Integración y asociatividad
territorial colombiana: perspectiva comparada desde el contexto internacional
July Alejandra López Marín. Estudiante de Maestría en Educatrónica, Universidad de Santander. Psicóloga de la
Corporación Universitaria Empresarial Alexander Von
Humboldt. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-2665-2985 Correo electrónico:
july.lopez@esap.edu.co
Clarivel Rodríguez Bonilla. Administradora pública de la
Escuela Superior de Administración Pública. ORCID:
https://orcid.org/0000-0002-0882-2055 Correo electrónico:
clarivelrodriguez@esap.edu.co
|
Recibido: 16 de noviembre de 2022 |
Aceptado: 9 de junio de 2023 |
Publicado: 19 de abril de 2024 |
Resumen
El artículo presenta un recorrido
sobre la asociatividad territorial colombiana desde una perspectiva comparada
con América Latina y otros contextos del continente europeo. El objetivo es
identificar formas asociativas territoriales en diferentes entornos
internacionales con el fin de contrastarlas con la implementación que se ha
tenido de esta estrategia en Colombia. El análisis se soportó en una revisión
documental y normativa de los tres contextos para profundizar en posibles
razones que expliquen las deficiencias que se encuentran en el modelo
colombiano. Se concluye que la asociatividad territorial es un instrumento con
alto potencial para la gestión del desarrollo, no obstante, se hace necesario
precisar su alcance y redefinir fuentes de financiación e incentivos.*
Palabras clave: administración pública; área metropolitana; cooperación
regional; descentralización; gobierno municipal
Colombian Territorial Integration
and Associativity: A Comparative Perspective from the International Context
Abstract
The text
provides an overview of Colombian territorial associativity from a comparative
perspective with Latin America and other contexts in the European continent.
The objective is to identify territorial associative forms in different
international environments to contrast them with the implementation of this
strategy in Colombia. The analysis was based on a review of documents and norms
in the three locations in order to delve into possible
reasons explaining the deficiencies found in the Colombian model. It is
concluded that territorial associativity is an instrument with a high potential
for managing development; however, it is necessary to specify its scope and
redefine sources of funding and incentives.**
Integração e associatividade
territorial colombiana: perspectiva comparada no contexto internacional
Keywords: public
administration, metropolitan area, regional cooperation, decentralization,
municipal government.
Resumo
O texto
apresenta um panorama da associatividade territorial colombiana a partir de uma
perspectiva comparada com a América Latina e outros contextos do continente
europeu. O objetivo é identificar formas associativas territoriais em
diferentes ambientes internacionais para compará-las com a implementação desta
estratégia na Colômbia. A análise foi apoiada por uma revisão documental e
regulatória dos três contextos para aprofundar as possíveis razões que explicam
as deficiências encontradas no modelo colombiano. Conclui-se que a associatividade
territorial é um instrumento com elevado potencial de gestão do
desenvolvimento; no entanto, é necessário especificar o seu âmbito e redefinir
fontes de financiamento e incentivos.***
Palavras-chave: administração
pública, região metropolitana, cooperação regional, descentralização, governo
municipal.
Introducción
La
descentralización ha permitido que se desarrollen alternativas de integración
territorial bajo lógicas de colaboración. Han surgido formas asociativas que
integran municipios, áreas conurbadas y regiones que en Colombia se han
reconocido como asociaciones de municipios, áreas metropolitanas y regiones
administrativas y de planificación, entre otras. Esta tendencia se ha podido
explicar mediante diversas manifestaciones internacionales que se derivaron del
fenómeno de la globalización: interdependencia, mayor facilidad para la
circulación de mercancías y personas, así como la mezcla de culturas. No
obstante, la situación fundamental ha sido la crisis fiscal como proceso que
debilitó la figura del Estado.
El Departamento
Nacional de Planeación (DNP) (2018) definió de manera general la asociatividad
territorial como un principio de ordenamiento territorial que se formalizó con
la conformación de asociaciones entre gobiernos locales con el fin de producir
economías de escala y crear sinergias y alianzas competitivas para la
consecución de objetivos de desarrollo económico y territorial comunes.
En Colombia, un
esquema asociativo territorial es una entidad administrativa de derecho
público. Bajo esta denominación se incluyen varias figuras a escala local como
las asociaciones de municipios pasando por las áreas metropolitanas y
provincias hasta las regiones administrativas y de planificación (RAP). De
todas ellas, se espera que en la práctica puedan contar con autonomía técnica,
administrativa y financiera para operar en función del desarrollo del
territorio que las integra.
El presente
artículo pretende contrastar investigaciones en torno a la asociatividad, desde
un enfoque local hasta un contexto internacional. De esta manera, la pregunta
de investigación que guía esta investigación es: ¿cuáles son los elementos
comunes y diferencias más representativas de las formas asociativas
territoriales que se han conformado en Europa, América Latina y Colombia?
