¿Quiénes debían ser los alcaldes en la primera república de Colombia?

Durante los años del gobierno monárquico, según las instrucciones contenidas en la Recopilación de Indias, el cargo de alcalde se encontraba reservado para "los sujetos más idóneos". Aquellas personas elegidas para ocupar el cargo, debían ser "honradas, hábiles y suficientes". Tales atributos, especialmente la habilidad y suficiencia, que significaban básicamente "saber leer y escribir" y no depender económicamente de un tercero, remitían inmediatamente al grupo específico de hombres notables de las ciudades y parroquias. La importancia de la preeminencia, como un rasgo que debía caracterizar a los alcaldes y distinguirlos del resto de los pobladores, cobraba sentido en un orden inherentemente desigual en el cual los alcaldes eran vistos como hombres de ciencia, virtuosos y experimentados, atributos que los habilitaban para administrar justicia en nombre del rey, que era pensado como la cabeza del reino y encarnación directa de aquello que entonces se entendía por sabiduría².

La notabilidad que se exigía como condición para acceder al cargo de alcalde también resultaba evidente en algunas secciones de las leyes que establecían la necesidad de dar prioridad a los descendientes de los descubridores y primeros conquistadores de los territorios de Indias³. Con disposiciones como esta, se esperaba garantizar que el cargo de alcalde fuera ocupado por hombres cuya preeminencia también derivara de una notabilidad "natural" de la sangre o aristocrática, de manera que, aunque en las ciudades o parroquias hubiere letrados de distinta naturaleza, para ocupar el cargo de alcalde se prefiriera, siempre que fuera posible, a los aristócratas u hombres de alta alcurnia. Después de la revolución neogranadina y durante la subsecuente República de Colombia, aquella notabilidad de la sangre o "natural" ya no tuvo la misma importancia para la selección de los alcaldes. A pesar de que en los cargos de alcaldes en gran medida siguieron predominando los notables, su notabilidad ya no dependió de la sangre, la raza o el lugar de nacimiento.

En este sentido, con el tránsito de la monarquía a la república se dio el paso de la preeminencia de una notabilidad aristocrática, a una notabilidad cívica o de la virtud política, es decir, mediada por la representación. Esto se debió a que, entre 1811 y 1816, y a lo largo de la década de 1820, los fundamentos del orden social se transformaron radicalmente. Desde el inicio de la república, la sociedad se organizó en función de nuevos principios que hicieron obsoleta la desigualdad que antaño había sido normal. En efecto, con la elevación de las nociones de igualdad, gobierno representativo y soberanía popular, al lugar de principios articuladores del orden político, fueron los hombres más activos de la escena pública quienes empezaron a ser reconocidos como los notables, aquellos que con sus discursos y su actuación acapararon más miradas y resultaron más persuasivos, aun cuando estos no pertenecieran a familias de amplio ascendiente o fueran propietarios de títulos nobiliarios.

Con todo esto, las preguntas sobre quiénes debían ser los alcaldes y cómo los ciudadanos podían acceder a estos cargos, adquirieron, desde el ascenso de los patriotas a la jefatura nacional, una dimensión inusitada y se convirtieron en asuntos sumamente problemáticos. Uno de los indicadores de lo problemática que se volvió la pregunta sobre quiénes debían ser alcaldes se refleja en las pocas alusiones o interrogantes acerca de los atributos y calidades que debía tener un alcalde. Fueron dramáticamente escasas las veces que los principales líderes nacionales se preguntaron qué debía caracterizar a un alcalde republicano, pero, más que indiferencia, ignorancia o desconocimiento, tal circunstancia refleja cierta intención de evitar el tema. El asunto se abordó de manera superficial, y terminó siendo resuelto, no sin cierto afán, a través de un pragmatismo poco acorde con su importancia.

Francisco de Paula Santander manifestó al respecto, en diciembre de 1819, que los oficios de alcaldes debían ser adjudicados a "hombres de conocida probidad y notorio patriotismo", agregando que no debían ser confirmados aquellos individuos que fueran "poco activos e incapaces de cumplir con las obligaciones del destino"⁴. Si bien la actividad y capacidad siguieron significando básicamente saber leer y escribir, la probidad y el patriotismo, del cual debían dar muestras los aspirantes al cargo de alcalde, indican algunas transformaciones. Las virtudes exigidas ahora a los alcaldes no pertenecían a un orden sustentado en la centralidad del monarca. En un gobierno republicano, los hombres eran iguales ante la ley y, por tanto, la condición de notables que había caracterizado a los alcaldes -y especialmente la relativa a la estirpe- ya no podía ser un criterio de selección, pues esta solo tenía sentido en un orden desigual en el que los hombres se diferenciaban por razones como la raza, el apellido o la posición social. A raíz de esto, se establecieron dos atributos prácticamente al alcance, si no de cualquiera, al menos de buena parte de los colombianos, puesto que la probidad era en 1819 un término poco claro que podía ser asociado a cualidades de distinta índole, mientras que el patriotismo significaba básicamente apoyar la causa patriota y de ello se podía dar testimonio mediante un juramento en un acto público o a través de una certificación en la cual un testigo daba fe de los servicios prestados a la patria.

En Chita, localidad adscrita a la provincia de Tunja, por ejemplo, en febrero de 1820, el ciudadano José Cristancho solicitó a los alcaldes de aquella parroquia que emitieran un certificado sobre su conducta e idoneidad para el empleo de alcalde. En respuesta, los alcaldes Pedro Juan Córdoba y José Javier Castro manifestaron conocer a Cristancho "de vista, tratos, y comunicación", y dijeron que era un hombre de "acreditada conducta y de pacífica quietud". Seguidamente refirieron que el suscrito era "muy adicto a nuestra causa, que se sacrifica en defensa de la patria tanto con su persona como con sus intereses". La probidad y el patriotismo de Cristancho, un hombre que incluso estaba acusado de participar en unas "muertes que sucedieron en el llano de la Paja", pudieron ser probadas a través de la expedición de un documento en el que se recalcó que podía desempeñar el respectivo ministerio, pues no era "hombre de escándalos, ni alborotador de la República"⁵.

