En la mitad del primer año de gobierno del presidente Iván Duque (2018-2022), se ha abierto un nuevo y candente debate público sobre el rumbo que está tomando su reforma política. No obstante, no se puede decir que la polémica no existiera antes de esta fecha. Hay que decir que suficiente se ha discutido desde el gobierno de Ernesto Samper (Presidente de Colombia 1994-1998) —en el ámbito académico, político y mediático— sobre los arreglos institucionales necesarios para modificar aspectos clave del sistema de partidos y electoral. Incluso, se debe mencionar la notoria visibilidad que adquirió recientemente el tema de anticorrupción que, aunque no fue jurídicamente vinculante, interpeló a toda la ciudadanía recordando su papel de participativo en la democracia.

Así que, lo particular de este nuevo debate se debe a otras cuestiones, específicamente: la discusión sobre el cómo de la reforma política y la aparente unanimidad de los sectores con respecto a las críticas del gobierno. En otras palabras, ahora no sólo se debate sobre las características que debería tener el sistema político —cuyos posicionamientos dividían a politólogos y políticos de manera más clara— sino que, en el debate actual se critican duramente los resultados del trámite de la reforma política recogiendo en esta preocupación a casi todos los actores políticos.

De esta manera, políticos, profesores, periodistas, organizaciones sociales, líderes, entre otros de todos los sectores han salido a mostrar las evidentes tensiones generadas por, un presidente que quiere gobernar sin los partidos políticos (Basset, 2019) o “una situación en la cual hay un Congreso descontento por falta de ‘mermelada’ y un gobierno que quiere cambiar las reglas de relacionamiento con el Congreso” (Ávila, 2018) o la falta de liderazgo de los gestores de la reforma política o la falta de “mermelada” (Gutiérrez, 2018). Lo que estas afirmaciones revelan es que existe una disyuntiva actual entre el qué y el cómo de la reforma política. De manera que, el nuevo debate sobre reforma política ha trascendido de los asuntos constitutivos de la misma hacia el debate partidario de las posibles condiciones de aprobación de la reforma.

Por este motivo, en el presente texto se propone abordar el caso concreto de las trayectorias de la reforma política del gobierno Duque con los estudios sobre reforma política y partidos políticos, de modo que se articulen teoría y práctica política. El cuestionamiento sobre el cual versa el análisis es ¿de qué manera se puede afrontar la elaboración y tramitación de una reforma política en un contexto político y social como el actual? La hipótesis de trabajo que se maneja es que debido a los cambios que ha tenido el sistema político desde la Constitución de 1991 y el contexto de polarización social y política reciente, el margen de maniobra del presidente es reducido. Sin embargo, es posible consolidar su proyecto de reforma si adopta una estrategia que no sólo busque consensos a nivel técnico sino también a nivel político. Por tanto, para que la reforma se apruebe, la correlación de fuerzas de los partidos políticos se tiene que plasmar también en la reforma mediante una estrategia que permita conciliar efectivamente gobernabilidad y modernización política.

Para cumplir este objetivo, se ha optado por dividir el artículo en cuatro acápites. En el primero, se reflexiona sobre la personalización de la política frente a la “crisis actual” de los partidos políticos para poner en contexto el trámite de la reforma. En el segundo, se aborda el tema del qué de la reforma, es decir, los arreglos institucionales que propone para el sistema político. En el tercero, se estudia el cómo de la reforma, es decir, las tensiones políticas y sociales que catalizan o no su aprobación. Por último, se establecen los límites y perspectivas a partir del segundo y tercer acápite. Cabe mencionar que, además de la bibliografía ya mencionada, este trabajo utiliza como fuentes primarias los informes de seguimiento a la reforma política del gobierno Duque del Observatorio de Partidos del grupo de investigación de Partidos Políticos UN-Partidos.

La llamada crisis de los partidos políticos en la literatura política ha sido casi que connatural a la existencia de la misma. Desde los tiempos de Moisei Ostrogorski, los partidos se enfrentan a su constante deslegitimación en tanto se dice que no cumplen su principal papel de representación de la sociedad. Von Bayme (1995) presenta cinco de las críticas más fuertes para argumentar que los partidos han perdido completamente su razón de existencia. A saber: porque el proceso de desideologización de la sociedad ha contribuido con la erosión del partido como una comunidad de militantes conjurados; porque el sentimiento subjetivo de identificación con los partidos se ha reducido; porque los partidos encuentran una competencia con los nuevos movimientos sociales; por la creciente movilidad social y espacial de la población y por el descenso en sus cifras de afiliación.

