Propuesta
preliminar de focalización territorial para la aplicación de política social en
Bogotá
Inti Mesias Barrera. Magíster en Ordenamiento Urbano Regional de la Universidad
Nacional de Colombia. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-4156-696X Correo
electrónico: imesiasb@unal.edu.co
|
Recibido: 5 de julio de 2022 |
Aceptado: 5 de febrero de 2023 |
Publicado: 13 de diciembre de 2023 |
Resumen
El objetivo de este estudio es proponer una focalización
social para las políticas sociales en la ciudad de Bogotá, Colombia, que
reconozca el papel que juega el territorio en la permanencia, producción y
desarrollo de las desigualdades. Para ello, se realiza un análisis e
intersección de fuentes de información generadas por entidades estatales. Con
base en estas fuentes, se construye una matriz de vulnerabilidad territorial
que sustenta una propuesta de focalización de la política social del distrito
en 224 barrios catastrales. Esta propuesta de focalización presenta elementos
que orientan la política social del Distrito Capital a largo plazo, buscando
focalizar las respuestas intersectoriales y articuladas, además de permitir
identificar a corto, mediano y largo plazo la eficiencia y eficacia de la
acción del Estado en los territorios y poblaciones intervenidas.
Palabras clave:
desigualdad, Estado, focalización, política social, territorio, vulnerabilidad.
Preliminary Proposal for Territorial Targeting in the Implementation of
Social Policy in Bogotá
Abstract
The objective of this study is to
propose a social targeting approach for social policies in the city of Bogotá,
Colombia, that recognizes the role that territory plays in the permanence,
production, and development of inequalities. To achieve this, an analysis and
intersection of information sources generated by state entities are conducted.
Based on these sources, a territorial vulnerability matrix is constructed,
which supports a proposal for targeting the social policy of the district in
224 cadastral neighborhoods. This targeting proposal presents elements that
guide the social policy of the Capital District in the long term, aiming to
focus intersectoral and articulated responses, as well as allowing the
identification in the short, medium, and long-term of the efficiency and
effectiveness of the State's actions in the intervened territories and
populations.
Keywords: inequality, State, targeting,
social policy, territory, vulnerability.
Proposta preliminar de focalização territorial para a aplicação da
política social em Bogotá
Resumo
O objetivo deste estudo é propor uma
focalização social para as políticas sociais na cidade de Bogotá, Colômbia, que
reconheça o papel que o território desempenha na permanência, produção e
desenvolvimento das desigualdades. Para isso, é realizada uma análise e
cruzamento de fontes de informação geradas por entidades estatais. Com base
nestas fontes, constrói-se uma matriz de vulnerabilidade territorial que
sustenta uma proposta de focalização da política social do distrito em 224
bairros cadastrais. Esta proposta de focalização apresenta elementos que
norteiam a política social do Distrito Capital no longo prazo, procurando focar
as respostas intersetoriais e articuladas, além de permitir identificar a
eficiência e eficácia da ação do Estado, em curto, médio e longo prazo, nos
territórios e populações intervencionadas.
Palavras-chave: desigualdade, Estado, focalização,
política social, território, vulnerabilidade.
Introducción
La asignación de
recursos y el accionar del Estado en el territorio nacional y, particularmente,
en Bogotá se encuentran con dos realidades: limitados recursos y capacidad
operativa del Estado y una priorización poblacional que varía con cada
gobierno. Por ejemplo, el Plan Distrital de Desarrollo (PDD) 2020-2024: Un
nuevo contrato social y ambiental para la Bogotá del siglo XXI establece como
meta ampliar la inclusión social y productiva, en especial, en mujeres y
jóvenes. En el documento se asume que la ciudadanía, las empresas y el Estado
gestionan y distribuyen los costos y beneficios de la aglomeración territorial
de Bogotá-Región (Concejo de Bogotá, 2020).
Ahora, la
intervención del Estado y, en particular, la política social distrital,
entendida como las acciones que buscan “la integración social de las personas,
las familias y las comunidades, con especial atención para aquellas que están
en mayor situación de pobreza y vulnerabilidad” (Secretaría Distrital de
Integración Social, 2015, párr. 1), requieren el establecimiento de criterios
que permitan focalizar su accionar de manera efectiva. A modo de muestra,
durante las cuarentenas adelantadas en el Distrito por la pandemia COVID-19 y
ante las crecientes necesidades en la ciudad, la administración distrital
decidió enfocar la entrega de alimentos para preparación en los hogares
utilizando como criterio el índice de pobreza multidimensional. La ayuda concentró
sus esfuerzos en el decil 10, basado en datos proporcionados por el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), (2018). Además, se
tuvieron en cuenta los 100 barrios priorizados por la estrategia de pobreza de
la Secretaría Distrital de Integración Social (SDIS) así como las alertas
tempranas generadas por la Defensoría del Pueblo.
