La cooperación internacional para el desarrollo como mecanismo de gestión ambiental Aproximación teórica a la estructura de Gestión Ambiental Global
International cooperation as a mechanism for the development of environmental management Theoretical approach to the Global Environmental Management Structure
Paola María Miranda Morales.Ingeniera Civil. Especialista en Cooperación Internacional para el Desarrollo. Magíster en Medio Ambiente y Desarrollo, Universidad Nacional de Colombia, Instituto de Estudios Ambientales, IDEA Investigadora, Universidad de San Buenaventura, Cartagena, Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo, ELACID
Recibido para evaluación: 29 de Junio de 2010 Aceptación: 30 de Marzo de 2011 Recibido versión fi nal: 04 de Abril de 2011
RESUMEN
Este trabajo presenta una aproximación teórica de una estructura de Gestión Ambiental Global, que es posible con el establecimiento de un Orden Ambiental Global. Este orden tiene como base el entendimiento de la dinámica ecosistema- cultura y está soportado en la Cooperación Internacional para el Desarrollo, CID. Esta aproximación teórica permitió identifi car las grandes debilidades de la CID para cumplir efi cientemente su papel como mecanismo de Gestión Ambiental. Las principales debilidades están asociadas a los insufi cientes mecanismos de control y seguimiento y a los pocos avances en la reducción de las brechas de acceso a información y tecnologías entre los países del norte y del sur.
Palabras claves: Gestión ambiental, Cooperación Internacional para el Desarrollo, Dinámica ecosistema- cultura.
ABSTRACT
This work presents a theoretical study of a global environmental management structure. This structure can be made possible after a new Global Environmental Order (CID) is established. The new order should be supported by the international development politics. It also has to be funded in the understanding of the interaction dynamics: ecosystem- culture. The theoretical studies of this work on global environmental Management allowed to identify the main diffi culties to be overcome by the CID in order to fulfi ll its role as a leading actor in the global environmental transformation. The fi rst issue to be consider by the CID is related to the fact that the actual regulation and follow up politics are insuffi cient. A second diffi culty has to do with the very few results obtained on guaranteeing fair exchange of information and technology between Northern and Southern countries.
Keys Words: Environmental management, International Development Cooperation, Dynamic ecosystem- culture
1. INTRODUCCIÓN
Los ecosistemas han prestado a la humanidad sus funciones de fuente de recursos y sumidero de residuos, pero cumplen muchas otras funciones que van más allá de la visión utilitarista con la cual han sido concebidos por la sociedad, que los cataloga como “los recursos naturales”. A pesar de ello, es bajo la visión utilitarista que se han diseñado e implementado las políticas de desarrollo que, en gran medida, están dirigidas al crecimiento económico. En la mayoría de los casos, estos modelos de crecimiento económico y acumulación de riqueza se constituyen en la primera causa del impacto que se genera sobre los ecosistemas, ya que éstos son usados indiscriminadamente y casi exclusivamente como despensa para la extracción de bienes y como vertedero de desechos.
En este sentido, gran parte de estas políticas de desarrollo han sido apoyadas y soportadas en el marco de la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID) como política exterior de países del norte hacia los países del sur.
La financiación al desarrollo está configurada por una diversidad de mecanismos y actores que determinan el funcionamiento de la CID como sistema de colaboración. En medio de esta diversidad, la Ayuda Ofi cial al Desarrollo (AOD) es el principal músculo financiero del sistema, y los Estados y los Organismos Multilaterales son los que determinan las estrategias para su uso y asignación. Por ello, uno de los compromisos más relevantes en materia de cooperación ha sido la fijación de una meta para la AOD que los países del norte entregan a los países del sur, definida en el 0,7% de la Renta Nacional Bruta (RNB) de cada país donante1 (ONU, 2002). Sin embargo, hasta el 2009, sólo Suecia, Noruega, Dinamarca, Países Bajos y Luxemburgo habían cumplido (y superado) la meta establecida2.
1. En 1968, en el marco de la
Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Comercio y
Desarrollo, la Organización de
las Naciones Unidas recomienda
por primera vez la destinación
del 0,7% de la RNB como meta
de AOD por parte de los países
(Martínez, et al., 2006). En 2002,
en la declaración final de la
Conferencia Internacional sobre
la Financiación para el Desarrollo,
conocida como el Consenso de
Monterrey, los países del norte se
comprometieron a cumplir la meta
del 0,7% de la RNB, compromiso
que fue ratifi cado en la cumbre de
Johannesburgo en el mismo año.
2. A partir de datos del Comité
de Ayuda al Desarrollo (CAD,
2010), entre 1993 y 2009 es
posible identificar una tendencia
al aumento del porcentaje de
AOD de los países donantes con
respecto a su RNB. Sin embargo,
en promedio los aportes de AOD
alcanzan sólo el 0,44% de la
RNB de los miembros del CAD, es
decir, muy por debajo de la meta
del 0,7%.
En la Gráfica 1, se puede observar los aportes que, en 2009, realizaron los países miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), en términos del porcentaje que representan sobre la RNB de cada país. Los países que más lejos se encuentran de la meta son Estados Unidos, Grecia, Japón, Italia y Corea.
Cuando se analizan los aportes en términos monetarios absolutos, el panorama presentado anteriormente cambia signifi cativamente, pues Estados Unidos es el principal donante de recursos y Japón es el quinto, mientras que Luxemburgo ocupa el penúltimo lugar de la lista. La Gráfi ca 2 presenta cómo fue la distribución de la AOD neta en millones de dólares en 2009, y se resaltan los países que superan la meta del 0,7% para evidenciar que, en términos monetarios, no son los principales donantes. Esta situación implica una amenaza para el cumplimiento de la meta defi nida, dado que no es una prioridad para países como Estados Unidos, cuya AOD neta es superior a la suma de los recursos de los 15 países que menos aportaron en el 2009, incluyendo tres de los cinco países que han superado la meta del 0,7% de la RNB.