El texto está
organizado en cuatro secciones, una primera que integra la fundamentación
teórica y conceptual alrededor de los conceptos de descentralización,
desarrollo territorial, asociatividad territorial y regionalización,
delimitación que permite una mejor comprensión del tema. En la segunda parte se
relacionan algunos casos de asociatividad en los contextos europeo y americano,
en contraste con casos colombianos donde se recogen factores funcionales que
les caracteriza. La tercera sección explora algunos modelos de cooperación en
América Latina en el marco intermunicipal y de manera comparativa con figuras
asociativas en Colombia. Como último acápite están las conclusiones alrededor
de la pregunta de investigación.
Metodología
El estudio de naturaleza cualitativa se llevó a cabo mediante una
revisión documental y normativa enfocada en la asociatividad territorial. Se
realizó un análisis del panorama internacional, regional y local para
identificar rasgos característicos en dichos contextos y derivar conclusiones.
El trabajo se desarrolló en clave comparativa.
Para ello, se realizó una búsqueda exhaustiva
de información en bases de datos como Scopus,
Redalyc, Dialnet y se seleccionaron los artículos y escritos más relevantes
para tener una visión holística de la integración y asociatividad territorial,
así como de las relaciones y el impacto de esta en los diferentes territorios.
Los textos extraídos en la revisión
correspondieron a diversos casos de asociatividad territorial que, aunque en
otros contextos tienen denominaciones diferentes, contienen la misma base de
interés asociativo entre gobiernos locales. Todos los casos se abordan
alrededor del fortalecimiento de las capacidades de las administraciones
públicas y promoción del desarrollo.
¿Por qué los gobiernos locales se asocian?
La tendencia
internacional de descentralización a finales del siglo XIX se insertó tanto en
estados federales como unitarios y se materializó mediante la transferencia de
funciones a gobiernos subnacionales o locales (Boisier,
2004). Se hace importante, entonces, conceptualizar sobre la descentralización
territorial como la combinación de niveles de autonomía política,
administrativa y fiscal (DNP, 2002). En este sentido, la descentralización se
puede entender como un fenómeno integrado por tres dimensiones y su pretensión
es mejorar la eficiencia del Estado (Cardona, 2009).
El modelo de Estado
descentralizado supone la distribución de poder a lo largo y ancho de del
territorio. Es decir, el ordenamiento territorial es el mecanismo para
fortalecer la descentralización mediante el traslado de poder de decisión desde
órganos centrales hacia el nivel territorial y con la correspondiente
asignación de recursos (Ley 1454 de 2011).
La crisis fiscal
que afectó a muchos gobiernos locales fue el factor principal que impulsó la
integración territorial. Las dificultades para solucionar la prestación de
servicios públicos y promover acciones de desarrollo obligaron a muchos
municipios a considerar la integración. De ahí que las propuestas de fusión o
integración territorial surgieron, principalmente, con el propósito de buscar
alternativas mucho más económicas para solventar los gastos asociados a la
acción gubernamental y, operar bajo estructuras de mayor optimización y
eficiencia del gasto público.
La fusión o
integración de los gobiernos para desarrollar actuaciones colectivas más allá
de sus fronteras geográficas se expresó formalmente en la conformación de
asociaciones de municipios. Esta estrategia se enmarcó en el denominado
desarrollo endógeno soportado en los sistemas productivos locales, su
crecimiento y cambio estructural (Manet, 2013). Los planteamientos del
desarrollo endógeno que acogen la integración de territorios se alinean con el
ámbito de la gestión pública en una plataforma colaborativa.
Cravacuore (2006) ha adelantado estudios sobre lo que él denomina asociativismo
municipal; hace referencia a diversos mecanismos formales como las
asociaciones de municipios, entes o consorcios intermunicipales, corredores,
microrregiones y otros semejantes. Además, refiere algunas barreras: falta de
experiencia asociativa en los gobiernos locales, dependencia del liderazgo
político e influencia de los partidos, debilidad de la inserción del
asociacionismo en las agendas locales, la fragilidad de la planificación y la
superposición entre la usual dinámica sectorial de las reparticiones
provinciales/nacionales y la lógica territorial de las asociaciones
intermunicipales (Cravacuore, 2016, pp. 44-45).
Así las cosas, la administración pública es
asumida como la gestión de redes apoyada en la coordinación intergubernamental
cuyo propósito es resolver problemas que no se pueden atender de manera
individual. La asociatividad territorial, entonces, se puede entender como la
conformación de alianzas que cumplen un papel fundamental de cooperación entre
gobiernos con el fin de lograr diversos objetivos y propósitos a partir de
intereses comunes (Maldovan y Dzembrowski,
2009). Esta asociatividad no solo incluye la escala local, es decir, la
cooperación intermunicipal también tiene que ver con lo metropolitano y lo
regional.
