Vivienda adecuada y
género en Perú. La necesidad de adoptar medidas
Andrea Renata Carranza
Acevedo. Bachillera en Derecho por la Universidad Nacional Mayor de
San Marcos, Investigadora asociada del Grupo de Investigación en Urbanismo,
Gobernanza y Vivienda Social (CONURB-PUCP), Analista Legal del Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-9619-7359 Correo electrónico: renata.carranza@pucp.edu.pe
Ximena Nicole Segura
Martel. Bachillera en Derecho por la Pontificia Universidad
Católica del Perú. Investigadora asociada del Grupo de Investigación en
Urbanismo, Gobernanza y Vivienda Social (CONURB-PUCP). ORCID: https://orcid.org/0000-0001-8669-2332 Correo electrónico: segura.ximena@pucp.edu.pe
Ana Paola Córdova Gamboa. Arquitecta por la
Pontificia Universidad Católica del Perú. Investigadora asociada del Grupo de
Investigación en Urbanismo, Gobernanza y Vivienda Social (CONURB-PUCP). ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0477-5252 Correo electrónico: apcordova@pucp.pe
Recibido: 23 de febrero de
2022 |
Aceptado: 06 de noviembre de 2022 |
Publicado: 14 de noviembre de 2023 |
Resumen
Este artículo reflexiona
sobre la situación diferenciada que experimentan las mujeres en Perú en
relación con su acceso a la vivienda. Para ello, desde una aproximación
cualitativa y la revisión de fuentes secundarias, se analiza la necesidad de
considerar la vivienda como derecho humano y con perspectiva de género.
Asimismo, se revisan las condiciones de desventaja que experimentan las mujeres
en Perú para poder disfrutar de este derecho. A partir de este análisis, se
observa cómo los programas de vivienda son ajenos a la cuestión de género.
Finalmente, se evidencia que otros países latinoamericanos han atendido esta
situación con políticas que podrían ser aplicables a la realidad peruana. Este
artículo desarrolla las principales ideas expuestas en la Conferencia Académica
Internacional: Investigación Urbana y Rural en Perú y América Latina, panel Derecho a la ciudad e imaginarios, que
tuvo lugar en abril de 2022.
Palabras clave: género, derecho a la
vivienda adecuada, acceso a la vivienda, Perú, políticas públicas.
Adequate
housing and gender in Peru. The need to adopt measures
Abstract
This
article reflects on the differentiated situation experienced by women in Peru
regarding their access to housing. To do so, through a qualitative approach and
the review of secondary sources, the work analyses the need to consider housing
as a human right and from a gender perspective. Likewise, reviews the
disadvantaged conditions that women in Peru experience to enjoy this righ.
Based on this analysis, it is observed how housing programs disregard gender
issues. Finally, it is shown that other Latin American countries have addressed
this situation with policies that could be applicable to the Peruvian reality.
This article develops the main ideas presented at the International Academic
Conference: Urban and Rural Research in Peru and Latin America (Conferencia
Académica Internacional: Investigación Urbana y Rural en Perú y América
Latina), in the panel “Right to the city and imaginaries” (Derecho a la ciudad
e imaginarios) which took place in April 2022.
Keywords:
gender, right to adequate housing, access to housing, Peru, public policies.
Moradia
adequada e gênero no Peru. A necessidade de agir
Resumo
Este
artigo reflete sobre a situação diferenciada vivida pelas mulheres no Peru em
relação ao acesso à moradia. Para isso, a partir de uma abordagem qualitativa e
da revisão de fontes secundárias, analisa-se a necessidade de considerar a
moradia como um direito humano e com uma perspectiva de gênero. Da mesma forma,
revisam-se as condições desvantajosas vividas pelas mulheres no Peru para
desfrutar deste direito. A partir dessa análise, pode-se perceber como os
programas habitacionais estão desvinculados da questão de gênero. Finalmente, é
evidente que outros países latino-americanos abordaram esta situação com
políticas que poderiam ser aplicáveis à realidade peruana. Este artigo
desenvolve as principais ideias apresentadas na Conferência Acadêmica
Internacional: Pesquisa Urbana e Rural no Peru e na América Latina, painel
Direito à Cidade e Imaginários, realizada em abril de 2022.
Palavras-chave:
gênero, direito à moradia adequada, acesso à moradia, Peru, políticas públicas.
Introducción
Al pensar en vivienda, casa, apartamento, habitación y
similares, es decir, en un espacio permanente para habitar, al cual acudir y
disfrutar de la privacidad, el ocio, los lazos familiares, a menudo se centra
la preocupación en los medios para adquirir, mantener o sostener ese lugar. Se
considera si es posible acceder a un crédito o si los ingresos mensuales son
suficientes para pagar el alquiler, entre otros aspectos relevantes. No
obstante, en muchas ocasiones se olvida que la vivienda no se limita a una mera
unidad o recurso, “un techo y cuatro paredes”; cuando, en realidad, constituye
un derecho fundamental y humano que corresponde a todas las personas, por
consiguiente, es un asunto que requiere la atención de todo el aparato estatal,
sus leyes y políticas.
