La vivienda de interés
social en el POT Bogotá Reverdece 2022-2035: reflexiones desde el hábitat y el
derecho a la ciudad
Angie Johanna Caicedo Bedoya. Estudiante de maestría en
Gobierno Urbano y especialista en Análisis de Polí- ticas Públicas de la
Universidad Nacional de Colombia. Politóloga de la Universidad del Rosario.
Bogotá, Colombia. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-8241-4615 Correo electrónico:
acaicedobe@unal.edu.co
María Fernanda Murcia Pinilla. Magíster en Ordenamiento
Urbano Regional y estudiante de maestría en Gobierno Urbano de la Universidad
Nacional de Colombia. Arquitecta de la Universidad Piloto de Colombia. Bogotá,
Colombia. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-2101-0756 Correo electrónico: mfmurciap@unal.edu.co
Yair Alejandro Parada Puentes. Estudiante de maestría en
Gobierno Urbano y especialista en Análisis de Políticas Públicas de la
Universidad Nacional de Colombia. Politólogo de la Universidad San
Buenaventura. Bogotá, Colombia. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-4429-6910
Correo electrónico: yparada@unal.edu.co
Recibido: 30 de marzo de 2022 |
Aceptado: 14 de julio de 2022 |
Publicado: 26 de noviembre de 2022 |
Resumen
Existen múltiples retos
frente a la vivienda de interés social (VIS) asociados a cómo, desde el sistema
político y jurídico, se ha concebido el modelo de gestión habitacional en
Colombia, lo cual tiene repercusiones directas en el quehacer del Distrito y en
los instrumentos de ordenamiento como el Plan de Ordenamiento Territorial
(POT). Asimismo, la mercantilización de la vivienda limita la construcción del
hábitat en su integralidad como condición necesaria para relacionar la vivienda
con la ciudad. En consecuencia, se presenta una dicotomía frente a esta
relación en el marco de los derechos, pues el desarrollo normativo en materia
de vivienda no contempla el hábitat como elemento fundamental para articular la
VIS con su entorno inmediato, es decir, con la ciudad. Esta dicotomía se
evidencia en el POT Bogotá Reverdece 2022-2035, ya que, más allá de generar
unos mínimos de habitabilidad en términos métricos, no contrarresta fenómenos
asociados a la concepción de la vivienda únicamente como una solución funcional
o económica y, asimismo, impide contemplarla en clave de derechos. Este
artículo de reflexión hace una revisión crítica de este POT a partir del
derecho a la ciudad y el derecho a la vivienda. Para ello, toma como base la
interpretación de fuentes secundarias sobre el derecho a la ciudad, el hábitat
y la vivienda social a nivel nacional y distrital. También, analiza la prensa y
las discusiones adelantadas por expertos y concejales sobre cómo se contempla
la vivienda de interés social en el POT.
Palabras clave: derecho a la ciudad;
derecho a la vivienda; hábitat; Plan de Ordenamiento Territorial; vivienda de
interés social.
Social housing
in the Bogotá Reverdece 2022-2035 POT: reflections
from habitat and the right to the city
Abstract
There
are multiple challenges regarding low-income housing (VIS by its acronym in
Spanish) associated with how the housing management model has been conceived in
the political and legal system in Colombia, which has direct repercussions on
the work of the District and planning instruments such
as the Territorial Planning (POT). Likewise, the commodification of housing
limits the construction of habitat in its entirety as a necessary condition for
connecting housing with the city. Consequently, a dichotomy arises in this
relationship within the framework of rights, as the regulatory development in
housing does not consider habitat as a fundamental element to articulate VIS
with its immediate environment, that is, with the city. This dichotomy is
evident in the Bogotá Reverdece 2022-2035 POT, since,
beyond generating minimal habitability standards in metric terms, it fails to
counteract phenomena associated with the conception of housing solely as a
functional or economic solution and also prevents Its
consideration in terms of rights. This article makes a critical review of this
POT based on the right to the city and the right to housing. To this end, it
relies on the interpretation of secondary sources on the right to the city,
habitat, and social housing at the national and district levels. It also
analyses the press and the discussions held by experts and councillors
on how social housing is contemplated in the POT.
Keywords: right
to the city, right to housing, habitat, Land Use Plan, social housing.
A habitação de
interesse social no POT Bogotá Reverdece 2022- 2035: reflexões a partir do
habitat e do direito à cidade
Resumo
Existem
múltiplos desafios para a habitação de interesse social (HIS) associados à
forma como, desde o sistema político e jurídico, foi concebido o modelo de
gestão habitacional na Colômbia, o que tem repercussões diretas no trabalho do
Distrito e nos instrumentos de ordenamento como o Plano de Ordenamento
Territorial (POT). Da mesma forma, a mercantilização da moradia limita a
construção do habitat em sua totalidade como condição necessária para
relacionar a habitação com a cidade. Consequentemente, apresentase
uma dicotomia quanto a esta relação no âmbito dos direitos, uma vez que o
desenvolvimento normativo no campo da habitação não considera o habitat como
elemento fundamental para articular a HIS com seu entorno imediato, ou seja,
com a cidade. Esta dicotomia é evidente no POT Bogotá Reverdece 2022-2035,
pois, além de gerar habitabilidade mínima em termos métricos, não contraria os
fenômenos associados à concepção da habitação apenas como uma solução funcional
ou econômica e, da mesma forma, impede olhála em
termos de direitos. Este artigo de reflexão faz uma revisão crítica deste POT
com base no direito à cidade e no direito à habitação. Para tal, baseise na interpretação de fontes secundárias sobre o
direito à cidade, ao habitat e à habitação social a nível nacional e distrital.
Além disso, analisa a imprensa e as discussões realizadas por especialistas e
vereadores sobre como a habitação de interesse social é contemplada no POT.
Palavras-chave:
direito à cidade; direito à
habitação; habitat; Planeamento do Ordenamento Territorial; habitação de
interesse social.
Introducción
Actualmente en Bogotá, así como en otras ciudades latinoamericanas, los
impactos generados por el encarecimiento y disminución del suelo de expansión,
junto a los procesos acelerados de urbanización, ponen de manifiesto la
problemática de la vivienda, el hábitat y el derecho a la ciudad (Ballén,
2009). De esta manera, la escasez de suelo urbanizable es otra característica
de las ciudades contemporáneas, como Bogotá, que está determinando su
crecimiento alrededor del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) Bogotá
Reverdece 2022-2035, propuesto por la administración distrital de Claudia
López.
En este contexto, el hábitat y la vivienda ocupan un
lugar primordial al articular las relaciones sociales, tanto en el ámbito
privado del hogar como del espacio público de la ciudad. Por ello, es necesario
comprender que la vivienda es un acto político y que los síntomas de la crisis
habitacional son visibles en la ciudad. Estos se pueden asociar al coste de la
vivienda que experimentan los hogares de más bajos recursos, que no logran
acceder a la vivienda de interés social (VIS).
Entonces, la VIS pasó de ser una responsabilidad del
Estado colombiano, para asegurar la habitabilidad y calidad de vida de los
hogares de ingresos bajos y medios, a ser una mercancía que responde a los
intereses operativos del mercado con la entrada en vigor del modelo neoliberal
en la planificación de las ciudades en el país. Frente a esta problemática
asociada al sistema habitacional, el derecho a la ciudad cobra gran
importancia, porque supone, por un lado, la existencia de un Estado que decide
y orienta el desarrollo urbano y, por otro porque supone, por un lado, la
existencia de un Estado que decide y orienta el desarrollo urbano y, por otro
lado, el derecho de los ciudadanos a reclamar el acceso a la vivienda de
calidad y a un hábitat digno.
