El ejercicio político de
la plusvalía y la propiedad privada en Ecuador en el último período de la
Revolución Ciudadana
Víctor Hugo Guaman
Guaman. Magíster en Planificación Territorial
y Gestión Ambiental por la Universidad de Barcelona, especialista en
Ordenamiento Territorial y arquitecto por la Universidad de Cuenca. Director de
Control y Territorio en el GAD Municipal de Cañar. ORCID:
https://orcid.org/0000-0002-1445-1430 Correo electrónico: vihguaman@gmail.com
Recibido: 21 de agosto de
2022 |
Aceptado: 15 de diciembre de 2022 |
Publicado: 14 de noviembre de 2023 |
Resumen
En 2016, en medio de
resistencias, se aprobó la denominada Ley de Plusvalía, cuyo objetivo era
combatir la especulación inmobiliaria y distribuir la riqueza. Los detractores
de la ley argumentaron que esta afectaba al sector inmobiliario y era
expropiatoria del patrimonio familiar. En 2018, en el cambio de dirección
ideológica del gobierno, la ley es derogada junto con otras reformas mediante
consulta popular. Si bien los argumentos de los detractores motivaron su
resistencia, la derogatoria no responde esencialmente al favorecimiento de los
intereses de élites económicas e inmobiliarias, sino que cumple su papel en la
iniciativa por enterrar un proyecto político-económico. En este sentido, el
artículo analiza los eventos sociales y económicos que configuraron la
coyuntura para su aprobación y derogación, así como la capacidad que tiene la
propiedad privada de apropiarse de las masas en el ejercicio parlamentario y
desencadenar procesos políticos.*
Palabras clave: Especulación
inmobiliaria, propiedad privada, captura de plusvalía, derogatoria, Revolución
Ciudadana.
The
political exercise of surplus value and private property in Ecuador during the
last period of the Citizen's Revolution
Abstract
In
2016, amid resistances, the so-called Ley de Plusvalía
(Law of Surplus Value) was approved, with the objective to combating real
estate speculation and redistribute wealth. Detractors of the law argued that
it negatively impacted the real estate sector and constituted an expropriation
of family heritage. In 2018, with a change in the government's ideological
direction, the law was repealed along with other reforms through a popular
consultation. While the arguments of the detractors motivated their resistance,
the repeal was not essentially in response to favoring the interests of
economic and real estate elites, but rather served as part of an initiative to
bury a political-economic project. In this sense, the article analyzes the
social and economic events that shaped the conjuncture for its approval and
repeal, as well as the capacity of private property to appropriate the masses
in the parliamentary exercise and trigger political processes.**
Keywords:
Real estate speculation, private property, capture of surplus value, repeal,
citizen revolution.
Oexercício
político da mais-valia e da propriedade privada no Equador no último período da
Revolução Cidadã
Resumo
Em
2016, em meio à resistência, foi aprovada a chamada Lei de Mais Valia, cujo
objetivo era combater a especulação imobiliária e distribuir riquezas. Os
detratores da lei argumentaram que ela afetava o setor imobiliário e estava
expropriando o patrimônio familiar. Em 2018, na mudança de rumo ideológico do
governo, a lei é revogada junto com outras reformas por meio de consulta
popular. Embora os argumentos dos detratores tenham motivado sua resistência, a
revogação não responde essencialmente para favorecer os interesses das elites
econômicas e imobiliárias, mas cumpre seu papel na iniciativa de enterrar um
projeto político-econômico. Nesse sentido, o artigo analisa os acontecimentos
sociais e econômicos que moldaram a conjuntura para sua aprovação e revogação,
bem como a capacidade da propriedade privada de se apropriar das massas no
exercício parlamentar e desencadear processos políticos.***
Palavras-chave: especulação imobiliária, propriedade privada,
captura de ganhos de capital, depreciativo, Revolución
Ciudadana.
Introducción
El presente artículo analiza la capacidad que tienen los
acontecimientos políticos de la plusvalía y la propiedad privada para
apropiarse de las masas en el ejercicio parlamentario y desencadenar procesos
políticos en Ecuador, motivados por la implementación de la denominada Ley de
Plusvalía de 2016 a 2018. Este hecho que se desarrolla en una coyuntura que da
cabida y desarrollo al período de la Revolución Ciudadana. En este contexto, se
revisa la coyuntura política, social y económica que presentaba la región y,
concomitantemente, el país. Durante este período, Ecuador atravesaba por la
bonanza y recesión económica de principios del siglo, lo cual modificó la
estructura económica y la ideológica electoral, fundamentando de esta manera
los procesos políticos que se revisan en este artículo. El análisis se centra
en matizar las relaciones entre las ciudades, los Estados y la conformación
política de la ciudadanía.
La negativa concepción colectiva sobre la regulación de los
mercados y su eficiencia implica que cualquier iniciativa por regular el
mercado inmobiliario se vea limitada políticamente. Sin embargo, la posición
política de izquierda y un momento de coyuntura nacional y regional permitieron
al gobierno de Rafael Correa (2007-2017) implementar una serie de políticas
centradas en la inversión social, participación de los excedentes y políticas
taxativas sobre la propiedad y la renta. En ese sentido, desde 2015 Correa
promueve varias leyes relacionadas con la propiedad de la tierra y la
generación de utilidades, denominadas: 1) Ley de Herencias, 2) Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo (LOOTUGS), 3) Ley de
Plusvalía. Todos los proyectos de ley contenían algún propósito de regulación
del mercado inmobiliario y captura de plusvalías.
La Ley de Plusvalía se aprueba en 2016 en medio de
movilizaciones en contra, promovidas por la oposición política y los “sectores
perjudicados” por la implementación de una ley que, según sus promotores,
estaba orientada a castigar la especulación. Los detractores estaban
conformados por los sectores de oposición política, las cámaras de
construcción, los gremios de constructores y los propietarios de clases media.
Este grupo argumentaba que la ley afectaba al sector de la construcción y, por
tanto, al empleo; atentaba contra un bien de acumulación de valor al reducir la
mercantilización; y constituía un impuesto expropiatorio del patrimonio
familiar.
En febrero de 2018, a 14 meses de haberse aprobado la ley,
su derogación es respaldada por el gobierno de Lenin Moreno a través de una
consulta popular. A pesar de provenir del gobierno de Rafel Correa, Moreno
gobernó en consenso con Guillermo Lasso, un opositor declarado de Correa y
principal promotor de las marchas de resistencia a la Ley de Plusvalía. Si bien
la consulta popular se utilizó para “descorreizar” el
Estado, la inclusión de la Ley de Plusvalía en la consulta implicó la prioridad
por su derogación facilitó su efectividad, dado que la regulación de la
propiedad privada es un asunto complejo que genera aceptación o resistencia
social basada en temores.
En este sentido, el presente artículo tiene como objetivo
debatir algunos elementos a considerar sobre las condiciones necesarias para
que prospere cualquier iniciativa de regulación del mercado inmobiliario a
través de mecanismos de captura de plusvalía. Esto se debe a la confrontación
política que históricamente ha enfrentado la gestión pública de la plusvalía y
la propiedad privada. Por tanto, se consideran dos dimensiones que
hipotéticamente resultarían determinantes para su aprobación y derogación: 1) la
coyuntura nacional y regional tiene gran influencia en la implementación y
derogatoria de mecanismos taxativos sobre la propiedad privada; 2) la
flexibilidad y el margen de negociación social de los mecanismos determinan su
viabilidad política y su permanencia.
