi —causalidad por desastre natural—; basándose en la declaratoria de alerta amarilla emitida por la Secretaría de Gestión de Riesgos (motivación), por un periodo de 60 días (temporalidad); disponiendo que tanto las fuerzas armadas como la policía nacional debían movilizarse en su totalidad bajo la coordinación del Ministerio Coordinador de Seguridad para atender la emergencia.

Además, se dispuso que el Ministerio de Finanzas utilizara todos los fondos públicos que requiriera para atender la emergencia, esto en el marco de lo permitido por la Constitución —medidas que debían aplicarse—; estableciendo los derechos sujetos a restricciones durante este periodo: la inviolabilidad de domicilio, de tránsito, de reunión y de correspondencia; así como la censura previa en la información relativa al proceso eruptivo del volcán —derechos restringidos—; y, disponiendo las notificaciones respectivas que según la Constitución deben hacerse a nivel nacional e internacional.

Este rápido análisis del contenido del Decreto No. 755 (2015) de acuerdo con lo establecido en la ley orgánica de garantías jurisdiccionales y control constitucional (Asamblea Nacional de la República del Ecuador, 2009b) muestra que en efecto se cumplieron todos los requisitos formales que dispone el artículo 165 de la Constitución. Sin embargo, de acuerdo con la competencia determinada por ley, la Corte Constitucional debe realizar un control tanto formal como material de los decretos y de las medidas que estos establecen analizando si las medidas y su alcance son correspondientes con la magnitud de la causalidad que se cita como motivante del estado de excepción ⁸ .

Es crucial para entender la dimensión que tuvo este decreto en particular, conocer el contexto en el cuál fue declarado; ya que semanas antes de la activación del volcán Cotopaxi, el Ecuador enfrentaba levantamientos sociales en contra de algunas de las medidas que estaba tomando el gobierno. Las manifestaciones, lideradas por la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador, comenzaron en diferentes zonas del país —especialmente en la sierra central/sur y la amazonia—, a principios de agosto de 2015. Estas protestas tenían como objetivo llegar a Quito el 10 de agosto, previo a un gran paro nacional que estaba siendo convocado de parte de sindicatos de trabajadores.

A raíz del estado de excepción del 14 de agosto, organizaciones como Human Rights Watch (HRW) reportaron que los días posteriores a la declaratoria, elementos de las fuerzas armadas y de la policía nacional utilizaron una fuerza excesiva para dispersar algunas de las manifestaciones en provincias como Loja, que se encuentra a más de 500km de distancia de la zona de influencia del volcán; a su vez acusando al gobierno de utilizar la amenaza de erupción cerca de la capital para darle más facultades a las fuerzas del orden a desplegarse por todo el país y tratar de reducir las manifestaciones (HRW, 2015).

A pesar de este contexto de disturbios sociales los días previos a la declaratoria de estado de excepción, el Decreto No. 755 (2015) fue validado como constitucional por parte de la Corte Constitucional con el Dictamen Nro. 017-15-DEE-CC (2015). Este dictamen de constitucionalidad ha generado una serie de críticas; entre las que podemos destacar principalmente las relativas al alcance territorial del estado de excepción, la constitucionalidad de la motivación y los derechos que fueron restringidos en relación con la causal que lo motiva.

El artículo 1 del Decreto 755 anteriormente citado reza que “la declaratoria del estado de excepción en todo el territorio nacional, para enfrentar el proceso evolutivo del Volcán Cotopaxi”, como se mencionó, el volcán Cotopaxi representa una gran amenaza para el Ecuador. Sin embargo, afectaciones a nivel nacional se darían únicamente en el caso de una erupción explosiva del volcán, lo que no sucedía en 2015, pues según los mismos datos de las instituciones estatales, las afectaciones se centraban en la llamada “zona de influencia” del volcán. Por esto el cuestionamiento a la validez del alcance del Decreto; ya que, en función de las afectaciones, el estado de excepción podía ser focalizado en las provincias que estaban teniendo afectación. En este sentido, se ha argumentado que el alcance de este era mayor al necesario y que su objetivo final era permitir la movilización de las fuerzas armadas a zonas de la sierra sur, donde no existían afectaciones por el volcán, pero si movilizaciones sociales en contra del gobierno.