En efecto, cuando se estudian los datos en concreto, algunos autores como Payne (2006) demuestran —con base a los hallazgos del latino barómetro sobre las percepciones ciudadanas sobre partidos políticos, elecciones y, en general, la democracia— cómo no sólo el arraigo social sino también la institucionalización de los partidos en Colombia y América Latina han venido disminuyendo de forma acelerada. Inclusive, no hay que ir tan lejos: datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC) (2014) exponen como los bajos niveles históricos de participación política —que han fluctuado alrededor de 56.4 % en los últimos 52 años en las elecciones legislativas y presidenciales— se deben en parte a que los partidos políticos no han logrado reunir el interés público.

En este contexto, surge el fenómeno de personalización de la política que se puede definir como el cambio de foco de atención de los temas hacia la gente y de los partidos políticos hacia los líderes políticos (Adam & Maier, 2010). En el sentido que, ante la deslegitimación de las organizaciones partidistas surgen personalidades carismáticas que aglutinan en su imagen pública la representación de uno o varios sectores sociales. Pero esto no es nuevo, los fenómenos del liderazgo político o de la dominación carismática ya habían sido planteados con anterioridad por teóricos políticos. Más bien, lo nuevo de la personalización de la política es el uso de los medios de comunicación.

Por ello, como indica Rebolledo (2017) este proceso ha sido estudiado más ampliamente en el ámbito de la comunicación política que en otras áreas de la ciencia política. A partir de allí, han surgido cuestionamientos importantes a las teorías sobre sistemas políticos y representación como ¿quién gana las elecciones, la persona o el partido? o ¿es posible pensar la política o lo político sin el liderazgo? Sin embargo, más allá de estos cuestionamientos, hay que argumentar que la deslegitimación de los partidos y este cambio de foco de atención no ponen en duda la función de los partidos políticos.

Lo anterior debido a que, como argumenta Alcántara (2004), aunque no articulen las demandas sociales al sistema político, los partidos son los que mantienen operativo el sistema. A propósito de esto, Roll et al. (2019) describen de qué manera los liderazgos en todo el mundo han estado soportados en un trabajo interno de los partidos políticos. Incluso, estos autores muestran el modo en el que hasta movimientos guerrilleros como las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) tuvieron necesariamente que incorporarse al sistema político vía estructuras partidistas o la forma en la que un líder tan carismático como Obama se vio obligado a usar la plataforma del Partido Demócrata para llegar al poder.

Por tanto, los partidos a pesar de sus críticas, siguen teniendo un papel relevante en las discusiones políticas. No por ello hay que decir que el papel de los líderes no es fundamental, por ejemplo, Alcántara (2004) pone especial énfasis en la profesionalización de la política como uno de los principales retos para los partidos latinoamericanos. Esto para decir que, más allá de implicaciones en la comunicación política, tanto los liderazgos como los partidos políticos afectan directamente la calidad de un sistema político democrático.

Ahora bien, esta reflexión entre partidos y personalización adquiere relevancia en el presente texto porque el gobierno de Duque parece pensar que es posible adelantar la aprobación de su reforma política solamente apoyado en las características del régimen presidencialista. Esto podría ser argumentado desde la creencia de que los líderes políticos por sí solos pueden cambiar ostensiblemente el sistema político. Un ejemplo paradigmático para este propósito es recurrir a la figura de Álvaro Uribe (Presidente de Colombia 2002-2010) para explicar las transformaciones del sistema político colombiano en la primera década del siglo XXI. Sin embargo, Batlle y Duncan (2013) prueban como a pesar de ser un líder carismático, este expresidente tuvo que construir una coalición partidaria constituida por el Partido de la Unidad Nacional y el Partido Conservador Colombiano, para que sus medidas legislativas tuvieran efectivo trámite en el Congreso de la República.