En el caso de la cooperación a escala
metropolitana, los acuerdos institucionales giran alrededor de la planificación
y el establecimiento de reglas, mecanismos y herramientas que guían el
funcionamiento de la figura denominada área metropolitana (AM). Thuranira y Frey (2023) reconocen estos arreglos bajo el
nombre de gobernanza metropolitana colaborativa y proponen el enfoque
denominado acción colectiva institucional para explorar las razones que tienen
los gobiernos locales para asumir acuerdos colaborativos a escala
metropolitana.
En lo relacionado
con la escala regional, Sanabria (2007) define este tipo de integración como
una forma de ordenar el territorio y coincide con el propósito principal de las
figuras asociativas, al ser planificadoras y articuladoras de modelos de desarrollo
territorial. De esta manera, las acciones concertadas y colaborativas de la
asociatividad territorial determinan los efectos sobre el territorio. Por otra
parte, Perdomo (2001) expresa el alcance de la figura asociativa de carácter
regional en cuanto a sus competencias legislativas y administrativas.
Según Maurice y Braun (2005), algunas de las
lecciones aprendidas de las integraciones incluyen el impacto de factores
históricos y, culturales, el modelo de organización formal, la falta de
experiencia técnica, así como factores económicos. Además, se destaca la
transferencia de competencias a gobiernos subnacionales o locales durante la
década de los noventa, la cual se realizó sin los recursos financieros
correspondientes.
Cooperación intermunicipal en el contexto europeo
En el contexto europeo, ante la reorganización administrativa surgida
como respuesta a la gran cantidad de municipios con pequeñas poblaciones y
altos costos de funcionamiento, se planteó la posibilidad de fusionar
municipios (Almeida y Sánchez, 2009), sin embargo, esta propuesta encontró
resistencia y llevó a la búsqueda de otras soluciones como la cooperación
intermunicipal. Este enfoque fue el camino definido para una mejor prestación
de servicios públicos a menor costo y la conservación de la existencia jurídica
de cada administración municipal.
En varios países
europeos se reconocen algunas fusiones de municipios durante los últimos quince
años. En Francia se ha optado por la cooperación intermunicipal orientada a la
satisfacción de servicios básicos como la recolección y tratamiento de basuras,
el transporte local y el saneamiento (Moret, s. f.). Un aspecto funcional por
resaltar dentro de esta cooperación francesa es que la forma de financiación
está sujeta a un régimen fiscal que permite a los municipios disponer de
ingresos directos (Posada y Berrocal, 2015).
En cuanto a su organización territorial, Francia
presenta mayor concentración de poder y recursos por parte del Gobierno
nacional. Además, tiene figuras asociativas más formales y reguladas mediante
un desarrollo normativo diferenciado, allí, la conformación de regiones
metropolitanas es de carácter obligatorio.
Adicionalmente, Francia cuenta con un esquema
regional de ordenamiento y desarrollo sostenible del territorio. Este es un
instrumento mediante el cual se establecen los lineamientos específicos sobre
el ordenamiento territorial con el fin de que cada una de las regiones pueda
tener un desarrollo sostenible y, a su vez, que el Estado pueda actuar de
manera coherente en sus territorios. En este orden de ideas, se le exige a cada
uno de los territorios plantear un desafío principal, y este, a su vez, se
convierte en un hecho diferenciador de los demás territorios (Dotsey, 2013).
De otro lado, en España, la Constitución de 1978
propuso un sistema autónomo “al impulsar la construcción del sistema autonómico
en torno al principio dispositivo o de voluntariedad, en cuya virtud no se
determinó la organización autonómica en todo el territorio nacional, ni se
definió el mapa autonómico” (Estupiñán y Restrepo, 2013, p. 14). En lo que
corresponde a este país, Almeida (2012) concluyó, en uno de sus estudios sobre
cooperación entre municipios, que hay multiplicidad de instrumentos de asociación
que permiten gestionar determinadas actividades de manera conjunta.
Es importante resaltar que Francia y España en el contexto
europeo son dos de los países donde más se ha fortalecido la mancomunidad. En
el caso de Francia, Boino (2005) identificó otras
formas de cooperación existentes, como las comunidades urbanas, las comunidades
de aglomeración, las comunidades comunales y los sindicatos de nuevas
aglomeraciones. Este tipo de asociaciones han tenido un apoyo importante de orden
financiero, ya que la normatividad le ha permitido una fiscalidad propia.