Como resultado de
esta experiencia y ante la necesidad de fortalecer los criterios territoriales
de abordaje de la política social en el Distrito, en el presente artículo se
plantea un criterio de focalización que valore los elementos de distribución
espacial de las necesidades identificadas en los territorios y que concentre
recursos, esfuerzos y estudios en esos territorios. Por tanto, el objetivo es
elaborar una propuesta preliminar de focalización territorial de la política
social en el Distrito Capital de Colombia que recoja los elementos que en esa
dirección se han construido y a los que se tuvo acceso. Con esta propuesta
también se pretende disponer de un enfoque que asuma los elementos que las
propias entidades definen para avanzar en estudios de impacto de políticas
sociales especializadas.
En un primer
momento, se lleva a cabo una revisión conceptual, seguida del análisis de las
fuentes propuestas para la focalización territorial, las cuales incluyen las
representaciones cartográficas realizadas en estos documentos. Con estos
insumos, se presenta una propuesta de tabulación de la información recolectada,
que se sintetiza en 224 barrios que se cruzan con la información oficial del
Distrito en materia catastral para preparar un mapa propuesta de intervención
social con enfoque territorial. Finalmente, se plantean algunas conclusiones y
recomendaciones para continuar desarrollando este tema que busca orientar la
acción del Estado en materia de política social en Bogotá y esbozar una
metodología para los demás entes territoriales que se enfrentan a la misma
realidad.
Marco teórico
Valorar el papel
que juega el territorio en la permanencia, producción y desarrollo de las
desigualdades y, por ende, de la vulnerabilidad social implica comprenderlo
como “una 'construcción social' que trasciende los aspectos físicos-geográficos
que constituyen su base, incorporando además muy centralmente a la población y
a las comunidades, junto a elementos de intervención humana que se 'instalan'
en él” (Yánez y Muñoz, 2018, p. 99). Se trata de un espacio que se construye
socialmente y que, como resultado de la producción humana, responde a las
condiciones de clase en que se inserta y a las subjetividades presentes tanto
de la dimensión de identidad individual como de la social que lo constituyen y
reproducen (Czytajlo, 2017).
Priorizar criterios
territoriales en la focalización de las políticas públicas es reconocer el rol
del espacio en la producción y reproducción de desigualdades. Como lo expone la
Cepal, “‘el lugar importa’, no da lo mismo nacer o vivir en cualquier territorio,
puesto que este influye en forma importante en la distribución de las
oportunidades de bienestar” (Cepal, 2016, p. 61). Esta valoración ha estado
inmersa en los diferentes estudios y análisis de la realidad latinoamericana,
nacional y distrital, como los de Lauchlin Currie (citado en Zuluaga, 2003) a mediados del siglo XX y
en estudios de segregación más contemporáneos, como el de Francisco Sabatini
(2006) o Alfonso Roa (2012).
Siguiendo el
estudio de Sabatini (2006, p. 31) para el Banco Interamericano de Desarrollo,
la perspectiva de enfoque territorial social implica el reconocimiento de los
ejercicios espaciales que involucran la segregación como un fenómeno que puede
ser analizado y atendido desde las políticas públicas. Estos deben involucrar
una coordinación territorial de servicios y programas sociales y la promoción
de los barrios sujetos a intervención, con el fin de hacer frente a los
estigmas territoriales y a las estructuras delincuenciales que los explotan. Se
trata de intervenciones espaciales multisectoriales que fortalecen el tejido
social y estimulan el arraigo y la identidad, al tiempo que previenen o
combaten la formación de estigmas.
El componente
espacial es fundamental para abordar de manera efectiva los territorios. Es
solo a través de este que invita a reconocer los actores que los construyen
socialmente para poder activarlos y considerarlos como sujetos de derecho. Esto
posibilita la construcción de entornos seguros y protectores; lo que en la
nueva agenda urbana (Organización de las Naciones Unidas, 2017) se ha
denominado “una ciudad para todos”. Recogiendo la valoración de la Cepal
(2016), se trata de entender que,
considerar la
dimensión territorial en la política social es una oportunidad para gestionar
de manera integral, coordinada y sinérgica las políticas sociales en las
distintas localidades de un país. Así, las estrategias de desarrollo inclusivo
que se puedan generar en el territorio son también un eje fundamental para
avanzar en la superación de las distintas dimensiones de la desigualdad. (p.