Las crisis en ámbitos tan importantes para la sociedad como lo son la economía, la ecología y la política, han llevado la comunidad internacional a un proceso de refl exión que ha permitido reevaluar no sólo las metas defi nidas para la cantidad de ayuda que se requiere para lograr el desarrollo de los países del sur, sino que también el debate surge en términos de la calidad de esa ayuda y del papel que deben cumplir los diversos actores de cooperación y la forma cómo deben ser invertidos los recursos destinados para este fi n. Las principales conclusiones de este proceso son los compromisos suscritos con el fi n garantizar la efi cacia de la cooperación internacional que han sido plasmado en la Declaración de París (2005), en el Programa de Acción de Accra (2008) y los que se esperan como resultado del IV Foro de Alto Nivel sobre la Efi cacia de la Cooperación en Busán que tendrá lugar en noviembre de 2011.
En este contexto, la CID adquiere un papel protagónico en el planteamiento de posibles soluciones a los problemas del Desarrollo, usando su capacidad de articular estrategias y actores gubernamentales y no gubernamentales, y de infl uir en las políticas públicas para mitigar, corregir, prevenir y (generalmente) compensar las consecuencias de factores persistentes como la pobreza y la contaminación ambiental. Así mismo, la CID podría fomentar y promover las políticas de desarrollo, planteadas a partir de las necesidades y las posibilidades de cada país o región, garantizando la tutela de los bienes públicos globales y exigiendo la efi ciencia en la administración de los recursos y el cumplimiento de las metas en el marco de la sostenibilidad.
Para que la CID pueda desempeñar adecuadamente este papel, se necesita que la problemática del desarrollo sostenible sea abordada desde una visión compleja y sistémica, en el marco de un sistema global que exija y promueva en las administraciones el planteamiento de soluciones y el diseño de planes, programas y proyectos de manera participativa y consensuada, donde se reconozcan las interrelaciones e interacciones de las problemáticas del desarrollo con el medio ambiente. Este sistema global debe ser enfocado hacia las nuevas confi guraciones de las organizaciones sociales que han complejizado las formas de relacionamiento entre Estados, confi gurando múltiples formas de cooperación (en proceso de adaptación y evolución) complementarias a los Estados, en especial para la tutela de los bienes públicos globales.
Para guiar la discusiones, se propone un concepto de Cooperación Internacional para el Desarrollo Sostenible (CIDS) que la defi ne como un sistema global de colaboración y coordinación que, multiplicando voluntades y capacidades de carácter público y privado, tiene como fi nalidad ampliar las libertades y las oportunidades de la humanidad, disminuyendo las inequidades sociales, económicas, culturales y ecológicas, satisfaciendo las necesidades, y manteniendo las opciones futuras.
Este artículo no pretende ser exhaustivo, sino aportar al debate, proponer una estructura de gestión ambiental que incluya no sólo a los Estados, sino también a las instituciones del orden internacional y el orden transnacional. Esta estructura es denominada Orden Ambiental Global. Para ello, en primera instancia, se plantea un debate sobre la fi nalidad de la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID) en la Gestión Ambiental a partir de una aproximación teórica del papel de la CID en las interacciones ecosistema- cultura, interpretando su papel desde la escala global; seguidamente se propone la estructura de gestión y fi nalmente se plantean las debilidades y líneas de acción de la CID en la Gestión Ambiental Global.
2. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO EN LA DINÁMICA ECOSISTEMA- CULTURA
Tratar de entender la dinámica ecosistema- cultura signifi ca remitirse a los modelos de interpretación ambiental, que pretenden dar cuenta de las interrelaciones e interacciones existentes entre estos dos sistemas u órdenes que, al ser independientes, entran en permanente confl icto, dando como resultado los problemas ambientales que atañen particularmente al desarrollo.
Augusto Ángel Maya (1996a) entiende esta dinámica y establece que el orden ecosistémico y el orden cultural son las unidades de análisis, donde la cultura es una emergencia evolutiva que organiza en uno u otro modo el comportamiento humano, haciendo del hombre un animal cultural. Así, el humano como especie o la cultura como sistema no tiene otra forma de adaptarse al medio que transformándolo “a través de su compleja plataforma instrumental, construyendo técnicas, organizando formas sociales de convivencia o de confl icto y elaborando símbolos que le permitan comprender mejor la realidad exterior y sus relaciones con ella” (Ángel, 1996b: 16).
Esta visión plantea que para analizar debidamente la crisis ambiental, es necesario entender que el orden humano pertenece a la naturaleza, pero, a su vez, que está sostenido en una estructura distinta de comportamiento. En otras palabras, solucionar el problema ambiental que surge de los posibles confl ictos entre ecosistema y cultura, no consiste en conservar el orden ecosistémico, sino en saber transformarlo bien. A continuación, se explican los componentes de cada uno de estos sistemas.
El ecosistema tiene los siguientes componentes funcionales: el fl ujo energético, el equilibrio ecológico y la resiliencia, los niveles trófi cos, los ciclos biogeoquímicos, el nicho ecológico, la sucesión, las zonas de vida y los biomas (Ángel, 1996b).
Por su parte, el sistema cultural como emergencia evolutiva está constituido por cuatro componentes (Ángel, 1996b): el mundo simbólico, representado por los mitos, la fi losofía, la ética, el derecho y las creaciones artísticas y literarias; las relaciones sociales, la población y el paradigma tecnológico, defi nido como “el conjunto de conocimientos y técnicas que permiten un determinado dominio del medio natural y producción de bienes y servicios. El concepto de paradigma signifi ca que cada cultura está construida sobre una plataforma tecnológica diferente” (Ángel, 1996b: 75).
El análisis de Ángel no tiene una escala defi nida, por lo que su interpretación es válida para cualquier escala de análisis, desde el nivel local hasta el global. Sin embargo, cuando se piensa en la máxima forma de organización social y en la unidad mínima necesaria para la gestión ambiental, es inevitable pensar en el Estado (como el más alto esquema organizacional de las sociedades), esto es, en las políticas públicas nacionales.
Por ello, la propuesta de reinterpretación del modelo de Ángel busca argumentar que no sólo es necesaria una mirada global de las problemáticas ambientales, sino que también se requiere un nivel global de decisión, fomento y control. Para ello, se redefi nen las unidades de análisis así: el orden cultural está representado por el sistema global3 confi gurado por la CID; el orden ecosistémico hace parte de los bienes y servicios4 públicos globales (BPG); y las relaciones entre los dos órdenes pueden ser mediadas por la CID.