De manera similar, el núcleo del derecho a la ciudad
está asociado a la inclusión física y social de los sectores menos favorecidos.
Es aquí donde la discusión por la vivienda en el POT vigente[1]
de la administración distrital de
Claudia López (2019–2023) adquiere gran relevancia. Esto obedece a que el
problema de la vivienda no comprende solo el déficit cuantitativo, sino también
cualitativo, la ubicación y calidad tanto de la vivienda como del hábitat.
Así pues, existen múltiples retos frente a la
problemática de la vivienda asociados a la concepción, desde el sistema
político y jurídico, del modelo de gestión a nivel nacional, lo cual repercute
directamente en el trabajo del Distrito y en los instrumentos de ordenamiento
territorial como el POT. De este modo, se hace una revisión crítica del POT, en
la cual se evidencia la dicotomía ciudad-vivienda en el marco de los derechos.
Lo anterior, puesto que el desarrollo normativo en materia de vivienda no contempla
el hábitat como condición necesaria para articular la VIS con su entorno
inmediato: la ciudad. Esto es evidente en el POT 2022-2035, ya que solo genera
unos mínimos de habitabilidad en términos métricos, pero no contrarresta
fenómenos asociados a la mercantilización de la vivienda, lo cual, a su vez, no
permite contemplar la vivienda en toda su complejidad y en clave de derechos.
Metodológicamente, se recurre a la interpretación de fuentes secundarias
sobre el derecho a la ciudad, el hábitat y la vivienda social en Colombia y
Bogotá; además, se efectúa un análisis de prensa, así como de las discusiones
adelantadas por expertos y concejales sobre cómo se contempla la vivienda de
interés social en el POT Bogotá Reverdece. El presente artículo, en primer
lugar, presenta la relación entre el derecho a la ciudad y la vivienda para
destacar la relevancia del hábitat como eje articulador entre estos dos
elementos; en segundo lugar, hace un recorrido histórico-normativo de la VIS y
el hábitat tanto en Colombia como en Bogotá; en tercer lugar, se presenta la
dicotomía frente a la relación ciudad-hábitat y la VIS en el marco del POT; y,
por último, se presentan unas reflexiones generales.
Relación entre el derecho a la ciudad y
el derecho a la vivienda
Para hacer referencia a la ciudad como un derecho, es necesario retomar la
obra de Henri Lefebvre ([1969] 1978), quien formuló el derecho a la ciudad como
la posibilidad y la capacidad de los habitantes urbanos de crear y producir
ciudad. Esto, porque las ciudades fueron marcadas y construidas, no solo en lo
morfológico, sino en lo imaginario y simbólico, por actos y agentes locales,
pero también por las relaciones impersonales de producción y propiedad; además,
su planificación se encuentra condicionada por factores ideológicos. En este
contexto, el derecho a la ciudad cobra sentido como una reivindicación de las
clases y grupos subalternos en un espacio imaginado y construido físicamente
por relaciones de producción y propiedad capitalistas.
La ciudad, desde esta perspectiva, se concibe como un
sistema semántico, semiótico y semiológico; a través de la lingüística, el
lenguaje urbano se considera como un conjunto de signos. Según Lefebvre, la
ciudad moderna bajo este conjunto de signos se convierte en un centro de
decisión y de concentración de la riqueza por parte de las clases dominantes a
través de la tierra, que se convierte en un producto de especulación para la
producción de vivienda. Por consiguiente, el derecho a la ciudad propuesto por
Lefebvre implica el derecho a una ciudad transformada, así como el derecho de
las clases y grupos subalternos a transformarla en medio de los procesos de
especulación y de producción del capital urbano. Este derecho, entonces, no se
opone a las reivindicaciones jurídicamente exigibles, más bien pretende
alcanzar objetivos sociales y políticos que van más allá (Madden y Marcuse,
2016).
Por otro lado, siguiendo los planteamientos de
Lefebvre, se presentan otras aportaciones a la noción del derecho a la ciudad
en autores como David Harvey (2008) y Jordi Borja. Ambos plantean reflexiones
en las que resaltan nociones de colectividad, conflicto y performatividad
dentro del espacio urbano (Pérez, 2013) y describen el derecho a la ciudad como
un derecho colectivo de todas las personas que habitan, acceden y usan la
ciudad. Estos planteamientos implican, no solamente el derecho a usar lo que ya
existe en los espacios urbanos, sino a definir y crear lo que debería existir
con el fin de satisfacer la necesidad humana de llevar una vida decente en los
ambientes. Esta definición incluye el derecho a usar lo que la ciudad ofrece y
a participar en la creación o recreación de aquellos elementos de los que
carece (Buckingham, 2011).
En este sentido, desde el derecho a la ciudad, se
reconoce que el hábitat estructura las relaciones sociales y es un escenario
mediado por un conjunto de símbolos que responden a la manera en la que los
individuos y las sociedades se apropian del espacio. Por lo tanto, el hábitat,
más allá de la ocupación física del territorio, se constituye como referente
simbólico y social en el que se localiza el ser humano de manera
multidimensional (Giraldo, García, Bateman y Alonso, 2006). Es decir, el
hábitat urbano es un derecho colectivo no homogéneo que puede redefinirse y
recrearse en respuesta a factores sociales, políticos, culturales y económicos.
Análogamente, habitar tiene una relación estrecha con
la vivienda y el hábitat, en la medida que hace referencia a una experiencia
subjetiva con el entorno y el lugar de habitación; en otras palabras, la
vivienda se convierte en el eje articulador entre la persona y el espacio. En
esta experiencia, el espacio local adquiere gran relevancia, dado que se
refiere al tipo de hábitat específico cercano a la vivienda que está mediado
por lo que la ciudad ofrece. Así, la experiencia del espacio local, es decir
del hábitat inmediato a la vivienda, es un escenario de múltiples relaciones
sociales, que pueden construir un tejido denso y fortalecer el sentido de
arraigo y de pertenencia (Duhau y Giglia, 2008).
En este enfoque, la construcción del hábitat se
convierte en un puente que relaciona la vivienda y la ciudad desde una
perspectiva de derechos, debido a que el hábitat nace de las necesidades
individuales y colectivas de resguardo y protección en un espacio geográfico.
De esta forma, las reivindicaciones en el marco del derecho a la ciudad, al
estar ligadas intrínsecamente con el hábitat, están asociadas a la justicia
espacial y por otras categorías relacionadas con el género, la etnicidad y las
diversas formas en las que se habita y se construye la ciudad desde lo local.
Las diferentes perspectivas del derecho a la ciudad
hacen una crítica a la ciudad vista simplemente como un espacio de intercambio,
en el cual la vivienda se limita a una mercancía que pierde su valor de uso. En
este contexto, es imprescindible entender que el derecho a la vivienda como el
derecho a la ciudad son esenciales para asegurar la dignidad humana. Por esta
razón, la vivienda es más que un lugar para asentarse; la vivienda como el
hábitat son un espacio construido socialmente y tienen implicaciones simbólicas
más allá del aspecto material y físico.