Sin embargo, la vivienda como derecho ha sido ampliamente
relegada en Perú durante las últimas décadas. Con el cambio de la Carta Magna
en 1993, se excluyó de la lista de derechos enunciados en la Constitución
Política del Perú. Además, la sociedad tiene una conciencia casi inexistente
sobre la necesidad de exigir una rendición de cuentas en relación con la
política de vivienda implementada. De esta manera, al igual que en muchos otros
países de América Latina, la cuestión de la vivienda quedó en manos del sector
privado, con políticas desarrolladas en función del libre mercado y bajo un
Estado privatizador (Calderón, 2019, p. 203). Esto ha generado naturalmente que
las necesidades de los grupos en mayor situación de vulnerabilidad sean
desatendidas, ya que la vivienda escapa del ámbito público y social. Si bien se
ha implementado una política de vivienda social que ha buscado que las familias
puedan acceder a una vivienda, esta ha atendido durante las últimas décadas a
la clase media y media baja (modelo ABC: ahorro, bono, crédito), no accediendo
a esta quienes tienen muy pocos ingresos o ahorros prácticamente inexistentes
(Calderón, 2019, p. 203).
Pero el hecho de no considerar a la vivienda como derecho no
solo impacta en el disfrute del mismo por los sectores económicamente
relegados, sino también desenfoca diversas situaciones particulares como la de
las mujeres, las personas con discapacidad, aquellas que viven en zonas rurales
y periferias, etc. Este artículo se enfocará en la situación que experimentan
las mujeres en Perú, ya que, a pesar de los avances logrados a lo largo del
tiempo en la lucha por sus derechos, todavía enfrentan brechas significativas
que representan un desafío ante un contexto de desigualdades históricas y
estructurales. En ese sentido, este trabajo busca abordar una cuestión de
género en las políticas de vivienda, considerandola como derecho y no como
mercancía.
En primer lugar, se observará cómo las mujeres peruanas se
encuentran en desventaja frente a sus pares, lo que dificulta su acceso a una
vivienda adecuada. En segundo lugar, se establecerá que para que las mujeres
puedan disfrutar plenamente del derecho a la vivienda, es necesario
reconsiderar su conceptualización, superando una formulación neutra de su
contenido normativo y características, esto es, teniendo en cuenta la situación
diferenciada de las mujeres. En tercer lugar, se analizarán algunos programas
implementados por el Estado peruano, para determinar si tienen en cuenta la
perspectiva de género y si realmente incorporan la concepción de vivienda como
derecho. Finalmente, se revisarán propuestas de experiencias comparadas que
efectivamente consideran este enfoque, colocando a las mujeres como un grupo de
especial atención para abordar las desigualdades en el acceso a la vivienda. El
objetivo principal es llegar a conclusiones preliminares sobre la necesidad de
adoptar medidas específicas en Perú en materia de política de vivienda que no
ignoren los temas de género.
Brechas de género y su
impacto en el acceso a la vivienda
Las mujeres latinoamericanas se encuentran inmersas en un
contexto estructural e histórico de desigualdades (Jaime y Mansueto, 2019) que
las sitúa en diversos escenarios de vulnerabilidad económica, laboral, social,
etc. Estas inequidades se reflejan en aspectos como oportunidades, visibilidad,
reconocimiento, y el equilibrio entre los complementarios ámbitos de lo
personal, lo productivo y lo reproductivo (Muxi, 2009). Sin duda, la situación
de la diversidad de mujeres en el Perú no escapa a la brecha de género presente
en diversos ámbitos de sus vidas y que impacta en su autonomía y oportunidades.
Por ejemplo, el mercado laboral es un aspecto relevante para
considerar. A pesar de que en las últimas décadas ha aumentado la participación
laboral femenina en el país, aún persisten datos que indican que por cada cinco
hombres trabajando hay cuatro mujeres (Jaramillo y Ñopo, 2020). Esta disparidad
contrasta con la carga de trabajo que asumen las mujeres en las tareas
domésticas y de cuidado. La brecha de género a nivel nacional en cuanto al
tiempo dedicado semanalmente al trabajo remunerado confirma que las mujeres
peruanas realizan más horas de trabajo, llegando incluso a trabajar once horas
más por semana que los hombres (INEI, 2021). Sin embargo, el trabajo no
remunerado no es reconocido, a pesar de ser un pilar fundamental de la
economía, y, por el contrario, se convierte en una barrera para la
participación y catalizador de las desigualdades en el mercado laboral. Por
esta razón, las mujeres optan por jornadas laborales reducidas, el trabajo
independiente o la interrupción de sus trayectorias laborales, es decir, la
población femenina queda relegada a profesiones u oficios que requieren menor
cualificación, y a los sectores ocupacionales de más baja remuneración (Vaca
Trigo, 2019).