La cooperación territorial en Estados Unidos
Estados Unidos tiene una larga historia de cooperación interestatal y
asociatividad territorial. Por disposición constitucional, el país tiene cierta
autonomía y poder en la toma de decisiones, aunque se han establecido diversos
esquemas federales de cooperación. Dentro de ellos, se encuentra el denominado Governor’s Conference,
o la conferencia de gobernadores, en la cual los gobernadores se reúnen para
tomar decisiones en torno a la cooperación entre los estados. La Conferencia de
Gobernadores, además, promueve la cooperación y el intercambio de ideas entre
los líderes estatales (Rosenthal y Strange, 2005).
Así mismo, existe el Council of States Governments, el cual
se puede entender como un esquema asociativo que tiene que ver con legislación
y administración, entre otros asuntos (Suelt, 2013).
Teniendo en cuenta que Estados Unidos es un
Estado federal, se puede inferir que hay mayor facilidad para descentralizar.
Es decir, resulta menos complicado sacar las decisiones del centro de poder y
transferirlo a los diversos tipos de alianzas para llevar a cabo sus
propósitos. En este caso, el concepto de descentralización tiene mayores
posibilidades de aplicación práctica en términos de autonomía para la toma de
decisiones.
El país norteamericano cuenta con alrededor de
366 áreas metropolitanas, una de las más grandes es el área metropolitana de
Nueva York, creada desde principios de siglo XX, que conecta con Long Island y
Nueva Jersey, lo que la convierte en la segunda aglomeración urbana más poblada
del mundo. Adicionalmente, cuenta con un sistema de transporte público muy
desarrollado que incluye metro, buses y trenes de cercanías.
Asociatividad territorial en América Latina
En América Latina,
se encuentran diversas formas de asociatividad territorial; son de resaltar los
casos de Brasil, Argentina, México, Chile y otros países de Centro América.
Para el caso de México, estos acuerdos intergubernamentales se reconocen bajo el
nombre de intermunicipalización, en la que los
municipios pueden asociarse para mejorar la prestación de servicios públicos
(Carrera, 2016a), no obstante, se presentan algunas limitaciones que tienen que
ver con la desconfianza, el partidismo y la inexperiencia (Rodríguez, 2006).
Asimismo, se
presenta el fenómeno de la metropolización, que desde el año 2000 ha venido
desarrollándose de manera formalizada. Este proceso implica la asociación de
municipios conurbados que se articulan de manera conjunta para combatir la
pobreza, fomentar el desarrollo de infraestructura, de equipamiento urbano, de
conservación ambiental y de recolección y tratamiento de residuos.
Mediante esta forma
asociativa se implementa una acción pública metropolitana que integra además de
los municipios a empresas, grupos económicos y asociaciones de ciudadanos
(Ugalde, 2007). De esta manera, se encuentra que el fenómeno de metropolización
cada día va en aumento con centros urbanos que se articulan a la megalópolis de
la ciudad de México. Aun así, se evidencia que los planes municipales de
desarrollo presentan enfoques muy limitados en su carácter metropolitano, así
como desconocimiento sobre las temáticas asociadas a la intermunicipalidad
(Tovar, 2011).
En Chile, la Ley
20527 de 2011 ha otorgado el reconocimiento para que dos o más municipalidades
se asocien con el fin de facilitar la solución de problemáticas comunes y
aprovechar mejor los recursos disponibles. Los propósitos de la asociación son
variados, pero persisten falencias de financiación que impiden su solidez
institucional y la validez como interlocutoras en un contexto gubernamental (Cravacuore y Arévalo, 2020).
A las áreas metropolitanas en Chile, la Ley
21074 de 2018 les faculta para coordinar las políticas públicas en el
territorio de dos o más municipios con poblaciones de más de 250 000
habitantes. Las competencias que se les otorga son la coordinación del transporte
urbano metropolitano, infraestructura pública y medio ambiente, entre otras.
En lo que tiene que ver con regionalización,
Chile es quizás el país de Latinoamérica donde más se ha desarrollado este
mecanismo, lo cual ha permitido identificar barreras en su implementación,
tales como una débil legitimidad de los gobiernos regionales, dada la
legislación vigente, y serias dificultades asociadas a la dotación de recursos.
En palabras de Garrido (2011), este caso representa la paradoja entre la
descentralización político-administrativa y el desarrollo regional, así como la
ausencia de una política de investigación científica sobre regiones.
En Brasil, se ha formalizado la cooperación
intermunicipal a través de un mecanismo institucional denominado consorcio
público. Este arreglo institucional se configura como asociación de derecho
público, constituida y ratificada por ley (Grin y Abrucio, 2017).
Para Venezuela, la mancomunidad adquiere un
carácter especial como entidad local junto a los distritos metropolitanos y las
parroquias. También la normatividad relaciona otro tipo de arreglo asociativo
denominado mancomunidad forzosa, la cual se materializa cuando las
circunstancias en la prestación de un servicio lo exijan (Gómez, 2003).