75)
Con la inclusión de la dimensión territorial en la
focalización de la política social se busca avanzar en la consideración de
externalidades positivas que trascienden a los individuos y sus núcleos
familiares y en las implicaciones derivadas de las intervenciones estatales en
entornos sociales que van más allá de la escala remitida al núcleo familiar.
Para el caso de
Colombia, si bien la focalización del gasto social se encuentra en el marco de
la Ley 715 del 2001 (Congreso de la República de Colombia, 2001) y fue
modificada por la Ley 1176 de 2007 —cuyo artículo 94 concibe la focalización
como “el proceso mediante el cual, se garantiza que el gasto social se asigne a
los grupos de población más pobre y vulnerable” (Congreso de la República de
Colombia, 2007)—, la acción del Estado se ve materializada a través de los
planes de desarrollo establecidos para cada periodo de gobierno y su relación
con las políticas públicas vigentes y los programas y proyectos que de estos se
deriven. Por tanto, si se entiende que la focalización es el instrumento básico
para lograr que la política social llegue efectivamente a los grupos
poblaciones definidos, se valora el papel que juega la implantación óptima de
esta focalización.
Sin embargo, aunque
la orientación de la focalización está normatizada y los planes de desarrollo e
incluso las políticas públicas pueden definir la acción de la focalización a
escala local o distrital, la realidad evidencia que cada sector con injerencia
en la política social o capacidad de movilizar recursos públicos establece sus
propios criterios, los cuales obedecen a sus propias concepciones, enfoques e
intereses. De acuerdo con André-Noël Roth (2002), a
pesar de que el objetivo del Estado es perpetuar las relaciones de producción
existentes, cuenta con diferentes grados de autonomía que se derivan de las
relaciones de clases que se manifiestan en él. Esto permite postular e incluso
desarrollar políticas públicas y enfoques de estas en diferentes grados y
escalas según las capacidades de movilización de los diversos actores políticos
que logran incidir en el Estado. La disputa y confrontación de puntos de vista
y orientaciones que se desprenden de grupo de interés no solo se hace
manifiesta en la lucha electoral en un contexto de democracia representativa,
sino que trasciende a la configuración de las prioridades definidas en un
gobierno en ejercicio.
Al analizar los
diferentes criterios de focalización territorial en el ámbito distrital
relacionados con la política social, se promueve un diálogo entre los grupos de
interés presentes en los documentos técnicos producidos por los diferentes
sectores. Esto permite plantear una focalización territorial que busque
concentrar los esfuerzos distritales públicos y la capacidad instalada en estos
territorios, con miras a superar condiciones de vulnerabilidad social y llevar
a cabo seguimientos interseccionales e intersectoriales a los resultados de esa
intervención.
Finalmente, vale la
pena mencionar que, si bien el campo de la política social abarca todos los
aspectos humanos y puede interpretarse de diversas maneras en la disciplina
científica que involucra, para efectos de este estudio se refiere a garantizar
los niveles y recursos materiales para la existencia digna (lo que se denomina
bienestar social) y promover el fomento a la realización personal del ser
humano con miras a alcanzar justicia social (Fernández Riquelme y Caravaca
Llamas, 2011). Estos elementos condensan el accionar del Estado en materia
social y son sustento de la aplicación de criterios de focalización
territorial.
Bogotá, organización administrativa y de política social
Colombia es definida en el artículo primero de la
Constitución Política como un
Estado social de
derecho, organizado en forma de república unitaria nacional, descentralizada,
con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y
pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la
solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés
general. (Congreso de la República de Colombia, 1991, art. 1)
Administrativamente, se divide en 32 departamentos y 1123
municipios. De estos últimos, cinco son catalogados como entidades
territoriales de administración especial (Bogotá y las ciudades puerto:
Cartagena, Barranquilla, Santa Marta y Buenaventura). Además, el país cuenta
con entidades territoriales indígenas y territorios colectivos adjudicados a
comunidades afrocolombianas en el Pacífico.
La ciudad de
Bogotá, catalogada como Distrito Capital, alberga a más de siete millones de
habitantes, según datos del Censo nacional de población y vivienda 2018 (DANE,
2018). Su estructura administrativa se compone de 20 localidades, cada una con
su respectiva alcaldía menor (designada por el alcalde mayor) y una Junta
Administradora Local (elegida por voto popular). Estas localidades se organizan
en Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) y barrios, como unidad base de
actuación local. En total, la ciudad cuenta con 1922 barrios oficiales, además
de veredas y corregimientos en las áreas rurales de la ciudad, principalmente
en las localidades de Sumapaz, Ciudad Bolívar y Usme.