Aunque es probable que hubieran sido exageradas un tanto las cualidades de José Cris-tancho y de otros ciudadanos, con el obvio propósito de favorecerlos, nada conduce a pensar que las alusiones al patriotismo y afecto por la república contenidas en las certificaciones hubieran sido falsas. Al contrario, la adicción a la causa republicana fue uno de los rasgos que buena parte de los ciudadanos consideró imprescindible en los alcaldes, como se observará más adelante. Así lo muestra también un documento de 1820, firmado en la parroquia de Gachetá, en el cual el alcalde ordinario Francisco Antonio Segura certificó que José Antonio Rodríguez "ha estado y está pronto cada vez que se llama para ocuparlo en servicio de la Patria, y a la contribución de los donativos que se le imponen para la defensa de nuestra Libertad Republicana"⁶. Estos casos muestran la facilidad con que algunos ciudadanos podían cumplir las exigencias de probidad y patriotismo decretadas por el ejecutivo nacional para quienes desearan ocupar el cargo de alcalde, al tiempo que reflejan la importancia que determinados ciudadanos les atribuyeron a que los alcaldes dieran muestras de adhesión a la república.

La amplitud de las oportunidades de acceso al cargo de alcalde que podía esperarse como resultado de la disposición del vicepresidente fue, sin embargo, seriamente limitada con el mecanismo de elección que se estableció unos renglones después en el mismo decreto. En efecto, en las instrucciones para la elección de empleos concejiles se ordenó que las elecciones de alcaldes debían hacerse "por los Cabildos" y ser confirmadas por los gobernadores comandantes generales, quienes tenían permitido incluso "no confirmar a los que juzgaren poco activos e incapaces a cumplir con las obligaciones del destino y nombrar por sí otros"⁷. A pesar de que una parte del decreto facultaba prácticamente a cualquier individuo para convertirse en alcalde, el mecanismo de elección oponía un obstáculo casi insalvable, pues la decisión final quedaba en manos de los mandos militares.

De esta forma, es posible pensar que los atributos exigidos a los alcaldes en las instrucciones dictadas por el vicepresidente constituían un intento de conciliar la expectativa sobre los alcaldes colombianos con el principio republicano de igualdad, pues permitían a una buena parte de los ciudadanos acceder al cargo, debido a que dar muestras de probidad y patriotismo era algo que estaba prácticamente al alcance de cualquier hombre. No obstante, el proceso establecido para la selección de los alcaldes contradecía directamente no solo aquella pretendida igualdad, sino también otros de los fundamentos de la república como la representatividad del gobierno y la soberanía popular. Es probable que Santander y Bolívar se hubieran percatado de esta contradicción. El decreto citado quizá fue su respuesta al problema más inmediato de garantizar el orden interno. Es comprensible, de esta forma, que se hubiera dado prioridad en aquel momento a la necesidad de eliminar cualquier factor que pusiera en riesgo la unidad que la mayor parte de los principales líderes del Estado anhelaban. Desde esta perspectiva, responsabilizar a los Cabildos por las elecciones de alcaldes, como una forma de "evitar los disturbios que traen las reuniones populares"⁸, aun cuando esto significara dejar latente una grosera contradicción con los principios republicanos tan constantemente promovidos fue una resolución pragmática que se adoptó con el ánimo de dejar para tiempos mejores el perfeccionamiento de estas disposiciones.

Con el decreto del vicepresidente, la cuestión acerca de cómo debían ser los alcaldes quedaba irresuelta. El alcalde republicano era pensado como un hombre probo y patriota, cuya probidad y patriotismo, así como su capacidad para el desempeño de las respectivas funciones, dependían de la voluntad o capricho de un grupo de hombres reunidos en el Cabildo y de los militares bajo cuyo mando se encontraban las provincias. Esta descarada contradicción fue útil al propósito de garantizar el orden interno, sin embargo, dejó indeterminada una cuestión de suma importancia para la república y abrió la puerta a un problema práctico de gran envergadura. Tal circunstancia, comprensible si se tienen en cuenta los afanes que aquejaban a la república entre 1819 y 1821 resultó mucho menos justificable entre 1822 y 1825 cuando se empezó a experimentar un clima de mayor estabilidad política. En las actas del congreso de Villa del Rosario, sin embargo, se observa cómo fueron muy pocas las ocasiones en que los diputados aludieron a los alcaldes. Los atributos que debía tener un alcalde no constituyeron un tema sobre el cual se discurriera en ninguna oportunidad, mientras que es posible observar cómo en ciertos momentos el tema de las elecciones de las autoridades locales, entre ellos, los alcaldes aparecían momentáneamente para luego olvidarse por completo. Las escasas referencias a la forma en que se debía escoger un alcalde muestran que buena parte de los diputados de aquel congreso constituyente compartían el miedo que despertaban las reuniones populares con que se asociaban estas elecciones. Al respecto, algunos diputados consideraron que la única forma en que los ciudadanos podían ejercer su soberanía era a través de las elecciones nacionales, dando a entender que las de las autoridades municipales, como los alcaldes, no podían serlo porque "era necesario evitar el peligro de frecuentes insurrecciones"⁹.

Así, puede decirse en términos generales que para el congreso que se reunió en la Villa del Rosario el tema de los atributos que debía tener un alcalde no despertó ningún interés, mientras que sobre el asunto de las elecciones de los alcaldes hubo conformidad con lo estipulado en 1819 a través del decreto de Santander y prevaleció la idea de que las reuniones populares eran fuente de desórdenes e insurrecciones. En los años posteriores, el problema continuó irresuelto. Pocos signos de incomodidad al respecto fueron visibles y parece que los principales líderes nacionales se conformaron con la contradictoria resolución dada al problema en diciembre de 1819. De los alcaldes, el Estado seguía esperando que fueran hombres probos y patriotas, y que fueran elegidos por los cabildos y confirmados por los gobernadores. Las alusiones que se hicieron, entre 1822 y 1825, sobre los "jueces", como también se denominaba comúnmente a los alcaldes, enfatizaban en la necesidad de que los administradores de justicia no cometieran arbitrariedades ni afectaran con sus decisiones a los ciudadanos. Los alcaldes fueron considerados tiranos per se, y los ciudadanos potenciales víctimas de su supuesta maldad. Este estigma, aunado al que consideraba las elecciones populares de autoridades locales como fuente de disensiones, llevó a que durante el momento de mayor estabilidad política nadie se refiriera a los atributos que debía tener un alcalde y a que solo en una ocasión se tocara el espinoso tema del proceso por medio del cual debían ser escogidos.