En cuanto a entidades metropolitanas, se puede destacar el área
metropolitana de Caracas, conformada por cinco municipios. A su vez, estos
gobiernos locales forman una región metropolitana conformada por doce
municipios más que se encuentran localizados en el entorno regional. Este hecho
ha transformado la metrópoli en una gran red de ciudades (Barrios, 2001).
En países como Bolivia y Argentina se observan
avances en términos de asociatividad territorial. Estos se reflejan en la
formación de asociaciones intermunicipales que aglutinan municipios intermedios
y rurales, entendidos como aquellos de media a baja densidad poblacional. En
Bolivia, por ejemplo, una mayoría de mancomunidades se ha constituido con el
objetivo de mejorar caminos, acceso a centros de salud y a la educación básica
(Moret, s. f.).
En cuanto a Centro América y los países del Caribe, se tiene, por
ejemplo, que en Costa Rica la figura asociativa que se ha implementado es la
mancomunidad, definida como entidad supramunicipal con patrimonio y capacidad
jurídica propias que les permite a los asociados asumir una labor técnica y
operativa para la prestación de servicios (Suárez, 2016). De la misma manera,
en Honduras, la estrategia de mancomunarse ha permitido que los municipios
accedan a recursos del ámbito nacional e internacional y se fortalezcan en
temas de gestión del riesgo (Díaz et al., 2004). Asimismo, en Guatemala
se impulsa el fortalecimiento de la autonomía municipal a través de
mancomunidad o asociación, las cuales encuentran limitaciones por la ausencia
de capacidades institucionales orientadas a la asesoría y asistencia técnica
(Gutiérrez, 2006).
Asociatividad territorial en Colombia
En el caso colombiano, se encuentra un esfuerzo
de asociatividad territorial desde la reforma constitucional de 1968 y en la
Constitución Política de 1991 esto fue ratificado al definir la República de
Colombia como descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales.
En función de ello, se ha concretado la creación de asociaciones entre
gobiernos locales para fortalecer las capacidades y trabajar juntos en
proyectos de desarrollo. No obstante, estos acuerdos/alianzas se ven limitados
en sus alcances por situaciones de voluntad política.
Por su parte, la ley de ordenamiento territorial
definió el principio de la asociatividad territorial como “una forma de
producir economías a gran escala y acuerdos competitivos para la consecución de
objetivos de desarrollo económico y territorial comunes’’ (Estupiñán y
Restrepo, 2013, p. 15). En los artículos 11 y 12 de la Ley 1454 de 2011, se
reconocen figuras asociativas constituidas como entidades administrativas que
prestan servicios públicos, construyen obras de interés común y desarrollan
funciones de planificación, en general, realizan actividades en representación
de los gobiernos que las integran. Así, los esquemas asociativos permiten que
las entidades territoriales se integren, estas figuras son definidas como
“instrumentos para la construcción de alianzas entre entidades territoriales de
manera eficiente, logrando economías de escala, la articulación del territorio
y un aprovechamiento colectivo de las fortalezas individuales” (Federación
Colombiana de Municipios, 2020, p. 4).
Como resultado de la adopción del principio de
asociatividad territorial, en Colombia se han conformado un número importante
de esquemas asociativos. Con alcance subregional, se pueden contar 54
asociaciones de municipios y 13 provincias administrativas y de planificación.
Con carácter supramunicipal, es decir, la integración de municipios alrededor
de áreas conurbadas con un municipio núcleo considerado metrópoli, se pueden
contar 6 áreas metropolitanas. Por último, con perspectiva regional se han conformado
8 regiones administrativas y de planificación (RAP). Las áreas metropolitanas
oficialmente constituidas datan del año 1980, la primera en conformarse fue la
del Valle de Aburrá (AMVA). En este tránsito de implementación de las áreas
metropolitanas, algunos autores consideran que tal vez el AMVA sea la más
desarrollada y consolidada del país, respondiendo al fenómeno de la
metropolización originado en la ciudad Medellín (Bustamante, 2010).
Otra de las áreas
metropolitanas en Colombia es la Centro Occidente, creada en 1981. Esta
comprende los municipios de Pereira, Dosquebradas y La Virginia y se ha
centrado principalmente en desarrollar la movilidad intermunicipal favoreciendo
a un gran número de habitantes que se movilizan todos los días en estos tres
municipios. Actualmente, presta el servicio de gestión catastral (Área
Metropolitana Centro Occidente, 2022).
Mediante el Decreto 1033 de 2021 se
establecieron los planes estratégicos de mediano plazo como herramienta
planificadora de programas y proyectos de inversión, específicamente para las
áreas metropolitanas se tienen los planes integrales de desarrollo metropolitano
que tienen un alcance de largo plazo y para las RAP se encuentran los planes
estratégicos regionales, no obstante, los denominados hechos metropolitanos y
hechos regionales como los asuntos de interés sustantivo de estas asociaciones,
no han logrado consolidarse, pues se encuentran deficiencias técnicas para
operar bancos de proyectos sólidos que logren movilizar estos planes
estratégicos.