La entidad
encargada de la política social es la Secretaría Distrital de Integración
Social, y su misión consiste en
la formulación e
implementación de políticas públicas poblacionales orientadas al ejercicio de
derechos, ofrece servicios sociales y promueve de forma articulada, la
inclusión social, el desarrollo de capacidades y la mejora en la calidad de
vida de la población en mayor condición de vulnerabilidad, con un enfoque
territorial. (Secretaría Distrital de Integración Social, 2019)
El rol de la Secretaría Distrital de Integración Social,
como entidad encargada del sector, se entrelaza con la labor de otras entidades
del Distrito que intervienen en el territorio y que repercuten de manera
directa en la materialización de los derechos de la ciudadanía. Es de resaltar
el papel desempeñado por la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y
Justicia, la cual lidera los servicios de emergencias para garantizar el
ejercicio de los derechos y libertades; las secretarías de Salud y Educación y
la secretaría Distrital del Hábitat, que lidera la formulación e implementación
de políticas de gestión del territorio urbano y rural.
Esta
intersectorialidad de la política social resulta valiosa a la hora de proyectar
una propuesta de intervención con enfoque territorial, ya que cada sector, a
pesar de pertenecer a una misma estructura de gobierno, plantea su propia
focalización siguiendo sus dinámicas particulares, así como las estructuras de
poder inmersas en su configuración y los grupos de presión con injerencia en la
toma de decisiones. Es justamente este reconocimiento de la diversidad de
enfoques y perspectivas en una misma administración en disputa lo que lleva a
plantear una propuesta de focalización territorial que recoja y articule estas
visiones, con miras a plantear una propuesta que no solo recoja las
perspectivas existentes, sino que se fortalezca de las mismas para configurar
una intervención social que articule las acciones sectoriales del Distrito en
el territorio.
Fuentes documentales para la construcción de la propuesta de
focalización territorial
Al hacer una
revisión de la intervención territorial de las entidades del Distrito Capital,
se encuentran diversas propuestas de focalización que buscan priorizar la
atención social a diferentes áreas en Bogotá, sin presentarse un diálogo que
articule esos procesos de definición e intervención. Por tanto, el ejercicio
que aquí se propone recoge las focalizaciones territoriales en la
administración distrital y a las que se tuvo acceso, para generar un único mapa
de focalización territorial que priorice y articule la intervención del Estado
en Bogotá. Las entidades definidas como fuentes para la propuesta de
focalización territorial son aquellas que se relacionan con la política social
distrital y cuentan con documentos técnicos accesibles que incluyen los determinantes
territoriales para dar respuesta a las vulnerabilidades sociales identificadas.
Estas entidades son:
·
Secretaría
Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia
·
Secretaría
de Educación del Distrito
·
Secretaría
Distrital del Hábitat
·
Secretaría
Distrital de Integración Social
·
Defensoría
del Pueblo
De estas entidades
se desprenden los documentos base de la propuesta de focalización territorial
que se describen a continuación y que busca exponer una metodología para
recoger los documentos técnicos que producen las administraciones de manera
desarticulada y brindar una herramienta que consolide la información que el
propio Gobierno genera.
Plan Integral de Seguridad Ciudadana, Convivencia y Justicia
(PISCCJ) de Bogotá 2020-2024
El documento fue construido por la Secretaría de Seguridad,
Convivencia y Justicia. Este plan contiene las responsabilidades, estrategias y
acciones que el Distrito tomó durante el periodo 2020-2024 y la apuesta para
mejorar la seguridad en calles, el transporte público y las ciclorrutas. El
plan contiene las medidas para luchar contra los delitos sexuales, violencia
intrafamiliar y demás, desde un enfoque de transformación cultural que busque
garantizar el acceso de los ciudadanos a la oferta distrital en la materia
(Secretaría de Seguridad, Justicia y Convivencia, 2020, p. 20). El informe
incluye una representación cartográfica que espacializa
los delitos de alto impacto en la ciudad (particularmente homicidios); lo cual
indica la priorización de la acción del distrito en esos territorios. Esta
valoración, que también es nutrida en el documento por el Instituto Distrital
para la Protección de la Niñez y la Juventud (Idipron),
se condensa en la figura 1
Figura 1. Concentración de homicidios (2019)
Fuente: elaboración propia a partir de información de la Secretaría
de Seguridad, Justicia y Convivencia (2020).