Efectivamente, en 1822 en La Indicación, periódico afín al gobierno, un autor señaló la patente contradicción en la modalidad vigente de elección de los miembros de las municipalidades, a las cuales pertenecían los alcaldes. Calificaba la elección de los miembros de los cabildos por parte de sus predecesores de "disonante de la base representativa que hemos adoptado". En otro aparte, subía el tono y afirmaba que era "repugnante que los individuos que salen nombren a los que les han de suceder", por considerarlo una violación a "la regla de la representación popular, cabalmente en su origen, en el punto donde debe comenzar"¹⁰. Este señalamiento muestra que algunos ciudadanos estaban al tanto de lo problemática que resultaba la solución dada por Santander al asunto de las elecciones de los alcaldes, por contradecir directamente los fundamentos del gobierno republicano.

La pregunta por los atributos que debía tener un alcalde y el mecanismo a través del cual un ciudadano podía acceder a ese cargo, se mantuvo durante la primera mitad de la década de 1820 como una evidente contradicción. La indiferencia que hemos señalado de la mayor parte de los jefes del legislativo y ejecutivo nacional cesó momentáneamente en 1825 cuando se estableció, de forma indirecta, que los alcaldes ordinarios debían tener las calidades del sufragante cantonal y los alcaldes pedáneos las del sufragante parroquial y que debían ser elegidos por las asambleas electorales de cada cantón¹¹. Esta disposición, tan contradictoria como la expedida anteriormente por Santander, revela la dimensión que adquirió el problema en cuestión desde el momento en que se estableció la república como forma gubernativa en 1819 y la enorme complejidad de su resolución.

A pesar de que la ley estableció mecanismos electorales un poco más acordes con el significado que determinados personajes le dieron a los principios de soberanía popular y gobierno representativo¹², el principio de igualdad ante la ley de todos los individuos de la república -que supuestamente confería derechos políticos como el voto a cualquier hombre sin distinción alguna- no había sido satisfactoriamente adaptado. Los sufragantes de cada parroquia, debían escoger a los electores cantonales que estaban obligados a reunirse cada año para seleccionar a los alcaldes de las ciudades y parroquias. Con esto, en la elección de los alcaldes solo intervenían aquellos que cumplieran con los requisitos de propiedad, renta y matrimonio que se le exigían a los sufragantes, quedando fuera, al menos legalmente, la mayor parte de los individuos. Así mismo, los atributos de probidad y patriotismo establecidos en el decreto de 1819 fueron reemplazados por la tenencia de una propiedad de un valor mayor a los trescientos pesos, para los alcaldes ordinarios, y cien pesos para los pedáneos, o no ser "jornalero o sirviente" y tener la mayoría de edad o estar casado¹³.

Para los principales líderes del Estado, durante toda la década de 1820, resultó imposible responder a la pregunta sobre quiénes debían ser alcaldes y por qué mecanismos debían ser elegidos, sin contradecir simultáneamente su entendimiento de los principios republicanos más básicos. Esta imposibilidad revela la envergadura que tuvo el problema de adaptar las nociones de igualdad, soberanía popular y gobierno representativo en el nivel local, sin poner en peligro la república misma. Bolívar en 1828, abordó el problema intentando suspender de un plumazo las municipalidades, y modificando la forma en que se realizaban las elecciones, sin referirse en ningún momento a los atributos que debían tener los alcaldes. La solución que el presidente dio a esta problemática cuestión fue establecer un procedimiento electoral calcado del expedido por Santander en 1819¹⁴. La resolución del entonces dictador no alteró en forma alguna un problema que a medida que se acercaba el fin de la década, adquiría una mayor significación.

El corolario de una cuestión irresuelta

Las pocas certezas que proveyó el Estado acerca de quiénes debían ser los alcaldes y a través de qué medios los ciudadanos podían acceder a esos cargos, tuvo como consecuencia la emisión de una reglamentación contradictoria y presta a todo tipo de interpretaciones. Según las leyes que rigieron entre 1819 y 1825, los alcaldes debían ser probos y patriotas, mientras que su escogencia estaba a voluntad de los gobernadores y jefes políticos. Cuando se quiso resolver el problema, en marzo de 1825, lo único que se logró fue invertir los términos de la ecuación, sin resolver la contradicción, pues ahora el procedimiento para escoger alcaldes quedó a cargo de una asamblea, elegida de acuerdo a la voluntad de los sufragantes parroquiales, pero para ser alcalde se definieron requisitos de propiedad, renta y matrimonio. La reglamentación, por lo tanto, no ofreció a los ciudadanos una idea precisa sobre los atributos que debían tener los alcaldes republicanos y los mecanismos a través de los cuales estos cargos debían asignarse. A pesar de que el Estado no prestó la debida atención a estas cuestiones, para los pobladores el tema de los alcaldes revestía la mayor importancia. Para una persona común y corriente, la experiencia pública cotidiana dependía, en cierta medida, de quiénes eran los alcaldes, pues ellos eventualmente mediaban en sus disputas, cobraban las contribuciones, comunicaban las órdenes del gobierno, emitían algunas certificaciones, otorgaban permisos para efectuar actividades comerciales y, en términos generales, garantizaban la tranquilidad, el ornato y el orden de los territorios. Las expectativas que los ciudadanos articularon sobre los alcaldes, en relación a los atributos que estos funcionarios debían ostentar y la forma como debían elegirse derivaron, por lo tanto, de sus interacciones con alcaldes anteriores y de la forma como entendieron los cambios políticos que habían tenido lugar¹⁵.

