Bicicletas compartidas como sistema de transporte público
urbano: análisis de políticas públicas en Colombia (1989-2017)
Julián
Rodrigo Quintero González. Magíster en Derecho con Énfasis en
Transporte, Logística e Infraestructura de la Universidad Externado de
Colombia, Magíster en Ingeniería Ambiental de la Universidad Pedagógica y
Tecnológica de Colombia. Director de Operaciones e Investigador de AHCTTUM
Quintero-G Ingeniería s. a. s. Colombia, Tunja. Correo electrónico:
jrquinterog.itv@gmail.com. https://orcid.org/0000-0001-5238-4067
Recibido: Julio
13, 2017. Aprobado: enero 18, 2018. Publicado: marzo 01, 2018.
Resumen
Los
Sistemas de Bicicletas Públicas (SBP), integrados a los sistemas de transporte
público urbano, han mostrado beneficios ambientales y socioeconómicos
importantes en todo el mundo. Estos desarrollos requieren de la disponibilidad
de leyes y normas estructuradas y adecuadas, como un pilar fundamental para
implementación de dichos sistemas de transporte en las ciudades. En relación
con lo anterior, el desconocimiento del marco legal y normativo, y su suficiencia,
constituye un problema en la toma de decisiones en las etapas de gestión,
planeación, implementación y operación de los SBP, considerados limpios y
sostenibles. En este contexto, el presente trabajo tiene por objetivo
identificar y valorar la legislación y normativa aplicables a los SBP como
sistema de transporte público en Colombia. La metodología se orientó al
contraste, mediante la utilización de una matriz cualitativa, de la legislación
y normativa frente a la protección al ambiente, la equidad social y el valor
económico, como elementos que definen un sistema de transporte sostenible. Los
resultados señalan carencias en la legislación y normativa; principalmente en
los aspectos relativos a la regulación de la operación y la prestación del
servicio; la planeación, gestión, diseño, y financiación de la infraestructura;
y los planes, proyectos y programas para la implementación de los SBP. Se
concluye sobre la necesidad de proveer una legislación y normativa que
fortalezcan la política pública nacional, mediante la creación de normas
nacionales y otras con extensión a entes territoriales y municipales, que
subsanen los vacíos identificados, y promuevan la implementación de los SBP,
principalmente en ciudades medias e intermedias de Colombia.
Palabras
clave: transporte urbano, bicicleta, medio ambiente, sociología
urbana, legislación, Colombia
Bicycle-sharing as an
urban public transport system: analysis of public policies in Colombia
(1989-2017)
Abstract
Public Bicycle Systems (PBS),
integrated into urban public transport systems, have shown significant
environmental and socioeconomic benefits throughout the world. These developments
require the availability of laws and structured and appropriate rules, as a
fundamental pillar for the implementation of such transportation systems in
cities. With the above, the ignorance of the legal and regulatory framework,
and its sufficiency constitutes a problem in the decision-making process in the
stages of management, planning, implementation and operation of the pbs
considered clean and sustainable. In this context, this work aims to identify
and assess the legislation and regulations applicable to the pbs as a public
transport system in Colombia. The methodology was oriented to the contrast,
employing the use of a qualitative matrix, of the legislation and regulations
against the protection of the environment, social equity, and economic value,
as elements that define a sustainable transport system. The results indicate
shortcomings in legislation and regulations; mainly in the aspects related to
the control of the operation and the provision of the service; the planning,
management, design, and financing of the infrastructure; and the plans,
projects, and programs for the implementation of the pbs. It concludes on the
need to provide legislation and regulations that strengthen the national public
policy, through the creation of national standards and others with extension to
territorial and municipal entities, to fill in the gaps identified, and promote
the implementation of the pbs, mainly in medium and intermediate cities of
Colombia.
Keywords: urban transport, bicycle, environment, urban
sociology, legislation, Colombia.
Bicicletas compartidas
como sistema de transporte público urbano: análise de políticas públicas na
Colômbia (1989-2017)
Resumo
Os Sistemas de Bicicletas Públicas (SBP),
integrados aos sistemas de transporte público urbano, TEM benefícios ambientais
e socioeconômicos importantes em todo o mundo. Estes desenvolvimentos requerem
de disponibilidades das leis e normas estruturadas e adequadas, como um pilar
fundamental para a implementação de ditos sistemas de transporte nas cidades.
Em relação com o anterior, o desconhecimento do marco jurídico e normativo, e
sua suficiência, constitui um problema na toma de decisões nas etapas de
gestão, planejamento, implementação e operação dos SBP, considerados limpos e
sustentáveis. Em este contexto, o presente trabalho tem por objetivo
identificar e valorizar a legislação e a normativa aplicável ao SBP como
sistema de transporte público na Colômbia. A metodologia foi orientada para o
contraste, através da utilização de uma matriz qualitativa, da legislação e da
normativa frente à proteção ao ambiente, à equidade social e o valor econômico,
como elementos que definem um sistema de transporte sustentável. Os resultados
indicam carências na legislação e normativa; principalmente nos aspectos
relativos à regulação da operação e à prestação do serviço; o planejamento, gestão,
design e financiamento da infraestrutura; e os planos, projetos e programas
para a implementação dos SBP. Conclui-se sobre a necessidade de fornecer uma
legislação e normativa que fortaleçam a política pública nacional, através da
criação de normas nacionais e outras com extensão a entes territoriais e
municipais, que corrijam os vazios identificados, e promovam a implementação
dos SBP, principalmente em cidades medias e intermédias de Colômbia.
Palavras-chave: transporte urbano, bicicleta, médio ambiente,
sociologia urbana, legislação, Colômbia.
Introducción
En
el ámbito global, el uso masivo de la bicicleta como medio de transporte tiene
como principal ventaja la evidente baja en la congestión de vías, lo que lleva
a la disminución en el consumo de combustibles fósiles como un efecto favorable
para el ambiente; y esto, a su vez, desencadena en la disminución de emisiones
de gases de efecto invernadero y la mejora en la calidad del aire; además de
tener un efecto social positivo originado por la innegable mejora en la salud
de las personas debido a la actividad física realizada por el uso de la
bicicleta (Quintero y Quintero, 2015, pp. 92-93); lo que, a la postre, conduce
a la reducción de inversiones en el control de la contaminación ambiental y los
sistemas de salud, el mejoramiento de la movilidad urbana, el desarrollo del
turismo, y otros efectos económicos positivos en las ciudades. Puede entonces
suponerse que los beneficios del uso de la bicicleta se extienden a los
principios de Protección al Ambiente, Equidad Social, y Valor Económico,
propios de la concepción de un sistema de transporte sostenible y una movilidad
urbana sostenible (Quintero, 2017a, pp. 63-64); y que la implementación de
Sistemas de Bicicletas Públicas (SBP) debe estar respaldada por una legislación
y normativa que propendan por el desarrollo del transporte en el marco de aquellos
principios. En Europa —tal vez considerada como la región del mundo donde
mayormente se han desarrollado los sistemas de bicicletas compartidas como
medio de transporte público urbano— se cuenta con una práctica regular y
disciplinada de estudio de las políticas públicas con referencia al transporte
sostenible en general. Es así como a la política pública en torno al uso de la
bicicleta en Europa se le han dado dos adjetivos fundamentales, ser continua e
integral; lo que puede considerarse el mayor aporte al entendimiento de las
políticas públicas para este tipo de sistemas de transporte en todo el mundo.