En cuanto al estado del arte, desde Marx, existe una extensa
bibliografía que aborda el reconocimiento y ratificación, hasta la fecha, de la
generación de un excedente originado por la mayor explotación de la clase
obrera, conocido como “plusvalía”. Este hecho se replica en los espacios
urbanos, generando excedentes motivados por factores externos al esfuerzo de
quienes se benefician de la plusvalía. Para algunos, este fenómeno representa
el único modelo de mundo posible, mientras que, para otros, los procesos que
surgen en América Latina plantean un modo de vida alternativo basado en el sumak kawsay o
“buen vivir” (Sabogal, 2014) que da origen a mecanismos redistributivos de la
riqueza. Los estudios sobre la plusvalía urbana han vislumbrado su recuperación
como un elemento fundamental en la construcción de un estado de distribución
social, pero especialmente sobre el fortalecimiento institucional de los
gobiernos locales, razón por la cual ponen en evidencia su viabilidad para
ciudades con estructuras económicas fuertes.
Autores como Munévar (2016) han señalado que, si bien todo
el marco institucional de la captura de plusvalía y sus limitaciones sobre la
propiedad privada se basa en una plataforma normativa legal, la plusvalía
urbana aún es desconocida para la ciencia jurídica. Los expertos concluyen que
las plusvalías urbanas involucran tanto una perspectiva cualitativa y subjetiva
en su relación con la partición desde la dimensión del interés general, como
una perspectiva objetiva cuantitativa, desde la recaudación. En este sentido,
se plantea que el valor, como elemento vinculante entre la plusvalía y la
propiedad privada, no se reduce únicamente a los límites impuestos por la
función social y ecológica de la propiedad privada, sino que también involucra
oro tipos de derechos de naturaleza colectiva (Jaramillo, 2011).
Sin embargo, el análisis de la captura de la plusvalía y la
propiedad para América Latina se ha limitado al estudio de la capacidad de
recaudación y de distribución. En particular, el Instituto Lincoln y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) han investigado el fortalecimiento de los
ingresos locales, la incidencia sobre los patrones de crecimiento y la
mitigación del impacto ambiental del desarrollo urbano (Blanco et al., 2016). Sin embargo, estos
enfoques dejan de lado el análisis de los factores sociales, económicos y
políticos que influyen en la implementación de mecanismos de captura de
plusvalía y regulación, así como en la duración o fracasos de estos. Es
fundamental entender la diversidad de estructuras económicas en América Latina
para comprender plenamente estos procesos.
Marco teórico: estado
social y taxación tolerable sobre plusvalía y
propiedad privada
La implementación de
políticas taxativas sobre la propiedad de la tierra en América Latina se basa
en un marco político-ideológico regional que surgió a principios del siglo XXI
y que requiere diversos factores de naturaleza social y económica. Esto comprende
una coyuntura tanto a nivel regional y mundial, que crea un escenario propicio
de viabilidad política para su implementación.
La izquierda del siglo
XXI en América Latina y Ecuador
El llamado “giro a la izquierda” en América Latina a finales
del siglo XX y principios del XXI se caracterizó por candidatos electorales que
criticaron las políticas de apertura de los mercados, la privatización de los
servicios y la ausencia del Estado. Se construyó un discurso centrado en
atribuir la persistencia de la pobreza y desigualdad social, arrastradas desde
los años ochenta, a las políticas del Consenso de Washington y se consideró
fundamental recuperar el rol del Estado (Svampa,
2008). La llegada de los gobiernos de izquierda coincidió con períodos
económicos favorables para Latinoamérica, impulsados por el aumento de los
precios de las materias primas (hidrocarburos, minerales y alimentos) debido a
una mayor demanda de China. La mejora en los ingresos fiscales se utilizó para
reducir la pobreza y la desigualdad social, y la implementación de instrumentos
de representación política creó un escenario económico y político propicio para
la permanencia de los gobiernos de izquierda (Torrico, 2017).
La nueva corriente de izquierda, enfocada en reducir las
desigualdades socioeconómicas mediante la distribución de la riqueza (Cleary,
2006), se aleja de la tradicional postura estatista de décadas anteriores y
encuentra puntos de coincidencia con algunos planteamientos de los años
ochenta, como el control de la inflación, del déficit fiscal, los intercambios
de mercado y el respeto por la propiedad privada (Borón,
2012). Por lo tanto, la izquierda de principios de siglo no propone un cambio
radical al modelo neoliberal. Sin embargo, existen diferencias importantes con
los postulados neoliberales, especialmente en lo que respecta a la eficiencia
del mercado para distribuir la riqueza, lo que reafirma la necesidad de
intervención del Estado. En este sentido, la intervención en el mercado y la
política social impulsada por la izquierda requieren de una gran capacidad
fiscal por parte del Estado y de un sistema tributario progresivo que imponga
más impuestos sobre la propiedad y la riqueza, y menos sobre el consumo
(Torrico, 2017). Ello implica que una condición económica nacional y regional
favorable con una base imponible significativa es de suma relevancia.
El rechazo al modelo de ajuste estructural implementado en
varios países, que tiene sus raíces en el Consenso de Washington, fue el
escenario propicio para el surgimiento de los gobiernos de izquierda en América
Latina (Besabe-Serrano y Barahona, 2017). Esta
afirmación implica dos hechos: primero, que efectivamente se haya llevado a
cabo un ajuste estructural; y segundo, que el electorado se encuentre
insatisfecho con sus resultados. Sin embargo, en el caso de Ecuador, carece del
primer factor, puesto que es uno de los países con menor grado de
implementación de medidas de ajuste estructural (Lora y Panizza, 2002). Para el
año 2000, Ecuador fue uno de los países que menos avanzó hacia el ajuste en
términos laborales, financieros, fiscales y económicos, y también fue el país
con menos sectores privatizados.
La ausencia del primer factor, que supuestamente propicia la
resistencia al ajuste estructural, lleva a plantear que Ecuador no tiene un
electorado plenamente insatisfecho con las políticas del ajuste. Incluso
históricamente, los representantes de izquierda siempre han sido minoría, como
se evidencia en la figura 1. Ello permite sostener, en primer lugar, que
Ecuador no cumple enteramente las condiciones para que el electorado tenga un
giro hacia la izquierda, mantenga un gobierno de izquierda durante 10 años
durante el siglo XIX, valide una política social y de carga fiscal, y consienta
un impuesto sobre la riqueza y la propiedad privada. Por lo tanto, la coyuntura
se complementa con otros factores que se revisarán más adelante.
Figura 1. Representación
legislativa de los partidos de izquierda en Ecuador
Fuente: elaboración propia con
base en Basabe-Serrano y Barahona (2017).
Cargas sobre la propiedad
privada para la re distribución de la riqueza
Como se mencionó anteriormente, un aspecto fundamental del
socialismo del siglo XXI es el fortalecimiento fiscal del Estado, a través de
impuestos progresivos sobre la riqueza y la propiedad. Entre los más
significativos están el impuesto predial, las cargas a la transferencia y los
instrumentos de recuperación de plusvalías. Estos impuestos, en teoría, buscan
la “distribución” de la riqueza. Sin embargo, considerando que la nueva
izquierda no rompe el ajuste estructural y encuentra puntos de coincidencia con
el capitalismo avanzado, se especula que los instrumentos de recuperación de
plusvalías también son comunes en dicho sistema.
Se pueden identificar diversos instrumentos de distribución
de la riqueza basados en el patrimonio, especialmente en la propiedad de la
tierra. Por ejemplo, a mediados del siglo XIX se implementaron en Estados
Unidos los Special Assesments,
que son la base de los instrumentos conocidos como “contribuciones por
mejoras”, implementados en Latinoamérica desde mediados del siglo XX (Furtado y
Acosta, 2012). Los mecanismos varían en su forma, pero siempre conservan el
mismo principio: la apropiación del plusvalor generado por la inversión
pública. En otros casos, los beneficios provienen de la aplicación de
instrumentos como el reajuste, la reparcelación o Landpooling, que mejoran la
geometría de los terrenos.