Caracterización socioeconómica de la matrícula de Bogotá y
avances a nivel nacional
El estudio de
Caracterización socioeconómica de la matrícula de Bogotá y avances a nivel
nacional (Instituto de Estudios Urbanos, 2019) plantea un instrumento para la
focalización de programas sociales denominado índice de pobreza
multidimensional para estudiantes de Colombia (IPM-E). Este documento, además
de relacionar pobreza y variables de medios y resultados de la educación,
realiza una cartografía de los colegios en zonas con mayor índice de pobreza
multidimensional y otras variables socioeconómicas, lo cual permite una
priorización territorial que tenga en cuenta la determinante propuesta. Para
ello, se toman como referencia los 100 colegios ubicados en zonas con mayor
pobreza multidimensional. Este insumo se resume en la figura 2.
Pobreza y cambio social en Bogotá
Este estudio de la
Secretaría Distrital de Integración Social propone un marco de análisis para
abordar la pobreza, la desigualdad y la inclusión social y productiva a escala
de ciudad, además de hacer un análisis detallado de las series de pobreza y desigualdad
en Bogotá para plantear una narrativa del cambio social en la ciudad. El
documento sostiene que los canales directos para reducción de pobreza parecen
ser más eficaces que los indirectos, lo cual le otorga relevancia a la política
social por encima de los resultados derivados de la distribución de las
ganancias del crecimiento.
El documento
trabaja con la unidad de análisis denominada polígonos de pobreza. Con la
información obtenida, cruza 93 barrios o zonas priorizadas, que, desde esta
perspectiva, son territorios donde se acentúa la pobreza, entendida como “el
fracaso de las capacidades básicas para alcanzar determinados niveles de vida
mínimamente aceptables” (Alcaldía de Bogotá, 2019, p. 28).
Figura 2. Barrios catastrales con colegios con mayor porcentaje de
pobreza multidimensional
Fuente: elaboración propia con base en IEU (2019)
Alertas tempranas de la Defensoría del Pueblo
El Decreto 2124 del
18 de diciembre de 2017 de la Presidencia de la República reglamenta el sistema
de prevención para la reacción rápida a la presencia y acciones y/o actividades
de las organizaciones, hechos y conductas criminales que pongan en riesgo los
derechos de la población y la implementación del Acuerdo final para la
terminación del conflicto y una paz duradera. Además, este decreto establece
las alertas tempranas como el documento de advertencia de carácter preventivo
emitido de manera autónoma por la Defensoría del Pueblo.
En los casos en que
la entidad determine que las circunstancias lo requieren, emitirá Alertas
tempranas bajo el rótulo de riesgo inminente (art. 15), las cuales serán
remitidas a la Secretaría Técnica de la Comisión Intersectorial para la
Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT). Una vez recibidas, la CIPRAT
las transmitirá de forma inmediata a las autoridades nacionales competentes y a
las autoridades territoriales para el cumplimiento de sus funciones y la
adopción de medidas necesarias de reacción rápida (art. 11).
El Sistema de
Alertas Tempranas está diseñado para monitorear y advertir las situaciones de
riesgo en las que se encuentre la población civil por efectos del conflicto
armado interno. Asimismo, el sistema busca promover la acción de prevención
humanitaria con el ánimo de proteger y garantizar los derechos fundamentales de
las personas, lo cual lo convierte en fuente relevante de la focalización
territorial de la política social y del enfoque expuesto en el documento
actual. Por tanto, y reconociendo que estas alertas cambian en el tiempo, se
asume como base las siguientes:
·
Alerta
temprana 022–2020: expone
una situación de riesgo que vulnera los Derechos Humanos (DD.HH.) y las
infracciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH) de los habitantes de
las siguientes UPZ: Verbenal, La Uribe, San Cristóbal Norte y Toberín
(localidad de Usaquén), ubicadas en la ciudad de Bogotá (Defensoría del Pueblo,
2020).