3. Se utiliza el concepto global
y no internacional para hacer
hincapié en que va más allá de
las relaciones entre Naciones
abarcando un espectro amplio
del sistema.
4. El término servicios se utiliza
para enfatizar las funciones
ecosistémicas que tienen un
valor no determinado en términos
monetarios, y al mismo tiempo
para diferenciar estas funciones
de lo bienes que sí tienen un
valor económico y pueden ser
comercializados en el mercado.
Algunos ejemplos de servicios
ambientales son: el ciclo del
agua, el control de plagas, la
polinización, los sumideros de
CO2, entre otros.
A continuación se explican estos planteamientos, esquematizados en la Gráfica 3.
Como bien y servicio público global, el orden ecosistémico es objeto de conservación y tutela para su adecuada transformación por parte del sistema global; dado que el orden ecosistémico se refi ere a una irreducible escala global, no se puede circunscribir al territorio nacional. Los componentes ecosistémicos abarcan un ámbito incluso más allá del planetario y en espacios universales que la humanidad no ha podido dominar.
Si consideramos como dimensión espacial el territorio nacional, resultaría más apropiado utilizar el concepto de zonas de vida o biomas que designa la función ecosistémica que corresponde a la soberanía nacional. Sin embargo en las zonas de frontera, incluso esta escala más reducida tendría ciertos inconvenientes. Por esta razón, hablar de fragmentos de zonas de vida o bioma permite tener una noción un poco más precisa del concepto que podría ser utilizado para reemplazar el término de ecosistema en la división político- administrativa de los Estados. Con esta precisión conceptual, se pretende resaltar que las funciones ecosistémicas no pueden estar limitadas al territorio nacional, y que, de hecho, los flujos de energía, el equilibrio ecológico, la resiliencia, el nicho ecológico, los ciclos biogeoquímicos y los niveles tróficos no son, ni podrían ser interrumpidos por las fronteras físicas o institucionales impuestas por los humanos.
De la misma forma en que el orden cultural es equiparado al Estado (como máxima organización social), también puede ser asociado al sistema global. Esta asociación puede ser explicada a partir de los regímenes internacionales y en la nueva configuración social, determinada por el rol que empresas y organizaciones de la sociedad civil tienen a nivel transnacional.
Al estar constituido por mandatos de conducta (principios, normas, reglas y procedimientos) que prescriben ciertas acciones y proscriben otras, el régimen internacional “implica obligaciones, aún cuando estas obligaciones no sean puestas en vigencia por un sistema legal jerárquico” (Keohane, 1988: 83), lo que lleva a pensar que ya no son los Estados en su soberana decisión los que defi nen su proceder en algunos ámbitos. Aunque Keohane (1988) sostiene que los temas que se debaten en una negociación internacional “dependen de la conducta y la percepción de los actores más que de las cualidades inherentes de los temas, [por lo cual] sus confi nes varían gradualmente en el tiempo” (p. 85), el panorama de los regímenes internacionales en las últimas tres décadas ha mostrado que si bien las negociaciones comunes dependen de la conducta y percepción de los actores, éstas no necesariamente se imponen a las cualidades inherentes de los temas5.
5. “Autores como Peter Haas, Ernest Haas y Emanuel Adler sostienen que la constitución de dichos regímenes depende de la percepción de los actores respecto a la naturaleza de problemas internacionales, percepciones que a su vez son el resultado de sus creencias normativas” (Montúfar, 2001, p. 248).
Es así como la variable tiempo adquiere una connotación asociada a los avances y retrocesos de los intereses negociados, es decir, en el tiempo, no se defi ne si se siguen negociando o no los intereses, sino que se evalúa el impacto de las medidas adoptadas como producto de la negociación. A su vez, los confi nes de los temas variarán no sólo de acuerdo a la conducta y percepción de los actores, sino también y principalmente, en relación con la importancia inherente del tema. Ejemplo de ello ha sido la vigencia de las discusiones globales de temas tan relevantes como los Derechos Humanos, el patrimonio cultural, la estabilidad fi nanciera, la salud humana, y el cambio climático.
La relevancia de los temas por encima de la conducta y percepción de los actores, que supera la variable de cambio en el tiempo, se ve refl ejada en la construcción de regímenes sólidos que permanecen en el tiempo y apuntan a la sostenibilidad y al impacto de las políticas. En la literatura, esta visión a largo plazo ha sido reforzada con el concepto de Bienes Públicos Globales6 que, en cierta forma, empiezan a reemplazar el concepto de áreas temáticas, incorporando un criterio adicional al indicar que son bienes y servicios de importancia global que deben conservarse y tutelarse más allá de las intereses políticos y económicos del momento. El orden ecosistémico, como bien y servicio público global, no debe entonces ser vulnerable a los cambios en la conducta y percepción de los actores, sino que será conservado y tutelado por el sistema global. Desde el Sistema Global se releen los componentes del orden cultural propuestos por Ángel así:
El mundo simbólico está representado principalmente por los regímenes internacionales7.
Las relaciones sociales vienen determinadas por las interacciones e interrelaciones de tipo económico, político y productivo, entre y al interior de los actores de la CID.
Están sustentadas en los criterios de la estructura de la CID8.
En el sistema global, la población9 es constituida por los ciudadanos del mundo.
El paradigma tecnológico representa los conocimientos y las técnicas que plantean soluciones a los conflictos ambientales, tanto en el ámbito global como en el local10.
6. Kaul y otros autores desde el
interior de la Organización de las
Naciones Unidas han desarrollado
el concepto de Bienes Públicos
Globales. (Kaul et al. 2006)
7. Al ser mandatos de conducta,
están en concordancia con las
estructuras simbólicas de la ética
y el derecho. El lenguaje tiene un
importante papel en la construcción
simbólica del sistema, ya que
ha determinado el lugar de los
actores y ha construido esquemas
y modelos a seguir. Se destaca la
construcción de conceptos como “el
desarrollo” y la ubicación geopolítica
de los países de menor renta
catalogados como subdesarrollados,
esta categorización puede ser
ampliada a partir de la discusión
de la construcción simbólica del
subdesarrollo realizada por Arturo
Escobar (1998).
