La política de desalojos en el fin del mundo: el caso del
Municipio de Ushuaia, Argentina, en el período 2007-2015
Recibido:
mayo
05, 2016. Aprobado: junio 05, 2017. Publicado: Julio 20, 2017.
María
Ayelén Martínez. Magíster en Gestión Pública de la Universidad
Autónoma de Barcelona, España. Docente investigadora de la Universidad Nacional
de Tierra del Fuego, Ushuaia, Argentina. Correo: amartinez@untdf.edu.ar –orcid.org/0000-0002-8405-5564
Nadia
Belén Finck. Magíster en Desarrollo Local de
la Universidad Nacional de San Martín, Argentina. Docente investigadora de la
Universidad Nacional de Tierra del Fuego. Río Grande, Argentina. Correo: nfinck@untdf.edu.ar
-orcid.org/0000-0002-7948-0603
Resumen
El
objetivo del presente trabajo es el de abordar, de forma analítica y crítica,
el rol del Estado local, en lo que respecta a la promoción-prohibición del
acceso a la ciudad, para el caso de la autoproducción de hábitat y, en
particular, de los mecanismos de expulsión de la ciudad promovidos a escala
local, constituidos en la articulación entre poder ejecutivo local, fuerzas de
seguridad privadas dependientes de ese mismo nivel de Estado, poder judicial
provincial y fuerzas de seguridad públicas, dependientes del poder ejecutivo
provincial. Con esta finalidad es que el abordaje de un caso, con epicentro en
Argentina, nos permite reconocer las alianzas entre actores, para deslegitimar
aquel modo de autoproducción de la ciudad y sostener una política habitacional
donde los desalojos constituyen un eje central. A través de un caso de
desalojo, en el Barrio Los Leñadores, de la ciudad de Ushuaia, en la Provincia
de Tierra del Fuego, donde se articularon múltiples actores públicos y privados
de diferentes escalas, se indaga acerca de las distintas etapas del conflicto y
de la resolución del mismo, para reconocer las
características territorializadas de la política de desalojos perpetrada por el
Estado local. A partir del análisis de fuentes secundarias y de la construcción
de datos, podemos afirmar que, en el período 2007-2015, la política
habitacional municipal se caracterizó por limitar la expansión de la ciudad y
disciplinar a los habitantes sobre las formas de acceso a la ciudad, a través
de los desalojos forzosos como mecanismo de contención del crecimiento de los
asentamientos informales. Asimismo, se priorizó la transferencia de tierras a
personas jurídicas de tipo asociativo (principalmente, asociaciones gremiales),
promoviendo el acceso al suelo, sólo para sectores de la población organizados
alrededor del empleo formal.
Palabras
clave. Desalojos, desigualdad, política pública, hábitat, asentamientos,
Ushuaia - Argentina.
The policy of evictions at
the end of the world: the case of the municipality of Ushuaia, Argentina, in
the period 2007-2015
Abstract
The objective of the present work is
to analyze, in an analytical and critical way, the role of the local State, in
relation to the promotion-prohibition of access to the city, in the case of habitat
self-production and, in particular, Of the expulsion mechanisms of the city
promoted at local level, constituted in the articulation between local
executive power, private security forces depending on that same level of state,
provincial judicial power and public security forces dependent on the
provincial executive power. With this aim in mind, the approach of a case with
an epicenter in Argentina allows us to recognize the alliances between actors,
to delegitimize that mode of self-production of the city and to maintain a
housing policy where evictions constitute a central axis. Through a case of
eviction, in the Barrio Los Leñadores, in the city of
Ushuaia, in the Province of Tierra del Fuego, where multiple public and private
actors of different scales were articulated, the different stages of the
conflict were investigated and the resolution of the same, to recognize the
territorialized characteristics of the policy of evictions perpetrated by the
local State. From the analysis of secondary sources and the construction of
data, we can affirm that in the period 2007-2015, the municipal housing policy
was characterized by limiting the expansion of the city and disciplining the
inhabitants on the forms of access to the city, through forced evictions as a
mechanism to contain the growth of informal settlements. Priority was given to
transferring land to legal entities of an associative type (mainly trade
associations), promoting access to land only for sectors of the population
organized around formal employment.
Keywords: evictions, inequality, public politics, habitat,
settlements, Ushuaia, Argentina.
A política de despejos no
fim do mundo: o caso do município de Ushuaia, Argentina, no período 2007-2015
Resumo
O objetivo deste estudo é abordar,
analítica e criticamente, o papel do Estado local, no que respeita ao acesso
promoção-ban para a cidade, para o caso da auto-produção de habitat e, em
particular, mecanismos de expulsão da cidade promovido localmente, formado na
articulação entre o poder executivo local, as forças de segurança privadas
dependentes no mesmo nível de estado, judiciário provincial e as forças de
segurança pública, os funcionários do executivo provincial. Para este efeito, é
que a abordagem de um caso, com epicentro na Argentina, nos permite reconhecer
as parcerias entre os atores para deslegitimar que o modo de auto-produção da cidade e mantenha
uma política de habitação, onde os despejos constituem um eixo central. Através
de um caso de despejo em Barrio Los Madeireiros, cidade de Ushuaia, na
província de Tierra del Fuego, onde vários atores
públicos e privados de diferentes escalas foram articulados, olhamos para as
várias fases do conflito e resolução dos mesmos, para
reconhecer as características territorializadas despejos
políticos perpetrados pelo estado local. A partir da análise de fontes
secundárias e dados de construção, podemos dizer que no período 2007-2015, a
política municipal de habitação foi caracterizado por
limitação da expansão da cidade e disciplinar as pessoas sobre as formas de
acesso cidade, através de despejos forçados como forma de conter o crescimento
dos assentamentos informais. Além disso, a transferência de terras para pessoas
jurídicas priorizadas associativa (principalmente associações comerciais),
promovendo o acesso à terra, apenas para setores da população organizada em
torno de emprego formal.
Palavras chave:
despejos, desigualdade, políticas públicas, hábitat, assentamentos, Ushuaia,
Argentina.
Introducción
“El tipo de ciudad en que queremos vivir está ligado al tipo
de personas que queremos ser”
David Harvey
La
mirada que aborda las problemáticas urbanas desde la perspectiva de los actores
y que se inserta en las discusiones más amplias sobre la producción social de
la ciudad (Harvey, 2014a; Lefebvre, 1968; Bourdieu, 2013), permite recuperar la
complejidad inherente a la disputa por el acceso y el control, que se da en
torno al espacio urbano.
Distintos
autores han trabajado teóricamente, entendiendo a la ciudad como un espacio
donde intervienen diferentes lógicas de producción de la
misma (Herzer et al, 1994), (Pirez, 1995), (Abramo, 2008). El
Estado, como uno de esos actores, desarrolla la lógica de lo público, en
tensión con la lógica de la rentabilidad, desplegada por los actores privados;
y por la lógica de la necesidad, a través de actores individuales o colectivos
que pretenden garantizarse las condiciones mínimas de reproducción, en el
ámbito de la ciudad.
En
este sentido, y de acuerdo al rol preponderante que
los Estados locales tienen hoy en día respecto a los procesos urbanos, nos interesa
reconocer de dicho actor, la capacidad de diseñar y desarrollar políticas
urbanas que significan un posicionamiento que, por acción u omisión, “inciden
en el patrón de estructuración urbana y en las condiciones de vida u
organización social” (Del Río, Vértiz y Ursino, 2014,
p. 83).
Entendemos
que los diferentes posicionamientos por parte del Estado, que se erigen como
decisiones, emergen como resultado de tensiones, determinaciones y mediaciones
de un entramado de actores que se configura en torno a las cuestiones urbanas
socialmente problematizadas. Es a partir de dicha complejidad que se
explicaría, en parte, que los posicionamientos del poder público no son ni
homogéneos ni estáticos.