·
Alerta
temprana 023-19: identifica la
población en situación de riesgo y realiza un mapeo en las siguientes
localidades: Ciudad Bolívar, Kennedy y Bosa de la ciudad de Bogotá,
específicamente en las UPZ de Arborizadora (UPZ 65), Ismael Perdomo (UPZ 69),
Jerusalén (UPZ 70), El Tesoro (UPZ 68), Lucero (UPZ 67) y San Francisco (UPZ
66), así como en los corregimientos de Mochuelo y Quiba,
en la localidad Ciudad Bolívar; Las UPZ Timiza (UPZ 48), Calandaima
(UPZ 79), Corabastos (UPZ 80), Patio Bonito (UPZ 82), Gran Britalia
(UPZ 81) y Las Margaritas (UPZ 83) en la localidad de Kennedy; y en la
localidad de Bosa, las UPZ Bosa Occidental (UPZ 84), Central (UPZ 85), El
Porvenir (UPZ 86), Tintal Sur (UPZ 87) y la vereda de San Bernardino. La
población en situación de riesgo incluye personas estigmatizadas socialmente,
líderes y lideresas de organizaciones sociales, comunales, culturales,
comunitarias y de población desplazada. También incluye campesinos, indígenas,
afrodescendientes y comunidad ROM; comerciantes, transportadores, docentes y estudiantes;
miembros de movimientos sociales y ambientales; miembros de partidos políticos
en oposición, principalmente del Partido Fuerza Revolucionaria Alternativa del
Común (FARC), y excombatientes de las FARCEP (Defensoría del Pueblo, 2019a).
·
Alerta
temprana 046-19: advierte sobre 67
barrios que participan dentro de los corredores de movilidad y zonas de control
utilizadas por grupos de delincuencia locales articulados, cooptados o
tercerizados por grupos armados ilegales (GAI), en particular las
autodenominadas AGC (Autodefensas Gaitanistas de
Colombia) y el ELN (Ejército de Liberación Nacional). Esto implica que son
zonas vulnerables al desarrollo de actividades delictivas como sicariato, venta
de estupefacientes, imposición de tributos ilegales, cobros por uso del espacio
público, reclutamiento forzado, entre otras (Defensoría del Pueblo, 2019, p.
11), las cuales afectan especialmente a los jóvenes de los territorios
advertidos. En esta Alerta temprana se incluyen los barrios de las UPZ Sabana y
Santa Isabel (Los Mártires), Ciudad Montes y Zona Industrial (Puente Aranda) y
el Barrio Egipto en la localidad de la Candelaria (Defensoría del Pueblo,
2019b). • Alerta temprana 086-18: advierte sobre el riesgo que corre una
población aproximada de 1 021630060 habitantes de las localidades de San
Cristóbal, Usme y Rafael Uribe Uribe. Dentro de
estas, algunos sectores poblacionales se han visto afectados por la acción de
integrantes de grupos armados ilegales y de delincuencia organizada presentes
en la ciudad (Defensoría del Pueblo, 2018).
·
Alerta
temprana 010-2021:
advierte sobre el riesgo generado por los corredores de movilidad utilizados
por grupos armados ilegales para dinamizar economías ilegales, entre otras
fuentes de financiación. La comisión de delitos de alto impacto afecta a las
comunidades de diez localidades del Distrito Capital y doce municipios del
departamento de Cundinamarca. La alerta temprana subsume las siguientes
alertas: AT 086-2018, AT 023-2019 y AT 022-2020. Se mantienen independientes y
vigentes los escenarios de riesgo advertidos mediante la alerta temprana AT
046-2019 (Defensoría del Pueblo, 2021).
Polígonos de monitoreo de la Secretaría Distrital del
Hábitat
Finalmente, la
última base usada fue la generada por la Secretaría Distrital del Hábitat y
adoptada por la Secretaría Distrital de Integración Social como insumo en el
proceso de atención a la emergencia provocada por la pandemia COVID-19. Este
ejercicio indica las manzanas que corresponden a una ocupación de polígonos de
monitoreo donde se han identificado condiciones de vulnerabilidad y pobreza de
la ciudad. Se da prioridad a los sectores con mayor presencia de ocupaciones
provisionales (en materiales como lata, cartón, madera, polisombra).
La selección se resume en la figura 3 (Secretaría Distrital del Hábitat, 2020).
La información
recopilada y disponible fue la base para la identificación de los barrios
catastrales de la propuesta preliminar de focalización de la política social.
Se cruzaron las determinantes mencionadas por cada documento fuente. Con base
en esta información se desarrolla la propuesta síntesis que se presenta en el
siguiente apartado.
Figura 3. Polígonos de monitoreo de la Secretaría del Hábitat
Fuente: elaboración propia a partir de información cartográfica de
la Secretaría Distrital del Hábitat (2020).