8. Juegan un papel muy importante
instituciones como: los Estados,
la Organización de las Naciones
Unidas (ONU), la Unión Europea
(UE) , el Sistema Financi ero
In ternacional, las empresas
transnacionales y las Organizaciones
No Gubernamentales de la sociedad
civil (ONG). Para mayor ilustración
sobre la estructura de la CID ver
Gómez y Sanahuja (1999 y 2001).
9. La población ha sido catalogada,
categorizada, subdividida por
grupos poblacionales; son objeto de
interés los grupos catalogados como
pobres, vulnerables, minorías, la
perspectiva étnica y de género, etc.
La población alberga habilidades
que son un gran potencial, por
lo que se deben desarrollar
sus capacidades para realizar
actividades elegidas (libremente)
y valoradas, enfatizando en la
des treza y las capacidades
productivas.
10. El paradigma tecnológico
pretende garantizarla
conservación de los ecosistemas
como bienes y servicios públicos
globales, sin embargo, se
construyen paradigmas que
crean o aumentan las brechas
entre países o regiones, en las
capacidades de transformación
adecuada de los ecosistemas.
La CID se establece como parte y motor del sistema global. Al ser parte del sistema global, sirve como mecanismo de interrelación que permite tutelar y conservar de forma efi ciente el orden ecosistémico por ser un bien y servicio público global; y como motor de la nueva confi guración social, la CID se entenderá en razón de su papel epistemológico y político para determinar las nuevas formas de apropiación de la naturaleza.
Para entender las interrelaciones e interacciones entre el orden ecosistémico como un bien y servicio público global (constituido por un conjunto de fragmentos de biomas circunscritos a territorios nacionales) y el orden cultural como un sistema global, se recurre a algunos presupuestos de la plataforma instrumental desarrollados por Ángel (1996b).
El autor sostiene que la adaptación de la humanidad al medio no está determinada por los límites de un nicho ecológico, sino que, por el contrario, la humanidad ha sido capaz de manejar y controlar (a través de la transformación) la totalidad del ecosistema o gran parte de él11. (1996b: 9)
11. “El equilibrio global depende cada vez menos del balance de los nichos y cada vez más de los mecanismos tecnológicos incorporados al sistema por la actividad humana”. Resultado de este análisis Ángel hace la diferencia lingüística y conceptual entre el orden ecosistémico de los órdenes artificiales creados por el hombre a que los que llama “sistemas tecnobiológicos”, para contraponerlos a los ecosistemas. Defi ne que estos sistemas artifi ciales “no siguen exactamente las leyes que rigen el ecosistema, más aún, su razón de ser consiste en transformar esas leyes y construir equilibrios nuevos que dependen en gran parte del manejo tecnológico” (Ángel, 1996b, p. 10). Ejemplos claros son las actividades agrarias, forestales y urbanas.
Se revela entonces el papel crucial que la técnica y la tecnología tienen en la transformación del medio y en la adaptación de la humanidad a éste. Gran parte de las problemáticas asociadas al conflicto ambiental están determinadas por las brechas tecnológicas entre países con alto nivel tecnológico y acceso a información (del norte) y países con limitado acceso a tecnologías e información (del sur), hecho que determina el nivel de transformación diferenciado entre estos dos grupos de naciones.
A medida que el desarrollo tecnológico de una Nación se hace mayor, la brecha va aumentando y las limitantes por el acceso a la información de las otras naciones se hacen más evidentes, resultando casi inimaginable que por mecanismos del mercado, estas brechas se reduzcan. La CID como mecanismo de gestión debe enfocar sus esfuerzos en la reducción de las brechas tecnológicas y de información entre Naciones y grupos poblacionales, procurando que todos tengan igual o similar nivel tecnológico. A su vez, la CID debe velar por que esta paridad tecnológica no esté dirigida a aumentar los niveles de consumos energéticos exosomáticos12 de la humanidad, sino todo lo contrario, que esté dirigida a encontrar respuestas a las problemáticas ambientales generadas por la dependencia humana al consumo de energías exosomáticas.
12. “La energía exosomática hace referencia a la energía consumida por los seres humanos y que no es explicada por las instrucciones genéticas (necesidades biológicas) sino que depende de la economía, la cultura, la política y las diferencias sociales” (Martínez-Alier y Roca, 2001, p. 22). Otros autores han desarrollado este concepto que involucra los principios de la termodinámica al análisis económico. Georgescu Roegen introdujo este análisis y ha sido materia de estudio de la economía ecológica.
Existen además otros aspectos fundamentales de la CID en la dinámica ecosistema- cultura, que van más allá de las brechas tecnológicas y de información13, y que se enmarcan en la conceptualización de la CID como sistema de relacionamiento y en el nivel de las relaciones sociales. Dado que en la división político- administrativa del Estado, el ecosistema está subdividido en fragmentos de bioma, cada Nación es responsable de la gestión ambiental de los fragmentos de bioma existentes en su territorio soberano y la CID deberá garantizar la articulación de la gestión ambiental de los Estados a la gestión global de los ecosistemas como bienes y servicios públicos globales.
13. En su interpretación, la doctrina de Ángel determina que la relación entre ecosistema y cultura no se da solamente por los instrumentos físicos o técnicos y tecnológicos, sino que también está íntimamente ligada a otras características que se desarrollan en las relaciones sociales, involucrando también la red simbólica que construye y transmite la cultura. “Muchos de los problemas ambientales dependen no de la inadecuación de los instrumentos técnicos, sino de la desadaptación de los instrumentos simbólicos y sociales” (Ángel, 1996b, p. 16).
Para la construcción de políticas públicas globales, las relaciones entre actores del desarrollo deberán estar mediadas por principios de cooperación que permitan armonizar las políticas públicas de los Estados. Se deberá trabajar desde los niveles técnicos hasta los jurídicos, para determinar cuáles son los lineamientos y parámetros a seguir para garantizar la sostenibilidad ambiental, es decir, la construcción de un régimen ambiental global.