Esta tendencia en el mercado laboral inevitablemente conduce
a la existencia de una brecha en los ingresos económicos. Según el Instituto
Nacional de Estadística e Informática (INEI) (2021), las mujeres ganan el 73.1%
de los ingresos de los hombres. Además, la predominancia de mujeres en sectores
informales incide en su escasa oportunidad de participar en un régimen
contributivo de pensiones. En el Perú, el 99 % de las mujeres ocupadas en
sectores de baja productividad no realizan aportes a la seguridad social, lo
que las vuelve más propensas a la inseguridad económica en la vejez. Todo lo
mencionado anteriormente expone a las mujeres a una situación en la que no
pueden ser económicamente autónomas. En el país, la proporción de mujeres sin
ingresos propios ha persistido en los últimos años. En 2019, las mujeres de 14
años en adelante en esta condición representan el 29 %, lo que equivale a 2.5
veces más que los hombres (11.9 %) (INEI, 2021).
Este panorama se ha agravado con la llegada de la pandemia
de la COVID-19, lo que inevitablemente ha tenido un impacto mayor en las
mujeres, quienes se han visto afectadas de manera desproporcionada en un
contexto en el que sistemáticamente ganan y ahorran menos, tienen trabajos
menos seguros, pertenecientes, en su mayoría, al sector informal, sin acceso al
seguro social y componen la mayoría de los hogares monoparentales (United
Nations, 2020). En el territorio nacional, la mitad de las mujeres se vieron imposibilitadas
de trabajar después del inicio de la pandemia, experimentaron una pérdida de
ingresos en mayor proporción que los hombres y un 33% de ellas no pudo regresar
a su labor posteriormente (Gutiérrez et al., 2020). La crisis sanitaria afectó
exponencialmente a sectores con una alta presencia de mujeres (OIT, 2020).
Además, naturalmente, la carga del trabajo doméstico se incrementó al pasar más
tiempo en casa.
Ahora bien, en lo que respecta al acceso a la vivienda de
las mujeres en Perú, como podemos intuir, existe también una desventaja. Como
ha mencionado la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos, persiste aún la discriminación en el ámbito de la vivienda,
la tierra y la propiedad, subsistiendo la brecha entre la protección, de
derecho y, de hecho, del derecho a la vivienda, debido a una legislación
aparentemente neutra desde la perspectiva de género (Naciones Unidas, 2012). La
capacidad de las mujeres para acceder a una vivienda es inferior a la de los
hombres. En América Latina, sólo el 20 % de la propiedad de tierra está en
manos de mujeres (Muxi, 2009). En el caso de Perú, se ha documentado que un
número desproporcionado de mujeres vive en condiciones precarias, en viviendas
sin servicios básicos y excluidas de los programas de mejoramiento debido a su
condición como mujer o madre soltera (Naciones Unidas, 2012). Además, es
importante destacar que en Perú existe un déficit habitacional, con la creación
de más de 140 mil hogares al año, mientras que el sector construcción e
inmobiliario cubre solo 43 mil (Velarde, 2021). A pesar de ello, diversas
estadísticas estatales y privadas se centran en el análisis del déficit cualitativo
y cuantitativo en términos de zona de la vivienda, ya sea rural y urbana, o por
departamentos, sin tomar en cuenta la cantidad de mujeres afectadas.
La imposibilidad de acceder a una vivienda adecuada por
parte de las mujeres se debe a su posición de desventaja frente a la política
pública que respalda el mercado especulativo inmobiliario, sin considerar el
derecho fundamental de una sociedad. Cuando el valor de la vivienda se
establece en función de la capacidad máxima de endeudamiento a largo plazo de
una pareja, se excluye a futuras generaciones, madres solteras, mujeres
migrantes, entre otras condiciones interseccionales (Muxi, 2009). Como ya se
mencionó, las mujeres experimentan diversas desigualdades que las políticas
suelen desconocer. La forma clásica de acceder a una vivienda no considera los
diferentes ingresos que suelen percibir las mujeres, su situación económica
precaria, sus responsabilidades y la informalidad en la que se insertan. El
acceso a ingresos propios y la posición de las mujeres en el mercado laboral
condicionan su acceso a la propiedad y al crédito.
Además de las problemáticas mencionadas sobre la brecha de
género y las barreras económicas que enfrentan las mujeres para acceder a la
vivienda, es importante considerar la posición de las mujeres peruanas frente a
la tenencia. Esto es relevante porque no se trata solo del tipo de tenencia del
que pueden gozar (propia, alquilada, etc.), sino también de si realmente tienen
control sobre la propiedad.
Diversas investigaciones indican que cada forma de acceso a
la tenencia tiene un sesgo de género, con una preferencia hacia los hombres en
el mercado de tierras, viviendas y programas públicos de distribución de
tierras, etc. En el caso de Perú, según el último censo, aunque se ha
registrado que gran cantidad de mujeres habitan una vivienda propia con título
de propiedad, esto no significa necesariamente que tengan poder sobre la
vivienda. Esto se debe a que en la sociedad se considera al hombre como cabeza
de familia, lo que repercute en el control de la mujer sobre los bienes
(Naciones Unidas, 2012, p. 42). En consecuencia, ser considerada jefe de
familia también repercute en el acceso a la vivienda. Este factor está definido
por dos criterios: el aporte económico y la determinación de los miembros del
hogar. (INEI, 2018, p. 367). Por lo tanto, es muy difícil que las mujeres sean
consideradas jefas de hogar debido a su posición económica desfavorable.