Así que, un primer elemento que debe tener en cuenta cualquier gobierno es que sólo es posible gobernar con el apoyo político de los partidos, puesto que son ellos los que hacen funcional el sistema político. Aunque no se pueden descartar los liderazgos políticos, debido a que actúan como catalizadores del apoyo social en tanto aglutinan en su imagen representación de los diferentes sectores de la sociedad. En esta medida, siempre es necesario hacer negociaciones sobre el contenido de la reforma con los partidos y los líderes políticos para facilitar su trámite. En efecto, ninguna reforma surge del ejercicio teórico de un equipo calificado de expertos sobre la política o, de otra manera, la reforma política del expresidente Ernesto Samper hubiese sido aprobada.

Ahora bien, la historia de las sucesivas reformas políticas en Colombia desde 1991 muestra que, salvo en casos excepcionales, no ha existido una coalición numerosa de partidos políticos con interés particular por sacar adelante proyectos de modernización política. Incluso, Batlle y Puyana (2013) aseguran que, en general, Colombia “no ha contado históricamente con una tradición coalicionista que contribuyera a garantizarle al Ejecutivo el apoyo que necesita para llevar a cabo su agenda y, en suma, gobernar” (2013, p. 79). Por tanto, adelantar el trámite de una reforma política desde el gobierno vía Congreso es un ejercicio casi que paradójico porque el objeto de la reforma está involucrado en la aprobación de la misma. Es decir, por un lado, se quiere modernizar el sistema de partidos y electoral pero, por otro lado, son los mismos congresistas pertenecientes a dichos partidos y elegidos mediante dicho sistema electoral los que deciden las condiciones de modernización.

Por esta razón, se presume que la vía más adecuada para adelantar una reforma política integral es usando los mecanismos de participación ciudadana o, en su defecto, una Asamblea Constituyente (Buenahora, 2001). Labor en la cual, los líderes políticos sí tendrían un papel más destacado en tanto líderes de opinión (Adam & Maier, 2010). No obstante, en un contexto de polarización social y política los efectos de una gran modificación del sistema político pueden resultar ambiguos e incluso contraproducentes. De manera que, para ser efectivo el trámite de la reforma debe tener en cuenta por lo menos tres componentes: apoyo excepcional de los partidos políticos; apropiación de algunos líderes de la reforma y participación de una ciudadanía informada.

Con respecto al primer componente, los estudios de reforma política en Colombia argumentan que desde 1991 las medidas legislativas que se han presentado están dirigidas a mejorar la gobernabilidad. Las medidas insignia de este propósito son el incremento del umbral para obtener personería jurídica y la barrera legal para acceder a la repartición de escaños en el Congreso. No obstante, Batlle y Puyana (2013) argumentan que, desde las negociaciones entre el gobierno y las FARC, el asunto no sólo es la gobernabilidad sino la representatividad. En esta medida, estos autores argumentan que hay un cambio de paradigma donde se vuelve a revaluar, por primera vez desde 1991, la apertura del sistema político.

Con respecto al segundo componente y tercer componente, existen más iniciativas que estudios al respecto, entre las cuales se destaca la participación de la Misión de Observación Electoral (MOE) y el Grupo de Interés de la Reforma Política. Y aún menos, existen estudios que relacionen dichos componentes y definan la manera y el grado en que deben actuar en una situación concreta. Por ello, este texto se propone analizar simultáneamente estos tres componentes utilizando como caso de estudio la reforma propuesta por el presidente Iván Duque en 2018, con el objetivo de anotar algunas condiciones que facilitarían el trámite de la misma y evaluar algunos de los posibles escenarios a los que se enfrenta el gobierno colombiano cuando quiera llevar este proyecto adelante.

Si bien, en la campaña presidencial Iván Duque se afirmaba que su reforma política versaría sobre tres puntos: la disminución del número de miembros del Congreso, la adopción de requisitos concretos a los candidatos a dicha corporación y la limitación del período de permanencia de quienes se elijan; tanto la prioridad como las medidas concretas del paquete legislativo que presentó el gobierno al Congreso de la República son diferentes a sus propuestas de campaña.