El ser “continua” puede entenderse como un análisis retrospectivo de su
evolución en el largo plazo y concatenado en el tiempo, a la vez que el ser
“integral” está atribuido a varios ámbitos; integral como concepto temático en
la política de bicicletas —infraestructura, proyectos de innovaciones técnicas,
servicios y promoción—; integral como concepto que se refiere al ciclo general
de la política —compromiso político a la implementación y evaluación
planeadas—; e integral como concepto dentro de la política general de tráfico
—regulación de las condiciones que rodean el uso del automóvil (Fietsberaad,
2009, pp. 7, 116).
En
América del Norte, específicamente en Estados Unidos de América, se han
adelantado investigaciones rigurosas con el objetivo de caracterizar las
políticas con referencia a la seguridad y movilidad de ciclistas y su
valoración, los resultados han permitido establecer que no existe una política
única, a la vez que se debe definir una visión de propósitos deseados para la
política, para lo cual, además, se pueden utilizar como herramienta las
políticas ya desarrolladas en las ciudades más grandes tomadas como modelo para
otras ciudades (Federal Highway Administration, 2010, pp. 1, 4-6, 7). Otras
investigaciones sobre los casos de Europa y Norteamérica, y que han estudiado
la adopción de políticas públicas de bicicletas compartidas en un contexto
global, han demostrado la rápida expansión de innovaciones de políticas de
transporte sostenible, incluso frente a obstáculos como lo son las políticas
cos tosas o controvertidas, así como las políticas locales ligadas a su
introducción (Parkes, Marsden y Shaheen, 2013, p. 102). Casos más recientes de
estudios e investigaciones interesantes se tienen en Ciudad del Cabo,
Sudáfrica, donde se ha valorado la política pública de transporte desde la
sostenibilidad ambiental y económica, con orientación al derecho de acceso y
movilidad, probando la existencia de políticas, infraestructura y programas
para alentar el uso de bicicletas con proyección al sistema público de
bicicletas (Jennings, 2015, pp. 11, 13); y en las ciudades de Asia, exceptuando
las de China, donde se ha evidenciado que la implementación de sistemas de
bicicletas públicas como medio de transporte es precaria, para lo cual se han
querido adaptar modelos occidentales no aplicables a las condiciones variadas
de las ciudades asiáticas en aspectos como usos de suelo y cultura de
movilidad, se ha encontrado además que se requieren políticas de transporte que
equilibren los problemas ambientales, económicos y sociales para proporcionar
un área urbana donde la movilidad sostenible e inclusiva sea un derecho y no un
privilegio (Mateo-Babiano, 2015, pp. 60, 72).
En
este contexto de beneficios del uso de la bicicleta y del estudio de las
políticas públicas en torno a su promoción y desarrollo, y que se ha extendido
en varias regiones del mundo, el desconocimiento, la inexistencia o insuficiencia
de legislación y normativa referentes a su utilización como medio de transporte
público urbano, se constituye en el principal obstáculo en la implementación de
este tipo de sistemas de transporte alternativo en las ciudades. Al considerar
el desarrollo de este tipo de sistemas de transporte en Colombia, en casos de
grandes ciudades como Bogotá D. C., y su notable red de ciclorrutas dentro del
ámbito latinoamericano —cerca de 390 kilómetros— (Dinero, 2015; Ríos, Taddia,
Pardo y Lleras, 2015, p. 4); y Medellín, con su programa de bicicletas públicas
EnCicla, integrado al sistema público de transporte; e incluso ciudades
pequeñas como Tunja, con su iniciativa de bicicletas públicas Mejor en Bici, de
la Alcaldía Mayor de la ciudad; se pone en la mesa la siguiente pregunta: ¿la
legislación y normativa para la regulación y promoción de sistemas de
bicicletas compartidas como sistema de transporte público urbano en Colombia
son suficientes? A esta presunta surge entonces la hipótesis para la cual, al
determinarse la existencia de leyes y normas de regulación referentes a los
sistemas de transporte público mediante bicicletas compartidas, puede encontrarse
que aquellas no son adecuadas en relación con la promoción y desarrollo de este
tipo de sistemas de transporte.
Respecto
a lo anterior, el desconocimiento del marco legal y normativo, sus fortalezas y
debilidades, representa el primer factor problemático para los tomadores de
decisiones o expertos en la gestión y administración de la movilidad en las
ciudades; y que buscan orientar sus esfuerzos a la implementación y desarrollo
de sistemas de transporte urbano mediante bicicletas públicas, en el recuadro
de una matriz de gestión y desarrollo urbano fundamentada en la movilidad y
transporte sostenibles, bajo un marco legal y normativo apropiado. Resulta
entonces pertinente realizar una evaluación de la legislación y normativa
actuales en materia de promoción y desarrollo de sistemas de bicicletas
públicas en Colombia, con el objeto de identificar posibles falencias o
aspectos desfavorables de estas, a la vez que se permita establecer su
suficiencia. De esta manera, a continuación se expone una perspectiva
relacionada con la naturaleza de la bicicleta como sistema de transporte
público alternativo, y sus beneficios ambientales, sociales y económicos; así
como los resultados de la investigación relacionada con la valoración
cualitativa de contraste, de los mecanismos regulatorios y normativos
aplicables a estos tipos de sistemas de transporte, en el marco del
ordenamiento jurídico colombiano.
Conceptualización
de la bicicleta y los Sistemas de Bicicletas Públicas (SBP)
La
bicicleta y sus beneficios
La
bicicleta representa un medio de transporte urbano individual muy popular en
ciudades intermedias en todo el mundo, así como una estrategia para el
desarrollo de la movilidad urbana sostenible en los países desarrollados. A
este respecto, y con referencia a la definición formal de la bicicleta como
vehículo, así como de la naturaleza de su infraestructura, la legislación
colombiana, mediante lo consignado en la Ley 769 (2002, art. 2) del Ministerio
de Transporte, ha dispuesto las siguientes definiciones: “Bicicleta: vehículo
no motorizado de dos (2) o más ruedas en línea, el cual se desplaza por el
esfuerzo de su conductor accionando por medio de pedales”; y “Ciclorruta: vía o
sección de la calzada destinada al tránsito de bicicletas en forma exclusiva”.
Según lo exponen SWQ Group (2007, p. 28) y Belter, Von Harten y Sorof (2012,
pp. 9-11), entre los beneficios más importantes que el uso de la bicicleta trae
para el ambiente se tienen: 1) reducción de emisiones de gases contaminantes en
áreas urbanas —en promedio, se ahorran 747 g de CO2 por viaje con una bicicleta
en lugar de un vehículo particular—y 2) una bicicleta no consume tanto espacio
como un vehículo —en promedio, un espacio de estacionamiento para vehículos puede
ser sustituido por 7 a 9 espacios para bicicletas.
Desde
la perspectiva de la sociedad, SWQ Group (2007, p. 12), Belter et al. (2012,
pp. 17-20) y Vargas (2013), señalan los siguientes beneficios: 1) beneficios en
la salud pública —la actividad física por el uso de la bicicleta reduce el
riesgo de desarrollar enfermedades crónicas, ayuda al funcionamiento del
sistema cardiovascular, tonifica los músculos y mejora la capacidad pulmonar;
reduce los niveles de colesterol, ayuda a mejorar la coordinación motriz,
reduce la obesidad a la vez que esto puede ayudar a mejorar la confianza y la
autoestima entre los niños; reduce los niveles de estrés y mejora el estado de
ánimo—, 2) beneficios para el sistema de salud —la actividad física mediante el
uso de la bicicleta puede contribuir de manera positiva en la salud de las
personas, al reducir los riesgos de enfermedad y muerte prematura, a la vez que
puede reducir los costos en los sistemas de salud—, y 3) reducción de la
congestión del tráfico —el transporte en bicicleta es una solución adecuada
frente al aumento del volumen de tráfico en horas pico; a la vez que el
ciclismo tiene efectos positivos para los usuarios del transporte y sus
relaciones sociales.