Para los colombianos, los alcaldes debían ser ciudadanos que gozaran de la estimación y reconocimiento público. Tal reconocimiento, ya no provenía de su notabilidad, como en los años de la sociedad monárquica, sino de que el alcalde nombrado reuniera un conjunto de valores, virtudes y capacidades que los ciudadanos consideraron necesarias para el buen desempeño del cargo. En la parroquia de Tibaná, por ejemplo, un grupo de vecinos reclamó en 1819 contra la designación de un alcalde que no era de su agrado, alegando que los alcaldes debían representar "la voz del Pueblo", pues en caso contrario se atendía al "informe siniestro de uno, u otro particular"¹⁶. En Ramiriquí, en 1820, algunos individuos se quejaron igualmente de que el alcalde era "de un genio orgulloso, petulante, y atrevido con todo género de personas especialmente con los pobres miserables". Enseguida, refirieron su mala experiencia con el alcalde escogido diciendo que maltrataba a los pobladores "tanto de palabra como de obra, dándoles de garrotazos, guantones, y poniéndolos en la cárcel, y cepo por cualquiera tristeza", por lo que lo consideraron un "Rey chiquito" ¹⁷, situación frente a la cual no ocultaron su inconformidad. En la parroquia de Turmequé, aquel mismo año, expresaron que no debían ser elegidos alcaldes que "repugnen, aunque sea un solo Vecino", lo cual muestra cómo para buena parte de los ciudadanos era importante que los alcaldes gozaran del reconocimiento y aprecio del público¹⁸.

Algunos ciudadanos esperaron, de igual modo, que los alcaldes fueran hombres con capacidad para leer y escribir, domiciliados en las parroquias donde ejercerían su ministerio y que pudieran dedicar suficiente tiempo al desempeño de sus funciones judiciales y gubernativas. Estas consideraciones derivaron principalmente de su propia experiencia, pues harían más efectiva la administración de justicia. Al respecto, un ciudadano escogido como alcalde para Firavitoba en 1820 refirió en una solicitud de inhibitoria que su incapacidad para leer y escribir lo imposibilitaba completamente para aceptar el empleo por no poder dar un trámite rápido a "las órdenes reservadas que se les comunican a los jueces"¹⁹. Seguidamente, en una segunda solicitud, el mismo ciudadano enfatizó en que tal imposibilidad haría menos ágil la administración de justicia al resultarle "muy sensible tener que comunicar a otros que supiesen leer, y escribir no solo mis intenciones reservadas sino las órdenes privadas de este Gobierno"²⁰.

La vecindad de los alcaldes también beneficiaba a los ciudadanos, al permitirles contar con una instancia lo más cercana posible a la cual acudir en una eventualidad. Esta cuestión, de hecho, fue una de las que más preocupó a algunos líderes nacionales cuando se refirieron a la administración de justicia local, una de las funciones a cargo de los alcaldes. Al respecto Santander expresó en 1825, en su discurso al Congreso, que los pueblos se habían quejado con razón "de la extensa jurisdicción que abrazan los tres únicos tribunales de apelaciones"²¹, mientras que José Ignacio de Márquez, en su defensa del sistema federal de gobierno se preguntó cómo podía exigírseles a los ciudadanos que atravesaran inmensas distancias para implorar justicia²². Contar con administraciones de justicia cercanas era una prioridad para los ciudadanos incluso desde los años de la revolución neogranadina²³, lo que explica que en la década de 1820, hubiera adquirido tal importancia, al punto de convertirse en una de las exigencias más enfáticas de los pobladores a los alcaldes electos. Ciertos sujetos designados como alcaldes, sintieron, por lo mismo, la necesidad de inhabilitarse por esa razón. Así, en la parroquia de Tibaná, en 1819, un individuo solicitó inhibitoria alegando "no ser legítimo vecino de aquí, sino de la Parroquia de Ciénega" ²⁴, lo que lo inhabilitaba para desempeñar el cargo. Y ese mismo año, José María Medina, escogido para ser alcalde de Turmequé, solicitó al gobernador que le aceptara su renuncia al cargo, adjuntando una certificación del alcalde en la cual manifestaba que Medina "no puede obtener el empleo de Juez por no ser vecino de dicho Pueblo, ni estar alistado en el Padrón de mi cargo"²⁵. La vecindad era, a los ojos de los pobladores, un atributo tan necesario en los alcaldes, que un poblador seleccionado para el cargo tuvo a bien decir que le resultaba "extraña cosa que se me quiera compeler a que sea Juez en el entrante año de un lugar de donde estoy desnaturalizado"²⁶.

De la misma forma, los ciudadanos esperaron que los alcaldes escogidos contaran con los recursos económicos y con el tiempo necesario para llevar a cabo las funciones de su ministerio. La buena salud también fue un rasgo que los pobladores esperaron de los alcaldes, dado que el cumplimiento de las tareas demandaba hacer rondas y montar a caballo a través de largas distancias. En efecto, algunos de los motivos más alegados en las solicitudes de inhibitoria fueron la pobreza, la enfermedad, la vejez o el ejercicio de un segundo empleo²⁷. La indeterminación del Estado acerca de los atributos que debía reunir un alcalde abrió campo para que los pobladores se formaran sus propias expectativas al respecto. Para los ciudadanos, por ejemplo, también fue importante que los alcaldes fueran hombres patriotas y de buena conducta, cualidades que terminaron influyendo en la elección de los alcaldes durante toda la década de 1820. En el pueblo de Turmequé, en octubre de 1820, los alcaldes salientes sugirieron al cabildo que nombrara como alcaldes para el siguiente año a los dos hombres que iban primeros en las dos ternas enviadas, debido a que eran "sujetos de conocido patriotismo". En ese mismo año, el juez político del cantón de Turmequé tuvo el atrevimiento de aconsejar al cabildo que escogiera a los ciudadanos Mariano Mesa y José María Borda como alcaldes de Tibaná, dado que necesitaba de "sujetos de honor y patriotismo conocido", además de aquellos que tuvieran "el mayor conocimiento", como lo acreditaban los ciudadanos recomendados²⁸.