En
el marco de la implementación del modelo político, económico y social
neoliberal, iniciado en los años 70 y profundizado en los años 90, donde se
implementaron políticas de ajuste, y reformas macroeconómicas y administrativas,
se produjo un proceso descentralizador que delegó en los gobiernos locales una
serie de competencias y atribuciones que se encontraban, hasta entonces, en
manos del Estado central. En Argentina, esta tendencia fue compartida por los
países de la región latinoamericana, en el marco de los programas de
modernización estatal promovidos por las entidades multilaterales de crédito.
Así, como afirman Catenazzi y Reese
(1998, p. 4), “se generó una nueva visión del papel que les cabe a las ciudades
en los nuevos escenarios de apertura de fronteras nacionales, movilidad del
capital, énfasis en la productividad como soporte de la competitividad, etc.”.
Entre otras consecuencias, como afirman los autores, se produjo la
subordinación de las políticas urbanas a la lógica de la competencia entre
lugares, para atraer el capital global.
Ese
fue el caso de Ushuaia que, posicionándose en el mercado global de destinos turísticos,
priorizó el uso de suelo urbano para desarrollos que respondieran a esa
actividad, antes que, para dar respuesta habitacional al déficit cuantitativo y
cualitativo ya existente en ese periodo, agudizado entre otras cuestiones por
esa orientación de la política urbana. Por otro lado, durante el periodo
2007-2015, el Estado local combinó al menos tres acciones: 1) la implementación
de una política de distribución de tierras sin servicios para grupos
organizados, 2) la desregulación del mercado inmobiliario de suelo urbano y
vivienda, y 3) una política de desalojos, en el caso de nuevos asentamientos
humanos producto de tomas de tierra, y en el caso de intento de mejora en asentamientos
humanos ya existentes.
El
presente trabajo se propone abordar, precisamente, esta tercera arista
mencionada; en tal sentido, se analiza la problemática de los desalojos a
partir de un análisis de fuentes secundarias (normas, leyes y ordenanzas),
datos estadísticos e información hemerográfica publicada en los diarios de
mayor tirada a nivel local, con el propósito de caracterizar una política
urbana particular de expulsión y perpetración de la desigualdad en el acceso a
la tierra, la vivienda y el hábitat, que repercutió sobre la población más
vulnerable de la ciudad.
Para
ello, y en primer lugar, presentamos el marco
conceptual a través del cual concebimos la ciudad y el rol del gobierno local,
en materia urbano-habitacional. Luego, enunciamos y analizamos una serie de
datos que nos permiten reconocer y caracterizar la problemática habitacional,
en general, del periodo analizado; y finalmente abordamos, a través de un caso
del año 2014, las características particulares de la política de desalojos
perpetrada en el periodo 2007-2015, por el Estado local.
De
acuerdo con ONU Hábitat (2012, p. 17), en América Latina y el Caribe, el 48% de
la población reside en ciudades de menos de 500 mil habitantes. En este
contexto, conociendo sendos trabajos en torno a la expresión que las
problemáticas urbanas adquieren en las grandes metrópolis latinoamericanas:
Buenos Aires, Santiago de Chile, Rio de Janeiro, Bogotá, México Distrito
Federal entre otras. Entendemos que resulta importante incrementar el volumen
de estudios sobre ciudades intermedias, puesto que además de tener una
relevancia indiscutible en la región, consideramos que la expresión de las
problemáticas allí manifiestas adquiere rasgos propios. El presente trabajo
significa, entonces, un aporte al abordaje teórico y metodológico de
problemáticas urbanas, en ciudades intermedias y en particular, frente a las
políticas urbanas que devienen en procesos de exclusión de la ciudad, en ellas.
Marco
conceptual
La
ciudad, en términos espaciales y temporales, expresa territorialmente la lucha
entre sectores con intereses y lógicas disímiles (Herzer
et al., 1994; Pirez, 1995). Es, en efecto, en el
espacio urbano donde, como afirma Reese (2011, p. 2),
diversos agentes urbanos dotados de una desigual capacidad transformadora,
despliegan sus intereses individuales o colectivos, mediante acciones y
negociaciones estratégicas. Las consecuencias tangibles se expresan en el
espacio perceptible.
Esta
perspectiva se inscribe en los aportes de Lefevre (1968), que discute con las
visiones totalizantes donde las transformaciones de las ciudades constituirían
un mero efecto de las modificaciones de la “globalidad social”. Ya a fines de
1960, el autor sostenía que dichas transformaciones dependen también de
“relaciones de inmediatez, de vinculaciones directas entre las personas y
grupos que componen la sociedad; así, la ciudad se encuentra en un punto medio
entre lo que denomina “orden próximo” y “orden lejano”, entendiendo para el
primero, las “relaciones de individuos en grupos más o menos extensos, más o
menos organizados y estructurados, relaciones de estos grupos entre sí” y para
el segundo, el “de la sociedad, regulado por grandes y poderosas instituciones
(Iglesia, Estado), por un código jurídico formalizado o no, por una “cultura” y
por conjuntos simplificativos” (Lefevre, 1968, p.
64).
Aquel
orden lejano no puede ser concebido por fuera de las ideologías, a la vez que
se instituye en ese nivel superior, comportando principios morales y jurídicos.
De esta manera, la ciudad se erige como mediación de las mediaciones, contiene
y mantiene el “orden próximo”, las relaciones de producción y propiedad, al
tiempo que es el lugar de su reproducción; la ciudad está contenida, asimismo,
por el “orden lejano”, sosteniéndolo, encarnándolo y proyectándolo sobre el
terreno y sobre un plano, el de la vida inmediata, prescribiéndolo (Lefevre,
1968, p. 64-65). Este análisis nos permite comprender que la ciudad no puede
ser entendida como producto material, sino como el resultado de su producción
basado en relaciones sociales, en el marco de prácticas humanas.
Nos
interesa, en particular, aquella prescripción que adopta el Estado en su nivel
local, cuando se trata de la producción de ciudad y cómo ello expresa las
ideologías, de las cuales, como afirmamos, no es posible separarla. Aquella
prescripción que se expresa en los marcos jurídicos y en las políticas
implementadas –que aquí son entendidas en los términos de Oszlak y O´donell (2011)–, deviene en un despliegue de sus lógicas,
en tanto actor y en tensión con los demás actores urbanos.
El
Estado, de acuerdo con Abramos (2008), despliega una de las dos grandes lógicas
de coordinación de las acciones individuales y colectivas del mundo moderno
(capitalista). La otra gran lógica la constituye el Mercado y, finalmente, se
identifica una tercera lógica existente (lógica de necesidad) que surge en Latinoamérica,
parte de África y Asia, producto de “la urbanización acelerada de la
postguerra, las inequidades sociales y las enormes dificultades financieras de
los Estados nacionales de esos países” (Abramo, 2008,
p. 58). Reese (2011) sostiene al respecto que, a lo
largo de la historia, los contrastes socio-espaciales
fueron una de las características centrales de la ciudad latinoamericana,
combinando, como afirma procesos de exclusión social y segregación espacial,
logrando en ese contexto que la producción informal de ciudad sea más bien una
regla antes que una excepción. La brecha se genera, de
acuerdo a Rodríguez et al. (2007, p. 22), en la relación entre las
posibilidades y alcances de la producción capitalista –donde la intervención
estatal ha tendido a posibilitar condiciones de sustento a la actuación de la
producción capitalista del hábitat– y la demanda social, históricamente
generada, de vivienda y de hábitat, en los sectores de menores ingresos. La desigualdad
en el acceso alimenta, entonces, un proceso de exclusión social expresado en la
estructura de las ciudades.