Como lo expone Ángel (1996b), los seres humanos no sólo han actuado sobre la naturaleza, sino que la han pensado (simbolizado o abstraído). De esta forma, la apropiación de la naturaleza está determinada por la forma en que se construyen las relaciones sociales, y los símbolos son el refl ejo de la cultura. Así, la construcción simbólica se adapta a la sociedad en cada etapa del desarrollo14 y la forma en que es concebido el desarrollo determinará irremediablemente la forma en que se apropie la naturaleza.
14. Para mirar las etapas del desarrollo se sugiere revisar a Arturo Escobar (1998).
Esta interpretación permite considerar a la CID como el soporte epistemológico y político sobre el cual se construirán las futuras formas de apropiación de la naturaleza. De hecho, se puede afi rmar que la CID es el soporte que ha construido algunas de las actuales formas de apropiación de los ecosistemas. Este soporte debe partir de la necesidad de repensar la relación ecosistema-cultura, de repensar las formas de transformar la naturaleza, incluso de repensar la naturaleza misma, ya no en términos de recursos naturales (como sumidero y materia prima), sino como ecosistemas con toda su complejidad.
Si analizamos la Gestión Ambiental desde el contexto global, es apropiado replantear la premisa de la máxima responsabilidad del Estado en garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo. Así, al considerar la Cooperación Internacional como un mecanismo de relacionamiento y colaboración cuya fi nalidad es el Desarrollo, automáticamente se le atribuye parte de la responsabilidad de garantizar la sostenibilidad ambiental de ese Desarrollo.
Se propone entonces la articulación de la CID a la Gestión Nacional Ambiental15, mediante una estructura de gestión de los confl ictos ambientales, cuya escala y magnitud superen la incapacidad de los actores del desarrollo de solucionarlos individualmente y que, al mismo tiempo, abarquen la complejidad de los ecosistemas en la escala global.
15. Para ampliar información sobre las bases de la Gestión Nacional Ambiental, ver: Organización de las Naciones Unidas (1992), Rodríguez-B y Espinoza (2002) y los distintos modelos y estructuras de gestión ambiental desarrolladas por cada país, soportados principalmente a partir de los acuerdos internacionales en materia ambiental.
4. EL ORDEN AMBIENTAL GLOBAL
Para evidenciar la responsabilidad de la Cooperación Internacional en garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo, se propone una organización de los actores del desarrollo, que incluya los actores del ámbito global que no se encuentran evidenciados en los modelos de Gestión Nacional Ambiental y que están jugando un papel crucial en la determinación de las políticas públicas globales.
Se propone entonces una estructura de gestión ambiental global en el marco de las relaciones internacionales a partir de lo que Robert Cox (1996) defi nió como los tres niveles o esferas de actividad humana así: las Fuerzas Sociales, las Formas de Estados y los Órdenes Mundiales. La Gráfica 4 esquematiza las interacciones entre estos tres niveles que se explican a continuación.
“(…) tres niveles o esferas de actividad: (1) la organización de la producción, particularmente con respecto a las fuerzas sociales engendradas por el proceso de producción (2) las formas de Estado, tal como se desprende de un estudio de Estado/ Complejos Sociales; y (3) los órdenes mundiales, es decir, las configuraciones particulares de fuerzas que sucesivamente definen la problemática de la guerra o la paz [u otros bienes públicos globales] para el conjunto de los Estados. (… ) Los tres niveles están interrelacionados16 (Cox, 1996: 100- 101).
16. “Para Cox, la variable crucial, la que define, finalmente, la trayectoria de los regímenes internacionales, es la infl uencia de las fuerzas sociales [es decir el sector económico y no los Estados], pero entendida en una dimensión transnacional. Así, los órdenes internacionales dominantes se han producido por la expansión de clases dominantes nacionales a través de las fronteras. (…). A partir de esta variable” este autor intenta explicar la consolidación de una organización a escala global con la capacidad de estabilizar las interacciones internacionales y relaciones de poder inequitativas” (Montúfar, 2001, p. 248).
Para defi nir la estructura de gestión ambiental global, se propone redefi nir los tres niveles de fuerzas de Cox, como ámbitos de la cultura como emergencia evolutiva así: las fuerzas sociales se entenderán no sólo como la organización de la producción, sino también como las capacidades humanas de escoger libremente las actividades que desean desarrollar, y serán renombradas como el ámbito transnacional; las formas de estado asociadas principalmente con el sector público, se releen como el ámbito nacional, y los órdenes mundiales se releen como un ámbito internacional.
El ámbito transnacional está representado por los sectores económico y social17, que aunque estén circunscritos a un territorio definido, sus acciones se refl ejan directamente en otros lugares más allá de las fronteras nacionales y por largos períodos de tiempo. Hacen parte de este ámbito las empresas multinacionales y organizaciones ambientales de la sociedad civil que toman partido en discusiones del orden mundial. Este ámbito es responsable de ejercer el derecho y deber de participación mediante procesos democráticos; de tutelar los ecosistemas como bienes y servicios públicos globales y armonizarlos con los modelos locales de apropiación y transformación de los fragmentos de biomas; y de reducir la brecha tecnológica y económica existente entre países y dentro de los países.
17. La vinculación de la sociedad civil al concepto de las fuerzas sociales de Cox, pretende incorporar en el modelo la discusión sobre el carácter transnacional de la sociedad civil, refi riéndose al importante papel que está jugando en la defi nición de la trayectoria de los regímenes internacionales, en la conceptualización del desarrollo y la naturaleza, y por ende, en las formas de apropiación de los ecosistemas. Pensar en la sociedad civil como una fuerza transnacional, busca a su vez, reivindicar la misión de la economía en función del bienestar social y no (como ha sido concebido por la economía neoliberal) en función del crecimiento económico y la acumulación de capital per se (o mejor, para unos pocos).
El ámbito nacional está conformado por las estructuras de poder público que tiene la responsabilidad de definir, fomentar y controlar las políticas públicas nacionales; de garantizar la participación de sus ciudadanos; de generar las condiciones para el adecuado crecimiento económico y la distribución equitativa de ese crecimiento; y de implementar correctamente las políticas ambientales globales en el territorio nacional. Hacen parte de este ámbito las instituciones públicas del orden nacional, encargadas de la gestión pública; con esto se entiende que no sólo serán las instituciones creadas con fines ambientales o encargadas de la gestión de los fragmentos de biomas, sino también todas aquellas instituciones (principalmente con fines productivos) que se ven implicadas directamente en la transformación de los ecosistemas.