En otras formas, donde el beneficio no proviene de la
inversión estatal, sino de permitir un mayor aprovechamiento de la tierra, se
pueden identificar algunos casos en los que se captura la plusvalía después de
obtener la autorización del Estado para acceder a una mayor densidad edificada.
Esta captura se materializa a través de una “contraprestación” por el beneficio
recibido. Entre los casos más relevantes, se encuentran el de Brasil con los
Certificados de Potencial Adicional de Construcción (Cepac),
que son un título de libre circulación e insumo mercantil para incrementar la
densidad construida (Sandroni, 2014); Francia, con el Plafond Légal de Densité, que implica
el pago de una contraprestación al Estado por construir más metros cuadrados de
los permitidos en el terreno (Guaman, 2021); Estados
unidos, con el Tax
Incrementing Financing
(TIF), que consiste en recaudar la plusvalía a través del impuesto predial
generado por la autorización de un proyecto, (Furtado y Acosta, 2012);
Argentina, que permite la captación de recursos mediante el suelo urbanizado y
urbanizable (Duarte y Baer, 2014); y el caso de Ecuador, donde se implementó
una contribución especial de mejoras (Guaman, 2021),
aunque en 2016 se incorporó una norma nacional similar a la de Brasil, la
Concesión Onerosa de Derechos, que aún no se ha aplicado.
En los instrumentos mencionados, el beneficiario puede
elegir si la contraprestación se pagará con dinero o en especie, como con
infraestructura, viviendas de interés social (VIS) construida o suelo. En otros
casos, la contraprestación se materializa estrictamente en especie. Por
ejemplo, el Inclusionary
Zoning implementado en Estados Unidos implica la
construcción por encima de las regulaciones a cambio de proporcionar un
equivalente del beneficio en vis dentro del mismo proyecto (Guaman,
2021). En los llamados exactions o
impact fees, la contraprestación se destina a la
inversión en infraestructura en la misma zona, con el objeto de mitigar el
impacto generado por el aumento de la densidad.
Metodología: recopilación
y análisis de datos de la coyuntura social, política y económica
El artículo se desarrolló utilizando una metodología mixta
con el objetivo de contrastar los momentos de aceptación social, la situación
del ciclo económico y los intereses políticos de oposición. Esto permitió
analizar los factores que influyen y condicionan las decisiones políticas
asumidas en cada momento. La metodología se basa en datos cuantitativos
obtenidos en encuestas de aprobación social y resultados electorales de los
actores políticos relacionados con la ley analizada, así como en un registro de
los procesos de resistencia promovidos por los actores económicos, sociales y
políticos involucrados, y en investigaciones específicas sobre el ciclo
económico de la región y Ecuador.
Los datos cuantitativos de los resultados electorales se
obtuvieron de la plataforma web del Consejo Nacional Electoral (CNE) para los
años 2006, 2007, 2009, 2013 y 2017. En cuanto a la información secundaría sobre
la aceptación social en períodos entre elecciones, se recopilaron diversas
investigaciones que analizan el contexto económico e ideológico regional y
local de principios del siglo. Estos datos fueron fundamentales para construir
el panorama social y económico, ya que proporcionaron herramientas para
comprender el proceso de coyuntura nacional y regional.
Por otro lado, el registro de los procesos de resistencia se
obtuvo de informes de medios de comunicación, plataformas digitales de los
actores económicos e investigaciones que analizan el impacto de la ley. En la
figura 2 se resume la información cuantitativa en una línea del tiempo
relacionada con el análisis de la coyuntura y la aprobación de la Ley de
Plusvalía. Se puede observar la influencia y presencia de la Revolución
Ciudadana al principio del período, seguida de un declive en su presencia política
en relación con los momentos de aprobación y derogación de la ley.
El análisis cuantitativo respalda las apreciaciones
cualitativas que se van desarrollando a lo largo del artículo, a través del
análisis focalizado de las señales de valoración o reprobación hacia la ley
durante el período de tratamiento y derogatoria. La confrontación de estos
insumos permitió comprender los procesos de conflicto que surgieron en torno al
ejercicio legislativo y que involucraron actores sociales contundentes en la
permanencia de la ley. Para ello, se realiza una comparación entre la Ley de
Plusvalía y un proyecto de ley de naturaleza similar en México, que cumple el
papel de testigo y ayuda a validar las conclusiones extraídas del caso
ecuatoriano. Esta comparación se basa en cuatro aspectos de análisis: el
contexto electoral, el impacto en la propiedad privada, la translación del
ejercicio legislativo al espacio público y la respuesta política y enfoque de
reglamentación.
Figura 2. Aceptación social y
participación política de la Revolución Ciudadana
Fuente: elaboración propia con
datos de CNE (2014; 2016; 2017; 2018); Meléndez y Moncagatta,
(2017); Noboa (2014).
Marco político de la plusvalía
y la propiedad privada
México: captura de
plusvalía (proyecto)
1. Hecho histórico electoral
Azuela (2020) presenta el caso mexicano de un elemento
jurídico destinado a capturar la plusvalía, el cual se pretendía incorporar en
la Constitución de la Ciudad de México de 2017. Este elemento consistía en un
artículo que finalmente fue excluido del proyecto constitucional debido al
temor que generaba respecto al patrimonio acumulado en las viviendas. El
proyecto fue promovido por el entonces jefe de gobierno de la Ciudad de México,
y al tratarse de un cuerpo jurídico que fundamenta las normas que rigen las
acciones de los niveles de Gobierno supeditados a la Constitución, no podía ser
específico y no definía en ningún punto la mecánica de aplicación para la
recuperación de plusvalías.
Para su discusión y aprobación, se conformó una Asamblea
Constituyente compuesta en un 60% por miembros elegidos democráticamente y el
resto mediante otros mecanismos. Sin embargo, solo el 28% del electorado
participó en dicha asamblea, lo que evidenció el poco interés en el proyecto.
Al inicio del debate sobre el proyecto, el foco de atención se centró en la
cantidad de derechos contenidos, la implicación de un sistema fiscal
centralizado, en el nivel de especificidad y la capacidad de los asambleístas
para legislar y debatir de manera coherente. Sin embargo, el tema de la
propiedad privada y su relación con la propuesta de recuperación de plusvalías
no fue ampliamente discutido. Según Azuela (2020), si los intelectuales
públicos no lograron debatir la cuestión urbana y los juristas no pudieron
ubicar el tema de la propiedad en la Constitución, mucho menos se podía esperar
que comprendieran la cuestión de la plusvalía en las etapas posteriores.
2. Impacto sobre la propiedad privada
En términos urbanísticos, el proyecto abordaba el derecho a
la ciudad, la distribución equitativa de cargas y beneficios del desarrollo
urbano, la asignación de competencias a las alcaldías y el alcance de las
consultas públicas que afectan la calidad de vida de los vecindarios. Sin
embargo, los artículos que generaron mayor controversia establecían que el
derecho a construir no era inherente al derecho a la propiedad, sino que se
transferiría mediante un acto administrativo del poder público; y que los incrementos
en el valor de mercado del terreno edificable eran considerados riqueza
pública, por lo que se establecerían mecanismos de distribución, incluyendo la
recuperación de plusvalías en beneficios de la comunidad. Ambos temas se
vinculaban con la propiedad privada.