El
poder público gestiona políticas diferenciales, pudiendo con ello reconocer o
no a los espacios en disputa, en tanto que, como afirma Duhau (1998) (como se
citó en Arqueros Mejica y Canestraro, 2011, p. 12),
el Estado “se sustenta en su carácter de órgano que regula y garantiza los
derechos de propiedad y con ello detenta la capacidad de deslegitimación de una
realidad urbana normalmente nacida con el estigma de la irregularidad o
ilegalidad”.
Mediante
el criterio de la legalidad, el Estado define si un barrio es formal o no, y
bajo ese parámetro, interviene, condiciona, niega o habilita diversas acciones,
como las de la urbanización en el caso de los asentamientos que, mediando el
accionar público, pasan a ser “barrios no formales”. Esa tolerancia, de acuerdo a Duhau (1998, p. 15, en Arqueros Mejica y Canestraro, 2011, p. 41), responde al mantenimiento de la
urbanización popular, en el marco de la precariedad jurídica, operando como un
mecanismo de “control e incorporación de necesidades y demandas de las clases
subalternas a través del ejercicio de una autoridad pública que goza de amplios
márgenes de discrecionalidad”. El Estado y las políticas públicas que no
reconocen que los actores poseen capacidades y necesidades diversas y
desiguales, establecen un criterio de “dejar hacer” y cierta “tolerancia” en el
marco de la autoproducción. Esto genera nuevos inconvenientes: localizaciones
inadecuadas, precariedad constructiva, etc. (Rodríguez, et al, 2007).
Smolka (2003, p. 4), por su parte,
sostiene que, ante la aparente imposibilidad de desarrollar otro tipo de
políticas públicas, la noción prevaleciente ha sido la de “tolerar las ‘soluciones’
informales para posibilitar el acceso a la tierra y después normalizar o ‘desmarginizar’ los asentamientos, como algo más barato en
el largo plazo para los fondos públicos y mejor para los ocupantes de bajos
ingresos”. Por otro lado, desde la perspectiva del poder de policía del Estado
sobre el suelo urbano de su jurisdicción, supone el uso legítimo de las fuerzas
de seguridad para prevenir asentamientos, y con ello, la reproducción de la
informalidad, muchas veces en condiciones totalmente alejadas de los protocolos
internacionales, para el caso de desalojos. Ni una acción ni otra garantizan,
por sí mismas, la erradicación de la práctica del acceso a la ciudad, por la
lógica de la necesidad, en el marco de las desiguales condiciones de acceso al
suelo, la vivienda y el hábitat.
El
Estado local y las políticas urbanas
La
afirmación que sostiene que los Estados locales constituyen el estrato más
adecuado para decidir y ejecutar algunas de las atribuciones que solía ejercer
el poder central, sustentó el proceso de descentralización propio de los años
90. Esto se basó en la creencia de que, cuanto más cerca se esté de los
destinatarios de las decisiones que se toman, más reales se tornan las
posibilidades de alcanzar respuestas efectivas a lo esperado (Catenazzi y Reese, 1998, p. 4).
En efecto, desde los años 90, los Estados locales han ido incrementando sus
responsabilidades, en el marco de un gran proceso descentralizador,
cristalizado en modificaciones constitucionales que tuvieron lugar en
Argentina, a nivel nacional y provincial.
A
nivel local, el proceso habilitó la sanción de las Cartas Orgánicas
Municipales, lo que significa que esas jurisdicciones pueden dictarse, para sí,
un marco normativo general en el que se establecen los lineamientos generales
de la planificación urbana.
En
el caso argentino, el Municipio tiene potestades y competencias –en unos casos–
exclusivas en lo que respecta al ordenamiento territorial. El Estado Local, a
través del Poder Ejecutivo (Municipio) y del Poder Legislativo (Concejo
Deliberante), tiene la capacidad de incidir en el ordenamiento urbano y
territorial, en tanto él mismo es un instrumento de política pública, de
acuerdo con el Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial (Cofeplan), Ministerio de Planificación Federal, Inversión
Pública y Servicios de la Nación (2014).
Ushuaia,
la ciudad que goza de la característica de ser la “más austral del mundo”, dada
su ubicación en el extremo austral del polo sur, de acuerdo
al criterio demográfico, constituye una ciudad intermedia. Fue fundada
en 1884 y es la capital de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas
del Atlántico Sur, y sancionó su Carta Orgánica Municipal en el año 2002. La
autonomía jurídico-administrativa local fue posible luego que el territorio
nacional de Tierra del Fuego adquirió estatus de provincia en 1990, mediante la
Ley nacional 23.775 (1990). En la Carta Orgánica Municipal de Ushuaia, uno de
los puntos que se destaca, en lo relativo al ordenamiento territorial, radica
en la exclusividad local en la materia:
Ejerce,
con carácter pleno, irrenunciable e indelegable, las acciones relativas a
planificación territorial y urbana y de protección ambiental (…): el uso
adecuado de los predios y la regulación y coordinación de las atribuciones urbanísticas
de la propiedad de los mismos, las actividades y edificaciones que sobre ellos
se establezcan, y la actividad administrativa en materia de ordenamiento y
planificación territorial, quedando prohibida la construcción en zonas de
reserva ambiental dispuestas por autoridad administrativa o judicial (Carta
Orgánica Municipal, 2002, Art. 49, Inc. 2).
Como
afirma Reese (2011), el Municipio tiene la capacidad
de disponer el ordenamiento territorial de su jurisdicción, con base en decisiones
políticas de orden público, definidas en ordenanzas municipales y disposiciones
del Poder Ejecutivo, las cuales se expresan en el conjunto de instrumentos de
planificación, operativos, de financiamiento, de redistribución de costos y
beneficios del desarrollo urbano y los de participación ciudadana. De esta
manera, el Municipio incide en la producción de suelo urbano con fines
habitacionales y para el desarrollo de actividades económicas, como así
también, en el mantenimiento del suelo rural o con fines productivos, entre
otros. Tiene, asimismo, la capacidad de poder definir las áreas prioritarias de
urbanización, la disponibilidad de tierras fiscales con fines habitacionales o
de desarrollo de actividades económicas. Resulta importante notar, en este
apartado, que la disposición normativa no emerge desde su sanción de un proceso
exento de tensiones, por la imposición de modos distintos de entender cada una
de las cuestiones a regular, a la vez que, en su efectiva ejecución, la norma
tampoco deja de estar sujeta a la posibilidad de ser discutida, omitida o
redefinida, evidenciando lo que anunciamos al inicio del presente apartado,
respecto a las relaciones de tensión entre actores con diferentes lógicas e
intereses.
En
el marco de las ciudades capitalistas donde la mercantilización de los bienes y
los servicios urbanos garantizan –o no–-la reproducción de los actores, el
poder estatal, como explica Harvey (2014b), junto con los sistemas
jurídicos-legales, es quién garantiza la imposición de los derechos de
propiedad privada que pesan tanto sobre el suelo urbano como sobre la vivienda.
En efecto, la tierra, por ejemplo, para constituirse como propiedad privada,
debe “estar claramente delimitada y tener un nombre y rasgos identificativos
(en el caso de la tierra, esto se logra mediante el catastro y la confección de
un registro de la propiedad)” (Harvey, 2014b, p. 56).
En
el caso analizado, entendemos que el Estado municipal ushuaiense priorizó, en
el periodo estudiado (2007-2015), el resguardo de los bienes comunes –tierras
municipales–, con el fin de reproducir el dominio del sistema de propiedad
privada individual irrestricta, siendo coherente con la circulación y
acumulación capitalista. En efecto, la política habitacional estuvo centrada,
principalmente, en el traspaso de lotes sin servicios a asociaciones y entidades
cuyo núcleo aglutinante es el trabajo; es decir, un sector de la población que,
de contar con políticas acordes a sus ingresos, puede pagar lo necesario para
financiar la construcción de sus viviendas y el valor del precio del suelo
asignado por el municipio. Esta política diferenciada, aunque válida, excluyó
durante todos esos años a un gran sector de la población que, por diversos
motivos, como trabajo informal, desempleo, etc., se encontró con menores
posibilidades de acceso al suelo urbano y/o la vivienda, incluso en las
condiciones propuestas por el Estado local.