Por último, el ámbito internacional está conformado por los regímenes internacionales y por las interacciones de los actores, dinámicas y la estructura del sistema internacional de cooperación. Son parte constituyente de este ámbito todos los principios, normas, reglas y procedimientos decisionales construidos en el marco de las relaciones internacionales que implican obligación, aún cuando éstas no sean puestas en vigencia por un sistema legal jerárquico. El ámbito internacional está representado por las instituciones de Cooperación Internacional creadas para el desarrollo de los Estados, soportadas en los regímenes internacionales, donde aún los Estados siguen siendo el principal actor para la toma de decisiones, pero su comportamiento está influenciado por un contexto mundial (e.g. los Organismos Multilaterales y los procesos de integración regionales como la Unión Europea y la Comunidad Andina de Naciones).
Para complementar la lectura de la dinámica ecosistema- cultura del orden global, la representación del orden ecosistémico se explica en términos ecológicos globales. Sin embargo, culturalmente no se explica en términos globales, sino en términos locales, ya que el orden ecosistémico está mediado por las representaciones y formas locales de apropiación de la naturaleza de cada cultura. El sistema global deberá repensar la dimensión ecosistémica involucrando todos sus componentes, más allá de las zonas de vida y de las interacciones conocidas, entendiendo que la misión fundamental de esta dimensión es el soporte de la vida y no del sistema cultural, y que sin embargo, cada cultura tiene distintas formas de apropiación de la naturaleza, pero en cualquier caso, se deberá garantizar la sostenibilidad ambiental de los ecosistemas.
La dinámica ambiental será entendida como la interacción e interrelación de los ámbitos de la gestión ambiental global (nacional, transnacional e internacional) con los ecosistemas, y se definirá como las relaciones entre el ecosistema y la cultura. Estas interrelaciones e interacciones permiten considerar al orden ambiental global como el escenario de relaciones internacionales, contextualizado en la dinámica ecosistema- cultura. Finalmente, el orden ambiental global se define como una estructura de gestión de los conflictos ambientales, cuya escala y magnitud superan el ámbito nacional e incluyen los ámbitos internacionales y transnacionales. La Gráfica 5 esquematiza esta lectura en relación con el ecosistema como bien y servicio público global.
Resumiendo, se tiene que el ámbito transnacional es representado por el capital humano, la red simbólica y el sector económico; el ámbito nacional por los recursos para la gestión pública; y el ámbito internacional por los recursos técnicos, humanos y financieros de carácter público o privado con fines de cooperación para el desarrollo. Estos tres ámbitos constituyen el orden global que interactúa con el orden ecosistémico, constituyendo una estructura de gestión denominada Orden Ambiental Global, donde la CID sirve como mecanismo de relacionamiento para la adecuada transformación ecosistémica.
Esta estructura organizacional permite definir que los Estados no son los únicos ni los principales responsables de la gestión ambiental de los ecosistemas, sino que todos los actores del orden global cumplen un papel determinante para garantizar una gestión adecuada. La Tabla 1 presenta un resumen de las interpretaciones y la forma cómo se han articulado las aproximaciones teóricas de cada uno de los autores.
4. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO EN LA GESTIÓN AMBIENTAL GLOBAL
La Gestión Ambiental es desarrollada a nivel de fragmentos de zonas de vidas circunscritas a territorios nacionales, por lo que la regulación, el fomento y el control de las políticas públicas ambientales están a cargo de los gobiernos nacionales. Sin embargo, como las dinámicas ecosistémicas son del orden global, deben ser entendidas en esta misma escala para su gestión hacia la sostenibilidad ambiental. El Orden Ambiental Global pretende plantear soluciones adecuadas a la problemática ambiental global, en el marco de la dinámica ecosistema- cultura. La CID como mecanismo de relacionamiento e instrumento de gestión ambiental aún debe afrontar muchas debilidades y potencializar sus fortalezas. En este punto, se esbozan las principales debilidades y las posibles líneas de acción que la CID puede seguir en su avance hacia la adecuada gestión de los ecosistemas.
Una idea generalizada entre algunos analistas de las relaciones internacionales es que no existe un régimen ambiental internacional, lo que significaría que no existen principios explícitos o implícitos, normas, reglas y procedimientos decisionales que determinen el comportamiento de los Estados en materia ambiental, y que, en función de su soberanía, cada estado tiene la libertad de definir sus políticas ambientales como considere conveniente para sus intereses políticos y económicos. Este panorama evidencia el riesgo que implica la descoordinación de políticas estatales, asociado a los efectos catastrófi cos del deterioro ambiental, que conlleva la visión individualizada y de corto plazo.
Como es bien sabido, no existe una autoridad política centralizada, entendida como gobierno mundial que subordine los actores del sistema internacional (en especial a los Estados). Sin embargo, esta ausencia no significa que reine la anarquía en el sistema internacional, como lo confi rma el relevante papel que juegan las regulaciones y algunos organismos multilaterales en la conducta de los actores del sistema. Así bien, los regímenes internacionales no deben ser vistos como elementos de un orden mundial que supera a los Estados, sino como un sistema de colaboración que los complementa.
La Cooperación Internacional actúa como una plataforma y un mecanismo de concertación y coordinación de políticas, que ha permitido establecer regímenes internacionales e incluso un grado de especialización funcional de distintos actores en temas tan relevantes como la economía, los derechos humanos, la salud y el ambiente, entre otros.
Los organismos internacionales han tenido históricamente una gran influencia en el comportamiento de los actores del desarrollo, al punto de defi nir los comportamientos y el lugar de los actores en el ámbito internacional18. Gran parte de las políticas de descentralización estatal se explican por la influencia de organismos como el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI); la mayoría de las transacciones comerciales en el mercado internacional están reguladas por la Organización Mundial del Comercio (OMC); la violación de los derechos humanos puede ser denunciada en las cortes regionales (Interamericana, Europea y Africana) con capacidad de juzgar Estados, o ante la Corte Penal Internacional cuando se trata de juzgar y condenar personas.