La causal determinada por el presidente es la de desastre natural; lo que inicialmente denota una causal válida en cuanto sus consecuencias eran visibles para la sociedad en general. Sin embargo, muchos teóricos argumentan que el estado de excepción buscaba tener un rol más preventivo en relación con el proceso eruptivo y reactivo frente a las manifestaciones. Ahora bien, la motivación de este es simple: desastre natural, y visiblemente correcta en función de que el proceso eruptivo había iniciado y sus consecuencias causaron conmoción social. Sin embargo, en los considerandos del decreto, se establece que la situación constituye una grave amenaza y que por ende se requiere que el gobierno tome medidas extraordinarias para hacer frente a este proceso eruptivo, “a fin de evitar la grave conmoción interna que podría causar este proceso en caso de concretarse”.

Esta consideración de una posibilidad de concretarse es lo que a criterio de algunos expertos invalida la motivación de esta acción, pues los estados de excepción no deben ser preventivos pues al ser un mecanismo de suspensión del efectivo goce de un derecho no pueden -ni deben- hacerse en función de una posible conmoción, sino que deben aplicarse solamente cuando el hecho se haya consumado (Medina, 2018, p. 109). No obstante, el proceso eruptivo per se, si requiere tomar medidas extraordinarias para atender a la población afectada ⁹ . Estas medidas no se podrían haber tomado sin un mecanismo de acción extraordinaria que permita la limitación o restricción del efectivo goce de algunos derechos; y, actualmente, el estado de excepción constituye la única herramienta que el Estado ecuatoriano tiene para ejercer esta facultad.

Los derechos que se suspendieron durante este periodo, según el artículo 4 del mismo texto fueron: la inviolabilidad de domicilio, de tránsito, de reunión y de correspondencia, así como la censura previa de información establecida en el artículo 5 del mismo cuerpo normativo. Ahora bien, los dos primeros derechos tienen una relación directa con el proceso eruptivo, pues entre las principales medidas tomadas por el gobierno estuvieron las evacuaciones en la zona de influencia y el cierre de parques nacionales y de espacios aledaños al volcán. Por tanto, la aplicación de la suspensión de estos derechos fue justificada por su directa relación con garantizar la vida e integridad física de la población frente a la amenaza.

Opuesto a lo anterior, sobre la lógica inmediata de los derechos cuyo goce fue limitado y su relación con la erupción, se encuentran la suspensión a la libertad de reunión y de correspondencia. Puesto que no existía una relación directa entre estos y la causal. Con respecto a la libertad de correspondencia, no se encuentra relación directa con el proceso eruptivo, pero si puede ligarse a las manifestaciones presentes en otras zonas. Al igual que con la suspensión a la libertad de reunión, en el caso de la correspondencia esto no fue aplicado en las zonas de influencia del volcán, por lo que merece una puntualización sobre si existía una verdadera necesidad de limitar estos dos derechos.

En síntesis, en el caso de la aplicación del estado de excepción por el proceso eruptivo del volcán Cotopaxi, se puede evidenciar lo siguiente: el mecanismo de limitación de derechos para tomar medidas extraordinarias frente a situaciones de desastres es necesario en cuanto el Gobierno requiere acciones en muchos casos no planificadas —y no presupuestadas— para atender la situación; así como teniendo además la consideración que estos hechos no son previsibles ni en su ocurrencia ni en su magnitud, por lo que los gobiernos deben trabajar con las posibilidades que les entregan los entes encargados y atender a la población conforme van sucediendo los eventos. Sin embargo, los estados de excepción no pueden —ni deben— ser aplicados sin tener en cuenta la proporcionalidad como un factor determinante en su aplicación.