Realidad
habitacional, la desigualdad fueguina
A
partir de la implementación de la Ley 19.640 (1972) de Promoción Industrial1 ,
la Provincia de Tierra del Fuego evidenció un permanente crecimiento
demográfico. Según los datos arrojados por los censos nacionales de población
realizados entre 1970 y 2010, la población provincial se multiplicó, pasando de
13.560 a 127.205 personas. Es decir que, a lo largo de treinta años, la
población aumentó exponencialmente en un 938%. En ese contexto de crecimiento,
la necesidad de una vivienda digna se fue convirtiendo, progresivamente, en una
de las problemáticas más importantes del territorio.
Dadas
las características de insularidad y ubicación en el extremo austral del país,
desde la órbita nacional se implementó una serie de políticas que buscó,
prioritariamente, sostener la radicación de población. Tal es así, que hacia el
año 2010, según los datos censales del Instituto Nacional de Estadísticas y
Censos (INDEC), (Censo de Población y Hogares, Datos generales, 2010), del
total de residentes de la provincia, el 65,1% eran inmigrantes, principalmente
de otras provincias argentinas, mientras que las/los nacidos en la provincia,
representan el 34,9%. Este hecho se sostiene desde 2001.
Déficit
habitacional cualitativo y cuantitativo
Actualmente,
Tierra del Fuego se destaca por ser una de las provincias argentinas con mayores
dificultades de acceso a la tierra. A partir de los datos del censo nacional
del año 2010, llevado adelante por el Instituto Nacional de Estadísticas y
Censos (INDEC), y en relación al análisis del indicador
de tenencia de la vivienda y el terreno, se observa que mientras en todo el
país, el 67,7% de los hogares son propietarios de la vivienda y el terreno que
habitan, en la provincia de Tierra del Fuego solo el 55,7% de los hogares se
encuentran en esta situación. En cuanto a la evolución local de los hogares no
propietarios, entre 2001 y 2010 se observa que, en 2001, el 35,2% de los
hogares no eran propietarios de la vivienda y el terreno en el que habitaban;
para el año 2010 el porcentaje de hogares en esta situación había ascendido a
un 44,3% (Hermida, 2013, p. 7). Esto significa que, mientras en 2001, se
registraban casi 9.800 hogares no propietarios, en 2010 esta situación afectaba
a más de 17.200. Otro dato que sobresale es que casi un 10% es propietario de
la vivienda y no de la tierra que habita, duplicando el porcentaje de los que
se encuentran en esta situación en el total del país. Esta condición constituye
un importante indicador, sobre la importancia que asumen las situaciones de
tenencia informal, entre las cuales se encuentran los asentamientos precarios,
que se han multiplicado en los últimos años, en los alrededores de las ciudades
de Ushuaia y Río Grande.
Teniendo
en cuenta este indicador (tenencia de vivienda y/o terreno), nos aproximamos a
la descripción de las estrategias de autoproducción del hábitat que desarrollan
los sectores que no puedan acceder a una vivienda a través de la lógica del
mercado o del Estado. En el plano de lo urbano, estas estrategias se manifiestan
en el territorio como asentamientos informales. A partir del año 2005, aproximadamente,
comienza en la localidad de Ushuaia –aunque también en la localidad de Rio
Grande, al norte de la isla grande de Tierra del Fuego-, un nuevo proceso de
ocupación de tierras, protagonizado por cientos de familias en situación de
déficit habitacional.
El
proceso tiene, como una de sus resultantes, la formación de asentamientos
espontáneos en terrenos fiscales y privados, ubicados en los alrededores de la
ciudad. La característica de aquellas primeras ocupaciones consistió en la
toma, de manera colectiva, de lotes vacíos en zonas urbanas consolidadas o en
zonas periurbanas, donde era factible construir viviendas en condiciones de
precariedad en lo legal, en lo constructivo: y en lo que respecta a la calidad
de vida urbana, en materia de servicios públicos esenciales como pueden ser
redes de agua, cloacas o gas.
Las
características de las tomas de tierra (denominadas ocupaciones o invasiones,
en otros países latinoamericanos) hacia el final del periodo (2007-2015) ya no
se caracterizan por el gran volumen de familias y parcelas involucradas, sino
más bien se trata de tomas individuales y/o en grupos pequeños, en zonas periféricas
a los asentamientos informales ya existentes, reproduciéndose las mismas condiciones
de precariedad. La diferencia principal entre las tomas de 2005 y las
realizadas en la última parte del periodo, radica en la organización y
ejecución de la vigilancia estatal –y el uso de la fuerza– para impedir la
consolidación de dichas tomas, como así también el acuerdo con los habitantes
ya radicados –en asentamientos– para denunciar nuevas ocupaciones y ejecutar,
en consecuencia, los desalojos. Existió una reconfiguración del par
legitimidad/ilegitimidad de las ocupaciones, que se perfiló no solo en términos
discursivos, sino también en términos de la acción efectiva de las prácticas
administrativas y de los habitantes urbanos, como demostraremos en el siguiente
apartado.
El
crecimiento de los tejidos residenciales de asentamientos se enmarca en la
desregulación del mercado inmobiliario, no existiendo en el municipio mecanismo
alguno para desalentar la especulación inmobiliaria, movilizar la tierra ociosa
o las viviendas vacías.
Los
Estados locales fueguinos incorporaron, desde los años 90, una gran cantidad de
tierras fiscales a su banco municipal de tierras, por lo que debían fijar una
política para su distribución, tal cual lo estableció la Ley Provincial 313.
Este hecho se produjo en el contexto de las transformaciones
político-administrativas descentralizadoras ya mencionadas. Aun así, en el caso
de Ushuaia, el registro de demanda habitacional –instrumento ligado al banco de
tierras municipal– estuvo clausurado durante al menos diez años (1999-2009). En
1999, por decreto del Ejecutivo Municipal, se cerró la Subsecretaría de
Tierras, organismo municipal encargado de la política habitacional de la ciudad
de Ushuaia. De acuerdo a Pérez et al. (2015), no se
reconocen los motivos del cierre de dicha área:
Dado
que no se pudo acceder al texto del Decreto, el cual no figura en los Boletines
Oficiales de la época. Sin embargo, según informante clave de la Secretaría de
Planeamiento Urbano, el cierre se debió a una decisión política de la gestión de
gobierno de aquel momento, de dejar en manos del sector privado la solución de
la demanda habitacional (Pérez, 2015, p. 36).
Por
otro lado, también en 1999 se establece que el registro de demanda habitacional
responda a unas particulares características: la sanción de la Ordenanza
Municipal 2015 estableció el sistema actual de adjudicación de tierras
fiscales, configurado alrededor de una ecuación de puntos asignados a cada
postulante. Así, por ejemplo, quien hubiere ocupado un terreno de forma ilegal,
tendría una asignación de -20 puntos, quien tuviere familiares nacidos en la
provincia, según establece ordenanza municipal, en relación a
su vinculación con el territorio. (Padres, abuelos y nativos fueguinos) tendría
hasta un total +25 puntos. Ordenanza municipal 3421 (2008, art. 13 inciso a).
Como
es posible prever, el sistema en cuestión evidencia en la evaluación
positiva/negativa de las trayectorias urbanas de las familias de Ushuaia, un
sesgo que refuerza la ya existente desigualdad en el acceso a la ciudad.
Asignando una carga negativa a aquellas experiencias de acceso informal a la
ciudad, pondera las posibilidades de sectores sociales que seguramente se
encuentran en mejor posición que quienes se vieron inmersos en los procesos de
toma de tierras. Quienes tuvieron la oportunidad de sostener el acceso a la
ciudad a través de mecanismos formales (como por ejemplo el alquiler), tienen
mejores posibilidades de acceder a la tierra o a la vivienda estatal.