Desde
el punto de vista de la economía, Belter et al. (2012, pp. 12-26) señalan los
siguientes beneficios: 1) los ciclistas requieren menos espacio para aparcar,
lo que ahorra costos considerables —los espacios para automóviles son mucho más
costosos frente a los requeridos para las bicicletas—, 2) los ciclistas tienen
alto poder adquisitivo —los clientes de almacenes y negocios que llegan en
bicicleta gastan menos dinero en cada viaje de compras, pero van de compras con
más frecuencia—, 3) el personal que usa la bicicleta es el mejor empleado —en
comparación con otros empleados, el personal que hace uso de la bicicleta es
más fiable, capaz y atento durante el trabajo—, y 4) apoyar el ciclismo también
es apoyar el turismo —las instalaciones que se proporcionan para fomentar el
uso de la bicicleta traen ingresos turísticos a las regiones. Dado que el
turismo en bicicleta suele tener lugar en las zonas rurales, se fortalecen
estos lugares estructuralmente débiles.
Sistemas
de Bicicletas Públicas (SBP)
Según
lo indican Quintero y Quintero (2015, p. 93), en cuanto al transporte
individual, la bicicleta en muchas ciudades alrededor del mundo ha dejado de
ser un medio de transporte de uso particular y ha sido implementada como
transporte público, este es el caso de ciudades como Londres (Inglaterra), París
(Francia), Barcelona (España), Guangzhou (China), Shanghái (China), Montreal
(Canadá), Washington D. C. (Estados Unidos de América), y México D. F.
(México). En esta práctica, que se ha extendido a ciudades colombianas como
Bogotá D. C., Medellín, y Tunja, la dinámica del sistema consiste básicamente
en el alquiler de bicicletas a los usuarios para viajes cortos o, como medios
alimentadores de sistemas masivos de transporte existentes como autobuses,
ferrovías, entre otros; maximizando así la utilidad de estos últimos y
minimizando la inversión en infraestructura para sistemas alimentadores. En
relación con la definición formal de los Sistemas de Bicicletas Públicas (SBP),
dentro del ordenamiento jurídico colombiano, se considera que un primer
acercamiento formal se encuentra contenido en el Acuerdo Municipal 84 (2009,
art. 1), el cual señala que un SBP:
Es
un sistema de transporte complementario y alternativo al sistema de transporte,
ubicado en la parte urbana y corregimientos compuesto por varias estaciones de
parqueo que suministra bicicletas ubicadas en lugares estratégicos de la ciudad
y los corregimientos con el fin de ser utilizadas para transportarse.
Posteriormente,
el Decreto 596 (2014, art. 1) añade que los SBP son un “conjunto organizado de
elementos, equipos y operaciones logísticas para facilitar a los ciclousuarios
su movilización o desplazamiento por la ciudad, utilizando bicicletas de uso
público”, y profundiza al indicar que “el sistema de bicicletas públicas tiene
como objetivo promover el uso de la bicicleta como un mecanismo alternativo de
transporte, que favorece la salud pública, genera beneficios en materia
ambiental, de movilidad y de intercambio modal”.
Metodología
En
relación con el estudio de la legislación y la normatividad, se realizó la
valoración mediante el empleo de la matriz de contraste propuesta por Quintero
(2017b, pp. 43-44), la cual, y de acuerdo con lo expuesto por el citado autor,
utiliza como referente la metodología de evaluación de la Comisión Europea
(European Commission, 2009), que analiza tres elementos, a saber: la protección
al ambiente, la equidad social, y el valor económico, contrastándolos con los
factores propuestos por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(Cepal) (Blanco, 2011), entre los que se encuentran las leyes y normas, y los
planes, programas y proyectos de inversión. La metodología propuesta por
Quintero también considera las recomendaciones hechas por la Contraloría de
Bogotá (2014) respecto al estudio de los Planes de Ordenamiento Territorial, POT,
Plan Maestros de Movilidad, PMM, y Planes de Desarrollo. Así, la matriz está
compuesta en sus filas por los siguientes tres elementos y componentes: 1)
protección al ambiente —emisiones, ruido, espacio público y paisajismo—, 2)
equidad social —seguridad, calidad del servicio, accesibilidad, y derechos de
los pasajeros—, y 3) valor económico —mercado interno de transporte,
inversiones en infraestructuras prioritarias, desarrollo de tecnologías
innovadoras, desarrollo de logística y promoción de inter y multimodalidad, y
reformas a la fijación de precios e impuestos—. De manera similar, en las
columnas se tienen los siguientes tres factores: 1) legislación y normativa de
regulación, 2) legislación y normativa de promoción y desarrollo, y 3) planes,
programas y proyectos de inversión. El contraste de los elementos y factores
descritos permite obtener la matriz de valoración de legislación y
normatividad, la cual se elaboró a partir de la legislación y normativa, planes,
proyectos y programas, identificados y considerados aplicables a los sistemas
de transporte público mediante bicicletas compartidas, en el marco del
ordenamiento jurídico colombiano.
Resultados
Legislación
y normatividad aplicables, planes y proyectos identificados
Para
los Sistemas de Bicicletas Públicas (SBP), y conforme a la metodología de
valoración y factores propuestos, se identificó como aplicable la siguiente
normativa en el marco jurídico colombiano: en primer lugar y con carácter
fundamental, la Ley 86 (1989), “por la cual se dictan normas sobre sistemas de
servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y se proveen recursos
para su financiamiento”; Ley 105 (1993), “por la cual se dictan disposiciones
básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la
Nación y las entidades territoriales, se reglamenta la planeación en el sector
transporte y se dictan otras disposiciones”; Ley 336 (1996), “por la cual se
adopta el estatuto nacional de transporte”; Ley 1083 (2006), “por medio de la
cual se establecen algunas normas sobre planeación urbana sostenible y se
dictan otras disposiciones”; Ley 1682 (2013), “por la cual se adoptan medidas y
disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden
facultades extraordinarias”; Ley 1753 (2015), “por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’ ”; y la reciente Ley
1811 (2016), “por la cual se otorgan incentivos para promover el uso de la
bicicleta en el territorio nacional y se modifica el código nacional de tránsito”.
Por
otro lado, se encontró el Decreto 2263 (1995), “por el cual se reglamenta la
Ley 105 de 1993 y se modifica el Decreto 105 de 1995”; Decreto 364 (2013), “por
el cual se modifican excepcionalmente las normas urbanísticas del Plan de
Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.”; Decreto 397 (2010), “por el cual se
adopta el Plan Distrital de Seguridad Vial para Bogotá, Distrito Capital”;
Decreto 736 (2014), “por el cual se reglamenta la planeación de los proyectos
de infraestructura de transporte con la finalidad de asegurar la
intermodalidad, multimodalidad, su articulación e integración, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 1682 de 2013”; el Decreto 2060
(2015), “por el cual se adiciona el Decreto 1079 de 2015 y se reglamenta el artículo
84 de la Ley 1450 de 2011”; el Decreto 596 (2014), “por medio del cual se
adopta el Sistema de Bicicletas Públicas para la ciudad de Bogotá D. C. y se
dictan otras disposiciones relativas al uso de la bicicleta en el Distrito
Capital”; y el Acuerdo Municipal 84 (2009), “por medio del cual se reglamenta
el Sistema de Bicicletas en la ciudad de Medellín que hará parte del Plan de
movilidad de la ciudad”. Adicionalmente, se consideraron aplicables la
Resolución 3636 (2005), “por la cual se establecen los parámetros mínimos para
vehículos de transporte colectivo terrestre automotor de pasajeros que permita
la accesibilidad de personas con movilidad reducida”; la Resolución 0627
(2006), “por la cual se establece la norma nacional de emisión de ruido y ruido
ambiental”; así como también el Plan Nacional de Seguridad Vial Colombia
2011-2021 del Ministerio de Transporte de Colombia (2015).