El terremoto en Manabí, 2016

El 16 de abril de 2016, a las 18:58 horas se registró un sismo de 7.8Mw en la provincia de Manabí, entre las localidades de Pedernales y Cojimíes. Este sismo ocasionó la pérdida de comunicación con varias zonas del país y en las primeras horas tras ocurrido el evento ya se registraban daños importantes y personas fallecidas en varias ciudades. El conteo final indicó que el sismo ocasionó la muerte de 671 personas, dejó alrededor de 15 000 personas sin hogar, afectó edificaciones estatales, vías y más de 7 mil personas heridas principalmente en las provincias de Esmeraldas y Manabí.

La catástrofe se catalogó como uno de los peores desastres que el país había vivido en las últimas décadas y motivó el primer decreto declarando el estado de excepción del 17 de abril de 2016 (Decreto No. 1001, 2016a). Se declaró el estado de excepción en seis provincias, por los efectos adversos del desastre natural, se dispuso la movilización de todas las entidades del Estado para atender a la población afectada por el sismo, se ordenó al Ministerio de Finanzas la movilización de todos los recursos necesarios para atender la situación; así como se estableció que el estado de excepción tendría una duración de 60 días desde su fecha de emisión. Este decreto no establece suspensión o limitación alguna de derechos para la población afectada, su objetivo es únicamente viabilizar la movilización de todos los recursos necesarios para la atención por parte del Estado.

El estado de excepción antes mencionado es ampliado por Decreto No. 1002 (2016b) del 18 de abril, en este nuevo decreto se dispone la autorización para realizar las requisiciones que se requieran para solventar la emergencia, indicando que estas se realizarán únicamente en casos de extrema necesidad y siguiendo lo establecido en la ley para el caso. De igual manera, aquí no se hace referencia explícita a la suspensión de ningún derecho; sin embargo, como se revisó previamente, la facultad de hacer requisiciones limita el derecho a la propiedad de los ciudadanos. Tras los 60 días establecidos en la Constitución, el presidente emitió un nuevo decreto el 16 de junio del 2016, donde se renueva el estado de excepción en las provincias afectadas por el terremoto del 16 de abril y sus réplicas ¹⁰ .

Así pues, este nuevo decreto mantiene el alcance territorial de los decretos anteriores y la facultad de movilización de todas las entidades del sector público hacia la zona afectada, incluyendo la posibilidad de realizar requisiciones en caso de extrema necesidad; pero, además incluye en su artículo 3 la limitación del goce de algunos derechos: particularmente el ejercicio del derecho a la inviolabilidad de domicilio y de libre tránsito de los afectados por el terremoto y sus réplicas únicamente en las provincias de Manabí y Esmeraldas, “por cuanto algunos ciudadanos pretenden retornar a sus hogares situados en inmuebles que precisamente constituyen un riesgo para su vida o integridad física”, otorgándole al Ministerio Coordinador de Seguridad la competencia de determinar cómo aplicar la medida para el fin señalado. Este decreto que ya determina una limitación en el goce de derechos incluye dentro del mismo articulado la motivación por la cual se toma esta medida, en este caso con el objeto de precautelar la vida de las personas afectadas.

A diferencia de lo ocurrido con el decreto de estado de excepción por el proceso eruptivo del volcán Cotopaxi, en el caso de los estados de excepción consecuencia del terremoto del 16 de abril, es claro que existe por parte del gobierno, mayor claridad al momento de declarar los estados de excepción. Especialmente al emitir medidas necesarias y proporcionales con la emergencia. Es así como estos estados de excepción ya no amplían su alcance a un nivel nacional, sino que se enfocan en los territorios afectados y no limitan el goce de ningún derecho de forma inicial, sino solo cuando es necesario por la evolución de la situación. También es evidente que las limitaciones empleadas para los derechos establecidos en el decreto tienen una relación directa con el fin que se persigue, el mismo incluido de forma explícita en el decreto.