En
la localidad de Ushuaia, para 2005 se registró el surgimiento de, al menos, 10
nuevos asentamientos urbanos informales, aunque ya existían 12 asentamientos
humanos espontáneos de similares características para ese año. Los mismos se
desarrollaron en zonas boscosas aledañas a la ciudad, consolidada en algunos
casos, mientras que en otros se trató de asentamientos en lotes vacantes en el
tejido urbano o bien en zonas rurales periurbanas.
Es
importante destacar, en este apartado, que las acciones de mejoramiento de las
condiciones habitacionales de los asentamientos humanos del periodo,
se limitaron, en algunos casos, a la ejecución de programas federales (como el
Programa de Mejoramiento de Barrios (PRO.ME.BA I y II), a través del Estado
Provincial. Las obras refieren a redes de infraestructura básica, obras
complementarias y de mitigación. En la localidad de Ushuaia se implementaron al
menos tres proyectos en los siguientes barrios: San Vicente de Paul y La
Cantera (2410 usuarios alcanzados); Kaupen - La
Cumbre (830 usuarios alcanzados) y El Bosquecito e Hipólito Yrigoyen (840
usuarios alcanzados).
La
producción de vivienda terminada, por parte del municipio, se limitó a la
experiencia de construcción de viviendas a través de cooperativas, por medio
del Programa Federal de Integración Sociocomunitaria,
registrando unas 70 unidades habitacionales construidas durante el periodo.
Para
2017, de acuerdo a los registros municipales de la
localidad de Ushuaia, la ciudad contiene 41 asentamientos informales, incorporando
en esta cifra tanto a los sectores considerados barrios como a aquellos
agrupamientos que solo agrupan a pocas viviendas. La mayor cantidad de
asentamientos se agrupa en las áreas periféricas de la ciudad consolidada, aunque
también se registra la presencia de asentamientos en esta última trama urbana.
A
modo de orientación, se presenta la Figura 1, cedida por la Dirección General
de Estadísticas y Censos de la provincia de Tierra del Fuego, que evidencia la
localización de hogares con tenencia informal de la vivienda y, a partir de
ello, es factible reconocer lo anunciado respecto a su localización en la trama
urbana (áreas de expansión y ciudad consolidada).
Figura 1. Porcentaje de hogares en situaciones
informales de tenencia de la vivienda por radio censal. Censo de la Ciudad de
Ushuaia, Argentina, 2010
Nota. Adaptado
de Indicadores de vivienda, hábitat y condiciones de vida 2010. Serie de
análisis visual de Tierra del Fuego nº2, por Dirección General de Estadísticas
y Censos de la Provincia de Tierra del Fuego, 2014. Recuperado a partir de
https://ipiec.tierradelfuego.gob.ar/wp-content/uploads/2014/11/SAV_02.pdf
Municipios
fueguinos frente a la demanda habitacional
Ante
la corroboración de un déficit habitacional sostenido a lo largo del tiempo, la
demanda creciente y los conflictos manifiestos en el acceso al suelo urbano y a
la vivienda, se esperaría por parte del Estado Local que desarrolle políticas
tendientes a brindar soluciones a la problemática, en el marco de las
responsabilidades asumidas y las posibilidades que el nuevo contexto de
descentralización le otorgó, de acuerdo al entramado
normativo a escala nacional, provincial y municipal.
Los
municipios fueguinos implementaron, durante el periodo de interés, una serie de
políticas urbanas y habitacionales tales como la distribución de tierras
fiscales a personas individuales o asociaciones (Finck,
et al., 2016), y la entrega de viviendas terminadas. Sin embargo, mientras que
el municipio de Río Grande (al norte de la provincia) desarrolló la implementación
de instrumentos fiscales y tributarios (movilización de suelo vacante,
captación de plusvalías, etc.) y estrategias público-privadas, Ushuaia en
cambio instrumentó una serie de desalojos compulsivos, fuera de los protocolos
internacionales, para evitar nuevos asentamientos urbanos y control público
para impedir mejoras en asentamientos existentes.
Jugar
de local: emergencia habitacional y desalojos. El caso de Ushuaia durante el
periodo 2007- 2015
El
acceso a la vivienda digna constituye un derecho ampliamente incorporado en el
derecho, tanto a nivel internacional (por ejemplo, el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1966), como a nivel nacional (Constitución
de la Nacional Argentina, 1994), nivel provincial (Constitución de la
Provincial de Tierra del Fuego, 1991) y nivel local (Carta Orgánica Municipal,
2002). Aun así, la política pública relativa al hábitat, en algunos casos,
lejos de garantizar el ejercicio pleno de ese derecho, promovió la expulsión de
moradores que residen en condiciones de informalidad, al tiempo que impidió la
mejora de la calidad de vida de las familias que viven en dicha situación de
precariedad.
El
derecho internacional relativo a los derechos humanos (Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)), el derecho en la órbita
nacional (Constitución Nacional Argentina, 1994, Art. 14 bis), en la órbita
provincial (Constitución de la Provincial de Tierra del Fuego, 1990, Art. 23) y
en la órbita municipal (Carta Orgánica del Municipio de Ushuaia, 2002, Art. 51)
coinciden en entender el acceso a la vivienda adecuada/digna, como un derecho.
En
2007, a nivel provincial, se sancionó la ley de Emergencia Habitacional y
Urbano- ambiental (Ley Provincial 746), la cual, aunque prorrogable, solo tuvo
vigencia durante un año. La Ley surgió a raíz de un proyecto promovido por el
Foro Social Urbano, en 2006, y adquirió rango normativo gracias al acuerdo
entre los poderes Ejecutivo, Legislativo Provincial (Legislatura Provincial) y
Municipal (Concejos Deliberantes) y organizaciones sociales. Esta ley preveía
la conformación de un organismo multisectorial, denominado “Mesa Institucional
por la Emergencia Habitacional y Urbano-ambiental” y establecía una serie de
garantías para evitar “medidas expulsivas”; respecto de esto último, en el
cuerpo de la norma se establecía lo siguiente:
No
podrán articularse medidas expulsivas de los asentamientos humanos existentes
en tierras fiscales a la fecha de promulgación de la presente y durante su
vigencia, hasta tanto se logren y cumplimenten las medidas de acción positivas
pertinentes, comprendiendo la obligación de proveer a las personas y/o grupos
familiares o convivientes en condición de emergencia habitacional, de un
espacio físico o de un sector adecuado que guarde condiciones de salubridad,
higiene y seguridad que resulten apropiadas y dignas a la vida humana, conforme
las normas que rigen la materia. (Ley Provincial 746, 2007, Art. 6.)
Hacia
2009, una nueva Ley Provincial, la 789, declaró la emergencia urbano-ambiental
en todo el ámbito de la Provincia, con vigencia hasta el 31 de diciembre de
2011, prorrogada ese año hasta el 2012. En esa ley, las políticas de suspensión
de desalojos se preveían de la siguiente manera:
No
podrán disponerse desalojos sobre tierras fiscales de aquellas personas que,
conforme a las reglamentaciones vigentes y a la evaluación que efectúen los
profesionales de las áreas competentes de los Poderes Ejecutivo Provincial,
Municipal o Comunal, se encuentren en estado de vulnerabilidad socio-económico-habitacional. Estas deberán informar, a
pedido de la autoridad competente, quiénes se encuentran en dicha situación
para el efecto excepcional previsto en el artículo 1°. Fuera de dichos casos o
de intrusamientos acaecidos con posterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley, mantienen absoluta
eficacia las normas sobre tierras fiscales y el Código Procesal Civil,
Comercial, Laboral, Rural y Minero de la Provincia (Ley Provincial 7, 2009,
Art. 4).