Contraste
de elementos y factores propuestos
Sobre
la base de la matriz de contraste propuesta en la metodología, a continuación
se presentan los principales hallazgos; analizados separadamente para los
elementos de Protección al ambiente —emisiones, ruido, espacio público y
paisajismo—; Equidad social —seguridad, calidad del servicio, accesibilidad, y
derechos de los pasajeros—; y Valor económico —mercado interno de transporte,
inversiones en infraestructuras prioritarias, desarrollo de tecnologías
innovadoras, desarrollo de logística y promoción de inter y multimodalidad, y
reformas a la fijación de precios e impuestos.
Protección
al ambiente
Referente
al componente de emisiones y su regulación, en el Decreto 596 (2014, art. 4) se
definen las acciones tendentes a la implementación de los SBP con un objetivo
claro orientado a movilidad urbana limpia y sostenible, en armonía con el
ambiente y la salud pública. El componente de emisiones, en contraste con la
promoción y desarrollo de los SBP, se encuentra contenido en la Ley 1083 (2006,
arts. 1 y 2), la cual promueve la movilización en modos alternativos de transporte
no contaminantes como la bicicleta, y la creación de zonas sin tráfico
vehicular y zonas de emisiones bajas, a las cuales solo podrán acceder quienes
se desplacen a pie o en bicicleta; en el Acuerdo Municipal 84 (2009, art. 5)
que promueve, a través de los SBP, la inclusión del concepto de movilidad
urbana limpia, con el objetivo de mejorar la salud y calidad de vida de los
habitantes; así como en la Ley 1811 (2016, art. 1), que se plantea como
objetivo incentivar el uso de la bicicleta como medio principal de transporte
en todo el territorio colombiano, y así avanzar en la mitigación del impacto ambiental
generado por el tránsito automotor. Para el caso del componente de emisiones,
frente a los planes, proyectos y programas de inversión concernientes a los SBP,
no se identifica algún instrumento en el que se considere dicho componente. Por
su parte, el componente de ruido, bajo el supuesto de que las bicicletas no
generan niveles de ruido que afecten la salud pública, no se encuentra regulado
para este tipo de sistemas, a la vez que no se identifican planes, proyectos y
programas de inversión que se enfoquen en este componente. Sin embargo, en
relación con la promoción y desarrollo de los SBP, la Resolución 0627 (2006,
art. 17) establece los niveles máximos permitidos de ruido ambiental, al mismo
tiempo que aquellos pueden funcionar en defensa de la salud pública y en
particular de los usuarios de sistemas de transporte público mediante la
utilización de bicicletas compartidas.
El
espacio público y su regulación son abordados por el Decreto 596 (2014, arts. 4
y 7), el cual establece que, en consonancia con las normas que rigen la
materia, se deberá velar por el adecuado mantenimiento y promoción del espacio
público bajo condiciones de calidad y aprovechamiento económico; a la vez que
los SBP y la ubicación de sus infraestructuras podrán integrarse al espacio
público bajo los parámetros definidos por la autoridad competente. La promoción
y desarrollo de los SBP, en contraste con el espacio público, se encuentran
incluidos en la Ley 1083 (2006, art. 2), que establece la adopción por parte de
municipios y distritos, de Planes de Movilidad que identifiquen componentes
relacionados con la movilidad, tales como las redes de ciclorrutas, incluidos en
el respectivo Plan de Ordenamiento Territorial. Para el caso del espacio
público, frente a los planes, proyectos y programas de inversión relativos a
los SBP, no se identifica algún instrumento en el que se considere dicho
componente. Para el componente de paisajismo, en contraste tanto frente a la
regulación como a los planes, proyectos y programas de inversión concernientes
a los SBP, no se identifica algún instrumento en el que se considere dicho
componente. De otra parte, en relación con la promoción y desarrollo de los SBP,
el Decreto 364 (2013, art. 172) define los lineamientos para la realización de
transformaciones de los subsistemas viales, con un enfoque a la promoción del
Desarrollo Orientado al Transporte (DOT), y dentro del cual se consideran como
transformaciones positivas del entorno urbano aquellas de carácter
paisajístico, de movilidad y seguridad vial, tales como el tráfico no
motorizado y las ciclorrutas o carriles para ciclo usuarios a partir de los
estudios técnicos correspondientes.
Conforme
la metodología propuesta lo plantea, se busca obtener una matriz de contraste
de elementos y factores. Es así entonces como en la tabla 1 se presenta la
síntesis del contraste realizado para el elemento de Protección al Ambiente;
frente a los factores de legislación y normativa para la regulación, promoción
y desarrollo, así como los planes, programas y proyectos de inversión.
Tabla 1. Matriz de contraste de legislación y
normativa para Sistemas de Bicicletas Públicas (SBP) –Protección al ambiente
|
Componentes de protección al ambiente / Legislación
y normatividad, Planes y Programas |
Legislación y normatividad |
Planes, proyectos y programas de inversión |
|
|
Regulación (Leyes, decretos, resoluciones) |
Promoción y desarrollo (Leyes, decretos,
resoluciones) |
||
|
Emisiones |
Decreto 596 de 2014: Artículo 4. Principios de imple mentación;
numeral 4.2. |
Ley 1083 de 2006: Artículo 1. Artículo 2; literales d) y e). Acuerdo Municipal 84 de 2009: Artículo 5; literal
b). Ley 1811 de 2016: Artículo 1. Objeto. |
No se encontró dentro de planes, proyectos o programas
de inversión para SBP. |
|
Ruido |
No se encontró dentro de la normativa reguladora
de la operación de SBP. |
Resolución 0627 de 2006: Artículo 17. Estándares.
Máximos permisibles de niveles de ruido ambiental |
No se encontró dentro de planes, proyectos o programas
de inversión para SBP. |
|
Espacio público |
Decreto 596 de 2014: Artículo 4. Principios de
implementación; numeral 4.3. Artículo 7. Vinculación del SBP al espacio
público. |
Ley 1083 de 2006: Artículo 2; literal a). |
No se encontró dentro de planes, proyectos o programas
de inversión para SBP. |
|
Paisajismo |
No se encontró dentro de la normativa reguladora
de la operación de SBP. |
Decreto 364 de 2013: Artículo 172. Normas
aplicables al subsistema vial; numeral 1; literales 1 y 2; y numeral 2. |
No se encontró dentro de planes, proyectos o programas
de inversión para SBP. |
Nota: adaptado
de Quintero (2017b, p. 102).