Durante el debate, la propuesta de recuperación de
plusvalías tuvo un impacto significativo en la discusión pública, generando
campañas en su contra que se valieron de plataformas digitales y medios de
comunicación televisivos. Estas campañas argumentaban que la propuesta
confiscaría cualquier incremento de valor de las propiedades y la calificaban
como una locura de la izquierda. Incluso se llegaba a afirmar en términos más
extremos que esto supondría el fin de la propiedad privada y conduciría al comunismo.
De esta manera, se desarrolló una poderosa campaña liderada por los intereses
inmobiliarios en contra de la recuperación de plusvalías, la cual resultaba
difícil de contrarrestar.
3. El ejercicio legislativo trasladado al
espacio público
La plusvalía se convirtió en la preocupación más relevante
del proyecto de Constitución, trasladando el debate del ámbito legislativo al
escenario público. Esto se manifestó a través de acciones proactivas, como la
recopilación de 80 mil firmas en change.org que abogaban por la eliminación de
este tema en el proyecto de Constitución. Por otro lado, un reducido grupo de
académicos y medios de comunicación intentaba defender la propuesta, aunque con
escasa influencia. De esta forma, sectores sociales que normalmente no
participaban en los procesos legislativos se involucraron en esta discusión,
motivados por lo que se consideraba la “defensa del patrimonio familiar”.
A pesar de que los artículos en controversia no definían la
metodología de aplicación ni los parámetros de inversión de los fondos
recaudados, la falta de cohesión en la izquierda y un liderazgo político poco
claro llegaron al punto en el que el propio promotor del proyecto solicitó al
legislativo la modificación de dichos artículos. En este contexto, los sectores
medios que se oponían activamente y la manipulación de los intereses
inmobiliarios lograron socavar la propuesta y modificar su contenido.
4. Acción política de respuesta y enfoque
de reglamentación
Durante las negociaciones y las diferentes posturas a favor
y en contra por parte de los legisladores, el texto finalmente aprobado
establece la necesidad de crear normas secundarias que definan la metodología
para determinar las compensaciones ambientales y urbanas generadas por los
proyectos urbanos. Esto implica que los fondos recaudados se inviertan en las
áreas que se ven afectadas o influenciadas por dichos proyectos.
Aunque todavía existe un fundamento jurídico que respalda la
creación de instrumentos de recuperación de plusvalía, el texto aprobado
restringe estos instrumentos a un principio de generación de beneficio,
recuperación de plusvalía y reinversión de los fondos recaudados, tal como se
ha observado en la mayoría de los instrumentos analizados. Esto limita la
“distribución” de la riqueza.
Ecuador: captura de
plusvalías (ley)
1. Hecho histórico electoral
A diferencia de la
experiencia regional, la implementación de la izquierda en Ecuador durante el
siglo XXI no se debió únicamente a la instauración del ajuste estructural, sino
que se apoyó en otros aspectos de coyuntura local que, sin embargo, no fueron
ajenos a los fenómenos regionales, especialmente en el ámbito económico. Por lo
tanto, su período de vigencia se alinea con los de otros gobiernos de izquierda
en América Latina.
Coyuntura local: 10 años
de Revolución Ciudadana
La implementación de políticas distribucionistas
requiere de escenarios en los que exista confianza y credibilidad en la gestión
de la economía nacional. Esto implica considerar dos fenómenos que permiten la
aceptación o tolerancia de este enfoque económico: 1) la presencia de electores
con ideologías de izquierda; y/o, 2) un entorno coyuntural económico y político
favorable. En este contexto, el gobierno de Rafael Correa y su partido político
Alianza País, conocido también como la Revolución Ciudadana, surgió en el
complejo panorama político de Ecuador a mediados de la primera década del
siglo, como una alternativa válida para el electorado.
Correa comenzó su carrera política como ministro de Economía
y Finanzas, y se convirtió en un personaje mediático debido a su discurso
abiertamente antineoliberal y de confrontación con el gobierno de turno (Harnecker, 2010). Correa cuestionaba la gestión de la deuda
externa, la implementación de políticas neoliberales, la relación del Estado
con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la escasa participación del país
en los beneficios del petróleo. Este discurso le permitió ganar seguidores y
constituir una base de apoyo político.
En la carrera hacia las elecciones presidenciales de 2006,
la derecha se encontraba estigmatizada debido al feriado bancario del 2000 y un
rescate en los años noventa que destinó el 30 % del pib
para saldar las deudas privadas de la banca (Mejía, 2012). Estos
acontecimientos provocaron uno de los mayores éxodos migratorios en la historia
ecuatoriana. Correa quien capitalizó este tropiezo de la derecha, comenzó la
campaña electoral con un respaldo del 6 %, pero logró ganar las elecciones en
segunda vuelta con el 56.7% de los votos. Al inicio de su mandato en 2007, el
partido de Correa obtuvo el 64.5% de los escaños en el máximo órgano
legislativo (Nestares Nolasco, 2017), convirtiéndose
en el más votado en toda la historia del país.
Una de las primeras medidas que tomó como mandatario fue
convocar a un referendo para la elaboración de una nueva Constitución nacional,
el cual tuvo un respaldo del 81%. De este modo, se promulgó la Constitución de
la República del Ecuador de 2008, lo que implicó poner a disposición su cargo y
el de los legisladores nacionales. De acuerdo con el referendo de la nueva
Constitución, se convocaron nuevamente elecciones el 26 de abril del 2009, en
las que Correa, en un suceso atípico en los 30 años de democracia del país,
ganó en primera vuelta con el 51.95% de los votos (Mejía, 2012), dando inicio a un gobierno que obtuvo una creciente
aprobación a medida que ejercía sus funciones.
Para el 2011, el país había mostrado un buen desempeño
económico en comparación con otras épocas, con avances en educación, salud y
vivienda, lo cual contribuyó a la aprobación de Correa. De esta manera, el
modelo neodesarrollista propuesto por Correa se
benefició del crecimiento económico característico, resultado de una voluntad
política de tener presencia significativa en la comunidad y de establecer
contratos de participación más favorables con las empresas petroleras. Además,
se incrementó la presión fiscal y se redujo el pago de la deuda externa, lo que
fortaleció las arcas del Estado y permitió destinar más recursos a la inversión
social (Mejía, 2012). En ese momento, Correa consolidó su capital político
gracias a su habilidad para confrontar a los opositores en los medios de
comunicación, donde se beneficia de su capacidad argumentativa, su sólida
formación académica y su dominio del lenguaje popular, lo que le permite
establecer una relación cercana con los ciudadanos. En 2014, se mantiene como el
único presidente con una alta aprobación (60%) después de su mandato (Noboa,
2014).
Sin embargo, en ese período hubo constantes confrontaciones
con la prensa y la oposición, así como una mala actitud y la perdida de apoyo
del partido en las ciudades más pobladas (figura 3).
La administración de Rafael Correa gozó de notable
aceptación durante sus 10 años de gobierno, alcanzando su punto máximo de
popularidad en el período 2012-2013. Como se puede observar en la tabla 1, en
las elecciones de 2009 y 2013, logró ganar en primera vuelta, mientras que su
partido mantuvo una mayoría absoluta en el máximo órgano legislativo, lo cual
fue fundamental para la implementación de cualquier proyecto político. Alianza
País, liderada por Rafael Correa, ocupó ampliamente los poderes del Estado
desde 2007. Incluso en las elecciones de 2017, a pesar de registrar los niveles
más bajos de popularidad, obtuvo el 54% de los escaños posibles en el máximo
órgano legislativo. Además, continuó en el poder ejecutivo con Lenin Moreno,
quien fue vicepresidente durante el gobierno de Correa. Sin embargo, la
victoria de Moreno en la segunda vuelta fue cuestionada, ya que obtuvo una
diferencia de 2.3% de los votos válidos (Besabe y
Barahona, 2017).