Posterior al tercer decreto, se emitió un nuevo Decreto No. 1116 el 15 de julio de 2016 en el que se limitó el alcance territorial del estado de excepción a las provincias de Manabí y Esmeraldas; se mantuvo como causal de motivación el terremoto —desastre natural—; se dispuso la movilización de las entidades del Estado para atender la emergencia, incluyendo las requisiciones que para el caso fueran necesarias; y, mantuvo las mismas restricciones en cuanto a derechos establecidas en los decretos anteriores sobre el ejercicio del derecho a la inviolabilidad del domicilio y libertad de tránsito a las personas afectadas por el terremoto, estableciendo las mismas razones para la medida que se mencionan en los decretos anteriores.

Tras el decreto del 15 de julio, se emitieron cuatro decretos de estado de excepción adicionales por el terremoto ¹¹ ; así como cuatro decretos de renovación de los estados de excepción ¹² . Es decir que, desde el 16 de abril de 2016 hasta el 13 de septiembre de 2017, las provincias de Manabí y Esmeraldas se mantuvieron en estado de excepción y los afectados del terremoto tuvieron suspendido el ejercicio de sus derechos a la inviolabilidad del domicilio y al libre tránsito por más de un año tras ocurrido el evento.

Teniendo en cuenta la idoneidad de los medios, en el caso de los estados de excepción por el terremoto, es pertinente analizar si en efecto el ordenamiento jurídico ecuatoriano no le otorga al Estado medidas que dentro de lo ordinario le permitan tomar las acciones necesarias. Frente a esto es crucial mencionar que el ordenamiento jurídico del país no cuenta con una norma sobre el manejo y atención de desastres, esto a pesar de que la Constitución lo establece como una prioridad y como una competencia absoluta del estado central, por lo que la atención en este tipo de eventos no puede realizarse de forma inicial con normas ordinarias.

Entendiendo las necesidades que tenía el estado frente a la atención de la población por el terremoto, uno de los problemas más grandes fue el proceso de salida y retorno de las personas a sus hogares teniendo en cuenta el riesgo que tenían debido al estado de las infraestructuras. Por tanto, el Estado optó por la suspensión del ejercicio al derecho a la inviolabilidad de domicilio para evitar o remover a personas que regresaban a infraestructuras inseguras. Mientras que, a través de las entidades competentes se trabajaba en la demolición y construcción de viviendas dignas para los damnificados. De esta manera se podría establecer que, si bien el uso del estado de excepción no era lo ideal, en función de las limitaciones de contar con medidas ordinarias para limitar el ejercicio de ciertos derechos de las personas, no existía en ese momento una medida más idónea para el fin que se buscaba obtener, considerando que los procedimientos ordinarios hubieran tomado más tiempo e incluso podían vulnerar más derechos de los afectados por el estado de excepción. Sobre el principio de necesidad, la Corte Constitucional establece que:

El estado de excepción debe responder a una situación de necesidad imperante, que además propenda a circunstancias excepcionales que no pueden ser solventadas por recursos regulares contenidos en el ordenamiento jurídico del Estado. Tal excepcionalidad deberá ser entendida como una circunstancia fáctica que ponga en peligro o riesgo la normal convivencia de la sociedad y, por tal, requiera una inmediata respuesta del Estado. (Sentencia No. 0003-09-SEE-CC, 2009, p. 7)

Este punto se relaciona con lo analizado previamente en cuanto el Estado tiene la obligación de garantizar el efectivo goce de los derechos consagrados por la Constitución; por ende, tras la ocurrencia de la emergencia el Estado debía buscar los mecanismos que le permitieran garantizar esos derechos de la mejor forma y de la manera más expedita para hacerlos efectivos. Debido a varias particularidades de la zona de impacto del sismo y de las afectaciones, el Estado requirió hacer una intervención integral y completa, que incluyó la movilización de recursos a la zona de afectación y el restablecimiento de los derechos de las personas que se vieron afectados por el evento en sí mismo, por tanto, requirió usar figuras excepcionales que le permitan al Estado tomar medidas emergentes y adaptarse a la evolución del evento, hasta lograr retornar a una situación de normalidad.