Teniendo en cuenta el último censo nacional llevado a cabo
en 2017 por el INEI, se puede observar que 6105400 de mujeres residían en
viviendas propias con título de propiedad. Sin embargo, solo 2867015 eran
consideradas jefas de hogar. Esta cifra es mucho menor que la de hombres que
son aceptados como jefes de hogar (5385269) (figura 1). A partir de estos
datos, se puede establecer que en Perú solo el 46.9% de las mujeres con
tenencia son consideradas jefas de hogar. Como resultado, estas mujeres se ven
privadas del control y la capacidad de decisión sobre su vivienda, lo cual las
expone de manera continua a situaciones de vulnerabilidad.
Hasta este punto, con esta primera aproximación, se puede
considerar que el acceso a la vivienda y su ejercicio como derecho en Perú se
asocia a diversos factores, entre los cuales destacan los bajos o nulos
ingresos económicos, la participación en el mercado laboral informal y las
desigualdades en las relaciones de poder en la unidad familiar (jefatura de
hogar) (figura 2).
Figura 1. Jefe(a) de hogar según
el tipo de vivienda
Fuente: elaboración propia con
datos del INEI (2018).
Figura 2. Factores que afectan el
acceso a la vivienda de las mujeres en Perú
Fuente: elaboración propia
(2022).
El derecho de las mujeres
a una vivienda adecuada
El derecho a la vivienda adecuada, como derecho de
naturaleza social, se justifica en que toda persona necesita condiciones que
aseguren su supervivencia y bienestar para poder desarrollarse plenamente. Esto
no depende de las preferencias individuales, ya que el contexto en el que cada
persona se encuentra puede ser atribuido a situaciones históricas y
estructurales que dificultan o crean barreras para su realización (Añón, 2014,
pp. 44-45). En este sentido, los derechos sociales garantizan los mínimos vitales
necesarios para satisfacer valores como la igualdad y la dignidad humana
(Ferrajoli, 2001, pp. 316-333). Desde una perspectiva utilitarista, los
derechos sociales permiten mantener la integridad física y psíquica, mientras
que, desde una perspectiva constructivista, promueven la autonomía y el libre
desarrollo de la personalidad (García Schwarz, 2012, p. 57), cumpliendo así una
doble función: asegurar un nivel de vida adecuado y servir como base de la
independencia y la libertad (Eide, 2001, p. 31).
Siguiendo lo expuesto, el derecho a una vivienda adecuada es
fundamental para lograr un nivel de vida digno y asegurar la supervivencia. Por
lo tanto, es importante preguntarse si la vivienda realmente garantiza la
supervivencia y protege la integridad física y psicológica, así como si las
condiciones de vivienda permiten tomar decisiones de manera independiente, como
decidir quedarse en el lugar habitado o buscar otra alternativa. En ese
sentido, para evaluar estos atributos, es necesario, en primer lugar, analizar
el acceso a la vivienda en sí.
Aunque el derecho a la vivienda no se encuentra
explícitamente reconocido en el ordenamiento jurídico peruano[1]
, esto no significa que no sea parte de este. En realidad, es posible ubicarlo
dentro del catálogo de los derechos innominados del artículo 3 de la
Constitución Política del Perú[2],
además de estar respaldado por diversos tratados de los cuales el Estado
peruano es Parte como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (PIDESC) y la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer (CEDAW), entre otros[3].
Asimismo, el Tribunal Constitucional peruano ha reconocido que el derecho a la
vivienda adecuada tiene asidero jurídico constitucional[4]. En
este sentido, se ha establecido que los aspectos básicos que conforman su
contenido constitucionalmente protegido son: 1) el derecho de acceder sin
discriminación y en igualdad de condiciones a una vivienda adecuada y 2) el
derecho a no ser privado de manera arbitraria e ilegal de la vivienda.
Con respecto al primer aspecto, se ha señalado que “el
derecho de acceder sin discriminación y en igualdad de condiciones a una
vivienda adecuada exige la adopción por parte del Estado de una política
orientada a que la población acceda a una vivienda adecuada […] que cuente con
disponibilidad de servicios indispensables para vivir, una infraestructura
apropiada para ser habitada, que ello implique gastos soportables y se permita
la expresión de la identidad cultural de los habitantes”. En cuanto al segundo
aspecto de este derecho, se establece que “se manifiesta como la proscripción
de ser privado(a) de la vivienda de forma arbitraria y, en todo caso, sin
sustento de la ley” (FFJJ, pp 128-130).