El juez político, que justificó su imprudencia al decir que le interesaba incidir sobre quiénes eran alcaldes porque debía trabajar con ellos todo el año, recibió una amonestación de parte del cabildo que no dio crédito a sus argumentos. A pesar de la respuesta del Cabildo, el caso ilustra muy bien la importancia que tenía para algunos ciudadanos que los alcaldes encarnaran los valores republicanos que quedaron consignados en el decreto a través del cual, en diciembre de 1819, se establecieron las instrucciones para las elecciones de alcaldes²⁹. El patriotismo y la probidad resultaron tan importantes que en Ramiriquí, en 1820, en el acta de elección los alcaldes expresaron que, aunque los escogidos tenían tan solo "algunas luces" eran sujetos "de buena conducta", y en Turmequé, en una nueva terna presentada ese mismo año, los firmantes manifestaron haber escogido unánimemente a aquellos individuos dado que eran hombres "adictos a la causa Libertadora"³⁰.

Otro elemento que permite pensar en la indeterminación del Estado como un factor influyente en las expectativas que se formaron los ciudadanos de los alcaldes, fue la dimensión que adquirió para algunos pobladores el mecanismo a través del cual se escogían los alcaldes. Para determinados pobladores, la elección de un alcalde sólo era legítima si consultaba aquello que algunos ciudadanos denominaron la voluntad del pueblo³¹. Esta, básicamente, significaba que la elección se hiciera de acuerdo con el procedimiento acostumbrado de reunir a los vecinos principales de cada lugar, formar una terna y elevarla al Cabildo para que escogiera entre los candidatos que los ciudadanos habían considerado idóneos. En cierto modo, la forma más adecuada para tramitar la voluntad popular, a los ojos de algunos individuos, era por medio de este procedimiento en el cual los hombres considerados de mejor conducta y mayor notabilidad en sus parroquias o ciudades, seleccionaban a nombre de todos los habitantes del territorio a los sujetos más aptos para el destino³².

De esta manera, la elección de alcaldes efectuada por vía de los principales vecinos de cada parroquia o ciudad, era la forma más adecuada para que, según ciertos pobladores, se eligieran los alcaldes. Mediante este mecanismo se atendía a lo que una parte de los ciudadanos relacionó con el principio republicano de participación popular en la selección de sus autoridades de gobierno. El reclamo de los vecinos de la parroquia de Tibaná a la elección de alcalde en 1820, que consideraron anormal, es sugerente al respecto. En la comunicación, los firmantes reaccionaron a lo que consideraron su exclusión del proceso de elección de sus alcaldes, expresando que no se podía privar al pueblo "del legítimo derecho de hacer su alcalde"³³, ni se podía nombrar "violentamente, un Juez contra su voluntad"³⁴. Estaban furiosos porque el Cabildo de Tunja había escogido a un individuo que ellos no habían ternado, lo que calificaron una violación de aquello que consideraban un derecho, pues la actuación del gobierno, representado en el cabildo provincial, había sido tomada desoyendo el mandato sagrado de "la voz del Pueblo". Finalizaban suplicando que "de ningún modo permitan se nos ponga un Juez que no sea por elección del Pueblo" y agregaban una amenaza entre líneas al expresar que de ser así "pueden resultar malas consecuencias por ser en contra del orden debido, y derecho que nos asiste"³⁵.

El nombramiento de alcaldes por medio del procedimiento acostumbrado permitía que los funcionarios fueran escogidos conforme al gusto de los pobladores. La participación de los hombres principales en la elección era la ruta más expedita para que las expectativas de los ciudadanos sobre sus alcaldes se cristalizaran. La intervención popular como único medio de legitimar las elecciones de alcaldes tuvo tal importancia para algunos ciudadanos que, en territorios como Turmequé, en 1820, los alcaldes expusieron que los individuos escogidos eran los más idóneos a raíz de que habían sido "nombrados por espontánea voluntad", mientras que, en ese mismo año, en Cómbita la terna con los candidatos al cargo fue formada conforme a "la voluntad de los que van firmados"³⁶. Mucho más llamativo fue el caso de Sátiva, donde en 1820, el alcalde determinó que la elección "se haga por voto Popular que los dará cada un vecino en particular ante dos sujetos que deben hacer de Secretarios"³⁷. En Santa Rosa, así mismo, el juez político ordenó a los alcaldes que hicieran la elección a través de un procedimiento popular, puesto que "el más infeliz vecino era libre, y tenía un derecho para votar"³⁸.

Con el cambio de instrucciones para la elección de los alcaldes que trajo la ley de marzo de 1825 los reclamos cesaron, dado que se garantizó la participación de los hombres principales de las parroquias, quienes habitualmente componían las asambleas electorales parroquiales. La inexistencia de reclamos populares sobre los requisitos de renta, propiedad y matrimonio para acceder al cargo de alcalde, y hacer parte de las asambleas de sufragantes parroquiales, sugiere que los ciudadanos encontraron contradicciones con los principios republicanos en los procedimientos electorales, y que, presumiblemente, compartieron con el Estado ciertas expectativas acerca de los atributos que debía reunir un ciudadano que quisiera acceder al cargo de alcalde. Además, como se ha podido observar hasta ahora, los requisitos de acceso al cargo de alcalde nunca fueron un obstáculo para los ciudadanos interesados, como sí lo fueron los mecanismos electorales.

Los pobladores, como hemos visto hasta este punto, forjaron sus propias expectativas sobre los alcaldes y sobre el procedimiento para que los ciudadanos accedieran a tales cargos. Estas ideas fueron el corolario de la indeterminación que respecto a esas cuestiones mostraron los principales líderes del Estado. Los vacíos legales que dejaron los procedimientos para escoger los alcaldes, sus contradicciones insalvables y las respectivas ideas que se formaron los ciudadanos sobre los atributos que debían caracterizar a los alcaldes, así como sobre la forma de elegirlos, tampoco estuvieron exentos de generar sus propias contradicciones e indeterminaciones. Sin embargo, las contradicciones de los principales líderes nacionales sobre los atributos que debía tener un alcalde y la forma en que un ciudadano podía acceder a ese cargo trajeron consigo una consecuencia de mayor envergadura, que analizaremos en el siguiente apartado.