Para 2017, el período de Correa concluyó con un nivel de
aprobación del 46% (Radio Pichincha, 2019), el más bajo en comparación con sus
cifras habituales. El escenario se caracterizó por una percepción de
autoritarismo, una deuda en gasto público difícil de cubrir, una clara
oposición con el sector ecologista debido a la estructura fiscal basada en la
explotación a gran escala (Iza et al., 2020), confrontaciones directas con la
prensa y una ley de comunicación que generó inconformidad (Zibell,
2017). Además, hubo acusaciones de contratos de inversión dirigidos a sus
familiares y la reducción del precio de los hidrocarburos, lo que debilitó el
sustento del modelo estatista.
Figura 3. Aceptación social de la
Revolución Ciudadana (RC)
Fuente: elaboración propia con
datos de CNE (2014, 2016, 2017, 2018); Meléndez y Moncagatta,
(2017); Noboa (2014).
Tabla 1. Triunfos del partido
Alianza País en elecciones
Año de votación |
Porcentaje en votación (primera vuelta presidencial) |
Porcentaje en votación (segunda vuelta presidencial) |
Número de Asambleístas de Alianza País |
2006 |
22.8 % |
56.7 % |
No elección de asambleístas |
2007 |
No elecciones presidenciales |
No elecciones presidenciales |
73 (56.2 %) |
2009 |
51.9 % |
No segunda vuelta |
59 (47.5 %) |
2013 |
57.2 % |
No segunda vuelta |
100 (79.9 %) |
2017 |
39.4 % |
51.2 % |
74 (54 %) |
Fuente: elaboración propia con
datos de CNE (2014; 2016; 2017; 2018).
En resumen, el alto nivel de popularidad de Alianza País de
la mano de Rafael Correa se sustentó en tres factores de coyuntura económica y
política:
En cuanto a los sectores socioeconómicos siguientes, su
empatía hacia Correa se habría basado en la valoración de indicadores
macroeconómicos positivos. Por ejemplo, hasta 2009, Ecuador experimentó el
mayor crecimiento económico en Sudamérica; la tasa de desempleo disminuyó del
9.3 al 6.4% en 2010; se logró la distribución más equitativa de riqueza en la
historia del país, según Mejía (2012). También se valoró la mayor inversión en
infraestructura vial, la implementación de educación gratuita, las comidas escolares,
el aumento de los bonos, las obras públicas y la inversión en salud.
Como se puede evidenciar, la popularidad de Correa se basó
en tres factores principales: una bonanza económica, la priorización en la
inversión social, y una estrategia de comunicación efectiva. Estos elementos
crearon un entorno propicio para la implementación de un proyecto de izquierda
del siglo XXI. Sin embargo, es importante destacar que este contexto no fue
aislado, sino que estuvo en línea con el fenómeno regional. No se requería
únicamente de un electorado de izquierda, sino de un momento de coyuntura
económica y política que permitiera obtener una mayoría legislativa para
aprobar el proyecto estatista. En este sentido, una parte del modelo de Correa
implicaba la promoción de una iniciativa destinada a combatir la especulación
de la tierra mediante la captura de la plusvalía de la propiedad. No obstante,
es importante tener en cuenta que la coyuntura no garantizaba una recepción
positiva de la propuesta, especialmente considerando la pérdida de credibilidad
de Correa al final de su mandato y el hecho de que el electorado ecuatoriano no
se identificaba mayoritariamente con la izquierda.
2. Impacto sobre la propiedad privada
Mecanismo del instrumento
de captura de plusvalía en Ecuador (2016-2018)
La Ley de Plusvalía incorporaba un impuesto sobre el valor
especulativo del suelo en la transferencia de bienes inmuebles, cuyo objeto era
gravar las ganancias extraordinarias obtenidas en dichas transferencias. La ley
reformaba al artículo 556 del COOTAD (2010), que establecía un impuesto a las
utilidades y plusvalías en la transferencia de predios urbanos, mediante un
gravamen del “diez por ciento (10%) sobre las utilidades y plusvalía que
provengan de la transferencia de inmuebles urbanos”.
El gravamen establecido por la Ley de Plusvalía consistía en
una participación del 75% de la ganancia extraordinaria, que se determinaba
como la diferencia entre el valor de la compraventa y el valor de adquisición
ajustado (figura 4). La construcción de este valor es un aspecto fundamental
que ha sido cuestionado por los opositores de la ley y que afecta la
legitimidad social de esta. Este valor se compone del esfuerzo del propietario,
incluyendo el valor de compra del bien los impuestos sobre la propiedad que
haya pagado. Además, se suma la ganancia ordinaria, que implica una
actualización del valor de bien basada en una suerte de deflación del valor.
Por lo tanto, la metodología de cálculo de la ganancia extraordinaria se
fundamenta en todo aquello que agrega valor al bien, tanto por factores
endógenos (principio de la plusvalía) como aquellos que no son mérito del
propietario.
Figura 4. Metodología de cálculo
de la base imponible
Fuente: Guaman
(2021).
Rafael Correa (Alianza País):
Revolución Ciudadana
Rafael Correa, líder máximo del partido político Alianza
País durante su mandato entre 2007 y 2017, anunció en 2014 la puesta en marcha
de dos proyectos de ley con el objetivo de combatir la especulación
inmobiliaria y abordar el déficit fiscal que enfrentaban los 221 municipios del
país. El presidente de la Comisión de Gobiernos Autónomos Descentralizados
argumentó que si el “Estado, a través de la obra pública, es el que ha motivado
el incremento del valor de un predio o de una zona, no puede ser que solo el
dueño del terreno, del predio, sea el beneficiario de ese incremento, se tiene
que compartir y el Estado tiene que recuperar esa inversión” (El Universo, 2014). En ese momento, se
difundió que el proyecto de ley contemplaba una participación del 25 % de la
plusvalía, donde los tributantes podrían escoger entre la cesión de suelo
edificable en favor del gobierno municipal o pago en efectivo.
Después de un año sin mayores
repercusiones, en mayo de 2015, Correa anunció formalmente el envío de dos
proyectos de ley al máximo órgano legislativo, con el objetivo de abordar la
inequidad existente. Ambos proyectos buscarían captar la plusvalía ilegítima y
establecer un nuevo sistema impositivo para las herencias. Según Correa, más de
600 millones de dólares generados por la inversión del Estado habían ido a
parar a manos privadas, por lo tanto, limitar las prácticas de acumulación
basadas en el patrimonio era una prioridad en la ley para reducir la
desigualdad social. En ese momento, el anuncio ya es oficial y los proyectos
generaron expresiones de rechazo en algunos sectores, que se manifestaron en
protestas en las calles del centro de la capital con consignas que decían:
“fuera Correa fuera”. En la ciudad de Guayaquil, principal polo económico, las
manifestaciones se llevaron a cabo durante cinco días consecutivos hasta el 12
de junio. Los manifestantes fueron convocados a través de grupos en redes sociales
(BBC News, 2015), y otros,
congregados por el líder político de oposición, Guillermo Lasso. No obstante,
en ambas ciudades se dan paralelamente manifestaciones de apoyo a Correa.