Propuesta preliminar de focalización territorial
La propuesta
preliminar de focalización territorial aquí planteada parte de identificar los
barrios referenciados en los documentos base. Para tal fin, se tomó como fuente
oficial de información catastral la Infraestructura de Datos Espaciales para el
Distrito Capital (IDECA) (s. f.) y se referenciaron las capas de los barrios
catastrales. Si bien en la práctica la información consignada no coincide a
plenitud con la realidad territorial 1, esta sigue siendo la fuente oficial más
fiable a la hora de establecer ejercicios que impliquen referenciación
cartográfica en el territorio. Las capas usadas fueron MR_09_20.gpkg; MR_09_20
Loca; UPZ: MR_09_20 UPZ; y de referencia catastral de barrios MR_09_20 SCat2 .
El cruce de
análisis espacial propuesto plantea la focalización territorial de la política
social en 224 barrios catastrales de 15 localidades de Bogotá que se encuentran
en las condiciones más altas de vulnerabilidad y riesgo social. De los 224
barrios catastrales establecidos, 141 se incluyen en dos documentos de
referencia (distribuidos en 15 localidades); 62, en tres (concentrados en 11
localidades); 20, en cuatro (7 localidades) y 1 en la totalidad de documentos
usados como fuente para el ejercicio de focalización territorial propuesto
(ubicado en la localidad de Ciudad Bolívar).
El resultado de la
propuesta de focalización arrojó que la mayor cantidad de sectores catastrales
se concentran en Ciudad Bolívar con el 26 %, seguido de Usme con el 14.3 % y
Bosa con el 12.5 %. Las localidades de Barrios Unidos, Teusaquillo, Antonio Nariño
y Puente Aranda no registran sectores catastrales focalizados, es decir, no se
referencian en dos o más de los documentos analizados. El número de sectores
catastrales por intervenir se resume en la tabla 1 por localidad y su peso
porcentual.
Tabla 1. Resumen de la propuesta preliminar de focalización
territorial
|
Localidad |
Sectores catastrales por intervenir |
Porcentaje |
|
Usaquén |
10 |
4.5 % |
|
Chapinero |
1 |
0.4 % |
|
Santa Fe |
11 |
4.9 % |
|
San Cristóbal |
13 |
5.8 % |
|
Usme |
32 |
14.3 % |
|
Tunjuelito |
1 |
0.4 % |
|
Bosa |
28 |
12.5 % |
|
Kennedy |
16 |
7.1 % |
|
Fontibón |
2 |
0.9 % |
|
Engativá |
5 |
2.2 % |
|
Suba |
22 |
9.8 % |
|
Barrios Unidos |
- |
0.0 % |
|
Teusaquillo |
- |
0.0 % |
|
Los Mártires |
8 |
3.6 % |
|
Antonio Nariño |
- |
0.0 % |
|
Puente Aranda |
- |
0.0 % |
|
La Candelaria |
1 |
0.4 % |
|
Rafael Uribe Uribe |
16 |
7.1 % |
|
Ciudad Bolívar |
58 |
25.9 % |
|
Sumapaz |
- |
0.0 % |
|
TOTAL |
224 |
100.0 % |
Fuente: elaboración propia (2022).
Esta propuesta de focalización es representada visualmente
en la figura 4. Se evidencian las áreas catastrales según la información del
IDECA, y se le otorga un peso relativo a cada sector catastral a partir de una
escala cromática que va de dos a cinco. Si en la identificación catastral
realizada en fuentes primarias estudiadas coincidieron en dos o más documentos,
esto se refleja en la representación. Mediante este análisis multicausal
propuesto se busca que quienes toman las decisiones puedan priorizar acciones
de política social en los territorios o que se proyecte la inclusión de más
referentes espaciales de política social, según sea el caso.
Como se observa, la
intervención focalizada se concentraría en la media luna del sur de Bogotá,
particularmente en las localidades de Ciudad Bolívar (parte alta y límite con
Soacha), Usme y San Cristóbal. Hacía el norte, la atención se dirigiría a los
barrios que limitan con los cerros orientales en Usaquén, y los que lo hacen
con el río Bogotá en la localidad de Suba. Igualmente, el centro de Bogotá y su
expansión hacia el sur por el trazado vial de la Avenida Caracas,
particularmente en la localidad de Rafael Uribe Uribe
y su parte alta.
En suma, la
representación construida evidencia la urgencia de atención prioritaria en
sectores catastrales que ya han sido valorados por diferentes entidades del
Distrito. Sin embargo, estas áreas siguen enfrentando una atención
institucional desarticulada y una falta de respuesta integral, así como de un
seguimiento a indicadores que permitan monitorear las condiciones de los
sectores catastrales que los llevaron a ser incluidos en los documentos
analizados.
Figura 4. Propuesta preliminar de focalización territorial para la
política social en Bogotá
Fuente: elaboración propia (2022).