Plebeyización de los alcaldes

Entre 1819 y 1830 el cargo de alcalde fue desempeñado por hombres que se ocupaban de distintos tipos de oficios. Administradores de rentas, arrendatarios, labradores, sembradores, estancieros, miembros seculares de la Iglesia católica y exalcaldes. Algunos de estos individuos manifestaron vivir en absoluta pobreza, no saber leer y escribir o estar muy enfermos o viejos para cumplir a cabalidad con las obligaciones del empleo. El panorama resulta llamativo por ser completamente opuesto al que se presentaba en los últimos años del gobierno monárquico, cuando el cargo era ocupado por hombres que ostentaban un lugar preeminente en sus sociedades³⁹. Muchos factores pueden explicar esta circunstancia, no obstante, se profundizará en la incidencia que el problema considerado a lo largo de este texto pudo tener sobre la plebeyización de los alcaldes. Para lograr tal propósito, se analizó una muestra de ochenta y cuatro alcaldes elegidos entre los años 1819 y 1830, en distintas ciudades y parroquias de la provincia de Tunja. Si bien las fuentes de los años 1824, 1825, 1826, 1828, 1829 y 1830 son más escasas que las correspondientes a los años restantes que abarca el período de estudio, estas son suficientes para percibir la llegada a la escena política local, de hombres que en los años de la sociedad monárquica difícilmente hubieran podido ocupar los cargos de alcaldes.

La ambigüedad de las leyes en las cuales se consignaron los atributos que debían tener los alcaldes y la forma como debían ser elegidos los ciudadanos que aspiraran al cargo, como ya se ha señalado, influyeron en la forma en que buena parte de los colombianos respondieron estas mismas cuestiones. Sin embargo, estas dos circunstancias condujeron a que al cargo de alcalde accedieran hombres que en otro momento no hubiesen podido siquiera contemplar tal posibilidad. Estos hombres rústicos, y en algunas ocasiones poco dispuestos a aceptar el cargo, fueron, por una parte, los únicos disponibles, dada la escasez de individuos aptos para el gobierno que había ocasionado la guerra. Por otro lado, la posibilidad de participar en las elecciones de alcaldes, reclamada con insistencia por algunos pobladores, hizo posible que ciudadanos, más conformes con la expectativa de los propios pobladores que con la del Estado fueran elegidos y accedieran a los cargos de alcaldes.

Cierto número de hombres dedicados a las labores agrícolas pudo acceder al cargo de alcalde. Para ser más precisos, las fuentes recogidas hablan de cinco individuos que manifestaron ser labradores, sembradores, estancieros o arrendatarios de un pedazo de tierra (ver figura 1). En Guayatá, por ejemplo, en 1823 el alcalde fue Luis Medina, un hombre que no sabía leer y escribir, y cuyo oficio principal estaba relacionado con las labores de siembra. Medina solicitó inhibitoria del empleo alegando que sus escasos conocimientos le impedirían desempeñar adecuadamente las funciones asignadas, debido a que "todo sería un trastorno y las órdenes del Gobierno siempre estarían blandeando y sin darles el debido curso que exigen más unas que otras"⁴⁰. En Chiriví fue escogido para ocupar el cargo de alcalde en 1820, José María Medina, quien alegó que trabajaba el campo para mantener a su familia y que era "enteramente escaso de pronunciación, que muchas veces no me entienden las gentes, y yo no puedo explicarme"⁴¹. En Sátiva, en 1819, el alcalde fue un labrador y propietario de ovejas de nombre Buenaventura Sandoval, que posteriormente fue denunciado por un grupo de vecinos por los malos tratos que les propinaba⁴². En Sora, por su parte, el alcalde designado para aquel mismo año fue Fernando Caballero, arrendatario de un pedazo de tierra y quien manifestó en el momento de su elección no hallarse "con capacidad de con qué levantar un rancho de vara en tierra", por lo cual le resultaba "imposible subsistir en este Pueblo, ni en su feligresía". Caballero agregó posteriormente que era "un pobre cuasi mendigo", por haber "sido tan perseguido de los Españoles, que me aprisionaron, y me dejaron en la última miseria"⁴³.

Figura 1: Oficios de los designados como alcaldes en la provincia de Tunja

Fuente: base de datos elaborada por el autor a partir de documentos del Archivo Histórico Regional de Boyacá (AHRB), Fondo: Archivo Histórico de Tunja, t. 508, ff. 345, 374, 381; t. 509, ff. 336-344, 396, 401, 423, 426, 427, 428, 430, 471, 473, 476, 528, 529, 531, 539; t. 510, ff. 448-503; 504-528; t. 513: ff. 428-431; t. 529, ff. 400, 401, 403, 405, 407, 408, 409, 410, 412, 413, 414, 415, 416, 417, 418, 419, 420, 422, 424, 423, 425, 432; t. 531, ff. 293, 328, 333.

Aquellos individuos comprobaron, con relativa facilidad, el cumplimiento de los requisitos que el gobierno exigía a los alcaldes, pues el escogido para el cargo en la parroquia de Sora expresó que de no ser por su penosa circunstancia aceptaría el empleo "de buena fe, por servir a la Patria, y por hallarme como mayor facultad para defender lo legítimo de nuestra causa"⁴⁴. Así mismo, Luis Medina dijo que desempeñaría el empleo "con todo mi gusto y voluntad en servicio de mi Patria, y de mi lugar"⁴⁵, con lo cual quedaban resueltas las ambiguas exigencias de patriotismo y probidad que en el decreto expedido por Santander en diciembre de 1819 fueron declaradas como necesarias para los ciudadanos que quisieran acceder al cargo⁴⁶. Ello demuestra que los requisitos establecidos a través del respectivo decreto abrían la puerta a que los cargos de alcaldes pudieran ser ocupados por una amplia variedad de sujetos, situación que aprovecharon algunos pobladores para postular para el empleo de alcaldes a hombres conformes a sus intereses, independientemente de que estuvieran capacitados o no para el cargo.

Además de los hombres que tenían como función principal el trabajo de la tierra, para el cargo de alcalde fueron escogidos individuos dedicados al cobro de distintas rentas. Las fuentes consultadas sugieren al respecto que los administradores de rentas fueron los preferidos para ocupar el cargo de alcaldes de sus parroquias y ciudades (ver figura 1). El cobro de alcabalas y diezmos, así como la propiedad de los estancos de aguardientes y tabacos, fueron vistos por algunos pobladores como atributos que convertían a un hombre en idóneo para ocupar el cargo. De esta manera, de la muestra de ochenta y un cuatro alcaldes, se encontró que once de ellos eran administradores de rentas, situación que resulta más sorprendente si se tiene en cuenta que solo fue posible conocer el oficio que desempañaban veintiún alcaldes.