Equidad
social
En
relación con el componente de seguridad frente a la regulación, el Decreto 596
(2014, arts. 4 y 12) desarrolla el tema de la seguridad como principio de la
implementación de los SBP, a la vez que fija como objetivo de las políticas de
movilidad la prelación, protección y fomento del uso de la bicicleta pública, y
las acciones orientadas a la capacitación a través de la realización de
jornadas de educación relativas al uso adecuado de los SBP con el objetivo de
fortalecer la seguridad vial. De manera similar y aún más específica, la Ley
1811 (2016, art. 9), que modifica a la Ley 769 (2002, art. 95), establece
puntualmente las normas para la circulación de bicicletas y triciclos, con
especial énfasis en el comportamiento que los usuarios de aquellos vehículos
deben mostrar dentro de las vías. La seguridad frente a la promoción y
desarrollo se encuentra adecuadamente establecida por dos leyes fundamentales;
la primera es la Ley 105 (1993, art. 2), que al dictar disposiciones básicas sobre
el transporte, define dentro de sus principios fundamentales a la seguridad
como una prioridad del sistema y del sector transporte; la segunda es la Ley
336 (1996, arts. 2 y 31), que, como Estatuto Nacional de Transporte, reitera la
condición de primordial, que tiene la seguridad como componente de la actividad
del sector y del sistema de transporte, al mismo tiempo que reglamenta la
disponibilidad de equipos al servicio público de transporte en condiciones
técnicas adecuadas. En forma complementaria, el Decreto 397 (2010, art. 16)
define como líneas de acción para la movilidad segura, la adecuación y
mejoramiento de infraestructura vial local y urbana, la señalización, y la
recuperación del espacio público; con el objetivo de mitigar la accidentalidad,
con extensión a la infraestructura para la movilidad de bicicletas. Para terminar
el componente de seguridad, y frente a los planes, proyectos y programas de
inversión, el Plan Nacional de Seguridad Vial 2011-2021 (2015) del Ministerio
de Transporte, y su “Pro[1]grama
de transporte más seguro” promueven la realización de estudios para el
desarrollo de lineamientos orientados hacia la seguridad vial en modos de
transporte público informal como la bicicleta; un programa similar se encuentra
definido en el Decreto 397 (2010, art. 19), denominado “Programa de circulación
segura de bicicletas y motocicletas”, cuyo propósito principal es revisar la
funcionalidad de las ciclorrutas en lo relativo a la seguridad vial,
identificar puntos críticos y proponer mejoras.
El
componente de calidad del servicio y su regulación son tratados por el Decreto
596 (2014, art. 4), el cual establece el adecuado mantenimiento y promoción del
espacio público bajo condiciones de calidad y aprovechamiento económico; lo
cual permite suponer que dentro de estos lineamientos, al disponer de una mejor
infraestructura para bicicletas, la calidad del servicio ofertado también debe
ser la adecuada. El tema de la promoción y desarrollo de la calidad del
servicio se encuentra contenido de manera fundamental en la Ley 105 (1993, art.
3), que define dentro de los principios del transporte público, la oferta del
servicio en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad. En forma
complementaria, la Ley 1811 (2016, art. 10) define la planeación participativa
como un mecanismo para la promoción y desarrollo de los SBP a través de la
creación de organizaciones de ciclistas que participen en la planeación local
para el mejoramiento de la movilidad, el tránsito y el transporte. Para el
componente de calidad de servicio, en contraste frente a los planes, proyectos
y programas de inversión concernientes a los SBP, no se identifica algún
instrumento en el que se considere dicho componente.
La
accesibilidad se encuentra regulada a través de varios instrumentos; uno de
ellos es el Acuerdo Municipal 84 (2009, art. 6), el cual establece la condición
de accesible de los SBP para todas aquellas personas que se registren como
usuarios y cumplan con las condiciones y obligaciones para ser uso de aquellos
sistemas; el Decreto 596 (2014, art. 5) desarrolla un planteamiento similar en
su contenido. De manera más profunda, la Ley 1811 (2016, art. 6) define la
obligatoriedad para las entidades públicas en los niveles nacional,
departamental y municipal, de establecer esquemas de estacionamientos adecuados
en los que se disponga de al menos del 10 % de los espacios destinados para
vehículos automotores, para cupos para bicicletas. La accesibilidad frente a la
promoción y desarrollo es tal vez el tema con mayor respaldo por parte de la
legislación y normativa nacional; es así como la Ley 105 (1993, art. 3), como
ya se mencionó, define dentro de los principios del transporte público la
oferta del servicio en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad;
pero además enfatiza, en primer lugar, en el acceso al medio y modo de
transporte que el usuario escoja, así como la promoción del establecimiento de
las condiciones de infraestructura y servicio adecuadas para su uso por parte
de discapacitados físicos, sensoriales y psíquicos. Continua la Resolución 3636
(2005, arts. 1 y 2), que define los estándares para valorar los parámetros para
que un vehículo automotor de transporte terrestre sea considerado accesible, lo
que supone dentro de este concepto también la accesibilidad a usuarios de
bicicleta; la Ley 1682 (2013, art. 6), que establece la obligatoriedad de que
los modos de transporte se ciñan a las normas de accesibilidad, en especial
para las personas con discapacidad y para el desarrollo urbano integral y
sostenible; y la Ley 1811 (2016, arts. 11 y 12), que dentro de sus contenidos
impulsa el desarrollo de programas en instituciones educativas que promuevan el
uso de la bicicleta, así como la producción y adquisición de bicicletas a
través de la industria nacional. Por último, la accesibilidad frente a los
planes, programas y proyectos no se encuentra cobijada por algún plan nacional,
únicamente se cuenta con el Decreto 397 (2010, art. 19) y su ya mencionado
“Programa de circulación segura de bicicletas y motocicletas”, que revisa la
funcionalidad de las ciclorrutas en lo relativo a la seguridad vial, identifica
puntos críticos y propone mejoras, información de la cual pueden obtenerse
medidas para mejorar la accesibilidad a los SBP.
El
componente de derechos de usuarios frente a la regulación es tratado en
profundidad en el Decreto 596 (2014, art. 9), el cual define en forma
pormenorizada los derechos de los biciusuarios a óptimas condiciones de acceso
a los SBP; a la disponibilidad de vehículos en condiciones aptas; a la
información de condiciones de uso y su funcionamiento; a la formulación de
sugerencias, reclamaciones y quejas; así como a recibir una oportuna respuesta
a estas. Por su parte, la Ley 1811 (2016, art. 14), que modifica a la Ley 769
(2002, art. 63), recalca la obligatoriedad para los conductores de vehículos,
de respetar los derechos e integridad de los peatones y ciclistas, dándoles
prelación en la vía. Respecto de los derechos de los usuarios frente a la
promoción y desarrollo, es nuevamente la Ley 105 (1993, art. 3) la que puede
decirse que promueve los derechos de los usuarios, a la vez que define dentro
de los principios del transporte público la oferta del servicio en condiciones
de libertad de acceso, calidad y seguridad. Respecto de los derechos de los
usuarios, en contraste frente a los planes, proyectos y programas de inversión
relativos a los SBP, no se identifica algún instrumento en el que se considere
dicho componente.
Por
último, en la tabla 2 se presenta la matriz que sintetiza el contraste
realizado para el elemento de Equidad Social, frente a los factores de
legislación y normativa para la regulación, promoción y desarrollo, así como
los planes, programas y proyectos de inversión.