Es evidente que todas las personas deben poder disfrutar de
este derecho, como también lo ha establecido el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de Naciones Unidas (CESCR, por sus siglas en inglés)
(1992), “independientemente de la edad, la situación económica, la afiliación
de grupo o de otra índole, la posición social o de cualquier otro de esos
factores” (p. 2). Sin embargo, no es suficiente que, de manera formal, no se
discriminen por alguno de los motivos prohibidos; también es crucial que se
preste atención a los grupos que sufren injusticias históricas o son víctimas
de prejuicios persistentes, por lo que los Estados deben adoptar medidas
inmediatas necesarias para prevenir la discriminación sustantiva o material
(CESCR, 2009, p. 4). Por lo tanto, dado que las mujeres se encuentran en
desventaja con respecto a los hombres para disfrutar de este derecho, es
necesario que el Estado implemente estrategias diferenciadas para abordar esta
situación. Según afirma Bosch (2020), las mujeres sufren discriminación en
todos los aspectos fundamentales que permiten gozar de una vivienda adecuada
debido a diversos factores, como el acceso desigual a las fuentes de ingresos,
su posición inferior en los mercados laborales, las tasas más altas de pobreza
y la falta de programas para corregir esta discriminación (p. 3).
En cuanto a la adecuación
de la vivienda, típicamente se consideran siete elementos: 1) seguridad
jurídica de la tenencia, 2) disponibilidad de servicios, materiales,
facilidades e infraestructura, 3) gastos soportables/asequibilidad, 4)
habitabilidad, 5) accesibilidad, 6) lugar, y 7) adecuación cultural (CESCR,
1992). Aunque no se exige al Estado construir viviendas para toda la población,
es importante tener en cuenta que un derecho social tiene la finalidad de
preservar la integridad y fomentar las oportunidades de vida. Al evaluar y
redefinir estos elementos, considerando la situación de las mujeres, se puede
obtener una mejor comprensión de cómo garantizar este derecho y abordar la
brecha existente en este ámbito.
Según Farha (2002), el análisis inicial del derecho a la
vivienda adecuada, llevado a cabo entre finales de los años ochenta y mediados
de los noventa, no incluyó una perspectiva de género, y las necesidades de las
mujeres no fueron apreciadas (pp. 119-120). Si bien estos estándares no
excluyen explícitamente a las mujeres, al buscar universalización, carecen de
contextualización para abordar la situación particular de las mujeres (p. 127).
En esta sección, se enfocará la atención en dos aspectos ampliamente debatidos
en relación con la desventaja que experimentan las mujeres en el acceso a la
vivienda: la seguridad jurídica de la tenencia y la asequibilidad.
Al hablar de seguridad
de la tenencia, se hace referencia a que todas las personas deben disfrutar
de cierto grado de protección legal contra el desalojo, el hostigamiento u
otras amenazas, independientemente del tipo de tenencia que posean (alquiler,
ya sea público o privado, vivienda en cooperativa, ocupación por el/la
propietario/a) (CESCR, 1992, p. 3). Sin embargo, en el caso de las mujeres,
como ya se mencionó anteriormente, a menudo se les dificulta adquirir o poseer
una vivienda propia debido a la desigualdad material en el acceso a programas y
políticas de vivienda. Según Paglione (2006), la falta de seguridad en la
tenencia contribuye a la persistencia de la violencia doméstica, ya que la
garantía de la propiedad permite cambiar las dinámicas de poder dentro del
hogar y empodera a las mujeres para tomar decisiones autónomas e independientes
(p. 130). En muchos casos, incluso cuando pueden ser beneficiarias de algún
programa, lo son junto con sus parejas, lo que impide su independencia y el
ejercicio de los mismos derechos sobre la vivienda frente a sus pares.
En relación con la asequibilidad,
se busca garantizar a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y
sostenible a los recursos necesarios para obtener una vivienda, otorgando
prioridad a poblaciones desfavorecidas como mujeres, personas con discapacidad,
entre otras (CESCR, 1992, p. 4). Para las mujeres, la asequibilidad de la
vivienda implica brindarles más oportunidades para acceder a una vivienda
adecuada. Esto requiere que los Estados implementen políticas públicas que
respalden su búsqueda de un lugar seguro y digno. Asimismo, la asequibilidad
implica que el costo de la vivienda no obstaculice el disfrute de otros
derechos humanos de los ocupantes. Es importante destacar que el valor de la
vivienda no debe ser excesivamente elevado, considerando la vulnerabilidad
laboral y económica en la que se encuentran muchas mujeres.
En ese sentido, para poder garantizar el derecho a la
vivienda adecuada de las mujeres, y en particular su acceso, debemos considerar
el aseguramiento de la tenencia, con programas que tomen en cuenta la relación
desigual que tienen frente a sus pares hombres para que ambos resulten
beneficiarios. Además, se debe prestar especial atención a que los costos de la
vivienda puedan ser accesibles económicamente, considerando la brecha de
ingresos e inseguridad económica a las que se encuentran expuestas las mujeres.
Estas impresiones no son antojadizas, pues bien pueden sustentarse en los
hechos y datos revisados en el apartado anterior.