Lasso, principal representante de la
derecha en Ecuador, reclamó durante las movilizaciones que se retiraran los dos
proyectos de ley y afirmó que era el momento de defender a las familias
ecuatorianas (La República, 2015). La
respuesta de sus simpatizantes confirmó que seguirían movilizados hasta que los
proyectos de ley fueran archivados. Según algunos de los manifestantes, la
iniciativa del oficialismo busca dejar a los hijos sin el fruto del trabajo de
los padres (una preocupación centrada en la propuesta del impuesto a las
herencias). Después de varios días de movilizaciones, las protestas se
fortalecieron al recibir el respaldo de los alcaldes de Quito y Guayaquil.
Según el ministro coordinador, los
proyectos de ley no afectarían en absoluto al 98% de la población y
contribuirían a la distribución de la riqueza. Sin embargo, las protestas de
rechazo se intensificaron y la consecuente confrontación entre la oposición y
el oficialismo llevó a que Correa suspendiera temporalmente la aprobación de
los proyectos de ley el 15 de junio, seguido de un llamado a la paz debido a la
visita del máximo representante de la Iglesia Católica el 5 de julio (Notimundo, 2015). Posteriormente, convocó a un
diálogo nacional que tenía como premisa informar de manera “correcta” sobre el
contenido de los proyectos de ley, ya que Correa sostenía que la Ley de
Plusvalía contribuía a reducir la especulación de la tierra y que la Ley de
Herencias solo afectaba al 2% más rico. Uno de los primeros opositores a la
convocatoria fue el presidente de la Cámara de Comercio de Guayaquil, quien
argumentó que no participarían debido a que los proyectos legislativos violaban
los principios empresariales.
Después de un período de relativa
tranquilidad, en mayo de 2016 Correa anunció que retomaría los proyectos y lo
oficializó el 17 de octubre durante la inauguración del Hábitat III, con sede
en Quito. En ese momento, ya era de conocimiento público que la Ley de
Plusvalía, consistía en un gravamen del 75 % sobre las ganancias
extraordinarias generadas en las compraventas, lo cual generó preocupación en
el sector de la construcción, que para el año 2017 el BCE pronostica un
decrecimiento del 10% (Orozco, 2016). Ante esto, el presidente de la Federación
de Cámaras de la Construcción de Ecuador enfatizó que la ley incrementaría el
costo de la tierra y llegaba en medio de un período de recesión para el sector.
El 1 de diciembre, Correa finalmente
envió al máximo órgano legislativo únicamente el proyecto relacionado con la
plusvalía de la tierra para su debate y aprobación. El contenido del proyecto
ratificaba el gravamen del 75% sobre las ganancias extraordinarias y establecía
que los ingresos se destinarían a los municipios para financiar proyectos de
vis. Tras el envío, Correa destacó que el 90 % de los ecuatorianos
experimentaría una reducción en el impuesto de la plusvalía, y aquellos que
pagarían más serían los especuladores que se habían beneficiado de las obras
del Estado (Puente, 2016).
El envío del proyecto de Ley a la Asamblea motivó la
reanudación de las movilizaciones el 8 de diciembre en Ambato, Cuenca,
Guayaquil y Quito, sin embargo, no lograron tener un impacto significativo. De
esta manera, la Ley Orgánica para evitar
la especulación sobre el valor de la tierra y fijación de tributos fue
aprobada en la Asamblea Constituyente con 79 votos a favor y 27 votos en
contra, el 27 de diciembre de 2016.
3. El ejercicio legislativo trasladado al
espacio público
Lenin Moreno (Alianza País):
“7 veces si” (Derogatoria)
Conforme a los períodos electorales, en 2017 se eligió a
Lenin Moreno como presidente de la República, quien continuó con el proyecto
político de Alianza País. Dado que Moreno había sido vicepresidente en la
administración de Correa, se esperaba que se mantuviera la continuidad del
proyecto político. Sin embargo, sorprendentemente, Moreno inició una campaña de
desprestigio del gobierno de Correa, acusándolo de haber llevado un gobierno de
confrontación, autoritarismo y abusivo, lo que presagiaba un cambio ideológico
en su modelo de gobierno y la descorreización del
Estado.
En julio de 2017, Moreno anunció la importancia de revisar
el alcance y la aplicación de la Ley de Plusvalía, debido a que, según el BCE,
el sector de la construcción experimentaba una contracción del 7.3% (El
Telégrafo, 2017). Con esto, formalizó su compromiso, junto con el presidente de
la Asamblea Constituyente, de reformar la ley con el objetivo de preservar su
espíritu de lucha contra la especulación de la tierra.
La iniciativa de Moreno recibió apoyo del representante de
la Federación Nacional de las Cámaras de la Construcción, quien afirmó que el
sector de la construcción ha reducido su actividad entre un 30 y 50%, y que la
disminución se había trasladado a los proveedores de servicios y bienes,
quienes registraron caídas aún mayores, superiores al 50%. Además, se sumaron
argumentos por parte de actores inmobiliarios que sostenían que la vivienda era
un medio directo de ahorro, y que cualquier valor que excediera la inflación
será retenido por el Estado.
Moreno informó que la reestructuración del Estado requiere
una consulta popular que pusiera fin al poder del correísmo. En este sentido,
anunció el 18 de septiembre la intención de formalizar la consulta popular,
aunque hasta ese momento no se ha especificado si la Ley de Plusvalía estaría
dentro del referendo (El Comercio, 2017). El 2 de octubre, el poder ejecutivo
oficializó la convocatoria para la consulta con siete preguntas, una de las
cuales abordó la derogación de la Ley. A pesar a reconocer la necesidad y
legitimidad de combatir la especulación y distribuir la riqueza generada por la
inversión pública, el poder ejecutivo accedió a incluir una pregunta que no
busca derogar la ley en lugar de reformarla. Además, ofreció trabajar en el
futuro un mecanismo para impulsar el sector de la construcción y combatir la
especulación.
Durante el camino al referendo, se le ha tildado de
inconstitucional debido a que contenía dos referendos constitucionales y
carecía del pronunciamiento de viabilidad de la Corte Constitucional. Además,
Rafael Correa lo calificó como un golpe de estado y un intento de destruir al
país (DW, 2017), alegando que favorece los intereses de la élite económica.
La oposición de Correa (la derecha, las organizaciones
indígenas, la élite de la prensa) ha visto la consulta popular como una
herramienta para fracturar la estructura correísta (El Universo, 2017), ya que una de las preguntas proponía la
creación de un Consejo de Participación Ciudadana y Control Social Transitorio
con facultades para nombrar y destituir autoridades de control y electorales.
Algunos grupos sociales han aplaudido la iniciativa por su oposición a la
política económica de Correa, y los sectores inmobiliarios y de la construcción
vieron la oportunidad de eliminar la Ley de Plusvalía. En virtud de ello, se
generó un escenario propicio para la descorreización a través del referendo, bajo el slogan de “7
veces sí”.
Los argumentos en rechazo a la Ley de Plusvalía continúan en
el camino hacia la consulta, liderados por asociaciones inmobiliarias y de
constructores, quienes afirmaron que se perdieron 77462 empleos entre 2015 y
2017. Por su parte, su máximo vocero manifestó que el “día que la Ley entró en
vigor se detuvo vertiginosamente la actividad inmobiliaria, se cerraron fuentes
de empleo, se paralizó la industria de materiales de construcción y la economía
del país sintió el efecto” (Vela, s. f.). Además, se publicó en sus plataformas
digitales información que responsabilizaba a la Ley de la resección en el
sector.