Tabla 2. Matriz de contraste de legislación y
normativa para Sistemas de Bicicletas Públicas (SBP) – Equidad social
|
Componente de equidad
social / Legislación y normatividad, Planes y Programas |
Legislación y
normatividad |
Planes, proyectos y programas
de inversión |
|
|
Regulación (Leyes,
decretos, resoluciones) |
Promoción y desarrollo
(Leyes, decretos, resoluciones) |
||
|
Seguridad |
Decreto
596 de 2014: Artículo 4. Principios de implementación; numeral 4.5. Artículo
12. Acciones de capacitación y seguridad vial. Ley
1811 de 2016: Artículo 9. Normas
específicas para bicicletas y triciclos. Modifica al artículo 95 de la Ley
769 de 2002. |
Ley
105 de 1993: Artículo
2. Principios Fundamentales; literal e) De la Seguridad. Ley
336 de 1996: Capítulo
Primero. Objetivos; artículo 2. Capítulo
Octavo. De la seguridad; artículo 31. Decreto 397 de 2010:
Artículo 16. Líneas de acción; numeral 1. |
Plan
Nacional de Seguridad Vial 2011-2021 Ministerio de Transporte. Programa
transporte más seguro. Decreto 397 de 2010:
Artículo 19. Programas; numeral 3. Programa de circulación segura de
bicicletas y motocicletas; literales a), b) y c). |
|
Calidad del servicio |
Decreto 596 de 2014:
Artículo 4. Principios de implementación; numeral 4.3. |
Ley
105 de 1993: Artículo
3. Principios del transporte público. Ley
1811 de 2016: Artículo 10. Planeación
participativa. |
No se encontró dentro de
planes, proyectos o programas de inversión para SBP |
|
Accesibilidad |
Acuerdo
Municipal 84 de 2009: Artículo 6. Decreto
596 de 2014: Artículo 5. Accesibilidad. Ley
1811 de 2016: Artículo 6. Parqueaderos
para bicicletas en edificios públicos. |
Ley
105 de 1993: Artículo
3. Principios del transporte público; numeral 1. Del acceso al transporte;
literales a) y d). Resolución
3636 de 2005: Artículo 1 y 2. Ley 1682 de 2013: Artículo 6. Ley
1811 de 2016: Artículo
11. Beneficios para estudiantes biciusuarios. Artículo 12. Incentivos
a la industria nacional. |
Decreto 397 de 2010:
Artículo 19. Programas; numeral 3. Programa de circulación segura de
bicicletas y motocicletas; literal c). |
|
Derechos de los usuarios |
Decreto
596 de 2014: Artículo 9. Derechos del usuario; literales a), b), c), d) y e). Ley
1811 de 2016: Artículo 14. Modifica al
artículo 63 de la Ley 769 de 2002; Artículo 63. Respeto a los derechos de los
peatones y ciclistas. |
Ley
105 de 1993: Artículo 3. Principios
del transporte público. |
No se encontró dentro de
planes, proyectos o programas de inversión para SBP |
Nota: adaptado
de Quintero (2017b, p. 102).
Valor
económico
Dentro
del valor económico, para el componente de mercado interno de transporte, tanto
frente a la regulación como a los planes, proyectos y programas de inversión
concernientes a los SBP, no se identifica algún instrumento en el que se considere
dicho componente. Sin embargo, y en relación con la promoción y desarrollo, la
Ley 336 (1996, art. 65) establece la expedición de reglamentos para controlar
la contratación y prestación de servicios con el objetivo de impedir la
competencia desleal, a la vez que se promueva la racionalización del mercado de
transporte. El componente de inversiones en infraestructuras prioritarias respecto
de la regulación es tratado como ejemplo piloto por el Acuerdo Municipal 84
(2009, art. 11), el cual señala la realización de estudios técnicos que den
viabilidad a los proyectos de SBP como primer paso para su financiación; el
Decreto 596 (2014, art. 11) profundiza al estipular las pautas para el
financiamiento de un SBP, el origen de los recursos, la estructuración
financiera de proyectos y el aprovechamiento de los SBP. La promoción y el
desarrollo respecto de las inversiones en infraestructuras prioritarias se
encuentran contenidos de manera fundamental en la Ley 86 (1989), la cual dicta
disposiciones sobre sistemas de servicio público urbano de transporte masivo y
se proveen recursos para su financiamiento; así como en la Ley 1753 (2015, art.
31), que modifica a la mencionada Ley 86 (1989, art 14.), y establece la
sostenibilidad de los sistemas de transporte y atribuye a las tarifas y fuentes
de financiación de orden territorial, como fuentes de financiación para cubrir
costos de operación, administración, mantenimiento y reposición de equipos; las
dos consideradas aplicables a los SBP. Para el componente de inversiones en
infraestructuras prioritarias, frente a los planes, proyectos y programas de
inversión relacionados con los SBP, no se identifica algún instrumento en el
que se considere dicho componente.
Por
otra parte, y para el componente de desarrollo de tecnologías innovadoras,
frente a su regulación, es la Ley 1811 (2016, art. 7) la que establece la
consolidación de un sistema de información de uso y proyección de la demanda de
modos no motorizados, en secretarías de movilidad o entes territoriales con más
de 100 000 habitantes, el cual debe permitir el registro de quejas, preguntas y
solicitudes sobre el uso de los medios de transporte no motorizados. En
relación con la promoción y desarrollo de tecnologías innovadoras, el Acuerdo
Municipal 84 (2009, art. 7) promueve el uso de las Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones (tic) en los SBP; luego el Decreto 2060 (2015,
art. 1), que adiciona el Decreto 1079 (2015, art. 2.5.1.1), reglamenta la
utilización de los Sistemas Inteligentes para la Infraestructura, el Tránsito y
el Transporte (SIT), bajo los principios rectores de libre competencia e
iniciativa privada. Para el componente de desarrollo de tecnologías innovadoras,
frente a los planes, proyectos y programas de inversión concernientes a los SBP,
no se identifica algún instrumento en el que se considere dicho componente.
El
componente de desarrollo de logística y promoción de inter y multimodalidad
frente a su regulación, es tocado por el Decreto 596 (2014, art. 4) que
promueve los SBP para la realización de viajes cortos intrazonales e
interzonales, la generación de intercambio modal y el desincentivo del uso del
automóvil particular para este tipo de desplazamientos; y por la Ley 1811
(2016, art. 4), que reglamenta el establecimiento de esquemas de estacionamientos
adecuados, seguros y ajustados a la demanda de bicicletas, para que los bici
usuarios puedan ingresar a los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM),
los Sistemas Integrados de Transporte Público (SITP), los Sistemas Estratégicos
de Transporte Público (SETP), y los Sistemas Integrados de Transporte Regional
(SITR). Relacionado con la promoción y desarrollo del componente en cuestión,
el Decreto 736 (2014, arts. 2 y 3) no solo reconoce a la bicicleta como un
medio de transporte, sino que además establece los lineamientos para la
planeación de la infraestructura de transporte, con el objetivo de favorecer la
multimodalidad e intermodalidad; al mismo tiempo que la Ley 1811 (2016, art. 3)
promueve beneficios a los usuarios de los SITM, SITP, SETP Y SITR, que hagan
uso intermodal de transporte público, con especial énfasis en el uso de la
bicicleta, así como para funcionarios públicos que certifiquen la llegada al
trabajo en este medio de transporte. Para el componente de desarrollo de
logística y promoción de inter y multimodalidad, frente a los planes, proyectos
y programas de inversión concernientes a los SBP, no se identifica algún
instrumento en el que se considere dicho componente.