Políticas y programas de
vivienda social en Perú
En Perú, se implementan políticas de vivienda social, que
promueven programas dirigidos a un grupo específico de ciudadanos que deben
cumplir requisitos establecidos para acceder a los beneficios ofrecidos por el
Estado. Sin embargo, lamentablemente, se pasa por alto la situación
diferenciada de las mujeres en el acceso a la vivienda. Siguiendo la
perspectiva de Muxi (2018), atender las diferencias al diseñar políticas es
fundamental para lograr una mayor igualdad, ya que basarse en supuestos sobre
una persona promedio sólo refuerza las disparidades de manera negativa,
beneficiando únicamente a aquellas personas que se encuentran por encima de la
media estadística.
Fondo Mivivienda
El Fondo Hipotecario de Promoción de la Vivienda, conocido
como Fondo Mivivienda, tiene como objetivo descentralizar el mercado
hipotecario y beneficiar a la población de menores recursos, a través de
programas como el Nuevo Crédito Mivivienda y Techo Propio.
Nuevo Crédito Mivivienda es un programa de crédito
hipotecario destinado a la adquisición, mejora y construcción de viviendas.
Pueden acceder a esta oportunidad ciudadanos peruanos mayores de edad,
independientemente de su estado civil, siempre y cuando sean calificados como
sujetos de crédito por la entidad financiera (IFI) con la que decidan
participar. Para facilitar el acceso a los créditos, se ha establecido la
opción de ahorro programado para aquellos solicitantes que no cuenten con
historial crediticio debido a ingresos informales. Si bien el reconocimiento de
esta figura apertura el programa a gran parte de la población económicamente
activa, incluyendo a mujeres que trabajan en el sector informal, no
necesariamente brinda facilidades debido a la naturaleza inestable de los
ingresos en este sector. Las mujeres que se desenvuelven como trabajadoras
independientes, con una dinámica laboral que fluctúa constantemente, se
encuentran en desventaja ante el juicio que realizan las entidades financieras
respecto a su capacidad de ahorro.
El programa también establece que, en caso de existir, el
cónyuge o conviviente legalmente reconocido no puede ser propietario o
copropietario de otra vivienda en otra localidad del país. Además, los recursos
del Fondo Mivivienda sólo pueden beneficiar hasta en dos ocasiones a un mismo
subprestatario, cónyuge o conviviente, siempre y cuando no exista deuda
pendiente de pago al fondo. Estas condiciones pueden dificultar la
participación de mujeres que buscan independizarse después de una separación,
debido al tiempo que toma el reconocimiento legal de la finalización de su
condición de cónyuge o conviviente de un beneficiario original del crédito.
Este proceso expone a las mujeres a la inseguridad residencial, ya que su
posterior acceso al crédito se condiciona a lo que ocurra primero: el
reconocimiento legal de su estado civil o el pago del crédito por el
subprestatario original; estos escenarios se convierten en herramientas para el
ejercicio de poder sobre la mujer, lo cual se verificaría cuando el beneficiario
original o quien se consigna como jefe de familia es el hombre.
Por su parte, el Programa Techo Propio (PTP) se dirige a
familias de bajos ingresos económicos que deseen comprar, construir o mejorar
su vivienda. Este programa otorga el Bono Familiar Habitacional (BFH), un
subsidio directo que premia el esfuerzo de ahorro de la familia, de forma única
y no reembolsable. Para acceder a este beneficio, se debe conformar un grupo
familiar, en el que se identifique la figura de jefe(a) de familia, quien debe
tener al menos un dependiente a su tutela[5].
Esta condición contempla la figura de la mujer como madre soltera que forma su
grupo familiar junto con sus hijos(as), así como otros escenarios donde la
mujer asuma la jefatura del hogar.
Sin embargo, los integrantes del grupo familiar solo pueden
acceder nuevamente al BFH después de 5 años de la inscripción del contrato de
compraventa en el registro de predios. Esto limita el acceso posterior a este
tipo de beneficio para los integrantes del grupo familiar del jefe de familia.
Como consecuencia, las mujeres separadas o las hijas con nuevos núcleos
familiares quedan excluidas del programa de vivienda, sin considerar las
circunstancias específicas o estructurales que enfrentan las familias de bajos
recursos, ni que la separación puede haberse producido por hechos de violencia.
Por otro lado, es importante tener en cuenta que el BFH no
constituye una solución duradera en caso de que, junto con el ahorro, no sea
suficiente para cubrir el costo total de la vivienda y se requiera un crédito
complementario. Esto puede resultar insostenible para muchas mujeres que no
tienen ingresos estables.
Relacionado al alquiler:
Renta Joven
El Bono Arrendamiento, también conocido como Renta Joven o
Bono Mi Alquiler, es un programa creado por la Ley 30952 de 2019. Surge como un
mecanismo de ayuda que se entrega a los y las ciudadanos(as) peruanos(as) entre
los 18 y 40 años. Su objetivo es facilitar el acceso al alquiler de viviendas
con un costo mensual de 750 a 1560 soles (Plataforma Digital Única del Estado
Peruano, 2021). Este beneficio se otorga durante cinco años y consta de dos
partes: un 70% destinado al pago del alquiler mensual y un 30% que ayuda a los
beneficiados a ahorrar para la cuota inicial de un inmueble a través de los
programas Techo Propio o Mivivienda una vez finalizado el subsidio.