Con respecto a la proporcionalidad en sentido estricto, es factible establecer que el estado de excepción no constituye una medida idónea para el manejo de estos eventos, en cuanto puede volverse rápidamente una forma de vulnerar derechos antes que de garantizarlos. En el caso de los estados de excepción aplicados por las consecuencias del terremoto, en un principio estos se ajustaron a la realidad cambiante del territorio afectado; sin embargo, debido a la falta de mecanismos establecidos en el ordenamiento jurídico del país para hacer frente a estos eventos, el uso del estado de excepción se vuelve inevitable, y en este caso se aplica incluso como una medida a largo plazo hasta solucionar del todo la problemática consecuencia del evento, lo que sin duda lleva a una vulneración de derechos de las personas a las que se les aplican estas medidas.

Además, en el caso de la causal de los estados de excepción, se puede determinar que, si bien los cuatro primeros decretos contaban con una causalidad válida de “desastre natural”, los siguientes estados de excepción se debían aplicar bajo la causalidad de “orden público” ya que el fin último era el mantenimiento del orden en el proceso de reconstrucción y recuperación posterior al terremoto.

Pandemia del COVID-19

En Ecuador, el 29 de febrero de 2020 el Ministerio de Salud Pública anuncia el primer caso confirmado de COVID-19 ¹³ , al día siguiente el Gobierno activó el Comité de Operaciones de Emergencia (COE) Nacional y los COE cantonales para tomar las primeras medidas. El COE es un mecanismo establecido en el Reglamento 486 de 2010 de desarrollo de la Ley de Seguridad Pública y del Estado que en su artículo 24 establece al COE como una instancia interinstitucional responsable de coordinar las acciones relacionadas a la gestión de riesgos ¹⁴ .

Con base en los informes emitidos sobre el avance de los contagios en el país, el 11 de marzo el Ministerio de Salud Pública declaró la emergencia sanitaria en todo el Sistema Nacional de Salud por el inminente impacto del COVID-19 en la población; en concordancia a lo establecido en el artículo 6 numeral 11 de la Ley Orgánica de Salud. Acto seguido, el COE nacional emitió una serie de medidas para evitar los contagios masivos, entre las cuales constaban restricciones a la circulación y a las aglomeraciones.

A pesar de las medidas establecidas y debido al aumento de casos en el país, el 16 de marzo de 2020 el presidente declaró el estado de excepción bajo la causal de calamidad pública para todo el territorio nacional. Además, se dispuso la movilización de todas las entidades públicas a fin de mitigar los efectos del virus en el país. Con respecto a limitaciones en el ejercicio de los derechos, se suspendió el ejercicio a la libertad de tránsito, el derecho a la libertad de asociación y reunión, y se indicó que el COE determinaría los horarios y mecanismos de restricción de estos derechos ¹⁵ .

La motivación para la suspensión del ejercicio de estos derechos se determinó como la necesidad de mantener una cuarentena comunitaria obligatoria en áreas consideradas en alerta sanitaria, para poder contener el contagio del virus. Finalmente, el decreto estableció la posibilidad de hacer requisiciones en función de la necesidad; así como, estableció la duración del estado de excepción por 60 días tras su emisión.

A diferencia de los estados de excepción declarados por los desastres anteriores, donde los dictámenes de la Corte Constitucional se limitaron a aceptar los argumentos del ejecutivo y validar su aplicación, esta vez la Corte si realiza un análisis mucho más detallado sobre los mismos. Entre sus consideraciones argumentó que la causal de calamidad pública a razón de las consecuencias sociales y económicas que la propagación del virus estaba causando en el país encaja en la invocación de la causal constitucional, ya que el decreto incluye argumentos fácticos y jurídicos que justifican la aplicación de esta medida, así como se demuestra que los hechos causales de la declaratoria no pueden ser superados a través del régimen constitucional ordinario, específicamente las relacionadas a la limitación de derechos a la población para evitar la propagación masiva del virus.