En este orden de ideas, la planeación urbana de las ciudades, en el
presente y en el futuro, debe propender por reconocer tanto la vivienda como el
hábitat en su multiplicidad y complejidad. Esto resulta un factor clave para
mejorar la calidad de vida de sus habitantes, que hoy por hoy presentan
problemáticas en términos habitacionales y de segregación socioespacial en la
medida que se expanden los procesos de urbanización. De este modo, González,
Rivera, Crespo y Pérez (2018) en su libro Derecho
a la ciudad y vivienda sostienen que el modelo de desarrollo actual:
[…] ha generado un nuevo esquema de orden territorial
y flujos financieros, de producción, distribución y consumo, en el que las
ciudades y el uso de su suelo, sobre todo, se han convertido cada vez más en
una composición espacial de alojamientos funcionales por núcleos diferenciados
y desigualdades crecientes. (p. 15)
Este modelo de
desarrollo, que favorece procesos de especulación del suelo urbano, tiene
efectos directos en la concepción y producción del hábitat y de la vivienda,
pues las ganancias del sector inmobiliario y financiero se concentran en unos
pocos actores económicos. Adicionalmente, los cambios en el sistema de vivienda
que experimentó Colombia y la región con la entrada en vigor de reformas
neoliberales propiciaron la implementación de la política de mercado que
actualmente se encarga de la construcción de la vivienda. De esta manera, el
Estado pasó de ser productor a regulador de la vivienda, sin cambiar el modelo
de gestión de la misma basado en la propiedad.
Desde hace décadas, la construcción de vivienda ha
sido dirigida por el sector privado y la “demanda solvente”, sector social que
garantiza la reproducción desigual de la ciudad y el capital acumulable como
signo (González et al., 2018). En
este escenario, el derecho a la vivienda tiene una interrelación directa con el
derecho a la ciudad, bajo el supuesto de que la vivienda como el hábitat se
convierten en un acto político de reivindicación. Al comprender que estos
tienen un papel fundamental en la creación y consolidación de vínculos entre
personas, familias, comunidades e instituciones, resultan una instancia que
produce relaciones de poder en la ciudad (Madden y Marcuse, 2016).
Por lo descrito, la vivienda, junto con el hábitat, deben ser considerados
algo más que una mercancía que se construye a favor de los intereses económicos
de una clase determinada. Su distribución, tamaño y calidad deben prevalecer y
ser universales para todos los habitantes de la ciudad, sin importar su
procedencia o estatus socioeconómico. De igual modo, las condiciones generales
de la vivienda deben ser dignas y adecuadas, dado que el lugar de habitación es
la continuidad y extensión de la ciudad. Por esto, es indispensable establecer
unos aspectos mínimos de infraestructura (agua, alcantarillado, energía, entre
otras) para garantizar así, no solo el derecho a una vivienda digna, sino el
derecho a la ciudad. La tabla 1 presenta las condiciones generales de la
vivienda en Bogotá en concordancia con la prestación de servicios públicos
básicos.
Tabla 1.
Condiciones generales de la vivienda en Bogotá
Ubicación |
Total |
Porcentaje sobre el total |
|
Tipo de vivienda |
Casa |
831 210 |
32.94 % |
Apartamento |
1 538 294 |
60.96 % |
|
Tipo cuarto |
151 963 |
6.02 % |
|
Vivienda tradicional
indígena |
178 |
0.01 % |
|
Vivienda tradicional
étnica |
174 |
0.01 % |
|
Otro tipo |
1700 |
0.07 % |
|
Servicios públicos |
Energía eléctrica |
2 339 400 |
99.75 % |
Sin energía eléctrica |
5790 |
0.25 % |
|
Servicio de acueducto |
2 332 920 |
99.48 % |
|
Sin servicio de
acueducto |
12 270 |
0.52 % |
|
Servicio de alcantarillado |
2 325 515 |
99.16 % |
|
Sin servicio de
alcantarillado |
19 675 |
0.84 % |
|
Gas natural conectado |
2 183 785 |
94.31 % |
|
Sin conexión a gas
natural |
131 835 |
5.69 % |
|
Servicio de recolección
de basuras |
2 329 993 |
99.35 % |
|
Sin servicio de recolección
de basuras |
15 197 |
0.65 % |
|
Servicio de internet |
1 748 648 |
75.53 % |
|
Sin servicio de
internet |
566 617 |
24.47 % |
Fuente: elaboración propia con
base en la recopilación de datos del censo realizado por el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (DANE) en el 2018.
Respecto al tipo de vivienda, es posible afirmar que
más del 60 % de las unidades en la ciudad corresponden a apartamentos y menos
del 0.01 % son viviendas tradicionales étnicas o indígenas. En relación con el
acceso a servicios públicos, se evidencia una cobertura de más del 90 % en los
servicios de energía, acueducto, alcantarillado, gas natural, así como un
acceso de menos del 76 % al servicio de internet. Del mismo modo, el número de
viviendas que carecen de acceso a servicios es de menos del 1 %, salvo las
variables que corresponden a conexión de gas natural y al servicio de internet.
La dicotomía entre vivienda como hogar o como bien
inmueble posiciona la residencia como un acto político y, por tanto, como un
derecho. Así, por ejemplo, en las constituciones nacionales de 79 países
aparecen artículos que reconocen que el Estado tiene la responsabilidad de
proveer viviendas adecuadas para sus ciudadanos. Incluso, el derecho a la
vivienda fue consagrado en el artículo 25[2]
de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 (Madden y
Marcuse, 2016). No obstante, la producción de vivienda dejó de ser liderada por
el Estado y pasó a manos del mercado, lo que limitó así el acceso universal a
una vivienda de calidad y digna.
En Colombia, el derecho a la vivienda digna y adecuada
se encuentra estipulado en el artículo 51 de la Constitución Política de 1991,
como un derecho para todos los colombianos; asimismo, determina que el Estado
debe fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo, promover planes de
vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo,
entre otras medidas (Contreras, 2015) para garantizar este derecho. El
reconocimiento del derecho a la vivienda en el marco normativo y el sistema
político del país adquiere un valor reivindicativo para los movimientos
sociales, que parten del derecho a la vivienda y a un hábitat adecuado para
luchar contra la mercantilización, opresión y desigualdad en las ciudades.
De tal modo, el derecho a la vivienda y a un hábitat adecuado se ha
convertido en un objetivo estratégico de los activistas de varias ciudades
alrededor del mundo y en Colombia en específico. Esta reivindicación se ha ido
incorporando a un conjunto de demandas políticas y ha sido acogido por el discurso
oficial. Sin embargo, más que una reivindicación jurídica y formal, el derecho
a la vivienda junto al derecho a la ciudad propenden por la democratización y
desmercantilización de la vivienda, además de transformar el modelo
habitacional actual.
La vivienda de interés
social en Colombia y Bogotá a partir del marco normativo
Analizar el papel de la vivienda a partir de un enfoque de derechos, como
se mencionó en el apartado anterior, implica la definición de la vivienda
social y la aproximación a esta desde el marco normativo, teniendo en cuenta
que el desarrollo jurídico, para el caso colombiano, es la principal
herramienta en términos de garantía de derechos. Es importante mencionar que,
si efectivamente se concibe la vivienda más allá del lugar de asentamiento, la
estructura normativa debería responder a esta concepción y brindar las
herramientas necesarias para garantizar un hábitat adecuado.
No obstante, el marco legal alrededor de la vivienda
y, en especial de la vivienda de interés social, pone en evidencia que los
temas de hábitat no se abordan de manera rigurosa. Por lo tanto, desde el
ámbito jurídico se presentan dificultades en la formulación de una política de
vivienda que permita establecer una relación clara entre el derecho a la ciudad
y la vivienda, desde la obligatoriedad de construir, así como consolidar un
hábitat digno y adecuado.