Por
último, y para el componente de reformas a la fijación de precios e impuestos,
tanto frente a la regulación como a los planes, proyectos y programas de
inversión concernientes a los SBP, no se identifica algún instrumento en el que
se considere dicho componente. En lo relativo a las reformas a la fijación de
precios e impuestos frente a su promoción y desarrollo, se cuenta con el
Decreto 2263 (1995, arts. 1 y 2) que define los parámetros para el incremento de
los costos y tarifas de transporte urbano y metropolitano conforme a la
inflación definida por el Banco de la República; la Ley 336 (1996, arts. 29 y
30), que atribuye la responsabilidad del Gobierno Nacional a través del
Ministerio de Transporte, para la formulación de políticas y criterios para la
fijación de tarifas para todos los medios de transporte, soportadas en estudios
de costos y lo estipulado en convenios y reglas internacionales sobre regímenes
tarifarios para cada modo de transporte; y la Ley 1753 (2015, art. 31), que
modifica a la Ley 86 (1989, art. 14.), y que como se mencionó anteriormente,
establece la sostenibilidad de los sistema de transporte y fija a las tarifas y
fuentes de financiación de orden territorial como fuentes de financiación para
cubrir costos de operación, administración, mantenimiento y reposición de
equipos.
Finalmente,
en la tabla 3 se presenta la matriz que sintetiza el contraste realizado para
el elemento de valor económico; frente a los factores de legislación y normativa
para la regulación, promoción y desarrollo, así como los planes, programas y
proyectos de inversión.
Tabla 3. Matriz de contraste de legislación y
normativa para Sistemas de Bicicletas Públicas (SBP) – Valor económico
|
Principios Transporte Sostenible / Legislación y
normatividad, Planes y Programas |
Legislación y normatividad |
Planes, proyectos y programas de inversión |
|
|
Regulación (Leyes, decretos, resoluciones) |
Promoción y desarrollo (Leyes, decretos,
resoluciones) |
||
|
Mercado interno de transporte |
No se encontró dentro de la normativa reguladora
de la OPE ración de SBP. |
Ley 336 de 1996: Artículo 65. |
No se encontró dentro de planes, proyectos o
programas de inversión para SBP. |
|
Inversiones en infraestructuras prioritarias |
Acuerdo Municipal 84 de 2009: Artículo 11. Decreto 596 de 2014: Artículo 11. Financiamiento
del sistema. |
Ley 86 de 1989. Ley 1753 de 2015: Artículo 31. Financiación de sistemas de
transporte. Modifica artículo 14 de la Ley 86 de 1989. |
No se encontró dentro de planes, proyectos o
programas de inversión para SBP. |
|
Desarrollo de tecnologías innovadoras |
Ley 1811 de 2016: Artículo 7. Información de
modos no motorizados de transporte. |
Acuerdo Municipal
84 de 2009: Artículo 7. Decreto 2060 de 2015: Artículo 1. Adición del
Decreto 1079 de 2015. |
No se encontró dentro de planes, proyectos o
programas de inversión para SBP. |
|
Desarrollo de logística y promoción de inter y multimodalidad |
Decreto 596 de 2014: Artículo 4. Principios de
implementación; numeral 4.1. Ley 1811 de 2016: Artículo 4. Uso de bicicletas
dentro de los SITM, SITP, SETP Y SITR. |
Decreto 736 de 2014: Artículo 2. Definiciones;
literal b) Medio de transporte. Artículo 3. Lineamientos para la planeación de la
infraestructura de transporte. Ley 1811 de 2016: Artículo 3. Beneficio por uso
intermodal del transporte público. Artículo 5. Incentivo de uso para
funcionarios públicos. |
No se encontró dentro de planes, proyectos o
programas de inversión para SBP. |
|
Reformas a la fijación de precios e impuestos |
No se encontró dentro de la normativa reguladora
de la operación de SBP. |
Decreto 2263 de 1995: Artículo 1. Artículo 2. Ley 336 de 1996: Artículo 29. Artículo 30. Ley 1753 de 2015: Artículo 31. Financiación de sistemas de
transporte. Modifica artículo 14 de la Ley 86 de 1989. |
No se encontró dentro de planes, proyectos o
programas de inversión para SBP. |
Nota: adaptado
de Quintero (2017b, p. 102).
Discusión
Según
lo argumentan Ríos et al. (2015, p. 6, 4), en la región de América Latina y el
Caribe se cuenta actualmente con 2513 km de ciclovías, para lo cual la ciudad
de Bogotá D. C. (Colombia) lidera la lista de ciudades con redes de ciclorrutas
con cerca de 392 km, seguida por las ciudades de Río de Janeiro (Brasil), con
307 km; Sao Paulo (Brasil), con 270,7 km; Santiago de Chile (Chile), con 236
km; Lima (Perú), con 141 km; Buenos Aires (Argentina), con 130 km; y México D.
F. (México), con 128,2 km. Otras ciudades colombianas que aparecen en la lista
son Medellín, con 26,9 km; Cali, con 19,2 km; y Pereira, con 3,4 km. Resulta
importante observar que en otros países de la región, que cuentan con más
ciudades con amplias redes de ciclorrutas, el promedio de extensión de las
redes en sus ciudades más grandes, con poblaciones entre los 5 y 12 millones de
habitantes, se encuentra apenas por encima de los 200 o 250 km; mientras que la
red más extensa en Colombia, y que alcanza los 392 km, se encuentra en una
ciudad con más de 8 millones de habitantes; lo que podría indicar un mayor
desarrollo de este medio de transporte en aquella, sin querer señalar una
relación directa entre el tamaño de la población y la extensión de la red de ciclorrutas.
Lo anterior permite apreciar un panorama favorable para el desarrollo de los
sistemas de bicicletas compartidas como medio de transporte público en
Colombia; debido a una red de ciclorrutas densa a ejemplificar en otras áreas
urbanas, y otras redes en ciudades medias en crecimiento, lo que la puede
colocar en una posición privilegiada dentro de los países de la región. No obstante,
es evidente que la extensión de las redes de ciclorrutas en algunas ciudades
colombianas se encuentra aún en un estado básico, y necesita crecer, a la vez
que se requiere promover un mayor uso de la bicicleta, que se extienda a la
implementación de Sistemas de Bicicletas Públicas en ciudades medias e
intermedias.
Aunado
a lo anterior, si se analizan algunos indicadores en ciudades de la región y
otras líderes en la materia en el ámbito internacional, resulta indiscutible la
necesidad de elaborar planes inmediatos para el desarrollo de los Sistemas de
Bicicletas Públicas en Colombia. Un ejemplo es el porcentaje de viajes
realizados en bicicleta en la ciudad de Bogotá D. C., y que corresponde al 5,0
%, segundo en la región luego del 5,3 % estimado para la ciudad de Rosario
(Argentina), que cuenta con 100 km de ciclorrutas (Semana, 2016; Ríos et al.,
2015, p. 4), ambos muy por debajo del mayor porcentaje de utilización en
ciudades del mundo y que corresponde a la ciudad de Copenhague (Dinamarca),
para la cual el porcentaje de viajes realizados en bicicleta asciende al 62 %
con respecto al total de viajes realizados por los ciudadanos (Martin, 2017).