La última convocatoria de este programa tuvo lugar en 2019,
durante la cual se llevó a cabo la tercera elección de familias beneficiadas.
Para postularse, los solicitantes deben cumplir con ciertos requisitos: 1)
conformar un grupo familiar o un grupo de no dependientes representado por una
jefatura, con al menos dos personas; 2) la jefatura debe estar conformada por
una persona, pareja casada o conviviente con edades entre 18 y 40 años; 3) los
ingresos de la jefatura no deben superar los 3538 soles; 4) no ser propietario
o copropietario de terrenos, viviendas o propiedades independientes; 5) no
haber recibido ni estar postulando para recibir apoyo del estado a través de
programas como Fonavi, Enace, Fondo Mivivienda y Banmat; y 6) el jefe del grupo
no debe estar registrado como deudor en el Registro de Deudores Judiciales
Morosos (REDJUM).
Se debe señalar que, aunque el requisito de conformar un
grupo familiar de al menos dos personas incluye a madres y padres solteros, es
necesario que en ambos casos se pueda demostrar ingresos de manera formal (La
República, 2019). Esto implica que muchas mujeres que trabajan en el sector
informal quedan excluidas de la posibilidad de acceder a este beneficio. Estas
limitaciones se reflejan en las cifras de potenciales beneficiarias de este
programa. En la primera convocatoria, aproximadamente 784 de 2268 postulantes
eran mujeres elegibles; en la segunda convocatoria, fueron 1182 de 2741; y en
la tercera, se contabilizaron 766 de 1842. Estas cifras plantean interrogantes
sobre la verdadera cantidad de mujeres que logran acceder al bono, considerando
las restricciones y su situación de vulnerabilidad (figura 3).
Figura 3. Elegibilidad en el
Programa Renta Joven
Fuente: elaboración propia con
datos del Fondo Mivivienda (2021).
La experiencia comparada: medidas adoptadas en Latinoamérica
Generalmente se suele
atribuir a la falta de presupuesto la inacción en ámbitos relacionados a la
realización de los derechos sociales como la vivienda adecuada. Sin embargo,
diversos países latinoamericanos, a pesar de tener una situación económica similar
a la de Perú, están impulsando una serie de medidas para garantizar el derecho
a la vivienda adecuada de las mujeres, teniendo en cuenta la situación de
vulnerabilidad que pueden experimentar las mujeres a lo largo de todo su ciclo
de vida.
Argentina
En la República Federal
de Argentina, el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, en
colaboración con el Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad, ha
desarrollado recientemente el Programa Interministerial Habitar en Igualdad a
través de la Resolución Conjunta 4/2021. Este programa tiene como objetivo
promover políticas públicas habitacionales y de desarrollo urbano con enfoque
de género, dirigidas a mujeres y población LGBTIQ+. Las acciones propuestas
buscan incorporar la perspectiva de género en todas las políticas vinculadas al
hábitat y al acceso a la vivienda, atenuar las consecuencias de las violencias
interpersonales por motivos de género y promover la igualdad de las mujeres a
través de medidas de acción positiva. Entre las propuestas destacan: 1)
establecer criterios y leyes para asignar viviendas a víctimas de violencia de
género, 2) fomentar la titularidad conjunta sin discriminación de género, 3)
facilitar el acceso a créditos para organizaciones que se dediquen al acceso a
la vivienda, el hábitat y la tierra, y que estén integradas mayoritariamente
por mujeres. Se debe destacar que la titularidad conjunta contribuye a reducir
las relaciones de desigualdad y el ejercicio de poder sobre las mujeres dentro
del núcleo familiar.
El Salvador
El Fondo Social para la
Vivienda del Gobierno de El Salvador ha implementado el programa Casa Mujer, el
cual ofrece financiamiento y asistencia para la obtención de vivienda a mujeres
en situación de vulnerabilidad. Este programa está dirigido a mujeres solteras,
jefas de hogar, madres solteras, viudas o divorciadas con hijos(as), entre los
26 y 45 años y con ingresos familiares o individuales menores a 1000 dólares
americanos. Dentro de los beneficios se encuentran la tasa de interés más baja
del mercado, la posibilidad de acceder a viviendas usadas o nuevas,
financiamiento de hasta el 100% del precio de venta para empleadas dependientes
o del 97% para trabajadoras independientes, e incluso financiamiento de gastos
de escrituración y registrales, entre otros. Aunque las condiciones son
ligeramente más favorables para las mujeres que tienen un empleo formal, es
importante destacar que el reconocimiento del sector informal permite que las
mujeres accedan al crédito, y el programa se enfoca exclusivamente en beneficiar
a mujeres.