Para entender el papel de la vivienda social en Colombia y,
específicamente, en Bogotá, es relevante identificar desde el marco conceptual
qué se entiende por vivienda de interés social (VIS); cuál ha sido su
desarrollo normativo a nivel nacional y en Bogotá en relación con la noción de
hábitat como un puente que permite su articulación con la ciudad. Además, es
fundamental identificar cómo se contempla desde la Alcaldía Mayor de Bogotá
(2021a) en el periodo 2022-2035 a partir de la formulación del Plan Ordenamiento
Territorial (POT).
Vivienda de interés social en Colombia
Desde la perspectiva de
Naciones Unidas (2004, citado en González, 2016), una vivienda adecuada se
entiende como el lugar en donde es posible aislarse, si así se quiere, con
espacio, seguridad, iluminación, ventilación e infraestructura básica adecuada
y una ubicación conveniente con servicios básicos. El concepto de vivienda implica,
entonces, una lectura desde la integralidad y tiene en cuenta factores internos
y externos en relación con la funcionalidad, el confort, el acceso a servicios,
transporte, equipamientos, etc., así como las actividades personales,
tradicionales y culturales (González, 2016). Este concepto conserva una
estrecha relación con la noción de hábitat que adopta la Secretaría Distrital
del Hábitat:
El territorio y el conjunto de atributos que lo
cualifican, donde se localiza y vive el ser humano. Su desarrollo armónico
contribuye a mejorar la calidad de vida, la productividad de la ciudad, la
inclusión social de toda la población y el reconocimiento de la identidad
individual y colectiva. (Carrasco, 2011 p. 11)
Entender la vivienda de
manera integral en función de la garantía de derechos impide que se separe del
concepto de hábitat. En el ámbito institucional, como se ha mencionado, se
contempla en la Constitución Política en el artículo 51 como un derecho de todos
los ciudadanos colombianos, sin distinción alguna. Por este motivo, al
posicionarse como un derecho, desde las reglas formales, la vivienda debería
comprenderse como el activo más importante de la población, pues proporciona
seguridad y bienestar, por lo cual no debería concebirse como una mercancía.
Esto, toda vez que tiene una función fundamental al permitir el desarrollo de
las capacidades de los seres humanos y eleva las condiciones de vida de los
individuos y sus familias (Agudelo et al.,
2013, citado en González, 2016).
De este modo, según Ortiz y Zárate (2004), la vivienda
de interés social en Colombia se define como un bien de mérito no mercantil,
que socialmente se contempla como responsabilidad del Estado. Por esta razón,
su provisión se enfoca hacia los grupos sociales que, por sus bajos ingresos,
no pueden adquirirla por mecanismos comerciales. Pese a esto, González (2016)
plantea que desde el marco jurídico no existe un concepto de VIS que incorpore
la noción integral de hábitat; más bien se clasifica de acuerdo con su valor en
salarios mínimos legales vigentes (SMMLV) y, en consecuencia, su tipología se
define bajo este parámetro desde el Plan Nacional de Desarrollo (PND). En este
sentido, el concepto integral de VIS que se presenta en el marco normativo no
necesariamente recoge o incluye la noción de hábitat.
Ahora bien, la ausencia de una definición normativa de
VIS en la cual se precisen las características cualitativas de la misma, o se
articule la noción de hábitat, no quiere decir que no exista un desarrollo que
se encargue de su regulación. Se presenta, a continuación, una línea de tiempo
con relación al contexto jurídico que define el fomento, el desarrollo y
construcción de VIS en Colombia.
En el contexto colombiano, es posible establecer siete
periodos con relación a la planeación, la producción, la construcción y la
financiación de vivienda social. El primero (1918-1942), con una baja
producción de vivienda estatal; el segundo (1942-1965), en el que el Estado fue
productor y protagonista de la edificación de vivienda social; un tercer
periodo (1965-1972), conocido como fase de transición, se caracterizó por
transferir del sector público al privado la responsabilidad del problema de la
vivienda (ejecución, construcción y financiación). En el cuarto momento
(1972-1982) se fortaleció el sector financiero en la producción de vivienda; en
el quinto (1982-1990), se adelantó la política pública de Belisario Betancur,
caracterizada por la modificación del sistema UPAC[3],
la transferencia de recursos de vivienda suntuaria a la vivienda popular, así
como el programa de construcción sin cuota inicial, con la meta de construir
400 000 unidades de vivienda (Castrillón, 1993); el sexto periodo (1990- 1999),
se caracterizó por la nueva legislación en materia de vivienda producto de las
reformas de corte neoliberal que atravesaba el país y la región. Finalmente, en
el séptimo, que inició en 1999, se adoptó la UVR[4]
y se establecieron normas con
relación al ordenamiento del territorio a nivel nacional y local (Saldarriaga,
1996; Jaramillo, 1994 citados en Ballén, 2009).
Las principales normas en relación con la vivienda
son: la Constitución Política; la Ley de Desarrollo Municipal y Reforma Urbana
(Ley 9 de 1989), que contiene herramientas para la promoción de proyectos de
vivienda y reglamenta la VIS; la Ley 3 de 1991, que define el Sistema Nacional
de Vivienda de Interés Social, así como el subsidio familiar de vivienda; la
Ley 388 de 1997, mediante la cual los municipios adquieren herramientas para la
gestión territorial; la Ley 546 de 1999, que define los lineamientos respecto a
la financiación de vivienda; y, finalmente, la Ley 1114 de 2006, que destina
recursos del presupuesto nacional al otorgamiento de subsidios para VIS.
Adicionalmente, existen otras medidas de carácter
formal con incidencia en el orden nacional: la Ley 1450 de 2011, que definió
desde el PND un concepto de VIS e incorporó unos mínimos con relación al diseño
arquitectónico, la construcción y la tipología de vivienda de interés popular
(VIP) con un costo menor a 70 SMMLV; la Ley 1537 de 2012, que promueve el
acceso a la vivienda a partir de disposiciones como la gratuidad para hogares
de vulnerabilidad priorizada; y, más recientemente, la Ley 2079 de 2021, que
define la política pública de hábitat y vivienda como política de Estado y
procura el diseño de herramientas para la implementación de programas y
proyectos habitacionales en las modalidades de VIS y VIP.
Esta última ley justamente recoge una noción de vivienda más integral, ya
que incluye variables cuantitativas, cualitativas, así como elementos que van
más allá de la financiación y la provisión. Igualmente, contempla el enfoque en
la vivienda rural y urbana, el espacio público y la noción explicita de
hábitat; también destaca herramientas para mejorar el acceso y la regulación,
así como el fomento del suelo urbanizable. Sin embargo, dada su reciente
promulgación, a la fecha, no representa una modificación relevante en la forma
como se ha abordado el problema de la vivienda en el país.
Vivienda de interés social en Bogotá
En relación con el caso específico de Bogotá, de acuerdo con Ballén
(2009), el análisis puede hacerse a partir de los mismos periodos mencionados
para el contexto colombiano. Esto permite articular los instrumentos de
ordenamiento territorial, como el POT, y la revisión particular de las acciones
propuestas por el Distrito desde 1980. De este modo, en la década de 1980, se
promulgaron decretos, como el 2489, que permite el desarrollo progresivo de
edificaciones, así como los decretos 1025 de 1987 y 067 de 1988, que impulsan
el sector de la construcción como motor de la economía; pero, en relación con
la VIS, existe cierto desinterés por parte del sector privado.
Posteriormente, en la década de 1990, específicamente
1994, antes de la crisis inmobiliaria, se incrementó la producción residencial
privada y luego, con la adopción de la Ley 388 de 1997, se replanteó el
concepto de VIS. En 1999, se registró el mayor incremento de producción de VIS
en la capital del país debido a la crisis, razón por la cual el sector de la
construcción se vio en la necesidad de ejecutar proyectos de bajo costo; y es
en la década del 2000 cuando, en el marco de las operaciones promovidas por
Metrovivienda, se adelantó la construcción de VIS tipo 1 (Ballén, 2009).