Tanto Rosario como Copenhague cuentan con poblaciones menores a los 2 millones
de habitantes, muy por debajo de los más de 8 millones de habitantes que
alberga la ciudad más grande Colombia, además de superficies urbanas menos
extensas y condiciones topográficas caracterizadas por ser llanas. En el caso
particular de Copenhague, se dispone de una fuerte política pública urbana y de
transporte orientada al desincentivo del uso del automóvil. Lo anterior permite
suponer que el mayor desarrollo de los Sistemas de Bicicletas Públicas se da en
ciudades medias, debido a que el uso de este medio se ajusta mejor a viajes
cortos, y en aquellas ciudades donde se tienen escenarios bajo condiciones de
limitación de uso del automóvil —lo que permite el desarrollo de un ambiente
urbano sano para los usuarios de bicicleta— y condiciones de topografía y espacio
urbano favorables —que facilitan el diseño geométrico, la disposición de infraestructuras
adecuadas y la seguridad vial.
Así
las cosas, y conforme a los hallazgos hechos en el presente trabajo sobre la
legislación y normativa para la regulación, promoción y desarrollo, se
identifica que el principal problema corresponde a un conjunto de leyes y
normas de carácter nacional y unas pocas a nivel de las ciudades más grandes,
con vacíos en el establecimiento de aspectos técnicos relativos a la regulación
de la operación, y la planeación, gestión, diseño y financiación para la
provisión de infraestructuras para los SBP, su administración y aprovechamiento;
para el caso de los planes, proyectos y programas de inversión, la principal
preocupación es su casi nula existencia. Se requiere entonces de la
estructuración y desarrollo de una mejor legislación y normativa que
fortalezcan la política pública nacional, con la facilidad de transferencia a
todos los entes y autoridades territoriales, departamentales y municipales, que
permitan la regulación y promuevan el desarrollo de los SBP; así como la
elaboración de planes, proyectos y programas en el corto plazo, para el mantenimiento,
la conservación, y la potenciación de la infraestructura disponible, y la
implementación y desarrollo de Sistemas de Bicicletas Públicas en ciudades
medias e intermedias, que presenten mejores condiciones socio-espaciales
favorables frente a los requerimientos de aquellos sistemas de transporte. En
el camino al desarrollo de una mejor legislación y normativa, así como el
fortalecimiento de la política pública nacional para SBP, resultaría
interesante, por ejemplo, la formulación de nuevos instrumentos jurídicos cuyos
lineamientos se establezcan sobre la base de los catorce factores evaluados en
la estimación del Índice de las Ciudades más Amigables para Ciclistas elaborado
por Copenhagenize Design Company (2015), a saber: la promoción, cultura de la
bicicleta, instalaciones para bicicletas, infraestructura de bicicletas,
programa de bicicletas compartidas, división de género, participación modal
para bicicletas, aumento de la participación modal en el tiempo, percepción de
la seguridad, política, aceptación social, planificación urbana, tráfico
calmado, y bicicletas y logística de carga.
Conclusiones
La
legislación y normativa para la regulación de los SBP en Colombia se muestra
escasa; frente a la protección al ambiente, se hace referencia a los aspectos
relacionados con las emisiones, a la vez que de manera general se establece la
integración del sistema de transporte mediante bicicletas compartidas al espacio
público urbano. Los aspectos relativos a ruido y paisajismo no son tratados,
esto bajo el entendimiento de que este tipo de medio de transporte no produce elevados
niveles de presión sonora ni afecta el paisaje. Respecto de la equidad social,
se establecen dentro de los principios generales las condiciones para la
prestación del servicio —seguridad, protección y fomento de uso de la
bicicleta—, así como acciones de capacitación y seguridad vial. La calidad del
servicio no es abordada, la cual queda relegada dentro de los principios
generales de implementación, a la vez que la accesibilidad es un tema que se desarrolla
de forma somera.
Respecto
a los derechos de los usuarios, pero también a sus obligaciones, es de resaltar
que estos son abordados de forma detallada, lo que se muestra como un aspecto
innovador a ejemplificar por las normas que reglamentan otros sistemas de
transporte. Frente al valor económico, no se considera el tema de la
reglamentación del mercado interno para estos sistemas de transporte, en cambio
sí se proveen las pautas generales para el financiamiento del sistema,
relacionado con el aspecto de las inversiones en infraestructuras prioritarias.
El desarrollo de tecnologías innovadoras es abordado en relación con el impulso
de sistemas de información de uso y proyección de la demanda de modos no
motorizados de transporte. En lo relativo al desarrollo de la logística y la
promoción de la inter y multimodalidad, se establece en forma notoria el
fomento de la intermodalidad, se resalta su relación con los SITM, SITP, SETP y
SITR. Por último, no se precisan parámetros de tarifas y reformas a la fijación
de precios e impuestos.
Desde
la perspectiva de la legislación y normativa para la promoción y desarrollo de
los SBP, existe un importante conjunto de leyes y decretos que, no siendo
directamente aplicables a estos sistemas —pues dentro de sus contenidos no se
mencionan explícitamente—, pueden ser aplicables bajo la concepción de su
naturaleza de medio de transporte alternativo, limpio y sostenible; puede
señalarse que existe legislación y normativa generales que los amparan en forma
moderada. Es así como la protección al ambiente —emisiones, ruido, espacio
público y paisajismo—, la equidad social —seguridad, calidad del servicio, accesibilidad
y derechos de los pasajeros— y el valor económico —mercado interno de
transporte, las inversiones en infraestructuras prioritarias, el desarrollo de
tecnologías innovadoras, el desarrollo de la logística y promoción de la inter
y multimodalidad, así como las reformas a la fijación de precios e impuestos—
se encuentran cubiertos en mayor y menor grado por instrumentos de carácter
fundamental, y otros complementarios que, en conjunto, se muestran como una
herramienta con aceptable suficiencia.
El
mayor problema se encuentra en la escasez de planes proyectos y programas de
inversión nacionales en SBP; desde el elemento de la protección al ambiente, no
se identifican planes, programas y proyectos que consideren la implementación
de los sistemas de bicicletas compartidas. Sobre la equidad social se aprecia
una situación similar, pues solo se cuenta con un plan nacional, y pocas
normas, principalmente tratando el tema de la seguridad y la accesibilidad, a
la vez que aspectos como la calidad del servicio y los derechos de los usuarios
se encuentran totalmente desestimados. En relación con el valor económico
—inversiones en infraestructuras prioritarias, el mercado interno de
transporte, el desarrollo de tecnologías innovadoras, el desarrollo de la logística
y la promoción de la inter y multimodalidad, y las reformas a la fijación de
precios e impuestos—, este elemento no se encuentra cobijado por algún plan
nacional.
Sobre
la base de lo observado en la matriz de contraste entre los elementos de protección
del ambiente, equidad social y valor económico; frente a los factores de
legislación y normativa de regulación, promoción y desarrollo; y planes,
proyectos y programas de inversión, y su análisis; se puede señalar que en el
marco jurídico colombiano la legislación y normativa aplicable, y que respalda
el desarrollo de Sistemas de Bicicletas Públicas o bicicletas compartidas como
sistemas de transporte público alternativo urbano, no es suficiente. Se
evidencian vacíos que demandan no solo la creación de normas nacionales y otras
con extensión a entes territoriales y municipales, que satisfagan aspectos
técnicos relativos a la operación de los SBP y a la provisión de su infraestructura,
sino además el perfeccionamiento del marco regulatorio y de promoción actual,
orientado a contenidos que legislen con mayor detalle frente a la operación y
prestación del servicio, así como planes, proyectos, y programas de inversión
que contengan acciones orientadas a la implementación de los SBP e impulsen el
desarrollo de redes y sistemas integrados completos de bicicletas compartidas,
principalmente en ciudades medias e intermedias.
Referencias
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en la ciudad de Medellín que hará parte del Plan de movilidad de la ciudad.
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