Además, la Corte hace un test de proporcionalidad sobre las medidas establecidas en el decreto, con el que concluye que las mismas son proporcionales a la causal que motiva el estado de excepción. Es importante destacar que, en el Dictamen 1-20-EE/20, la Corte no solamente declara la constitucionalidad del decreto, sino que también realiza recomendaciones al Gobierno sobre su aplicabilidad ¹⁶ . Con la emisión de este estado de excepción, el Gobierno esperaba reducir el número de contagios para evitar el colapso del Sistema Nacional de Salud. A pesar del confinamiento estricto, las cifras de contagios y fallecidos por COVID-19 ascendieron ad astra, siendo Guayaquil la ciudad más golpeada. Debido al creciente número de fallecidos, la ciudad enfrentó además del colapso del sistema de salud, un colapso en el sistema funerario, lo que impulsó al Gobierno a emitir el Decreto ejecutivo No. 1019 (2020b) del 22 de marzo, en el que se declara a la provincia del Guayas una zona especial de seguridad en virtud de lo establecido en el artículo165.5 de la Constitución ¹⁷ .

A la par del estado de excepción, el COE nacional emitía resoluciones diarias con el objeto de operativizar las medidas establecidas en los decretos y regulaba, conforme el paso de la pandemia y el aumento de casos en el país, las medidas que regían en los territorios en coordinación con los alcaldes ¹⁸ . Estas medidas en su mayoría variaban en los diferentes territorios, endureciéndose en los territorios donde existían más casos comprobados. Durante marzo y abril, diversas fuentes indicaron que el número de muertes y contagios publicado por el Gobierno era al menos 15 veces inferior al real, lo que sin duda impedía acometer el panorama completo del impacto que la pandemia estaba teniendo en el país, y por ende la falta de efectividad de las medidas del COE nacional (Guaña, 2020).

El 15 de mayo de 2020, el presidente prorrogó el estado de excepción. Frente a esta ampliación la Corte Constitucional se pronunció y, si bien reconoce la constitucionalidad de la renovación del estado de excepción, en su decisión incluyó expresamente: “Exhortar al Gobierno Nacional para que, dentro de los treinta días de vigencia del Decreto materia del presente dictamen, de forma coordinada con todas las autoridades nacionales y locales, tome las medidas necesarias para organizar y afrontar la pandemia de conformidad con los mecanismos jurídicos ordinarios” ¹⁹ (Dictamen No. 2-20-EE/20, 2020b). Así como el recordatorio permanente de parte de la Corte al Gobierno sobre la responsabilidad de los funcionarios públicos ante cualquier abuso que ocurra durante el estado de excepción, en línea a las medidas aprobadas en España por el Real Decreto 463/2020 de 14 de marzo.

Durante los 30 días que duró la renovación, el COE nacional junto a los COE cantonales, emitieron nuevas medidas, entre las que se destacó la semaforización de los cantones del país en relación con el número de contagios presentes en ese espacio territorial ²⁰ . A partir de este momento, se empezó a dar mayor libertad a los alcaldes, quienes a través de los COE cantonales podían imponer medidas adicionales en sus territorios de acuerdo con lo que considerarán pertinente.

El manejo de las medidas de restricción por parte del COE nacional y los COE cantonales no limitaron el avance de contagios en el país, por lo que el 15 de junio de 2020, se emitió un nuevo decreto de estado de excepción. Este decreto declaró el estado de excepción a nivel nacional por calamidad pública debido a la pandemia del COVID-19; así como a los impactos económicos consecuencia de la misma y estableciendo que el estado de excepción tiene como objetivo continuar con el control de la enfermedad a través de medidas excepcionales que son necesarias para evitar un contagio masivo y por otro lado, tomar medidas emergentes para enfrentar la recesión económica y la crisis fiscal, garantizando la creación de mecanismos para la recuperación del país ²¹ .