En
el año 2011, se prorrogó la Ley Provincial 789 (2009), por el término de un año
(Ley Provincial 864, 2011). Finalmente, en 2013, se sancionó una nueva ley que
prorrogó la emergencia urbano ambiental declarada en la Ley 789, desde el 21 de
diciembre de 2012 hasta el 1 de marzo de 2016 (Ley Provincial 942, 2013).
Es
interesante resaltar el rol del Municipio de Ushuaia, que, en el marco de lo
establecido por la primera ley de emergencia urbano ambiental (Ley Provincial
746, 2007), se mantuvo en la postura de no participar en la mesa de diálogo
creada, bajo el argumento de que dicha norma violaría la autonomía municipal,
en tanto le quita al municipio el poder de policía para la custodia de tierras
fiscales (Diario del Fin del Mundo, 23/06/2008).
Este
posicionamiento adquiere vigencia, principalmente, alrededor de los bosques comunales
en jurisdicción municipal, puesto que allí es donde, como anunciamos y se puede
observar en la Figura 1, se concentra la mayor cantidad de nuevos barrios
autoproducidos. De acuerdo a la Carta Orgánica
Municipal (COM) de 2002, el municipio tiene la responsabilidad de preservación
de los bosques urbanos y suburbanos. Así se expresa ampliamente en dos
artículos de la COM. El primero de ellos reza: “El Municipio debe preservar y
proteger los bosques nativos urbanos y suburbanos, que constituyen áreas de
alto valor ecológico con alto potencial de desarrollo recreativo, educativo y
turístico para el esparcimiento y beneficio de las presentes y futuras
generaciones” (Carta Orgánica Municipal, 2002, Art. 87).
Existen,
en la órbita municipal, antecedentes normativos previos, tales como la Ordenanza
Municipal 2158 (2000, p. 1), que modifica la Ordenanza Municipal 1492 (1995) de
Régimen de penalidades por faltas municipales, incorporando el capítulo XXI con
el título Del equilibrio ecológico y paisajístico de espacios Públicos. Dicha
incorporación habilita al Municipio a sancionar “La instalación o realización
de cualquier tipo de estructura o construcción, movimientos de suelo y/o cortes
parciales y/o totales de árboles en espacios verdes y todo otro espacio público,
área de reserva natural, de costa, turística o deportivo-recreativo” Ordenanza
municipal 2158 (2000, Art. 244), a la vez que autoriza los decomisos de
materiales, para lo cual el ejecutivo municipal está autorizado, por esta
norma, a solicitar el auxilio de la fuerza pública, a la vez que para el
desarme parcial o total de las estructuras instaladas; en contravención, puede
ser instrumentada por el propio municipio o por la contratación de terceros.
Avalado
por este entramado normativo, durante el periodo de interés el Municipio ha
destinado, de manera continua, fondos públicos en la contratación de servicios
de “cuidado de espacios comunales”, a cargo de una entidad matriculada como
Cooperativa (Cooperativa de trabajo Magui Mar Ltda). Esta entidad y por requerimiento del Gobierno Local,
“patrulló” hasta 2015 las zonas delimitadas como bosques comunales; se ocupaba
de dar aviso, en caso de identificar nuevas ocupaciones, y participaba de los
desarmes de las construcciones detectadas y que eran realizadas sin permisos
oficiales. Asimismo, ejerció actividades de vigilancia en los accesos a los
barrios informales, apostados en la ladera de la montaña, impidiendo el acceso
de materiales de construcción destinados a la mejora de las viviendas ya
construidas.
El
propio gerente de la Cooperativa Magui Mar Ltda.,
Oscar García, declaró en un medio gráfico local, en enero de 2013, respecto de
su tarea que:
(…)
estamos pendientes las 24 horas y es más riesgoso que el trabajo que hace la
policía, que llega hasta cierto lugar del intrusamiento.
Nosotros vamos un pasito más allá de lo que marca la ley. Es grave, pero es
real, lo hemos hecho y teníamos que hacerlo; porque si uno espera que venga la
justicia, el fiscal, lo que tenga que venir de acuerdo a
la ley, hoy no tendríamos bosque (Sur54.com, 02/01/2013).
Las
prácticas, aunque avaladas por el Gobierno Municipal, fueron objeto de
cuestionamiento público en sendas oportunidades.
En
efecto, los desarmes propugnados, han sido denunciados ante diferentes
organismos nacionales e internacionales, por no existir garantía alguna para
los moradores que eran desalojados, ni en lo que respecta al acceso al
ejercicio de la defensa, como así tampoco respecto a su integridad física y la
de sus familiares.
En
efecto, los desarmes propugnados, han sido denunciados ante diferentes
organismos nacionales e internacionales, por no existir garantía alguna para
los moradores que eran desalojados, ni en lo que respecta al acceso al
ejercicio de la defensa, como así tampoco respecto a su integridad física y la
de sus familiares.
Esta
modalidad, sin embargo, no fue la única. El municipio promovió desalojos y/o
desarmes durante el periodo analizado, en la mayoría de los casos de la mano de
la policía provincial y de la entidad cooperativa Magui
Mar. A su vez, inició una campaña de denuncia, por parte de las y los vecinos
de la ciudad, alentando a que dieran aviso a los
organismos municipales, en caso de reconocer acciones que pudiesen devenir en
ocupaciones ilegales (tala de árboles, instalación de estructuras, movimiento
herramental, etc.). Se valió de esta herramienta y de los recorridos de
vigilancia permanente, para reconocer situaciones de ocupaciones sobre terrenos
y algunas otras ocupaciones de viviendas construidas o soluciones
habitacionales.
Se
dio participación a la justicia en los casos en que existió resistencia al
desalojo y desarme de las estructuras. De los registros hemerográficos
registrados (85 casos), solo en 9 de ellos (10,58% de los casos) se hace mención de la intervención de actores del Poder Judicial
Provincial. Resulta notorio que el Gobierno Local entre los años 2013-2015,
profundizó una acción comunicacional de las acciones de desarmes, desalojos y
hechos donde evita en general “intrusamientos”,
“ocupaciones” o “usurpaciones”. Enfatizó, al comunicar, prioritariamente la
acción de recuperación de espacios públicos del municipio y al finalizar el
comunicado, en muchos de los casos, sino en la mayoría, agradeció la
participación de los vecinos a través de las denuncias e instó a la continuidad
a tomar esa misma acción.
En
el año 2013, y para el caso de un asentamiento en el tejido consolidado
denominado “10 de febrero”, cuyo origen se remonta a 2007, la justicia fueguina
condenó a:
Daniel
Raúl Paniagua a 8 meses de prisión en suspenso como autor penalmente
responsable del delito de usurpación y a Laura Paola Flores Amurrio a 5 meses
de prisión en suspenso como autora penalmente responsable del delito de
usurpación (Sur54.com, 18/04/2013).
La
sentencia se convirtió en aquel momento en objeto de posiciones públicas a
favor y en contra; la entonces Secretaria de
Planeamiento Estratégico Municipal, Adriana Chaperón, sentenciaba: “Es
ejemplificador que la Justicia dicte este tipo de sentencias porque marca el
camino a seguir, en relación a la preservación de los espacios de la ciudad, y
planificando urbanizaciones a mediano y largo plazo en forma ordenada”
(Sur54.com, 18/04/2013).
El
caso emblemático de Andorra
Siguiendo
con la lógica de los casos anteriormente mencionados, y en el marco de las
leyes de emergencia urbano ambiental (Ley Provincial 746, 2007), Ley Provincial
789 (2009), Ley Provincial 846 (2011) y Ley Provincial 942 (2013), el 1° de
abril de 2014, cuatro familias, compuestas por ocho adultos y diez chicos y chicas menores de 18 años de edad, ocuparon un
terreno fiscal en el Barrio Los Leñadores del Valle de Andorra. Las familias
fueron denunciadas en la justicia penal por usurpación, dictaminando la
justicia el desalojo, que se produjo, de manera violenta, el 13 de abril del
mismo año.