Desde la década del 2000, no se adelantaron cambios
importantes respecto a la VIS en la ciudad. Si bien el distrito respondió a las
modificaciones que se dieron en el marco normativo y en las líneas estratégicas
a nivel nacional, a partir del 2011 los POT se han caracterizado, únicamente,
por definir los porcentajes de suelo de expansión urbana o desarrollo
destinados para la ejecución de proyectos habitacionales tipo VIS.
En la tabla 2 se presentan datos relacionados con las unidades de vivienda
construidas a partir del 2002 en Bogotá, desagregados por tipo de vivienda
(VIS, no VIS y VIP), así como las unidades de precio por estrato
socioeconómico. De manera similar, en la tabla 3 se observan las unidades de
vivienda en proceso e iniciadas durante la vigencia 2021 y el primer trimestre
del año 2022 en Bogotá de acuerdo con el censo de edificaciones.
Tabla 2. Unidades de vivienda
iniciadas por vigencia en Bogotá
Vigencia |
VIS |
No VIS |
VIP |
Unidades por rango de precio** |
|||||
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
||||
2002 |
19 975 |
13 746 |
0 |
|
|
|
|
|
|
2007 |
19 305 |
26 587 |
8092 |
2254 |
5838 |
6689 |
4524 |
12 615 |
13 972 |
2012 |
11 833 |
23 378 |
4380 |
478 |
3902 |
1416 |
5839 |
10 302 |
13 274 |
2017 |
14 620 |
21 016 |
8255 |
8 |
8177 |
1923 |
3775 |
10 197 |
11 486 |
2021 |
15 935 |
13 643 |
1138 |
5 |
1294 |
1041 |
4232 |
21 076 |
7780 |
2022* |
8002 |
6253 |
23 |
3 |
99 |
251 |
3144 |
8236 |
2522 |
* La vigencia
2022 cuenta con datos correspondientes solo para el primer trimestre. ** Rango de
precios según información del DANE: Rango 1: 0-50 smmlv Rango 2: 51-90 smmlv Rango 3: 91-110 smmlv Rango 4: 111-135 smmlv Rango 5: 136-350 smmlv Rango 6: más de 350 smmlv Rango de precios para los periodos anteriores a 2019: Rango 1: 0-50 smmlv Rango 2: 51-70 smmlv Rango 3: 71-100 smmlv Rango 4: 101-135 smmlv Rango 5: 136-350 smmlv Rango 6: más de 350 smmlv |
Fuente: elaboración propia con
base en la recopilación de datos del DANE sobre el histórico de vivienda tipo
VIS, no VIS y VIP (2002, 2007, 2012, 2017, 2021 y 2022).
Tabla 3. Unidades de vivienda en
proceso e iniciadas durante la vigencia 2021 y el primer trimestre del año 2022
en Bogotá, de acuerdo con el censo de edificaciones
Información vivienda iniciada y en proceso censo de
edificaciones |
|||
Característica |
Tipo |
IV trimestre 2021 |
I trimestre 2022 |
Unidades en proceso |
VIS |
22 347 |
28 734 |
No VIS |
33 736 |
35 844 |
|
Total |
56 083 |
64 578 |
|
Unidades iniciadas |
VIS |
7171 |
8002 |
No VIS |
3898 |
6253 |
|
|
Total |
11 069 |
14 255 |
Fuente: elaboración propia con
base en la recopilación de datos del DANE sobre el histórico de vivienda tipo
VIS, no VIS y VIP (2002, 2007, 2012, 2017, 2021 y 2022).
Con relación a la VIS, se evidencia un alto número de
unidades iniciadas durante la vigencia 2002, cifra que disminuye en los cinco
años siguientes y vuelve a incrementar durante la vigencia 2017; a partir de
este año se presenta de nuevo un incremento sostenido hasta el 2021. Es
relevante mencionar que el mayor número de viviendas iniciadas corresponden a
los rangos de precios más altos. Esta situación puede comprometer el acceso a
dichas unidades por parte de las personas de menos recursos, lo cual, a su vez,
mantiene la segregación presente en la ciudad.
En el caso particular del POT de la administración
distrital de Claudia López (2019-2023), denominado Bogotá Reverdece 2022-2035,
se formula el programa de Hábitat y Vivienda Popular, que propone reducir los
desequilibrios y desigualdades apostando a la oferta de vivienda; este incluye
el subprograma de vivienda de interés social y prioritario, que contempla la
provisión de suelo, la construcción y promoción de VIS y VIP desde un enfoque
aparentemente integral, el cual involucra aspectos de calidad urbanística de
los entornos. No obstante, los proyectos estructurantes y las estrategias de
intervención se limitan a la promoción de VIS y VIP en zonas de revitalización
y redensificación.
Con ello, salvo el ajuste que propone el POT respecto a los estándares de
calidad del hábitat, que consisten en ampliar el área mínima habitable para VIS
y VIP a 42 m2, no se evidencia un cambio sustancial en las acciones
que se plantean desde la administración sobre la oferta de vivienda social, la
contención de la especulación inmobiliaria, el modelo de gestión de vivienda
basado en la propiedad o la noción integral de hábitat.
POT: ¿Qué tipo de vivienda de interés
social tendremos en nuestro próximo modelo de ciudad?
El problema de la vivienda en Bogotá suele analizarse a través del
indicador de déficit habitacional, aunque, en realidad, este índice dice poco
sobre las necesidades reales de la ciudad en esta materia. Si bien este es uno
de los elementos de diagnóstico centrales del POT, este no es el único; el
abordaje debe realizarse de forma integral incluyendo todos los componentes que
integran la vivienda y su entorno, es decir, el hábitat.
El primer aspecto que se debe abordar es la dimensión
del problema que aqueja a la ciudad. Según la Secretaría Distrital de Hábitat
(2021), el déficit habitacional en la ciudad ha venido disminuyendo, pero es
importante señalar que este se mantiene en 353 580 hogares y se con- centra,
principalmente, en las localidades de Ciudad Bolívar, Kennedy, Suba y Bosa, las
cuales albergan al 48.6 % de los hogares con problemas habitacionales. Al
respecto, Camargo (2021) desagrega este valor y especifica que la ciudad
presenta un déficit habitacional cuantitativo de 96 897 hogares y un déficit
cualitativo de 228 150 hogares. Esto, sumado a las proyecciones hechas por el
DANE (2018), indica que la ciudad necesitaría cerca de 1 067 000 soluciones
habitacionales para responder al crecimiento de la ciudad en los próximos doce
años.
Sin embargo, son múltiples las circunstancias que
dificultan poder garantizar el acceso a la vivienda a los ciudadanos. El
primero, como recalca Camargo (2021), se relaciona con los bajos ingresos de
los hogares que, sumado a las múltiples exigencias de la política pública
nacional de vivienda, condicionan el acceso a créditos hipotecarios en relación
con la capacidad de pago. De otra parte, como exponen Bonet, Pérez y Chiriví (2016), es importante considerar que la mayoría de
las economías de los hogares colombianos provienen de la informalidad, algo que
la política pública no tiene en cuenta al momento de diseñar estrategias para
generar mecanismos de acceso a la vivienda formal. En muchos casos, esta
resulta ser más costosa para los hogares de bajos ingresos, a pesar de que
estas soluciones habitacionales se desarrollen alrededor de los lugares que
normalmente habitan.