4. Acción política de respuesta y enfoque
de reglamentación
El 4 febrero del 2018, se desarrolla la consulta popular, en
la cual se planteó la pregunta sobre la derogatoria de la Ley de Plusvalía. Con
una aceptación del 63.1%, la ley fue derogada, lo que generó una respuesta
positiva entre los detractores. Un legislador del bloque, entonces oficialista,
manifestó que el anuncio de la posible derogatoria había provocado un
crecimiento del 71 % del sector inmobiliario en diciembre de 2017 (Presidencia
de la República del Ecuador, 2018). Sin embargo, se evidencia lo contrario al
analizar los argumentos que abanderaron la resistencia a la ley, como el
mecanismo de aplicación, el comportamiento del mercado inmobiliario y el
desempeño del sector de la construcción (Guaman,
2021). Al respecto, llega a las siguientes conclusiones:
·
El debate, aprobación y derogatoria de
la ley no presentan ninguna correlación con el desempeño de los procesos de
compraventa de los bienes inmuebles y el sector de la construcción.
·
La recesión del sector de la
construcción se correlaciona con el desempeño de la economía nacional, regional
y la situación económica de los consumidores de la materia prima de la región.
·
La Ley de Plusvalía no tuvo ningún
impacto en el desempeño de los sectores de la construcción y el mercado
inmobiliario.
·
La metodología de fijación de la base
imponible excluía cualquier valor proveniente del esfuerzo del propietario y
permitía un margen de capitalización de la plusvalía (el 25% en el que no
participaba el Estado, más 24 SBU por encima del valor de adquisición
ajustado), lo que reconocía el patrimonio familiar y garantizaba su
conservación.
Figura 5. Aceptación social de la
Revolución Ciudadana y PIB nacional y sector construcción
Fuente: elaboración propia con
datos de CNE (2014, 2016, 2017, 2018); Meléndez y Moncagatta
(2017); Noboa (2014); BCE (2018).
La conflictiva implementación y posterior derogatoria de la
Ley de Plusvalía se produjo en un momento complicado para el capital político
de Correa. Como se mencionó anteriormente, su modelo socialista se fundamenta
en la bonanza económica a nivel regional y nacional, lo que hace que su
permanencia sea vulnerable a la fluctuación del precio de las materias primas y
los ciclos económicos. La figura 5 muestra la recesión económica general y, por
supuesto, la caída de aceptación del gobierno de Correa, afectando
especialmente al sector de la construcción. En este punto, es importante
mencionar que la implementación “forzada” de la ley fue posible gracias a la
mayoría legislativa obtenida en épocas de mayor popularidad. Sin embargo, ante
el momento crítico, resultaría difícil sostener la ley, incluso si Correa
hubiera continuado en el poder.
Conclusiones
Existen dos aspectos comunes destacables en los instrumentos
de captura de plusvalías que han logrado viabilidad y permanencia basadas en
una aceptación social: 1) la recaudación de plusvalías se realiza a través de
una contraprestación que se genera a partir de un beneficio inmediato
proporcionado por el Estado, ya sea mediante inversión o autorización para
mayor aprovechamiento; y 2) los valores recaudados se destinan, en su mayoría,
a reinvertirse en la misma zona. En este sentido, se puede considerar que estos
dos puntos representan una forma de captura de plusvalías en correspondencia
con un principio de distribución de la riqueza.
Por otro lado, existen experiencias que no incluyen una
“contraprestación”, es decir, no hay un beneficio inmediato antes de la captura
de plusvalía, sino que el Estado pretende participar de los incrementos de
valor que se deben a factores externos al bien en cuestión. En estos casos se
encuentran Ecuador y México, ya que los proyectos de ley analizados no han
tenido éxito y, en el caso de Ecuador, la ley fue derogada.
Ecuador ha tenido tradicionalmente una baja participación
legislativa de partidos de izquierda. No fue sino hasta 2013 que se produjo un
hecho histórico con la llegada de la Revolución Ciudadana al poder y la
obtención de la mayoría legislativa, lo que garantizó un respaldo legislativo
para su proyecto político. Correa inició su administración después de haber
puesto su cargo a disposición en una reforma constitucional, confiando
plenamente en su capacidad para volver a ganar, lo que se materializó en los siguientes
períodos electorales. La capitalización política de la bonanza económica, la
priorización en la inversión social, el manejo efectivo de estrategias de
comunicación le permitieron establecer un proyecto económico alineado con la
izquierda del siglo XXI de la región.
Con su llegada a Ecuador, se llevaron a cabo una serie de
reformas que incluían medidas tributarias progresivas sobre la propiedad y la
renta, así como estrategias de enfoque social. En este contexto, la
implementación de la Ley de Plusvalía parecía “natural”, ya que se trataba de
un impuesto progresivo sobre las ganancias especulativas de la propiedad, con
el objetivo de lograr una distribución de la riqueza generada por el Estado.
Sin embargo, no se podría atribuir su implementación únicamente a una inercia
ideológica de carácter regional, sino que también hubo una voluntad política
por parte de Correa para distribuir la riqueza y combatir la especulación. Esta
voluntad se basó en una coyuntura también local que le permitió obtener una
mayoría legislativa que respaldara su proyecto económico.
La Ley de Plusvalía estuvo envuelta en controversia durante
su proceso de planteamiento y aprobación. Sin embargo, como se demostró
posteriormente, esta ley no tuvo un impacto significativo en el sector de la
construcción ni en el mercado inmobiliario, y mucho menos tenía la capacidad de
afectar la economía en general. En este sentido, los defensores de la ley
habrían intentado mediar y establecer un margen de negociación social para
lograr viabilidad política, proponiendo una retórica que excluye el término
plusvalía y permitía que los propietarios tuvieran un margen de capitalización
de esta, eximiendo el impuesto en algunos casos.
En las experiencias de captura de plusvalías “exitosas”, que
gozan con la legitimidad social necesaria para garantizar su permanencia, el
mecanismo implica un beneficio inmediato previo y los fondos recaudados
generalmente se invierten en la misma zona que generó la plusvalía. Todo esto
se realiza en un marco de “contraprestación” que garantiza el flujo del
capital, como sucede en el capitalismo avanzado. En esta línea, la única forma
en la que se podía implementar un instrumento sin este sistema de contraprestación,
como la Ley de Plusvalía, sería en una coyuntura de carácter nacional y
regional que lo respaldara. Es fundamental comprender que, aunque no existía un
beneficio previo inmediato, el concepto mismo de plusvalía implica un beneficio
generado por factores exógenos previamente.
Si bien existía un impuesto a la plusvalía vigente desde
1971, la Ley de Plusvalía introdujo reformas significativas. Esta ley incorporó
un mecanismo de verificación de valores de transacción y de la base imponible,
amplió la ratio del impuesto incluyendo a los inmuebles rurales, incrementó la
tasa de participación del Estado del 10 al 75%, no estableció un hecho
generador relacionado directamente con un beneficio previo inmediato y
desvinculó el lugar de origen de los recursos de su destino de inversión. Estas
modificaciones generaron temores en la población respecto de su patrimonio, de
forma muy similar al caso mexicano, ya que la ley carecía del sistema de
“contraprestación” y establecía un margen de flexibilidad y negociación
reducido, lo cual finalmente condujo a su derogación. Los opositores políticos
de Correa y los desarrolladores inmobiliarios (los llamados “perjudicados”)
capitalizaron estas preocupaciones y argumentos infundados para movilizar a la
clase media en su contra.