De otro lado, en el caso colombiano, a pesar de
que el territorio es vasto en cuanto a lo rural se trata, hasta ahora empiezan
a vislumbrarse algunos logros de asociaciones rurales, una de ellas es la
Asociación de Municipios de Risaralda, la cual se creó estrictamente para la
prestación de asistencia técnica agropecuaria. Asimismo, Asopatía,
en la región del Cauca, integra 18 municipios que, con recursos de cooperación
internacional y asistencia técnica del DNP y otros gobiernos locales, ha
logrado reconocimiento internacional (Robinson López, director de Asopatía, comunicación personal, 2022).
De esta manera, se evidencia que la
asociatividad territorial en relación con la preservación del campo y del agro
puede tener un impacto positivo. Los municipios pueden aprovechar la ubicación
geográfica y las tierras altamente productivas. Sin embargo, a pesar de que
Colombia tiene grandes recursos naturales y que el territorio rural es amplio y
la tierra productiva, los esquemas asociativos han centrado sus intereses en el
tema del desarrollo urbano.
Ahora bien, algunas barreras que enfrentan las figuras
asociativas en América Latina, y particularmente en Colombia, las recoge
Carrera (2016b). Entre ellas se encuentran la necesidad de crear estímulos
selectivos a través de mecanismos que incentiven la participación, la escasa
capacidad de gestión de la planificación deficiente, la falta de espacios para
la participación ciudadana y la filiación política.
Discusión
La descripción de los aspectos más
representativos alrededor de los mecanismos que tienen los gobiernos locales para optimizar su función administrativa y
prestación de servicios en diferentes contextos permite establecer contrastes e
identificar posibles elementos comunes y diferencias. En la tabla 1 se presenta
un análisis comparativo entre las diferentes formas de cooperación
intermunicipal que se identifican en algunos Estados europeos, en Estados
Unidos, en América Latina y el Caribe, frente al caso colombiano.
Tabla 1. Análisis comparativo de la cooperación intermunicipal en
Estados Unidos, Europa y América Latina frente a la asociatividad territorial
colombiana
|
Contexto/estado |
Forma de estado |
Formas de cooperación intermunicipal |
Aspectos funcionales |
|
Francia |
República
unitaria semipresidencialista |
Región
metropolitana y comunidad urbana. |
Las asociaciones intergubernamentales tienen
un papel importante en la gestión de servicios públicos y en la planificación
territorial. Pueden ser obligatorias o voluntarias. Se permite la
financiación con ingresos fiscales directos. |
|
España |
Monarquía
parlamentaria |
Mancomunidad,
comarca y área metropolitana. |
Los municipios
pueden establecer asociaciones intergubernamentales regionales o
metropolitanas que abarquen varias jurisdicciones cercanas, con el objetivo
de abordar problemas comunes y aprovechar las economías de escala. |
|
Estados Unidos |
República federal
democrática |
Asociación
intergubernamental, autoridad metropolitana, distrito escolar y consejo de
gobierno regional. |
Los municipios
pueden establecer una cooperación intermunicipal así no cuenten con
proximidad o frontera entre un municipio y otro. |
|
México |
República federal |
Asociación metropolitana. |
Participación de actores públicos, privados y
sociedad civil. |
|
Brasil |
República federal |
Consorcio público
y región metropolitana. |
Participación de actores públicos, privados y
sociedad civil. |
|
Venezuela |
República federal |
Mancomunidad (forzosa), parroquia, área metropolitana
y distrito y región metropolitanos. |
No cuentan con instrumentos para articular
planes. |
|
Bolivia |
Estado unitario |
Mancomunidad |
Orientadas a la
promoción del desarrollo regional, turístico y ambiental |
|
Colombia |
República
unitaria presidencialista. |
Asociación de municipios, áreas
metropolitanas, regiones administrativas y de planificación |
• Homogeneización geográfica de las regiones. •Intereses comunes en los asociados. Todas las
figuras asociativas apalancan su funcionamiento con los aportes que cada
gobierno acuerda transferirles. |
Fuente: elaboración propia (2022).
En la mayoría de los casos estudiados se encuentra que la condición
fundamental para establecer acuerdos intergubernamentales de colaboración bajo
estructuras formales o informales es la voluntad política de los gobiernos
locales. Es decir, la conformación de esquemas asociativos territoriales en
Colombia depende, como en otros contextos, de intereses comunes entre
municipios y, en menor proporción, de la exigencia del gobierno central (Gomis,
2017). Algunas excepciones a esta regla se presentan en Venezuela para el caso
de lo que se denomina mancomunidad forzosa.