Conclusiones
La pandemia
COVID-19 planteó enormes desafíos para la política social en Colombia y,
particularmente, en Bogotá. Uno de los más evidentes fue responder a las
necesidades sociales en los territorios desde las limitadas capacidades y
recursos del Estado. Aunque en Bogotá se implementó la atención de emergencias
y la entrega de bonos y alimentos no perecederos, el ejercicio evidenció la
necesidad de fortalecer criterios de abordaje y focalización territorial que
permitan acciones interinstitucionales continuas en el territorio.
Adicionalmente, los
cambios de gobierno, sumado a la desarticulación de las diferentes secretarías
y entidades encargadas de dar respuesta a las necesidades sociales en el
Distrito Capital, imposibilita la continuidad de los procesos de intervención
territorial y la articulación institucional para que estos cuenten con
criterios unificados para su desarrollo. La ausencia de lineamientos impide
hacer un seguimiento cuantificable a los resultados derivados de las
intervenciones que buscan el mejoramiento de las condiciones de vida de los
habitantes de los territorios intervenidos. Es necesario monitorear las
intervenciones de las inversiones públicas y privadas en los territorios con el
propósito de identificar su impacto en las necesidades que buscaban atender.
Por tanto, es
urgente una propuesta de focalización territorial para la política social en
Bogotá como la aquí realizada. El resultado del análisis de la información
oficial provista por diversas entidades busca que la validación provenga de las
propias entidades involucradas con el objetivo de lograr la promoción de una
intervención territorial interinstitucional y transectorial. Los ejercicios de
abordaje territorial no pueden reiniciarse en cada periodo de gobierno. Al
contrario, a partir de los propios diagnósticos que las entidades realizan, se
debe mantener una intervención regular, constante y ordenada del Estado en los
territorios que se focalizan.
Esta propuesta de
focalización catastral orienta a la administración distrital en la construcción
de una caracterización integral de las condiciones en materia poblacional,
social, económica y de capacidad instalada en los territorios focalizados, para
establecer la priorización en el tipo de intervención social. Este ejercicio
permitiría definir una línea base que se utilizaría para realizar análisis
anteriores y posteriores a las intervenciones, con perspectivas de corto,
mediano y largo plazo.
La propuesta de
focalización se concentra en menos del 12 % de los barrios catastrales de
Bogotá. Si se ajustara el ejercicio propuesto a los barrios identificados como
prioritarios en cuatro o más documentos de los analizados, este porcentaje se
reduciría al 1.1 % (21 barrios catastrales), que solo se concentran en 7
localidades (Bosa, Ciudad Bolívar, Kennedy, Rafael Uribe Uribe,
San Cristóbal, Suba y Usme). Esto permitiría realizar laboratorios de
intervención estatal con indicadores cuantitativos y cualitativos que se pueden
contrastar en un corto periodo de tiempo y valorar las implicaciones reales de
la intervención de la política social en un territorio determinado. Las
intervenciones puntales de política social se pueden complementar con
ejercicios de renovaciones urbanas o enfoques, como los de la acupuntura urbana
que el distrito está adelantando y que le darían al proceso de intervención una
mirada holística.
Ahora bien, aunque
la propuesta realizada presenta grandes beneficios, también existen componentes
problemáticos que vale la pena identificar. En primer lugar, es notoria la
debilidad en el análisis de las áreas rurales del Distrito Capital,
particularmente, la localidad de Sumapaz. Esta localidad, aunque solo concentra
el 0.2 % de la población, ocupa el 70 % del territorio de Bogotá. De ahí que la
inclusión de indicadores rurales robustecería un ejercicio de focalización
territorial como el adelantado.
En segundo lugar,
la focalización territorial puede afectar de manera negativa mercados como el
inmobiliario y la especulación de vivienda, ya que la intervención del Estado
puede volver atractivo habitar en los barrios focalizados. Esta situación
deberá contemplar medidas que permitan mitigar este tipo de externalidades
negativas o establecer elementos de capturas de plusvalías para propietarios e
inmobiliarias que busquen obtener beneficios particulares que vayan en detrimento
del bien general en la zona por intervenir. Finalmente, al margen de las
debilidades y retos expuestos, es imperativo avanzar en el establecimiento de
criterios de focalización. Estos deben incluir elementos territoriales que
aboguen por la relación intersectorial, promuevan la acción conjunta de las
entidades del Estado y busquen trascender los periodos de gobierno. De esta
manera, se lograrán proyectos a mediano y largo plazo, y se focalizará
territorialmente la acción estatal, independientemente de los énfasis
poblacionales o rango etario que plantee cada administración.
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