El pronunciamiento de la Corte frente a este último decreto ya no fue validar su constitucionalidad, sino que realizaba un análisis profundo sobre el mismo. Así pues, la Corte estableció que si bien la pandemia por COVID-19 y sus impactos pueden considerarse como una calamidad pública, los problemas económicos del país no pueden entrar en la categoría de lo dispuesto en el artículo 164 (Constitución de la República del Ecuador, 2008) como causal para un estado de excepción; esto debido a que estos problemas deben y pueden ser resueltos dentro del ordenamiento jurídico normal vigente en el país, con medidas a mediano y largo plazo. La Corte indica que, si se pudieran usar los estados de excepción para este fin, entonces muchas naciones se mantendrían en permanente excepción, los estados de excepción no buscan solucionar problemas estructurales sino crisis emergentes (Dictamen No. 3-20-EE/20, 2020e).

Con respecto a la pandemia en sí, la Corte recuerda al presidente que en su Dictamen No. 2-20-EE/20 (2020b), ya exhortó a generar medidas ordinarias que le permitan hacer frente a la pandemia sin el uso permanente del estado de excepción. Así las cosas, la Corte establece que si bien la pandemia es un hecho sin precedentes que ha colapsado a varios países del mundo; esta debía ser controlada por el Estado durante los 90 días que el país estuvo en estado de excepción a través de la generación de los mecanismos ordinarios que el Gobierno considere pertinentes para este fin. Sin embargo y a pesar de recalcar la importancia de generar estas medidas, la Corte entiende que debido a la inexistencia de mecanismos ordinarios el estado de excepción es necesario. Por todas estas consideraciones la Corte declara la validez constitucional del Dictamen sujeto a que, en el plazo de los 60 días de aplicación de este estado de excepción, el Gobierno genere los mecanismos necesarios para hacer frente a la crisis con el ordenamiento jurídico normal ²² .

El presidente emitió la renovación del estado de excepción por 30 días adicionales según lo permite la Constitución, el decreto mantuvo las medidas y restricciones establecidas en el decreto de junio. El Dictamen No. 5-20-EE/20 declara la constitucionalidad del decreto, pero indica que la Corte, “no admitirá una nueva declaratoria sobre los mismos hechos que han configurado calamidad pública en dos ocasiones previas con sus respectivas renovaciones” (2020c), y por tanto el Gobierno debe generar las medidas en el marco del ordenamiento jurídico regular para afrontar la crisis durante los 30 días que dure este estado de excepción y ratifica lo establecido en sus pasados dictámenes sobre el impacto de la pandemia en los derechos de las personas.

Posterior a la emisión de este dictamen sobre la no aceptación de nuevos estados de excepción que recurran a la causal de calamidad pública por la pandemia de COVID-19; el Gobierno mantuvo activado el COE nacional, pero exhortó a los alcaldes para que en el marco de sus competencias pudieran decretar las limitaciones necesarias en sus territorios ²³ . De esta forma, el gobierno nacional estableció un espacio de exhortos y diálogos con las autoridades locales para la imposición de medidas; así como para la presentación de los datos oficiales sobre el avance de la pandemia en el país; pero, dejó de lado su competencia de dictar y coordinar las medidas necesarias para atender la pandemia.

Sin embargo, debido a que la competencia de regulación pasó directamente a los alcaldes, las medidas y restricciones impuestas variaron enormemente de un municipio a otro, lo que ocasionó inconvenientes en la operativización en igualdad. En muchos casos, los municipios pequeños mantuvieron medidas impuestas con la semaforización del COE nacional, adaptándolas a su realidad, mientras que los municipios grandes como Quito o Guayaquil decidieron a través de ordenanzas imponer sus propias restricciones en un intento de volver a la normalidad.