El segundo aspecto es que la oferta del suelo y de
vivienda está estrechamente relacionada. Si se examinan los datos aportados por
la Secretaría Distrital de Hábitat (2021, p. 39-41), el desarrollo de proyectos
inmobiliarios en la ciudad se ha hecho en zonas periféricas, en donde se ubica
la mayor parte de la vivienda informal. No obstante, la dificultad de
desarrollar soluciones habitacionales de bajos costos, por la escasez de suelo
urbanizable en zonas cercanas al centro de la ciudad, ha llevado a que la
oferta de VIS se ubique en zonas alejadas de los puestos de trabajo de la
mayoría de los hogares con bajos ingresos, lo cual dificulta y desincentiva su
acceso.
Ahora bien, sobre este particular, es relevante
recalcar que la VIS no es solo aquella cuyo precio es menor a 135 salarios
mínimos, sino es, en esencia, la que efectivamente llega a los hogares con
menores ingresos (Camargo, 2021). A pesar de esta definición, es claro que la
VIS no llega a estos hogares. Por el contrario, y como manifestó el concejal
Diego Laserna (Infobae, 2021), la política de vivienda no garantiza que quienes
acceden a las VIS sean personas de bajos ingresos. Esto quedó en evidencia con múltiples
proyectos que se han adelantado en la ciudad, en los que algunas VIS, ubicadas
en zonas centrales y comerciales de la ciudad, son subsidiadas por la política
de vivienda con un metraje de aproximadamente 20 m2,
aproximadamente. Estos proyectos, como expuso el concejal Laserna, ponen en
evidencia un subsidio por parte del Estado colombiano a hogares de ingresos
medios y altos para acceder a vivienda formal tipo VIS con fines de
arrendamiento o explotación del inmueble, pero no como los plantea la política
de buscar soluciones habitacionales para los hogares vulnerables
económicamente.
Por consiguiente, el POT estableció que, dependiendo
del índice de construcción, la magnitud del área mínima para una unidad
habitacional no podía ser inferior a 42 mt2. Esta propuesta busca, en un
comienzo, evitar que los subsidios asignados a viviendas de interés social sean
usados en proyectos de inversionistas con soluciones habitacionales que no
responden a la ciudad. Pero, como lo expone el concejal Carlos Carrillo (2021),
el POT permite a los constructores realizar edificaciones más altas con menores
cargas urbanísticas. Esta situación se agudiza aún más frente a los hallazgos
realizados por múltiples organizaciones (Doria y Galvis, 2021) en los cuales se
constata una disminución considerable del porcentaje de VIS y VIP. En el
proyecto presentado en marzo por la administración distrital se definió que
para los procesos de renovación urbana el suelo para vivienda VIS debía ser del
20 % y en VIP 10 %. Pese a esto, el proyecto radicado al Concejo de Bogotá
disminuye este porcentaje a solo el 6 % en VIS y 8 % en VIP.
El tercer elemento de esta discusión es la relación de
los soportes de la ciudad con las nuevas VIS y VIP. Según el portal La Silla Vacía (2021), existe un vacío
que el POT no previó: el desarrollo de proyectos intermedios con el pago de
cargas monetarias y no de provisión de bienes y servicios a la ciudad. Como
expone María Mercedes Jaramillo, secretaria de Planeación de la Alcaldía Mayor
de Bogotá, el POT aumenta el cobro de las cargas para los desarrolladores
urbanos en dos frentes: el pago por compensaciones monetarias y otro mediante
la provisión de espacio público, vías, infraestructura u otros elementos
contemplados en las cargas urbanísticas (Doría,
2021). Una eventualidad que no fue considerada, expuesta por el concejal
Carrillo (2021), indica que los desarrolladores urbanos terminen pagando las
cargas urbanísticas con la contribución monetaria al Distrito y no con la
creación de soportes que permitan un hábitat que desarrolle el derecho a la
ciudad.
Así, el concejal Diego Cancino
sostuvo que existe una gran dificultad en términos pragmáticos con este POT,
relacionado con la posibilidad que se abre a los desarrolladores urbanos de
pagar las cargas urbanísticas con dinero, lo cual podría conllevar a que se
generen menos viviendas de interés social y de interés prioritario (Camargo,
2021). Esto tiene que ver con otro componente polémico dentro de este
instrumento de ordenamiento territorial: la disminución de las plusvalías.
Según Camargo (2021), esto puede generar una pérdida de recursos importantes
para el Distrito. Como expone la profesora Contreras (2021), el cobro de este
tributo en el país ha evidenciado en municipios pequeños una excelente fuente
de recaudo que, además, potencia la generación de soportes por parte de las
autoridades locales al contar con una fuente de financiación que les permite
crear entornos más agradables al ciudadano y que garantizan el cumplimiento del
derecho a vivir en la ciudad en mejores condiciones.
Por otra parte, el POT plantea una dicotomía entre los
intereses de los desarrolladores urbanos y los habitantes de la ciudad en
relación con el modelo de VIS a construir en los próximos años (Pastrán, 2021). La problemática que se puede advertir está
en la ubicación de las nuevas viviendas; tal y como está redactada la norma,
los procesos de renovación urbana les permitirá a los constructores generar más
viviendas en ubicaciones centrales, pero sin subsidios y con mayores costos
para los compradores. Para el concejal Luis Carlos Leal (Semana, 2021), esto va a generar que las nuevas viviendas de
interés social se sigan ubicando en zonas periféricas de la ciudad —actualmente
demarcadas como zonas de protección ambiental o con una baja provisión de
bienes públicos—, lo cual impedirá realizar un soporte adecuado a las nuevas
viviendas que se ubiquen allí.
A esto se suma lo planteado por Diego Velandia
(Universidad de los Andes, 2021), quien sostiene que el POT plantea un elemento
problemático entre el hábitat y la vivienda. Específicamente, el profesor lo
aborda desde el concepto de calidad integral, que se encuentra en varios
apartes del documento aprobado. Son dos elementos que resultan ser
problemáticos en esta materia, según el académico. El primero se refiere a la
sostenibilidad del crecimiento de la vivienda con la capacidad de la ciudad
para la provisión de bienes y servicios, que garanticen un goce efectivo de los
derechos de los ciudadanos a un hábitat integral y no una segregación y
fragmentación urbana condicionada a la capacidad adquisitiva de los ciudadanos.
Velandia se refiere a los bienes y servicios ya existentes en la ciudad y de
los cuales se va a generar una mayor demanda en aquellas zonas de renovación
urbana, que no van a tener un crecimiento significativo del espacio público,
pero sí en las unidades habitaciones y, por tanto, un número mayor de hogares
que harán uso del espacio público disponible allí.
El siguiente elemento problemático se relaciona con el
entorno. Para el profesor, aunque la apuesta del POT se orienta a la búsqueda
de una densificación ordenada en la ciudad, estos componentes no resultan del
todo claros. Doría y Galvis (2021) aseguran que esta
es una de las falencias que tiene el instrumento de planeación, puesto que el
sistema de cargas y contrapesos para los constructores genera que la
administración distrital sea quien asuma, en gran parte, la responsabilidad de
la provisión de los bienes colectivos[5].