Costa Rica
Desde 2019, el programa
Crece Mujer tiene como objetivo ofrecer una línea de crédito del Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) de Costa Rica, dirigida exclusivamente
a mujeres (2021). Este programa ofrece financiamiento para la compra de una vivienda,
la construcción en un terreno propio o la compra de un lote y la posterior
construcción, con el fin de que las mujeres puedan tener una casa propia. Este
programa no limita a las mujeres por su estado civil ni por su condición
laboral, ya que pueden acceder a este financiamiento tanto las asalariadas como
aquellas con negocios propios. Además, el programa es focalizado, porque para
su acceso los ingresos de las mujeres deben encontrarse entre 700000 y 1615932
colones costarricenses (equivalente a 1000 y 2370 dólares americanos).
Uruguay
En el marco de la
Estrategia Nacional para la Igualdad de Género 2030, expedida por el Consejo
Nacional de Género, se establecieron acciones específicas para garantizar
vivienda, ambiente y hábitat suficientes, seguros y sustentables para las
mujeres. Como resultado, se promulgó la Ley 19 837 de 2019, relativa a la
promoción de programas habitacionales con enfoque de género. Esta ley incluye
la doble titularidad como modalidad de tenencia y seguridad jurídica de la
vivienda, garantizando los derechos patrimoniales de las mujeres. Las medidas
establecidas en esta ley implican el cambio de titularidad simple de la
vivienda a cotitularidad, lo que garantiza los derechos patrimoniales de las
mujeres y reduce el riesgo de que se ejerza algún poder sobre ellas en caso de
pérdida de la vivienda (Coalición Latinoamericana y Caribeña, 2020).
Conclusiones
En la actualidad, la situación de la vivienda adecuada en el
Perú dista bastante de considerar las necesidades específicas de las
poblaciones en situación de vulnerabilidad. Esto se debe a la falta de
reconocimiento de la vivienda adecuada como derecho humano en el ámbito
estatal, lo que impide que se le otorgue la importancia necesaria en las leyes
y políticas destinadas a beneficiar a las personas que más lo necesitan. En
particular, la situación de las mujeres en cuanto al disfrute del derecho a una
vivienda adecuada refleja claramente esta falta de enfoque. Es fundamental
adoptar una nueva perspectiva que integre los derechos y la equidad de género
en términos de participación en el mercado laboral, ingresos económicos y roles
dentro de la unidad familiar. Solo así se podrán superar las desigualdades
estructurales que enfrentan, pues los programas de vivienda en Perú no han
logrado enfocar esta situación diferenciada.
La tarea de abordar las dificultades en el acceso a la
vivienda para las mujeres en el Perú no es imposible. Al analizar experiencias
comparadas, es posible identificar realidades similares que reconocen estos
desafíos y han implementado medidas que podrían ser aplicables en Perú. Estas
incluyen criterios de priorización con enfoque de género para el acceso a
beneficios, brindar financiamiento incluso al sector informal y garantizar la
tenencia conjunta.
Si bien estas medidas se centran en el acceso a la vivienda,
no se debe desconocer la existencia de otros factores, tales como la
habitabilidad de la vivienda, los servicios básicos adaptados a las necesidades
de las mujeres y la ubicación, entre otros, también juegan un papel
fundamental. Además, estas cuestiones pueden verse afectadas por la violencia
doméstica y la exclusión socioespacial. En ese sentido, se debe seguir
indagando sobre estos aspectos con la finalidad de bregar hacia un
entendimiento comprehensivo de las necesidades de todos y todas como primer
paso para plantear las soluciones que requieren los derechos para ser
realizados.
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[1] No obstante, hubo varios
intentos de incorporar el derecho a la vivienda en la Constitución a través de
proyectos de ley que no han prosperado. Hasta la fecha de elaboración de este
artículo, el Proyecto de Ley 994/2021-CR, que propone la inclusión del derecho
a la vivienda digna en la Constitución, ha sido aprobado por la Comisión de
Vivienda y Construcción del Congreso de la República del Perú.
[2] "Artículo 3.
Derechos Constitucionales. Númerus Apertus. La enumeración de los derechos establecidos
en este capítulo no excluye los demás que la Constitución garantiza, ni otros
de naturaleza análoga o que se fundan en la dignidad del hombre, o en los
principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de derecho y de la
forma republicana de gobierno."
[3] De acuerdo con el
artículo 55 de la Constitución Política del Perú, los tratados internacionales
sobre derechos humanos forman parte del ordenamiento jurídico y, al tratarse de
derechos humanos, tienen rango constitucional, según lo establecido en las Sentencias
del Tribunal Constitucional 00025-2005-PI/TC y 00026-2005-PI/TC (acumulados)
(FFJJ, 25-34).
[4] En las sentencias
emitidas en los expedientes 00007-2012-PI/TC (Caso Fonavi) y 00018-2015-PI/TC
(Caso Tercero de Buena Fe), se ha considerado que el derecho a la vivienda está
vinculado al principio-derecho de dignidad humana, a la fórmula del Estado Social
y Democrático de Derecho, al principio de igualdad material y al libre
desarrollo y bienestar de la persona.
[5] Esposo(a), conviviente,
hijos(as), hermanos(as), nietos(as) menores de 25 años o hijos(as) mayores de
25 años con discapacidad, padres o abuelos.