Es probable la inclinación a escoger recaudadores de rentas para los cargos de alcaldes se debiera al hecho de que un estanquero o cobrador debía movilizarse permanentemente a través de los distintos territorios, y que el concepto que las personas se formaban de estos individuos estuviese basado en las transacciones comerciales que habitualmente efectuaban. Al ser esa la única referencia que los electores tenían de aquellos hombres, los habitantes de determinados territorios pudieron asociarlos con capacidad adquisitiva, rasgo que adquirió una dimensión mayor en la década de 1820 cuando buena parte de la población soportaba indecibles penurias. Así, vemos cómo en Gachetá, en el año de 1820, José Antonio Rodríguez, encargado del cobro de diezmos de esa parroquia, dijo con extrañeza que no sabía a razón de qué se le había nombrado, pues ni siquiera aparecía ternado⁴⁷. Miguel Antonio Díaz, estanquero de aguardientes y tabacos del cantón, manifestó en su solicitud de inhibitoria del empleo de alcalde que la noticia de su nombramiento le había llegado repentinamente mientras desempeñaba sus funciones⁴⁸. Ciertos pobladores se formaban una opinión sobre los rentistas y cobradores, que los convertía en hombres pudientes y, en alguna medida, exitosos, razón por la que eran aptos para ocupar los cargos de alcaldes. También, es posible que esta situación se haya debido al hecho de que ocupar el cargo de administrador de rentas fuera, de entrada, una muestra de notoriedad pública, y que su itinerancia les haya permitido "hacer política".

La supuesta riqueza que de manera casi automática ciertos pobladores asignaron a determinados rentistas no dejaba de constituir un estereotipo, al menos al decir de los propios rentistas y cobradores. Aquellas personas que fueron elegidas para ser alcaldes de las parroquias a las que asistían por razones de cobro o donde efectivamente se encontraban domiciliados alegaron encontrarse en una situación de pobreza similar a la que aquejaba al resto de los ciudadanos. En Samacá, Pedro Ignacio Rodríguez, colector de diezmos de esa parroquia elegido para alcalde el año de 1820, dijo no estar en capacidad de aceptar el empleo por causa de su pobreza, que le impedía ponerse al día con la deuda que tenía en ese momento con la Mesa Capitular⁴⁹. Así mismo, Miguel Antonio Díaz, a quien ya nos hemos referido, a pesar de ser estanquero de aguardientes y tabacos al mismo tiempo, expresó haberse quedado "en la última miseria, y sin con qué mantener mi dilatada familia" por causa de la persecución que había sufrido a manos de los españoles⁵⁰. En efecto, la situación de pobreza fue generalizada a lo largo de toda la década y ello era agravado con las constantes exacciones y servicios que se le exigían a todo tipo de pobladores por causa de la guerra⁵¹.

La pobreza fue uno de los motivos que los ciudadanos escogidos como alcaldes adujeron con mayor regularidad para inhibirse del cargo y pocas razones existen para pensar que mintieron. Contrario a quienes han visto los alegatos de pobreza como una simple excusa para evadir el cargo, debe considerarse que durante buena parte de la década de 1820 la república se mantuvo en guerra con España⁵². Esta situación empobreció a la mayor parte de la población que, además de tener que buscar su propio sustento, debía trabajar para pagar las contribuciones que permanentemente se les exigían. Así mismo, los hombres en edad laboral eran apetecidos por las autoridades militares para engrosar las filas de sus ejércitos y prestar el servicio en las milicias era desde 1819, salvo contadas excepciones, considerado obligatorio. Pero la pobreza no fue la única circunstancia que sufrieron los alcaldes elegidos a lo largo de la década del veinte. La enfermedad, acrecentada por causa de la mala alimentación, la escasez de comida y las angustias que trajo consigo la guerra, afectó a una parte de los hombres que fueron nombrados para ser alcaldes de sus ciudades o parroquias. Distintos males físicos y mentales incapacitaron a algunos individuos para ocupar los cargos de alcaldes, no obstante, la escasez de hombres obligó a muchos de esos personajes a aceptarlos sin chistar. Además, la baja disponibilidad de hombres y la urgente necesidad de que los pocos disponibles fueran a los frentes de batalla hizo que se tuvieran en cuenta los ancianos al momento de escoger a los alcaldes, circunstancia que permite entender la información que presenta en la figura 2.

Figura 2: Circunstancias que afectaron a varios alcaldes de la provincia de Tunja escogidos entre 1819 y 1830

Fuente: base de datos elaborada por el autor a partir de documentos del Archivo Histórico Regional de Boyacá (AHRB), Fondo: Archivo Histórico de Tunja, t. 508, ff. 345, 374, 381; t. 509, ff. 336-344, 396, 401, 423, 426, 427, 428, 430, 471, 473, 476, 528, 529, 531, 539; t. 510, ff. 448-503; 504-528; t. 513: ff. 428-431; t. 529, ff. 400, 401, 403, 405, 407, 408, 409, 410, 412, 413, 414, 415, 416, 417, 418, 419, 420, 422, 424, 423, 425, 432; t. 531, ff. 293, 328, 333.