Ahora bien, Mayorga y Ortiz (2020) hacen un análisis
detallado de las zonas deficitarias de la ciudad en un ejercicio previo al POT,
las cuales son abordadas en la nueva hoja de ruta expedida por la
administración distrital. Pese a esto, el portal Razón Pública (2021) afirma que existe una gran incertidumbre
frente al nuevo modelo de planeación expuesto en las Unidades de Planeamiento
Local (UPL), debido a que estas no garantizan que, efectivamente, se focalicen
de mejor manera los recursos de la administración para lograr crear una ciudad
de treinta minutos. Por el contrario, y como expone Vergel (2021), el
desarrollo de los equipamientos colectivos está sujeto, en gran medida, al
desarrollo del transporte de la ciudad y, dentro de la visión de ciudad, pareciera
no existir una correlación entre la ubicación de la vis y el desarrollo de la
infraestructura de transporte y equipamientos. Por esta razón, Vergel plantea
que los equipamientos colectivos son, en general, para quienes pueden acceder a
viviendas nuevas o de un alto valor y no para la población más vulnerable de la
ciudad. Esta debe ubicarse en las periferias, donde el valor del suelo y la
vivienda es más accesible, pero a costa de tiempo y bajo un entorno que no
necesariamente cuenta con todos los servicios necesarios para un buen vivir.
El cuarto elemento de la discusión gira en torno a la
mejora planteada por el POT en materia de hábitat y las condiciones en las que
se proyecta realizar. Como expone el concejal Carrillo (2021), la principal
apuesta de la administración distrital es generar espacios hiperdensificados
que no necesariamente van a garantizar una optimización de los equipamientos
urbanos disponibles en las zonas de densificación. Es preciso anotar que el POT
plantea una herramienta para optimizar dichos equipamientos, denominado
actuaciones estratégicas, las cuales permiten que, en la práctica, el
crecimiento de estas zonas pueda ser intervenido por los desarrolladores
urbanos. Un ejemplo de la dificultad que esto representa se evidencia en las
actuaciones estratégicas como “Polo Cultural”, en donde se pasaría de 5.1m2
a solo 2.8m2 de espacio público efectivo por habitante y en el
“Teleport Santafe”, en la
Localidad de Usaquén, en donde se pasaría de 6.8m2 a solo 2.9m2
de espacio público por habitante. En la tabla 4 se presentan datos
relacionados con el espacio público efectivo por habitante en cada una de las
localidades de Bogotá para 2019, 2020 y 2021.
Tabla 4. Evolución del número de m2
de espacio público efectivo por habitante
Espacio público efectivo por localidad |
|||
Localidad |
EPE/Habitante 2019 |
EPE/Habitante 2020 |
EPE/Habitante 2021 |
Usaquén |
4.34 |
4.43 |
3.87 |
Chapinero |
5.42 |
5.66 |
5.42 |
Santa Fe |
8.63 |
8.68 |
8.29 |
San Cristóbal |
3.56 |
3.63 |
3.04 |
Usme |
4.54 |
4.61 |
4.46 |
Tunjuelito |
5.60 |
5.60 |
5.23 |
Bosa |
2.09 |
2.09 |
1.75 |
Kennedy |
3.50 |
3.51 |
3.23 |
Fontibón |
4.95 |
4.96 |
4.63 |
Engativá |
7.30 |
7.32 |
10.75 |
Suba |
4.17 |
4.19 |
4.20 |
Barrios Unidos |
13.18 |
13.54 |
11.98 |
Teusaquillo |
12.07 |
12.20 |
10.62 |
Los Mártires |
5.50 |
2.55 |
2.20 |
Antonio Nariño |
3.99 |
4.02 |
3.08 |
Puente Aranda |
4.68 |
4.80 |
4.94 |
La Candelaria |
3.23 |
3.44 |
2.53 |
Rafael Uribe Uribe |
2.99 |
3.07 |
3.13 |
Ciudad Bolívar |
3.33 |
3.44 |
3.25 |
Fuente: elaboración propia con
base en la recopilación de datos del censo realizado por el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (DANE) en el 2018.
Entonces, se evidencia una contradicción en cuanto al
acceso al espacio público que se proyecta en el POT, debido a que en las zonas
periféricas de la ciudad se prevé un crecimiento de la VIS y VIP en donde la
generación de equipamientos es más costosa; lo anterior, dado que estos deben
construirse en conjunto con el proceso de densificación de estas zonas. De
igual modo, el sistema de cargas urbanísticas otorga a los privados la
posibilidad de evadir estas responsabilidades mediante compensaciones monetarias,
lo que carga de mayores costos y responsabilidades a la administración pública.
Las actuaciones urbanísticas generan una pérdida sustantiva del acceso al
espacio público para los habitantes de las zonas donde se construyen los nuevos
proyectos de vis. En otras palabras, en lugar de una optimización real del
espacio público, lo que se produce es que con el espacio público existente se
adelanten procesos de densificación, los cuales no están acompañados de la
generación de más espacio público, lo que, a su vez, afecta el hábitat en su
integralidad.
Por lo tanto, como explica Camargo (2021), este tipo
de actuaciones agravarían las condiciones de acceso al suelo y a un mejor
hábitat para hogares de bajos ingresos que no cuenten con la capacidad
adquisitiva para acceder a proyectos de vivienda con precios elevados, y que
aseguren equipamientos colectivos privados que puedan suplir el déficit
generado por la hiperdensificación. Frente a esto, es
importante mencionar que la reducción de los m2 de las vip que están
destinadas a los hogares de menores ingresos, junto con la reducción del
espacio público, puede conllevar un deterioro del hábitat de estas familias.
Estas acceden a domicilios ubicados, en su mayoría, en zonas periféricas de la
ciudad sin el desarrollo de equipamientos colectivos públicos ni un aumento del
espacio público que compense la disminución del tamaño de sus viviendas.
En este orden de ideas, el POT expone dos elementos de discusión en
relación con las nuevas proyecciones de vivienda para la ciudad. La primera son
las concesiones entregadas, por parte de la administración distrital, a los
desarrolladores urbanos para crear nuevos proyectos habitacionales en la ciudad
mediante la modalidad de renovación urbana, lo cual pone en peligro a los
moradores históricos de los barrios en donde se desarrollarían estos proyectos.
Asimismo, se pone en entredicho que estos proyectos estén encaminados a
garantizar el acceso a vivienda formal a los habitantes más pobres de la
ciudad. El segundo, que resulta aún más problemático, es la dificultad que
existiría para garantizar VIS con los soportes urbanos necesarios que
garanticen el debido goce de los derechos de los ciudadanos, así como posibles
expulsiones de los residentes, que quieran acceder a una vivienda formal de
bajo costo, a zonas periféricas pobres.
Conclusiones
A partir de las reflexiones sobre la relación entre el derecho a la
ciudad, la vivienda y a un hábitat adecuado, el trayecto histórico de la
vivienda de interés social en Colombia y, específicamente en Bogotá, junto a la
discusión presente sobre la concepción de vivienda en el POT formulado por la
administración distrital de Claudia López, surgen las siguientes conclusiones y
recomendaciones.
·
Desmercantilización de la
vivienda. Como se expuso a lo largo del artículo, el POT fomenta, de
forma directa e indirecta, la mercantilización de la vivienda tipo VIS.
Primero, porque, si bien establece un metraje mínimo para la construcción de
las unidades habitacionales, la norma no fija medidas claras para mejorar las
condiciones actuales del espacio público alrededor de estas nuevas viviendas,
como se observa en la tabla 4, que expone que, de las veinte localidades de la
ciudad, hoy, quince han presentado una disminución efectiva del espacio público
por habitante en relación con la construcción de las viviendas. Segundo, el
acceso a la vivienda tipo VIS está mediado por los ingresos de las familias y,
como se expuso en el tercer apartado, los subsidios entregados por las
autoridades administrativas van dirigidos a las familias que tienen capacidad
de endeudamiento y no a quienes se encuentran con la mayor cantidad de
necesidades básicas insatisfechas. Esto, sin duda, transforma el acceso a la
vivienda de un derecho a un bien mediado por el capital.