Estos cambios determinados localmente implicaron que mientras en algún municipio se prohibía la venta de bebidas alcohólicas y se limitaba la circulación vehicular nocturna, en el municipio lindero sí, por lo que la movilidad entre municipios en un intento por evitar las medidas más restrictivas se generalizó. Esa movilización de personas dispersó el virus e incrementó los contagios. La variación continua de las medidas generó una inseguridad jurídica en la población, ya que las medidas de algunos municipios no eran difundidas ampliamente, como las medidas del COE nacional, lo que ocasionó que muchas personas fueran multadas por incurrir en incumplimientos a las nuevas medidas impuestas o a cambios realizados por las autoridades locales, lo que alimentó protestas sociales en contra del Gobierno nacional por su incapacidad de emitir medidas de alcance nacional o de acordar con los alcaldes la emisión de medidas similares entre ellos.

A raíz de la disposición de la Corte de no permitir la aplicación de más estados de excepción y de la declaración de inconstitucionalidad de un nuevo decreto que se emitió en diciembre de 2020, el Gobierno se mostró renuente a emitir nuevos estados de excepción, volcando una vez más la responsabilidad de tomar medidas frente a la pandemia a los gobiernos locales; pero, sin dotarlos de recursos o mecanismos desde el nivel nacional que les guiaran en su aplicación. Así pues, los primeros meses de 2021, Ecuador demostró no haber podido generar medidas de ningún tipo para contener la pandemia o iniciar un proceso expedito de vacunación, generando críticas de parte de las autoridades locales, que en algunos casos se vieron sobrepasadas por la situación, pero en otros, exigían al gobierno les otorgue la posibilidad de involucrarse en la compra de vacunas y en acciones de salud pública ²⁴ generando aun mayor disconformidad en la ciudadanía e incluso críticas a la Corte por bloquear los intentos del gobierno de endurecer las medidas a través del uso de los estados de excepción.

Finalmente, y tras las idas y venidas entre el gobierno y la Corte Constitucional sobre el tipo de medidas que el Estado requiere para enfrentar la pandemia, especialmente en relación con la suspensión o limitación de derechos, es evidente que la pandemia del COVID-19 deja varias lecciones a Ecuador, y sin duda la más importante es la necesidad de que el Estado cuente con herramientas en el marco del régimen ordinario que le permitan imponer medidas de control a la ciudadanía frente a situaciones de emergencias o desastres que las requieran; ya que el uso prolongado de la figura de excepción no es lo más proporcional para que el Estado funcione durante estos periodos. Ahora bien, la creación de una ley específica para el manejo de la pandemia, que además se presenta casi un año después de iniciada la emergencia, generará una norma casuística que no necesariamente puede ser aplicada frente a otro tipo de emergencias; por lo que si bien la Corte establecía la necesidad de que el gobierno proponga una ley para manejar la situación, este proyecto de ley no debe ser diseñado únicamente para el manejo de la pandemia sino generar los mecanismos ordinarios para el manejo de eventos como emergencias y desastres de manera más general.

La necesidad de contar con mecanismos a disposición del Estado central para tomar medidas excepcionales es clara tras la experiencia del COVID-19 en el Ecuador, ya que al permitir que cada gobierno local emita sus propias disposiciones para el manejo de la emergencia, existen la misma cantidad de disposiciones diferentes sobre medidas que tomar frente al mismo evento que gobiernos locales en el Ecuador. Y, a pesar de que todas las personas tienen el mismo riesgo de contagio, cada municipio dispone medidas alternativas con sanciones distintas, eliminando la certeza como principio de legalidad de las medidas tomadas; y, generando una inseguridad jurídica permanente en una sociedad a la que constantemente le cambian las reglas del juego. Algo que, a pesar de los múltiples encuentros que el Ecuador ha tenido con eventos de este tipo, no se ha resuelto.