Además de la pobreza y la enfermedad, la plebeyización del cargo llevó a que buena parte de los sujetos designados como alcaldes no supieran leer ni escribir. Los pocos ciudadanos letrados disponibles eran ocupados en cargos de mayor responsabilidad y en determinadas ocasiones la escasez de personas en capacidad de leer y escribir llevó a que se les asignara más de un cargo público⁵³. Sin embargo, entre 1819 y 1821 la ocupación del cargo de alcalde por parte de hombres que ni siquiera sabían firmar no fue considerado un defecto que les impidiera desempeñar el cargo, pues la baja disponibilidad de hombres convertía esa práctica en una solución pragmática. Además, las funciones de recaudadores y reclutadores que durante los años de gobierno castrense desempeñaron los alcaldes hicieron que estas habilidades pasaran a segundo plano. No obstante, a medida que se fue produciendo una reglamentación copiosa se hizo cada vez más necesario para los alcaldes saber leer y escribir. Al respecto, a finales de la década de 1820 se presentaron algunas quejas de funcionarios del gobierno por la incapacidad de los alcaldes para leer y escribir, como la de un fiscal que expresó en 1827 que al nombrarse alcaldes que "a veces no saben leer, y que cuando más alcanzan a escribir su nombre y apelativo", lo cual conllevaba problemas en la administración de justicia, pues se malgastaba el tiempo de los altos funcionarios en "consultas [..._ demasiado triviales, como acontece en el actual expediente"⁵⁴. Así mismo, en las solicitudes de inhibitoria se hicieron menos regulares motivos como la enfermedad, pobreza o vejez, y se apeló con mayor frecuencia al analfabetismo⁵⁵. Al mismo tiempo, en las actas de las elecciones de alcaldes se hizo más énfasis en las habilidades de lectura y escritura de los escogidos que en su probidad y patriotismo (ver figura 3)⁵⁶.

Figura 3: Habilidades de lectura y escritura de los alcaldes

Fuente: base de datos elaborada por el autor a partir de documentos del Archivo Histórico Regional de Boyacá (AHRB), Fondo: Archivo Histórico de Tunja, t. 508, ff. 345, 374, 381; t. 509, ff. 336-344, 396, 401, 423, 426, 427, 428, 430, 471, 473, 476, 528, 529, 531, 539; t. 510, ff. 448-503; 504-528; t. 513: ff. 428-431; t. 529, ff. 400, 401, 403, 405, 407, 408, 409, 410, 412, 413, 414, 415, 416, 417, 418, 419, 420, 422, 424, 423, 425, 432; t. 531, ff. 293, 328, 333.

A pesar de la plebeyización que experimentó el cargo de alcalde, en determinados territorios los escasos notables que sobrevivieron los difíciles años de la restauración continuaron siendo los hombres predilectos para ocuparlo. De los 84 individuos de la base de datos que ocuparon el cargo de alcalde durante estos años, 25 ya habían sido alcaldes en años anteriores. Algunos de ellos fueron elegidos más de una vez entre 1819 y 1830, y lo fueron en distintas parroquias, lo que revela cierto interés de algunos pobladores por el cargo de alcalde. Los ciudadanos que eran elegidos alcaldes en más de una ocasión, usualmente participaron simultáneamente en otras instancias como las elecciones nacionales, haciendo parte de las asambleas parroquiales y cantonales, lo que hace pensar en que los cargos de alcaldes hacían posible, en determinadas oportunidades, lograr cierto ascendiente político, aunque no existen datos que permitan probar esta hipótesis⁵⁷. Así como es sugerente la cantidad de alcaldes que ya habían ocupado el cargo anteriormente, lo es el hecho de que sobre casi sesenta de ellos no se tiene información, lo que al menos constituye un indicio del número de individuos sin experiencia previa como alcaldes que fueron escogidos para el empleo.

A pesar de la influencia que tuvieron sobre la plebeyización de los alcaldes realidades prácticas como la baja disponibilidad de hombres capacitados por causa de la guerra, la pobreza y enfermedad que aquejaban a buena parte de la población; en la aparición de este fenómeno también incidió la indeterminación que mostraron los principales líderes nacionales frente a los atributos que debía tener un alcalde y cómo podía un ciudadano acceder a tal cargo. Al no existir una imagen clara de lo que representaba un alcalde, como la imagen del notable con que se asociaba el cargo en la sociedad monárquica, los ciudadanos relacionaron el desempeño del cargo de alcalde con problemas, baja remuneración, convertirse en una especie de verdugo, etc. Sugerente resulta al respecto que después de 1825, cuando se establecieron requisitos como renta, independencia y matrimonio, al tiempo que ya se tenía cierta experiencia sobre lo que era un alcalde republicano, el número de solicitudes de inhibitoria se redujera considerablemente. Inclusive, los problemas relativos a los alcaldes adquirieron otros motivos y naturaleza, como lo muestra un caso de Samacá en el que un grupo de individuos se quejó de que los alcaldes siempre provenían de una misma casa, situación que ilustra un cambio drástico en la forma de percibir el cargo⁵⁸.

Por otro lado, la seguridad que mostraron los vecinos respecto a lo que esperaban de un alcalde incidió también en la plebeyización del cargo. En la mayor parte de las ocasiones en que fue necesario escoger nuevos alcaldes se impuso la expectativa de los pobladores, por sobre la del Estado. Esta expectativa, como ya se ha indicado, derivó de consideraciones prácticas al tiempo que del entendimiento que los pobladores tuvieron sobre los nuevos principios en función de los cuales se articulaba la república. La necesidad de que los alcaldes gozaran del reconocimiento de los habitantes de sus parroquias, fue quizá más importante que aquello que el Estado esperó de los alcaldes. El hecho de que los alcaldes fueran apreciados tuvo implicaciones prácticas pues en algunos casos estos fueron más laxos en el cobro de las contribuciones, en la aplicación de la ley y el cumplimiento de sus funciones, lo que significaba para determinados pobladores menor presión estatal⁵⁹.

Para el Estado central esta situación resultó adversa y es perceptible en los informes enviados por los secretarios de los distintos ramos nacionales y en la prensa, cierta culpabilización de los funcionarios de los niveles más bajos, entre ellos los alcaldes, por los problemas que experimentó la República de Colombia⁶⁰. Al achacar la culpa a funcionarios subalternos como los alcaldes de los problemas que aquejaron a toda la república, los jefes nacionales acertaban en ciertos aspectos, pero desconocían que, al mismo tiempo, ellos también eran causantes de la situación que deploraban. En cierta medida, eran culpables por expedir una reglamentación contradictoria que podía ser interpretada o burlada de múltiples formas. No obstante, la causa más relevante reposaba en la indeterminación y vacilación que mostraron frente a problemas como el de los alcaldes. La indefinición del Estado frente a las preguntas sobre cómo debería ser un alcalde y a través de qué medios podía un ciudadano acceder al cargo, es, por lo tanto, un factor que se debe tener en cuenta al momento de explicar el funcionamiento del aparato estatal colombiano durante toda la década de 1820.