18. Para ampliar las discusiones sobre cómo la Asistencia Internacional al Desarrollo ha defi nido la configuración del orden internacional, en especial el lugar de los países del sur remitirse a Montúfar (2001).
Por su parte, el régimen ambiental está soportado en los acuerdos globales y las actuaciones institucionales de Estados, organismos multilaterales, sociedad civil y empresas “socialmente responsables”19 que han establecido unos principios20, normas, reglas y procedimientos que determinan los comportamientos de los actores en una amplia gama de aspectos que atañen directamente la problemática ambiental.
19. El criterio de responsabilidad social no está asoc i ado necesariamente al altruismo empresarial de invertir en la conservación ambiental, sino que, en gran parte está mediado por las legislaciones, incentivos y sanciones impuestas por los Estados en función de los compromisos internacionales y por las restricciones y oportunidades de negocio en los mercados internacionales.
20. El principio más ampliamente conocido y difundido es el desar rollo sos tenible , constituyéndose par te del lenguaje generalizado y en la base del actual régimen ambiental global, al permitir incorporar criterios ambientales a las políticas públicas estatales y empresariales y generar marcos normativos y reglamentarios.
A partir de este régimen internacional así como de las actuaciones institucionales de distintos actores del desarrollo, se puede afi rmar que la CID ha contribuido en la gestión ambiental global, en cuanto es un instrumento de política que aporta desde diversos ámbitos, a la conservación de los ecosistemas y al mejoramiento de la calidad de vida humana. Sin embargo, operativamente la CID encuentra algunos obstáculos que ponen en tela de juicio sus aportes a la gestión ambiental global.
Operativamente los aportes de la CID en la gestión ambiental se dan en forma diferenciada en la regulación, el fomento y el control. En cuanto regulación, los acuerdos internacionales han sido el principal escenario de negociación de intereses y han permitido la inclusión de criterios ambientales en las políticas públicas nacionales, la creación de instituciones para la regulación ambiental en el ámbito nacional y la inclusión de una perspectiva participativa en el diseño de políticas que ha ayudado a la democratización de las decisiones. Según Rodríguez B. y Espinoza (2002) en un estudio realizado para América Latina y el Caribe, la gestión ambiental en la región ha avanzado notablemente, después de la Convención de Río de Janeiro.
“La gestión ambiental ha avanzado notablemente en la América Latina y el Caribe en la última década, particularmente después de haberse celebrado la Conferencia de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Existe una mayor conciencia pública sobre los problemas ambientales y se cuenta con una mejor comprensión de las complejas relaciones existentes entre medio ambiente y desarrollo, hecho que se refl eja en la ampliación de la agenda ambiental que paulatinamente ha ido permeando hacia los diversos sectores de la actividad económica, social y política de los países. Casi todas las naciones disponen de una amplia legislación sobre el medio ambiente, han establecido derechos y obligaciones ciudadanas, y han defi nido las funciones del Estado y de los organismos públicos responsables en materia ambiental.” (Rodríguez B. y Espinoza, 2002: 1).
En la implementación de políticas, la CID ha contribuido al establecimiento de procedimientos, mecanismos y estrategias, así como a la asignación de recursos fi nancieros, técnicos y humanos para la protección ambiental. Dentro de éstos, se destaca la creación del Fondo Ambiental Mundial (GEF por sus siglas en inglés), conformado por actores de todos los ámbitos del orden global (Estados, organismos internacionales, empresas y organizaciones de la sociedad civil), operado por el Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). El GEF fue creado en 1990 para canalizar fi nanciamientos dirigidos a enfrentar los problemas ambientales globales asociados al cambio climático, la biodiversidad, la capa de ozono, las aguas internacionales, la degradación del suelo y los contaminantes orgánicos persistentes.
Muchos proyectos que tienen como objetivo la protección ambiental son propiciados y fi nanciados por cooperación descentralizada y cooperación Sur- Sur21. Otro importante aporte de las instituciones de cooperación es la exigencia de la inclusión de criterios ambientales (como un gran tema transversal) en los proyectos que aspiren a ser fi nanciados por programas de ayuda al desarrollo. En materia económica, cada vez más, las consideraciones ambientales hacen parte de la agenda de las negociaciones entre países, las negociaciones de los montos arancelarios están mediadas por las implicaciones ambientales de la producción.
21. Para mayor referencia de evolución histórica, conceptual y los principales avances de la Cooperación Sur-Sur ver Nivia, 2010.
Finalmente, en materia de control, se evidencia una fuerte debilidad en las actuaciones de la CID. Por una parte, no existen mecanismos sufi cientes para garantizar que los esfuerzos políticos y fi nancieros dirigidos a la protección ambiental estén siendo empleados efi caz y efi cientemente, y por otra parte, no existe una estrategia conjunta que involucre la utilización de metodologías para la recolección y sistematización de información que establezca los avances de las políticas globales a diferentes escalas.
Uno de los principales cuestionamientos al régimen ambiental internacional es la ausencia de una institución internacional22 que permita controlar las políticas que los Estados implementan para prevenir, controlar y mitigar los impactos al ecosistema y la salud humana.
22. Autores como Fix-Fierro (1993) argumentan que hace falta una Organización Internacional para coordinar y regular las negociaciones internacionales, y para coordinar los aspectos ambientales con los procesos internacionales.
La existencia de un organismo de este tipo podría ayudar a eliminar los riesgos de la hegemonía ambiental, referida a la posición de algunos Estados en las negociaciones internacionales sobre el establecimiento de metas de protección ambiental23 y a las inequidades resultantes de una mala negociación. En este sentido, se ha avanzado hacia una propuesta de creación de un Tribunal Internacional Ambiental que, así como las cortes internacionales de derechos humanos, tenga competencia para juzgar y condenar personas o Estados, en este caso, por crímenes ambientales.
23. Al respecto, es muy difundido el caso de Estados Unidos y el Protocolo de Kioto, por la presión que ejerció en la defi nición de las metas y mecanismos de reducción de emisiones y su posterior negación a ratifi car el Protocolo.