El
modus operandi del desalojo fue de tipo irregular: se produjo en la
noche y en presencia de niños en los hogares. Estos agravantes indican la
violación a las normas internacionales sobre desalojos forzosos, tal cual lo
estipula la resolución de Naciones Unidas A/HRC/4/18 sobre “Principios básicos
y directrices sobre los desalojos y el desplazamiento generados por el
desarrollo” (UN Human Rights Council, 2007, p. 11),
la cual define, en su artículo 49, que “los desalojos no deben realizarse con
tiempo inclemente, por la noche, durante los festivales o las fiestas
religiosas, antes de las elecciones o durante o justo antes de los exámenes en
las es[1]cuelas”.
De este hecho, también la prensa local y nacional se hizo eco, pudiendo
evidenciar la situación a la que fueron sometidas las familias desalojadas.
Una
de las personas que fue desalojada, entrevistada por un medio gráfico local,
relató cómo vivió la situación de desalojo, como así también su situación
previa durante los catorce días que resistieron:
“El
viernes a la tarde por medio de la policía nos notificaron el desalojo y el
desarme de las 4 viviendas”, comentando que cerca de las 18 horas “vimos
alrededor de 65 policías de un lado que venían subiendo con la notificación y
por lo que me dijeron desde la otra bajada eran alrededor 60 efectivos más (…)
Yo estaba sola dentro de la vivienda, porque mi marido hacía 5 días que estaba
durmiendo afuera, ya que no pudo volver a ingresar a partir del día que nos
notifican que tiene que declarar en el juzgado” (Diario del Fin del Mundo,
14/04/2014).
También
relata las medidas judiciales de “cercamiento”, donde se impide el acceso a los
hombres a las respectivas casas, como así también, se impide el acceso de
alimentos:
Se
vivió un “atropello a los derechos humanos y a los derechos del niño” (...) a
ninguna de las 4 viviendas nos dejaban pasar alimentos, tampoco dejaban pasar a
los padres de familias, así estuvimos un día, porque tuvieron que levantar la
medida ya que se hizo la denuncia desde derechos humanos (Diario del Fin del
Mundo, 14/04/2014).
Este
caso emblemático, que ensancha las estadísticas municipales en materia de desalojos
y reviste las particulares características enunciadas, permite dar cuenta del
accionar del más importante organismo público local que, sin poder ofrecer una
solución efectiva y sostenible a la situación, toma la determinación única de
alojar a las familias involucradas, durante diez días, en un hotel de la
ciudad. Como corolario, luego de ese corto plazo, las cuatro familias vuelven a
ser desalojadas del hotel por falta de pago del ente gubernamental local:
El
operativo fue realizado por personal a cargo del propietario del alojamiento,
quien argumentó la falta de pago de las autoridades, y con el apoyo de
efectivos de la Policía de la Provincia, confirmaron testigos de lo sucedido.
Sin lugar donde ir, los desalojados caminaron unas cuadras y se refugiaron en
el interior de la Iglesia de La Merced, ubicada en pleno centro de la capital
fueguina, donde ayer se llevó a cabo el tradicional Tedeum por el 25 de mayo”.
(Télam S.E. Agencia Nacional de Noticias, 26/05/2014).
El
episodio generó la intervención del párroco Miguel Echamendi,
quien desde el momento de la ocupación, intentó mediar
con autoridades del Gobierno provincial y municipal. Finalmente, en tanto las
familias deambularon y se refugiaron en una Iglesia, el caso permanecía vigente
en el discurso público y mediático. Es en ese contexto que se realizó una
reunión conjunta entre el Gobierno Local y el Gobierno Provincial, con la
presencia de los titulares del Concejo Deliberante Local, donde se logró el
otorgamiento de soluciones habitacionales a las familias vulneradas, a partir
de un acuerdo que se realizó con la Federación de Tierra y Vivienda (FTV), la
que ofreció a préstamo, un predio ubicado en el Valle de Andorra en el sector
asignado a dicha organización –de acuerdo a los acuerdos priorizados por el
ejecutivo local, mientras que el Gobierno Provincial se comprometió a la
entrega de instalaciones de luz, de obra y un subsidio monetario para las
familias.
El
caso particular pone de manifiesto la problemática que hemos presentado, donde
el Estado impidió la ocupación informal de tierras –cuyo fin último era el de
satisfacer la necesidad de acceso a la vivienda y suelo urbano–, con el
fundamento de garantizar el desarrollo de la planificación urbana, brindando
luego de un largo y penoso recorrido para las víctimas, una solución habitacional
consistente en un terreno sin servicios, en una zona aledaña a aquella de la
cual fueron desalojados y la que se encuentra en proceso de urbanización.
Los
sectores vulnerados, imposibilitados para ejercer el derecho a la vivienda, el
suelo y la ciudad, sólo pueden acceder a estos bienes mercantilizados, en el
contexto de producción de ciudad capitalista, en condiciones de marginalidad.
El lugar socialmente asignado por el propio Estado (Bourdieu, 2013) es de
marginalidad y precariedad, en las zonas periféricas. Se trata de un proceso
que refuerza consigo otros procesos de estigmatización social de base territorial
(Wacquant, 2007), del cual los habitantes urbanos
allí ubicados no pueden escapar.
Discusiones
en torno al acceso a la ciudad. ¿La tierra para quién?
En
Argentina, la producción de suelo urbano informal es una de las principales
formas de acceso a la ciudad para los sectores populares de la población. La
ausencia de regulación del suelo por parte del Estado, dejándolo en manos del
mercado, permite que bajo las reglas de la acumulación
y la especulación, el mercado informal desarrolle sus propias lógicas de
producción de suelo reproduciendo condiciones propicias para el reforzamiento
de proceso de segregación socioespacial. En la región latinoamericana diversos
estudios (entre otros, Reese, 2011; Smolka y Furtado, 2014, Del Rio y Duarte, 2012, Maldonado,
2007) demostraron que una gestión innovadora del suelo puede ofrecer
alternativas para el acceso a la tierra, atendiendo con ello lo que se trata de
la causa originaria de la emergencia de asentamientos humanos informales. Estas
políticas de suelo urbano posibilitarían superar, asimismo, las políticas
tradicionales de vivienda social que se expresan de acuerdo a
Maldonado (2007, p. 327) en tres ejes: construcción estatal de vivienda,
otorgamiento de subsidios directos a la demanda, a partir de programas donde se
subsidia el acceso a la vivienda como producto terminado y los programas
paliativos de regularización de asentamientos de origen informal y de
mejoramiento barrial.
Dichas
políticas se sostienen en los marcos normativos que sustentan los procesos
decisorios de los Estados. En este sentido, las normativas construidas en el
seno de procesos participativos parecieran ofrecer alguno de los resultados más
ricos para la promoción de procesos inclusivos, en las ciudades. Un ejemplo de
avances en materia de regulación del acceso al suelo urbano,
se encuentra en la Provincia de Buenos Aires, con la sanción de la Ley 14449 (2012)
que tiene como propósito la promoción del derecho a la vivienda y a un hábitat
digno. Esta Ley toma como principio la participación para la toma de
decisiones, a la vez que incorpora, respecto al Estado, que “la utilización
justa y razonable de la facultad regulatoria por parte del Estado, tanto
provincial como municipal, en los procesos de planificación y ordenamiento
urbano, evitando la producción de desigualdades que fomenten la concentración
del suelo”. Ley 14449 (2012, Capítulo II, arts. 13 y 14). En el ámbito de la
provincia de Tierra del Fuego, el vecino Municipio de Río Grande a partir de la
sanción del Código de Planeamiento Urbano (Plan de desarrollo Territorial, Ordenanza
2863, 2010), establece como uno de sus principios rectores, la:
Finalidad
principal promover y ordenar el pleno desarrollo de las funciones sociales de
la ciudad y de la propiedad urbana y rural, mediante las estrategias generales,
programas, proyectos y otras actuaciones que se especifican. La propiedad
urbana y rural cumple su función social cuando atiende las exigencias
fundamentales del desarrollo del territorio expresadas en este Plan, asegurando
las respuestas a las necesidades de los ciudadanos en cuanto a la calidad de
vida, a la justicia social y al desenvolvimiento de las actividades económica
(Ordenanza Municipal 2863, 2011, p. 2).