Antes que nada, es de resaltar que el presidente Duque afirmó que la reforma política es un tema prioritario y que además ha sido apoyado por representantes de todo el espectro político. Prueba de ello es que, en una reunión Álvaro Uribe, Andrés Pastrana y Cesar Gaviria se sostuvo que la reforma política hace parte de los temas gruesos de la agenda legislativa (MOE: “Reforma política de Duque va en el camino correcto, pero se queda corta con el CNE, 2018), Alianza Verde y sectores de izquierda también señalan sus puntos positivos e, incluso, la Misión de Observación Electoral (MOE) dijo que esta reforma va en el camino correcto. (La reforma política necesita un nuevo rumbo, 2018).

Luego, aunque no es la misma reforma que propuso en campaña sí se estaría cumpliendo una de sus previsiones que era incluir este tema en un “Gran Pacto Nacional”, el cual incluiría propuestas esenciales que serían tratadas de manera prioritaria. A este propósito, Ernesto Macías —presidente del Congreso y miembro del partido político de Duque— afirmó que le daría prioridad legislativa a este nuevo paquete de reformas y que las mayorías conformadas por la coalición de siete partidos están consolidadas para apoyarlas (‘Estamos revisando si se disciplina a Mockus’, 2018).

Ahora bien, después de esta breve introducción se pasará a definir el contenido de la reforma en sí, cuáles son sus características y diferencias con la anterior, qué puntos a favor y qué puntos en contra tiene y además cuáles son los principales debates que se plantea desde las reflexiones del libro ¡Reforma Política Ya!

La reforma política del gobierno de Iván Duque se radicó mediante el acto legislativo 09 del 2018 “por el cual se adopta una Reforma Política y se dictan otras disposiciones” y propone modificar tres artículos de la Constitución Política —Artículos 107,262 y 264—. Además, se complementa con el acto legislativo 064 del 2018 “por medio del cual se limitan los periodos de los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa” y se modifica el artículo 133 de la Constitución Política. Así las cosas, esta reforma plantea, inicialmente, modificar cinco temas gruesos:

La tabla 1 muestra cómo la reforma política de Duque ha venido creciendo de manera que su aprobación se vuelve más difícil y es que, lo que la experiencia histórica ha demostrado es que entre más modificaciones se propongan, mayor será el costo político para los actores y, por ende, mayor será la dificultad de aprobación de la reforma (Roll et al., 2019). De un estudio reciente de la MOE (MOE: “Reforma política de Duque va en el camino correcto, pero se queda corta con el CNE”, 2018), que compara esta reforma política con la del gobierno Santos, se puede inferir que la reforma de Duque contiene muy pocas modificaciones constitucionales —menos de nueve— con respecto a la reforma anterior —más de 20—, por lo tanto, no tiene un costo político tan alto en su aprobación.

Sin embargo, incluye temas importantes que pueden ser de difícil aprobación más que todo la aprobación del voto preferente, que significaría atacar a las estructuras clientelares. Así que, el creciente número de modificaciones y la profundidad de los temas tratados son las principales dos barreras iniciales para obtener los consensos políticos necesarios para lograr su aprobación. Esto significaría que el problema no es sólo el proceso político, sino también la viabilidad política.

Con respecto a esto, en el acápite anterior se decía que el gobierno llegaba al Congreso con las mayorías necesarias para la aprobación del “paquete de medidas legislativas”, sin embargo, esto solamente corresponde a las palabras de los miembros del partido de gobierno y no a la realidad de la correlación de fuerzas en el Congreso. En la actualidad, existe un sector amplio de independiente y de oposición crítico a la reforma, a saber la composición del Congreso: coalición de gobierno (48 %): Centro Democrático, Partido Conservador, Partido de la U, Colombia Justa Libres, Partido MIRA; independientes (37 %): Cambio Radical, Partido Liberal, Alianza Social Independiente (ASI); coalición de oposición (15 %): Alianza Verde, Polo Democrático Alternativo, Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (FARC) y la lista de la Decencia. Luego, no hay “mayorías consolidadas”.