Como lo refiere Martínez (2006), en el panorama
europeo se registra un hallazgo muy importante que contrasta con el caso
colombiano. Allí se cuenta con un fundamento claro de competencias distribuidas
en los diferentes niveles territoriales que permiten delimitar con notable
claridad “las responsabilidades de cada una de ellas” (p. 72).
De manera particular, el Estado colombiano optó
por promover el principio de asociatividad como respuesta a su incapacidad de
definir su ordenamiento territorial, lo que implicó dotar de poder y autonomía
a los diferentes niveles de gobierno. En otros contextos, como el español, esa
descentralización territorial expresada en un nivel superior de autonomía
política, administrativa y fiscal se materializó con mayor fuerza y claridad en
su Constitución Política, de 1978, que dispuso de un sistema autónomo
(Estupiñán y Restrepo, 2013).
Ahora bien, tanto en el contexto estadounidense
como en el colombiano, se identifica que el objetivo principal que persigue la
asociatividad territorial gira en torno a gestionar recursos económicos,
coordinar esfuerzos para buscar alternativas de solución a problemáticas en
común y promover el desarrollo local. Sin embargo, debido a que Estados Unidos
tiene una estructura federal, los estados cuentan con mayor autonomía para
tomar decisiones, mientras que en Colombia la gestión territorial es más centralizada
(DNP, 2023).
También se
identifica en los dos contextos una figura asociativa alrededor de la
metrópoli. En Estados Unidos el concepto de área metropolitana se delimita
alrededor de criterios poblacionales y de proximidad física (Valenzuela, 2006).
Es precisamente, en este país donde esta figura tuvo su origen. Hacia comienzos
del siglo XX se empezó a hablar de distrito metropolitano con otras
características y alrededor de factores económicos y funcionales (Uzal, 2010).
En América Latina, particularmente en los
contextos mexicano y brasileño, a diferencia del caso colombiano, se encuentra
una apuesta potencial alrededor de la conformación de asociaciones
intergubernamentales. Estos arreglos involucran activamente otros actores como
la academia, la empresa privada y la ciudadanía. Este énfasis participativo
permite afianzar una mayor capacidad y que se fortalezcan los recursos de todo
tipo.
Las características que identifican la
experiencia asociativa en Brasil reconocen una muy buena dosis de liderazgo,
estructuras diseñadas para dotar y legitimar la participación de múltiples
actores públicos y privados, es decir, un arreglo territorial institucionalizado
con una clara dimensión de participación ciudadana (Filippin
y Abrucio, 2016). En Colombia, los diseños
institucionales formales no han logrado trascender la participación sujeta a la
voluntad política de los gobiernos de turno.
En el contexto del Estado brasileño, también se
registra una figura de gestión metropolitana que corresponde no a un área
metropolitana como en Colombia, sino a una región metropolitana con mayor
alcance denominada megalópolis, esto es en Sao Paulo. Esta figura, según Pires
y Gaeta (2010), requiere “la presencia simultánea de fuerzas centrípetas de la
metropolización, mediante la existencia de una región metropolitana, y de
fuerzas centrífugas de la regionalización” (p. 203).
Chile, por su
parte, representa tal vez un caso bastante similar al de Colombia. Las mismas
reclamaciones que hacen los actores colaborativos de los esquemas asociativos
territoriales en el caso colombiano se sintonizan con lo manifestado por Delooz (2019), quien refiere que, en Chile, la ausencia de
competencias diferenciales debilita la autonomía de los gobiernos locales. La
misión de descentralización que se viene adelantando en Colombia pretende
resolver estas restricciones mediante un nuevo modelo de descentralización con
carácter asimétrico y distribución de recursos en función de competencias y
capacidades de cada nivel de gobierno.
En cuanto a la función de planificación, en
Colombia se ha dispuesto de instrumentos para articular planes de manera interescalar, no obstante, desde un punto de vista fáctico,
esta facultad aún se materializa en un territorio ordenado y planificado de
manera conjunta. Esta posibilidad para el caso colombiano contrasta con la
realidad del contexto venezolano, allí no existe ningún instrumento de
planificación que articule los planes de desarrollo.
Los arreglos institucionales asociativos en el caso colombiano no tienen
acceso a recursos del presupuesto nacional, como sucede con el modelo de
cooperación intergubernamental francés. En Colombia, estas figuras no reciben
transferencias del gobierno central por su naturaleza netamente administrativa.
El patrimonio de todos los esquemas asociativos territoriales depende del
aporte de los gobiernos que los conforman. Esta contribución es establecida
desde los acuerdos iniciales de constitución y hacen parte de sus estatutos.
Sin embargo, esta condición ha sido una de las mayores limitaciones, ya que
muchos de los municipios asociados no cumplen con dicho compromiso.