A
diferencia de lo previsto en las normativas mencionadas, la ciudad de Ushuaia
se caracterizó, durante el periodo, por la desregulación del mercado de suelo
urbano, omitiendo la implementación de mecanismos alternativos para la
producción de ciudad que no sean las tradicionales políticas mencionadas por
Maldonado (2007). Esta situación se agrava con los antecedentes que ya hemos
mencionado: distribución de tierras fiscales, con severos problemas en la
provisión de servicios esenciales, y cuyo destino ha priorizado la demanda
colectiva (grupos organizados), antes que la demanda individual. Asimismo, se
desarrollaron experiencias de producción de módulos transitorios (precarios),
para el caso de familias relocalizadas y dos experiencias de producción de
vivienda terminada, una de ellas con cooperativas y otra con empresas privadas.
Asimismo, en el periodo analizado, las experiencias de participación en mesas multi-actorales estuvo supeditada a condiciones que los
distintos funcionarios fueron estableciendo.
Las
experiencias latinoamericanas, en este sentido, ofrecen aprendizajes
enriquecedores que pueden ser tomados por las gestiones de gobierno de las
ciudades intermedias, para ensayar nuevas alternativas, en contraposición con
el intento de controlar coercitivamente las acciones populares de acceso a la
ciudad.
Conclusiones
A
lo largo del artículo, se indagó sobre aquellos elementos que podríamos
entender como causas de un fenómeno ampliamente difundido en nuestra región,
como el del acceso a la ciudad mediante mecanismos informales, dando cuenta de
que el análisis del caso elegido podría enmarcarse en cualquier otra ciudad
latinoamericana. Asimismo, se analizó el rol de los gobiernos locales en
materia de producción y acceso a suelo, dando cuenta que
en el caso del Estado local de la ciudad de Ushuaia, se analizó la
implementación de un sistema político de desalojos, amparado por su propio
marco normativo y bajo el fundamento del cuidado del paisaje y los bosques
comunales.
De
ello se desprende que los gobiernos locales, de la mano de las organizaciones y
con el objeto de lograr la transformación urbana, en pos
de la mejora de la calidad de vida en las ciudades, deberían profundizar en sus
agendas por lo menos tres ejes centrales: recuperar y cualificar los
asentamientos precarios existentes, adelantarse a la reproducción de la
informalidad urbana, a través de la democratización del acceso a la tierra, y
garantizar alternativas en la producción de suelo y vivienda, que articulen las
diversas lógicas de acción presentes en la ciudad, a partir del principio de la
redistribución de los beneficios que genera el proceso de urbanización. De acuerdo a los elementos estudiados: el análisis reflexivo
del caso seleccionado, la normativa vigente en materia urbano habitacional y
las determinaciones y posicionamientos del accionar estatal, se destacan una serie
de reflexiones en torno a los alcances y limitaciones del accionar del gobierno
local.
En
primer lugar, el accionar estatal, que promovió la penalización de las familias
ocupantes, a través de causas judiciales, se sustentó materialmente
y simbólicamente en el par dicotómico legal-ilegal de una situación que,
entendemos, excedía esos márgenes interpretativos. Ello, sustentado a partir de
la permanente persecución a quienes ejecutaron procesos de acceso a la ciudad,
en conflicto con la reglamentación vigente, definida por el propio Estado.
Dicha legalidad, como afirma Rolnik (1997) (como se
citó en Canestraro, 2013, p. 18), es construida y
adaptada a la lógica económica y a los intereses, ritmos y estrategias de
mercado de los actores inmobiliarios. El Estado sanciona lo que, por otro lado,
promueve, “la consolidación de un mercado de tierras eminentemente
especulativo; impidiendo el acceso al suelo urbano para todos los sectores
sociales. Es decir, no sólo debido a una política de suelo casi inexistente
sino, además, a su aplicación discrecional” (Canestraro,
2013, p. 18). En el contexto de esta paradoja, el reaseguro del Estado local de
Ushuaia es el desalojo, como mecanismo de reafirmación de la vigencia de esa
legalidad excluyente.
En
la trayectoria de las familias desalojadas en el caso presentado, las
implicancias fueron la pauperización de las condiciones para el acceso al
ejercicio de derechos, como lo es el acceso al trabajo digno, a una solución
habitacional definitiva, a la estigmatización social, dado el nivel de
exposición pública, reproduciendo con ello la marginalidad social de quienes
son criminalizados por su situación de exclusión (Wacquant,
2001).
En
segundo lugar, la expulsión de las y los ocupantes de tierra, mediante los
desalojos forzosos, violentos y violatorios de normas internacionales, la
manifestación de celebración pública, respecto de la condena de ciudadanos, por
el delito de ocupación irregular, entre otros, constituyen elementos que
develan el posicionamiento ideológico, respecto al acceso a la vivienda y la
mejora de la calidad de vida urbana de los habitantes de Ushuaia, así como
también la capacidad de dirimir un conflicto con tales magnitudes, en detrimento
de unos sectores en particular, caracterizando así a quienes tienen derecho a/o
merecen vivir en la ciudad.
En
tercer lugar, se desprende del trabajo realizado que, en la promoción del
acceso a la vivienda, se ha priorizado la transferencia de tierras a personas
jurídicas asociativas, principalmente alrededor del empleo (asociaciones
gremiales). Esta situación pone en evidencia un criterio donde el Estado local
promueve la reproducción de la condición de vulnerabilidad socioeconómica de
miles de familias, asignando a los sectores más desprotegidos a la marginalidad
urbana. En otras palabras, el Estado local, al no priorizar a las personas y
familias desvinculadas del mundo del trabajo, refuerza las condiciones de
desigualdad, las cuales, de por sí, tienen en el acceso a la ciudad por medio
de mecanismos formales (mercantiles).
Cabe
mencionar que en futuras investigaciones es necesario indagar acerca del rol
que tiene y ha tenido la Justicia, que, aunque no es materia ni alcance del
presente trabajo, entendemos que es un actor fundamental en esta temática,
puesto que las determinaciones que este poder tiene,
inciden en el ejercicio –o su intento–-de acceso a la vivienda, la tierra y el
hábitat. En este sentido, emergen nuevos interrogantes acerca de cómo, desde
qué lugar y a partir de qué mirada, el Poder Judicial, al igual que el Poder
Ejecutivo, consideran y sopesan los derechos en juego de las personas: a un hábitat
digno o el de la propiedad privada, que en este caso se trata de bienes comunes
en manos del Estado que son resguardados para la reproducción del capital
(Harvey, 2014a).
Notas
1.
En 1972, el gobierno nacional sancionó un
régimen de promoción económica basado en exenciones arancelarias e impositivas.
La ley tuvo como correlato la radicación, en la Provincia, de un importante
sector industrial que, a partir de materias primas importadas, “exportaban” al
continente argentino productos sin estar gravados por el impuesto al valor agregado.
Referencias
Abramo, P. (2008). El mercado del suelo
informal en favelas y la movilidad residencial de los pobres en las grandes
metrópolis: un objeto de estudio para América Latina. Territorios, núm. 18-19, enero-diciembre,
2008, pp. 55-73. Bogotá, Colombia.
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