La fragilidad del modelo de izquierda fue evidente durante
toda la administración de Correa, puesto que el electorado ecuatoriano no se
identifica mayoritariamente con la izquierda, y el proyecto estaba expuesto a
los altibajos de los procesos económicos regionales y mundiales. Esto se
manifestó al final del período de Correa, que concluyó con enfrentamientos
directos con la prensa, acusaciones de corrupción, y la disminución sustancial
de los ingresos fiscales debido a la recesión económica a nivel nacional y
regional. Estos acontecimientos minaron la credibilidad de Correa en 2017,
hasta el punto en el que declinó su participación en los comicios. Sin embargo,
la coyuntura se mantiene en niveles bajos, lo que confirmó la prolongación de
Alianza País al elegir a Lenin Moreno para dar continuidad al programa
económico.
La consulta popular corresponde a la primera medida adoptada
por Lenin Moreno por descorreizar
los poderes del Estado. Para ello, planteó una división de la estructura del
referendo en dos grupos, el primero buscaba desacreditar políticamente a
Correa, mientras que el segundo pretendía obtener respaldo social. El primer
grupo consultaba si se estaba de acuerdo con: 1) la inhabilitación política de
las personas condenadas por actos de corrupción (para ese momento, Correa
enfrenta un proceso judicial por supuestos actos de corrupción); 2) establecer
que las autoridades elegidas popularmente solo pudieran ser relegidas una vez
en el mismo cargo (lo que invalidaría una futura candidatura de Correa, quien
había sido electo en el cargo por 3 veces); y 3) terminar el período
constitucional del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, y crear
uno “transitorio” con la facultad para remover a las autoridades del Estado.
Por otro lado, el segundo grupo consultaba si se estaba de acuerdo con: 1) la
imprescriptibilidad de los delitos sexuales en contra de niños, niñas y
adolescentes; 2) prohibir de manera absoluta la minería metálica en áreas
protegidas, zonas intangibles y centros urbanos; 3) reducir el área de
explotación de la reserva natural Yasuní de 1030 a 300 Ha; y 4) derogar la Ley
de Plusvalía.
Las preguntas del segundo grupo no requerían pasar por un
costoso proceso consultivo, puesto que, al no modificar el contenido
constitucional, podían ser resueltas por la Asamblea Constituyente. Esto
implica que su incorporación respondió a una estrategia de legitimación del
referendo, ya que apelaban a un sentido social y cuestionaban una ley que
generaba resistencia social y descontento en la sociedad con relación a Correa.
En este sentido, la pregunta referida a su derogatoria no implicaba ningún compromiso
vinculante para el Estado en la formulación de otro mecanismo para combatir la
especulación.
Fue crucial para el desarrollo de la consulta popular el
descontento generalizado con la administración de Correa, lo que llevó a
aceptar un proceso “necesario”, aunque ilegal. En este sentido, el
procedimiento inconstitucional que se desarrolló en la consulta nunca generó
críticas significativas u obstáculos que dificultaran el proceso. Esto se
refleja en un resultado general de la consulta, en la que un 67.65% apoyó la
iniciativa de descorreizar
el país, votando “7 veces SÍ”.
Tabla 2. Similitudes y
divergencias de la Ley de Plusvalía en Ecuador y en México
Caso |
Hecho histórico electoral |
Impacto sobre la propiedad privada |
El ejercicio legislativo trasladado
al espacio público |
Acción política de respuesta y enfoque de reglamentación |
Ecuador |
Participación
democrática que ratifica al ejecutivo y una mayoría legislativa para la
aprobación de ley. |
Gravamen sobre el valor acumulado en la propiedad privada
mediante la captura de plusvalores. |
Se despliegan
resistencias civiles y políticas, y se deroga en un acto de liquidación de la
administración que promovió la ley. |
Se deroga la
ley sin ningún mecanismo de compensación. |
México |
Participación
democrática favorable que elige una asamblea para la formulación de ley. |
Gravamen sobre el incremento de valor de la propiedad
privada producido por cambios normativos. |
Se despliegan
resistencias civiles y políticas, y el mismo proponente se retracta. |
Se modifica el
recurso normativo para optar por un sistema de “contraprestación”. |
Fuente: elaboración propia
(2022).
En este contexto, se pueden identificar similitudes y
particularidades para los casos analizados, que se resumen en la tabla 2, donde
se puede observar que Ecuador y México presentan orígenes similares en términos
de participación democrática y objetivos sociales, así como una resistencia
social y política motivada por el temor infundado a la afectación sobre el
patrimonio acumulado en la propiedad privada. No obstante, existen diferencias
en cuanto al enfoque de regulación, ya que en el caso ecuatoriano nunca se
contempló la “contraprestación”, mientras que en México se garantizó la
perpetuidad del mecanismo al modificarse para garantizar que lo recaudado se
invierta en la misma zona que genera la plusvalía, y posteriormente al
beneficio generado por parte del Estado.
Este contexto permite fundamentar que la plusvalía de la
propiedad privada tiene la capacidad de llevar un proceso legislativo hasta el
espacio público y los hogares que tradicionalmente no participan en el
ejercicio parlamentario. De esta manera, en esencia, la derogación de la Ley de
Plusvalía en Ecuador no obedece a intereses económicos elitistas e
inmobiliarios de manera directa, sino que cumple su función en el proceso de descorreizacion
del Estado, respaldando un cambio ideológico en la política. Por lo tanto, se
volvió urgente para las élites económicas y la clase media rechazar la política
taxativa sobre la propiedad, pues otras medidas de transformación del Estado
hacia un modelo de libre mercado llegaron más adelante sin tanta premura, como
la reducción del tamaño del Estado, la condonación de las deudas tributarias,
reducción del subsidio a los combustibles, la eliminación de los aranceles a la
salida de divisas y la flexibilización de las condiciones laborales, entre
otras.
Debido a la posición de Ecuador y la mayoría de los países
de América Latina como productores de materias primas en el mercado global, y a
su proceso histórico, enfrentan una realidad económica, política y social
similar en términos de distribución de la riqueza y limitadas capacidades
financieras e institucionales para hacer frente el proceso de segregación del
mercado inmobiliario que opera libremente y, en ocasiones, en complicidad del
aparato estatal. Por esta razón, es de suma relevancia profundizar el análisis
de la coyuntura regional política y económica, así como de los mecanismos
implementados de manera efectiva, para avanzar en los países que no han
iniciado el proceso y para aquellos que han fracasado en la puesta en marcha de
iniciativas de distribución de riqueza y de regulación del mercado inmobiliario
a través de instrumentos que afectan la plusvalía y la propiedad privada. Esto
permitirá anticipar y solventar tropiezos experimentados, como los ocurridos en
Ecuador y México.
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* Este trabajo forma parte de la
investigación Captura de plusvalía en Ecuador: un instrumento regulador de la
especulación inmobiliaria y efectos en el sector de la construcción y la
recaudación fiscal (2021), llevada a cabo en la Universitat de Barcelona, en la
que se analiza de forma cuantitativa el efecto de la Ley de Plusvalía sobre el
desempeño del sector de la construcción, el mercado de los bienes inmuebles y
el impacto sobre la recaudación fiscal municipal.
** This paper is part of the research
"Captura de plusvalía en Ecuador: un instrumento regulador de la
especulación inmobiliaria y efectos en el sector de la construcción y la
recaudación fiscal (2021)", carried out at the Universitat de Barcelona. The research
analyzes quantitatively the impact of the Surplus Value Law on the performance
of the construction sector, the real estate market, and its influence on
municipal tax revenue.
*** Este trabalho
faz parte da pesquisa Captura de plusvalía en Ecuador: un instrumento regulador
de la especulación inmobiliaria y efectos en el sector de la construcción y la
recaudación fiscal (2021), realizada na Universidade de Barcelona, na qual é
analisada quantitativamente o efeito da Lei de Mais-Valia no desempenho do
setor de construção, do mercado imobiliário e o impacto na arrecadação fiscal
municipal.