Conclusiones
Como se puede
evidenciar, independientemente de las formas de Estado, los diversos arreglos
institucionales que soportan la asociatividad territorial o asociacionismo intermunicipal, presentan dificultades relacionadas con la
construcción de confianza y el ejercicio de liderazgo entre los diversos
actores colaborativos, como lo son los partidos políticos. Asimismo, se
encuentran bastantes restricciones y limitaciones en el diseño e implementación
de instrumentos de coordinación con visión estratégica.
Aunque los gobiernos locales han tenido la
posibilidad de asociarse o integrarse, y a pesar de haberse constituido
estructuras formales para operar intergubernamentalmente, en la práctica
persisten bastantes dificultades para materializar el espíritu de colaboración
plena y la participación de actores de naturaleza diferente a los gobiernos.
Las barreras o limitaciones que se identifican
son comunes en términos de conformación, funcionamiento y gestión.
Particularmente, es reiterativa la condición de debilidad de los instrumentos
de planificación, pues se dificulta lograr el alcance de visión compartida y
actuación articulada y alineada de la acción de gobierno.
Para el caso colombiano, los planes
estratégicos, ya sean metropolitanos o regionales según la figura asociativa,
definen hechos que afectan de manera simultánea a más de dos territorios,
alrededor de los cuales se irradia el foco de atención y acción. Sin embargo,
en la práctica se observa una falta de proyectos bien estructurados, ya que
algunas acciones, que se denominan proyectos, no guardan coherencia con los
planes estratégicos. Esta situación hace que se pierda la visión estratégica de
enfoque territorial y sostenible, lo cual es el objeto que aglutina los
asociados.
La estrategia de asociatividad territorial en
Colombia, en cuanto a la adopción de estatutos para la conformación de estas
figuras administrativas, considera gran variedad de funciones que desbordan la
capacidad administrativa y fiscal para atenderlas. Estas estructuras asumen
funciones que un gobierno municipal o departamental podría realizar sin
necesidad de asociarse, lo que las transforma en ejecutoras de proyectos para
sobrevivir.
En Colombia,
tampoco se registra aún el reconocimiento legítimo de las asociaciones por
parte de los mismos gobiernos locales que integran las figuras asociativas.
Dichas estructuras aún no son reconocidas como actores supramunicipales o supradepartamentales, de manera que se restringe la toma de
decisiones que impacten el desarrollo de sus territorios. Esta situación ha
generado que el interés por cooperar se desvanezca y que el respaldo financiero
que deben cumplir se vea afectado porque no se ven resultados tangibles de la
gestión asociativa.
La legitimidad y validez de los diseños
asociativos es uno de los asuntos más sensibles y críticos. Garrido (2011) ya
lo había estudiado y, más recientemente, lo han manifestado Cravacuore
y Arévalo (2020) en el caso del modelo asociativo en Chile. Ser un interlocutor
válido en los asuntos de gobierno aún es una condición que se atribuye a la
figura tradicional del municipio. En Colombia y en Chile también sucede que no
se cuentan con competencias diferenciadas para los diferentes niveles de
gobierno.
Por otro lado, y derivado de la ausencia de
competencias diferenciadas para los gobiernos locales y las figuras asociativas
colombianas, muchas de estas asociaciones se pierden en este universo de
funciones y no se especializan. La experiencia colombiana ha registrado
iniciativas asociativas que han liderado la prestación del servicio de
asistencia técnica agropecuaria, sin embargo, la necesidad de recursos
persiste, pues para funcionar desvía su propósito y se ven obligadas a buscar
caminos alternativos para generar ingresos. Este ha sido el caso de Asomur, en el departamento de Risaralda. Finalmente, se
espera que, en el corto plazo, Colombia cuente con un modelo de
descentralización diseñado en función de las realidades que se han presentado.
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* Este artículo se elaboró en el
marco del proyecto de investigación Una
visión de la asociatividad territorial y sus efectos en las capacidades del
municipio, esquemas: RAP Eje Cafetero, Área Metropolitana Centro Occidente y
Asocentro Sur de Caldas, el cual fue avalado por la Facultad de
Investigaciones de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP).
** This article was prepared within
the framework of the research project Una
visión de la asociatividad territorial y sus efectos en las capacidades del
municipio, esquemas: RAP Eje Cafetero, Área Metropolitana Centro Occidente y
Asocentro Sur de Caldas, which was endorsed by the Research Faculty of the
Escuela Superior de Administración Pública (ESAP).
*** Este
artigo foi elaborado no âmbito do projeto de pesquisa “Uma visão da
associatividade territorial e seus efeitos nas capacidades do município,
esquemas: RAP Eje Cafetero, Região Metropolitana Centro Oeste e Asocentro Sur
de Caldas”, que contou com o aval da Faculdade de Pesquisa da Escuela Superior
de Administración Pública (ESAP).