En este punto, es válido preguntarse si el actual régimen ambiental es efi ciente o sufi ciente, y si está construyendo las bases para garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo. La CID debe fortalecer estas debilidades del actual régimen ambiental global, enfocándose en cumplir efi caz y efi cientemente su doble papel en la Gestión Ambiental Global, como sistema de coordinación de políticas en el marco del sistema global, y como mecanismo de relacionamiento entre el sistema global y los ecosistemas como bienes públicos globales.
Para la coordinación de políticas ambientales globales, la CID debe apuntar a un objetivo principal: la reducción de las brechas técnicas, tecnológicas y de información entre naciones y dentro de las naciones, procurando que todas tengan igual o similar nivel tecnológico. Es necesario anotar que esta paridad tecnológica debe estar dirigida a encontrar respuestas a las problemáticas ambientales generadas por la dependencia humana al consumo de energético exosomáticos, trabajando desde niveles técnicos hasta jurídicos para determinar cuáles son los lineamientos y parámetros a seguir, en un marco de colaboración global.
La CID como sistema de relacionamiento ecosistema- cultura y, en su calidad de instrumento de gestión de los bienes públicos globales, debe establecer cuáles son los mecanismos adecuados para la tutela del ecosistema y la obtención del desarrollo. Para la implementación y control de estos mecanismos (considerando que el ecosistema está subdividido en fragmentos de bioma circunscritos a territorios nacionales y en aras de la soberanía nacional), se debe abogar no sólo al derecho sino también al deber que cada Nación tiene de garantizar la articulación de la gestión ambiental nacional a la gestión ambiental global. A su vez, estos mecanismos deberán establecer las formas de relacionamiento y articulación de los ámbitos nacional, internacional y transnacional del orden global.
Estas propuestas de instrumentos de gestión deberán presentar alternativas a los actuales instrumentos donde prevalecen los criterios económicos por encima de los ecológicos y sociales. En la medida en que los procesos económicos reinen por encima de las decisiones ambientales, los esfuerzos de la CID serán insufi cientes y desarticulados, pues es en la dimensión económica donde se desarrolla gran parte de los procesos a los cuales, por ser insostenibles, se les atribuyen la crisis ambiental que hoy vivimos.
se desarrolla gran parte de los procesos a los cuales, por ser insostenibles, se les atribuyen la crisis ambiental que hoy vivimos.
Por último, en su papel de soporte epistemológico y político, la CID tiene una ardua tarea por hacer. Uno de los primeros debates que tendrá que propiciar, será sobre aquellas exigencias que nacen como iniciativas de movimientos sociales24, especialmente de los países del sur que, en su condición de soberanos de las mayores reservas de biodiversidad, de biomasa y otros recursos claves para la producción económica como el agua, el petróleo y los minerales, entre otros, reclaman la conservación de su patrimonio natural y piden que éstos no sean explotados para la ventaja económica de los países del norte. Otros dos aportes fundamentales serán 1) el relacionado con la construcción de un paradigma alternativo de producción que vaya más allá de la racionalidad económica dominante y que involucre los criterios de sostenibilidad ambiental, llenando los vacíos conceptuales y pragmáticos del desarrollo sostenible y 2) el repensar la naturaleza25, así como las formas de apropiación que hemos utilizado y sobre todo las que estamos desarrollando para utilizar en el futuro.
24. La que sido llamada deuda
ecológica y el derecho a la
conservación del patrimonio
natural se constituyen en unas
de las exigencias más radicales
de movimientos sociales, en el
caso de Bolivia las reclamaciones
se realizan desde el orden estatal.
25. Existen algunas propuestas
de repensar la naturaleza, hechas
desde la fi losofía ambiental y el
pensamiento ambiental complejo.
Se recomienda ver las propuestas
de Enrique Leff (2001a, 2001b,
2002) entre otros autores.
2. CONCLUSIONES
Es necesario entender la dinámica ecosistema- cultura para plantear soluciones adecuadas a la problemática ambiental que ha arrastrado la humanidad a una gran crisis global. La escala de análisis no debe ser reducida a dimensiones nacionales o territoriales; es necesario ampliar la mirada a una escala global sin perder de vista las necesidades y valores locales, pero no sólo en términos espaciales, sino también en términos temporales.
La problemática ambiental global es producto de los conflictos entre el orden cultural entendido como un sistema global y el orden ecosistémico, como bien y servicio público global. La cooperación internacional juega un doble papel en la resolución de estos conflictos, como sistema de coordinación de políticas en el marco del sistema global y como mecanismo de relacionamiento entre el sistema global y el ecosistema.
Los acuerdos globales han permitido establecer un régimen internacional ambiental soportado en la cooperación de los actores, dándo a la CID el papel de instrumento de política y gestión ambiental. Los distintos tratados y convenciones internacionales han permitido incorporar en las políticas públicas nacionales temas de interés internacional como la mitigación del cambio climático, la educación ambiental, aguas, bosques, suelos, entre otros, creando una mayor conciencia pública de los problemas ambientales y desarrollando mecanismos e instrumentos que apuntan a la conservación del ecosistema.
Sin embargo la CID aún debe avanzar hacia la construcción epistemológica y política de las futuras formas de apropiación de la naturaleza, partiendo de la imperante necesidad de repensar la naturaleza. La construcción de un Orden Ambiental Global que vincule actores del orden nacional, internacional y transnacional (de carácter político, económico y social), que interactúan en el marco de un orden global, permitirá interpretar adecuadamente las relaciones sociales, las debilidades tecnológicas y la red simbólica que determinan la forma de relacionarnos con el ecosistema.
En la gestión ambiental, la CID aún tiene muchas debilidades, mientras que en el diseño y la implementación de políticas ambientales, ha tenido grandes avances. Aún hay un largo camino que recorrer en cuanto al control. La CID debe superar estas debilidades, pues el control es parte clave de la gestión, ya que permite la retroalimentación y garantiza el aprendizaje del proceso. Esta ha sido una gran limitante en el avance hacia soluciones efi cientes y efi caces acordes con la complejidad de la problemática ambiental.
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