Y no sólo esto, aunque la coalición de gobierno sea superior en escaños, muchos de ellos han adoptado una actitud crítica ante la reforma también como resultado de la distribución de puestos públicos del presidente de acuerdo a criterios meritocráticos y no políticos:

La pésima relación de Duque con los partidos muestra que el Gobierno se equivoca al asimilar cualquier acercamiento con el Congreso con la famosa “mermelada”. Una cosa es “comprar” el apoyo de los congresistas a cambio de puestos y contratos en sus regiones; pero otra cosa es que los partidos oficialistas participen en el gobierno, y que asuman una corresponsabilidad en la dirección del Ejecutivo. Visto así el asunto, la reticencia del Gobierno a hacer acuerdos con los partidos puede entenderse como un no querer compartir el poder. Hasta integrantes del Centro Democrático, que tiene toda la representación en los ministerios, han manifestado que el Gobierno no quiere gobernar con los suyos, sino con un círculo afín al Presidente, a veces con personas cercanas al santísimo. (Basset, 2019)

De esta manera, se podría argumentar no solo que no es posible el tratamiento prioritario de la reforma sino también que, el llamado “Gran Pacto Nacional” no existe. Por ello, varios analistas políticos como Ávila (2018) y Gutiérrez (2018) han argumentado que la relación inestable del gobierno de Duque con los partidos ha tenido como resultado la pérdida del rumbo original de la reforma o en términos de Basset (2019) el vaciamiento político de la misma. Roll (2018), analizando los antecedentes de reforma política en Colombia, no sólo rescata la necesidad de alcanzar acuerdos a nivel político sino también a nivel social y, a partir de allí, formula cinco recomendaciones con las cuales se puede alcanzar una tramitación efectiva de la reforma:

A partir de los anteriores dos acápites se podría argumentar que el gobierno de Duque se encuentra en una encrucijada entre gobernabilidad y modernización política. Por un lado, debe conseguir el apoyo político y la legitimidad social necesarios para lograr la aprobación de las reformas en el Congreso lo que implica hacer una reforma más acotada y superficial. Por otro lado, si quiere avanzar hacia la modernización política, debe hacer una reforma política estructural que toque los grandes temas pendientes desde la Constitución de 1991 lo que implica ir en contravía de los intereses de algunos sectores políticos que se sostienen en el ordenamiento jurídico anterior, como por ejemplo, las estructuras clientelares.

Así que, intuitivamente se podría pensar que las dos alternativas son mutuamente excluyentes y, por ende, sería posible afirmar que en el juego político el margen de maniobra del gobierno de Duque es reducido. No obstante, esta aproximación inicial puede cambiar si se plantean los diferentes escenarios que tiene el gobierno:

El debate político actual revive la discusión del cómo de la reforma política mostrando claros límites entre las posibilidades de cambio del sistema político y la articulación de fuerzas políticas para permitir ese cambio. De entrada, el problema de gobernabilidad está atravesado por la insistencia del gobierno de Duque de dejar por fuera de su proyecto político a los partidos políticos del sistema, incluso, a los que pertenecen a su coalición de gobierno. Lo cual supone una barrera inicial para lograr que su reforma sea aprobada. En términos de contenido, la reforma de Duque está bien orientada porque toca temas gruesos de la agenda política que habían quedado pendientes desde la Constitución de 1991 aunque, así mismo incorpora todos los debates técnico-políticos que ellos suponen. Sin embargo, la trayectoria de su reforma se ve truncada a pesar de un consenso técnico sobre los puntos a tratar debido a la agregación incremental de modificaciones al texto de reforma, lo que hace que su aprobación sea más complicada.

Esto demuestra que, no sólo se necesitan consensos a nivel técnico sino también a nivel político porque históricamente se ha visto que es necesario el apoyo de mayorías legislativas. Hasta aquí, se comprueba la hipótesis de trabajo que se manejó al principio, ahora bien, se debe mencionar los resultados de la investigación que falsean el final de la tesis. Específicamente, a la última frase que planteaba que para que la reforma se apruebe, la correlación de fuerzas de los partidos políticos se tiene que plasmar también en la reforma. Esto es controvertido porque el tercer acápite muestra cómo la aprobación de la reforma depende más bien de la presión de una sociedad civil que ya está empapada de los temas políticos. Debido a que, las grandes transformaciones en el sistema político suponen un alto costo a los partidos que hacen parte del Estado en tanto implica cambiar los mecanismos con los cuales ellos mismos llegaron al poder. Por ello, la participación de la sociedad civil deberá ser clave y complementaria a la participación de los partidos políticos.