·
Transformar el sistema
habitacional. La idea de que la vivienda debe ser, ante todo, un
activo para acumular riqueza es el resultado de las actuales estructuras
jurídicas, económicas y políticas, por lo que es clave cambiar dichas
estructuras. Transformar el sistema habitacional para introducir el derecho
real a la ciudad, a la vivienda y a un hábitat adecuado requiere de opciones
alternativas a la desmercantilización, como la provisión pública, la regulación
del alquiler, el incremento de la seguridad en la tenencia, la propiedad
pública del suelo, la financiación pública, la limitación de la especulación y
la adopción o reintroducción de leyes que regulen los mecanismos de
financiación para la adquisición de vivienda (Madden y Marcuse, 2016).
Adicionalmente, tanto a nivel nacional como distrital,
deberían promoverse programas que garanticen realmente la distribución de la
vivienda en función de las necesidades, en lugar de atender a las señales del
mercado; esta sería una manera de limitar la especulación inmobiliaria y del
suelo urbano. Es indispensable, del mismo modo, cambiar el modelo de gestión de
la vivienda y priorizar la compra de proyectos habitacionales por parte del
Estado, para promover el modelo de alquiler como una forma de responder a la
crisis de vivienda que atraviesan actualmente ciudades como Bogotá. Este cambio
en el modelo de gestión de la vivienda implica soportes normativos diferentes a
los que existen hoy en día.
En consecuencia, la transformación del sistema
habitacional en garantía del derecho a la ciudad, a la vivienda universal y a
un hábitat adecuado implica privilegiar a los residentes; sus intereses deben
convertirse en la principal preocupación de la política de vivienda (Madden y
Marcuse, 2016). Para esto, se requiere del cambio normativo y jurídico actual
por uno centrado en las necesidades de la ciudadanía y que, además, contemple
la vivienda más allá de un espacio físico. Se requiere de una política que comprenda
la vivienda en interrelación con su espacio vivido, apropiado y concebido, es
decir, con el hábitat. Esto requiere de la planeación y construcción de
proyectos habitacionales articulados con equipamientos funcionales y con el
hábitat en su complejidad.
Estos cambios en la política de vivienda van más allá
de establecer rangos correspondientes a salarios mínimos y porcentajes de suelo
destinado a la ejecución de proyectos de VIS desde el marco jurídico. Se debe
tener en cuenta, asimismo, que las características de la VIS en Bogotá no
responden a las necesidades de quienes las habitan; al contrario, se dejan de
lado elementos relevantes en relación con la actividad productiva de las
familias. Igualmente, el espacio público no responde a las necesidades en términos
de tejido social y construcción de comunidad y tampoco se contemplan normas de
accesibilidad.
·
Democratizar la lucha por
la vivienda. De la lucha por la vivienda y por la transformación
del sistema habitacional surgen algunas demandas generales que pueden
plantearse al Estado y a otras instituciones. Es menester comprender que las
demandas por la vivienda pueden adaptarse a circunstancias específicas y deben
ser los actores sociales quienes las propongan.
De este modo, la democratización de la gestión de la
vivienda podría ser un camino para garantizar el derecho a la ciudad y a la
vivienda. Según Madden y Marcuse (2016), los movimientos por la vivienda llevan
mucho tiempo reivindicando, como una de sus demandas fundamentales, que los
residentes tengan el control de sus propias viviendas. Por ello se requiere,
también, del acompañamiento del Estado y del Distrito para asegurar la
convivencia en proyectos de propiedad horizontal. Así, en el mediano plazo, una
vez las familias habiten estos proyectos, pueden ser los principales
responsables en la toma de decisiones. No obstante, para humanizar el sistema
habitacional, se debería tener en cuenta la voz de los potenciales
beneficiarios de los proyectos VIS en el proceso de planeación, no solo de las
viviendas sino del ordenamiento territorial de las ciudades. La participación
no instrumental en los procesos de planeación de la ciudad y en la gestión de
la vivienda garantiza, en cierta medida, el derecho a la ciudad.
·
Respuesta del POT frente
al derecho a la ciudad y la vivienda. El POT no democratiza
el acceso a la vivienda en la ciudad. Si bien establece unos avances para
prevenir la destinación de recursos públicos para subsidiar “falsas VIS”, que
son adquiridas por hogares de ingresos medios y altos, no soluciona la dificultad
de garantizar una vivienda de interés social que responda a las realidades de
la ciudad. Pareciera que el POT postergara esto y acude más bien, como forma de
ocupación legal, a la expulsión hacia zonas periféricas a los pobladores de
menores ingresos, quienes, a pesar de las dificultades que presenta la política
pública nacional de vivienda, terminan accediendo de forma excepcional a
vivienda formal.
Por último, la visión del POT frente al hábitat, como la condición que
permite la relación vivienda-ciudad en clave de derechos, se limita únicamente
a la espacialidad de la vivienda, aunque esto representa un avance para
asegurar un mínimo de habitabilidad digno para las personas que acceden a VIS.
No significa que existan avances claros respecto a la mejora de los entornos
que rodean las viviendas; por el contrario, pareciera que las apuestas por la
creación de las actuaciones urbanísticas van a restar acceso de los residentes
a equipamientos colectivos y a espacio público existente, mientras aquellos
hogares que se consoliden en las zonas periféricas de la ciudad tendrán que
esperar por el desarrollo de nuevos equipamientos que garanticen una integralidad
óptima con el hábitat.
Referencias
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Reverdece 2022- 2035. Recuperado de
https://bogota.gov.co/bog/pot-2022-2035/
Alcaldía Mayor de Bogotá. (2021b, 29 de diciembre).
Decreto 555. Por el cual se adopta la revisión general del Plan de Ordenamiento
Territorial de Bogotá. Recuperado de
https://bogota.gov.co/bog/pot-2022-2035/Decreto_555_de_2021.pdf
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antecedentes y características de producción en Bogotá. Revista INVI, 24(67), 95-124. https://doi.org/10.4067/S0718-83582009000300004
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de Derechos Humanos Dfensor, 6, 6-12. Recuperado
de https://www.corteidh.or.cr/tablas/r26773.pdf
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[1] Con la firma del Decreto 555 de 2021
entró en vigencia el Plan de Ordenamiento Territorial Bogotá Reverdece
2022-2035 propuesto por la administración de Claudia López (2019-2023).
[2] Artículo 25, inciso 1,
de la Declaración Universal de Derechos Humanos de la Organización de Naciones
Unidas de 1948: “Toda persona tiene
derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la
salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda,
la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho
a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u
otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias
independientes de su voluntad” (Organización de Naciones Unidas, 1945).
[3] La unidad de poder
adquisitivo (UPAC) fue una medida usada para calcular el costo de algunos
créditos de vivienda. En 1972, durante el gobierno de Misael Pastrana Borrero,
fue implementada en Colombia por medio del Decreto 667.
[4] De acuerdo con el Banco
de la República, la unidad de valor real (UVR) es una unidad de cuenta que
refleja el poder adquisitivo de la moneda diariamente con base en la variación
del índice de precios al consumidor (IPC).
[5] Mayorga propone que los
equipamientos colectivos generan un capital social indispensable para la
construcción de la sociedad. Sin embargo, la sobreoferta en algunas zonas de la
ciudad y un déficit significativo en puntos periféricos —los de mayor crecimiento—
evidencian una clara fragmentación en el acceso a un entorno igualitario del
hábitat y condiciona su acceso a la ubicación de la vivienda dentro de la
ciudad formal.