El “volteo de tierras”: modificaciones
irregulares a los planes de ordenamiento territorial en Cundinamarca, Colombia
Jhosef Eduardo Meza Cuesta. Politólogo, candidato a magíster en
Urbanismo de la Universidad Nacional de Colombia - Sede Bogotá. Correo
electrónico: jemezac@unal.edu.co; https://orcid.org/0000-0002-2671-0268
Resumen
Las modificaciones irregulares de los
planes de ordenamiento territorial con fines de lucro, o “volteo de tierras”,
es un caso de corrupción que se investiga a nivel judicial desde hace más de
dos años, y que se presenta en varios municipios del departamento de
Cundinamarca como Mosquera, Madrid, Chía, Funza, entre otros. Aunque hay
involucrados y las investigaciones han mostrado avances, las posiciones
políticas de diversos gobiernos –en particular los de Bogotá y Cundinamarca– no
han sido suficientes, y sus actuaciones no logran resolver la situación. El
objetivo de este artículo es explicar sus principales características, analizar
las causas estructurales de la problemática y algunos de sus efectos legales,
urbanísticos y ambientales. Ante la ausencia de investigaciones académicas
sobre el tema, se realizó una revisión de prensa en revistas y periódicos
digitales en los que se describen las características del fenómeno y los
actores implicados. Luego se revisaron diversas normas sobre ordenamiento
territorial para explicar por qué este es ilegal. Por último, se analizaron
varios informes de organismos públicos como el Ideam
y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) para determinar, desde
opiniones de expertos, sus potenciales implicaciones, como la reducción del
suelo de vocación agrícola y de protección ambiental, los inconvenientes en la
red de servicios públicos y la construcción de vivienda de baja calidad.
Palabras clave: desarrollo urbano y rural, planes de
ordenamiento territorial, volteo de tierras.
The “Land flip”
volteo de tierras: irregular amendments to the
land-use planning in Cundinamarca, Colombia
Abstract
Irregular
amendments of land-use planning for-profit, or “land flip”, is a case of
corruption that has been investigated at the judicial level for over two years,
and which is occurring in several towns across the department of Cundinamarca,
such as Mosquera, Madrid, Chía, Funza, among others.
Although, there are people involved and research has shown significant
breakthroughs, the political positions of different local governments –
especially Bogotá and Cundinamarca – have not been enough, and their actions
have not succeeded in resolving the situation. The aim of this article is to
explain its main features, to analyze the structural causes of the problem and
some of its legal, urban and environmental effects. In the absence of academic
research about the matter, a press review was conducted in digital magazines
and newspapers describing the features of the phenomenon and the actors
involved. Subsequently, several regulations regarding land-use were reviewed,
to explain the reason why this process is illegal. Finally, multiple reports
from different government agencies such as Ideam and
the Instituto Geográfico Agustín Codazzi
(IGAC) were analyzed, to determine, from experts’ opinions, their potential
consequences, such as the reduction of land for agricultural and
environmentally protected land, the drawbacks in the public services network
and the construction of low-quality housing.
Keywords: urban and
rural development, landuse planning, land flip volteo
de tierras.
O “volteo de tierras”: modificações irregulares
a os planos de ordenamento territorial na Cundinamarca,
Colômbia
Resumo
As modificações irregulares dos planos de
ordenamento territorial com fins lucrativos, ou “volteo
de tierras”, e um caso de corrupção investigado na
esfera judicial há mais de dois anos e que ocorre em vários municípios do
departamento de Cundinamarca como Mosquera,
Madrid, Chia, Funza, entre outros. Embora haja
envolvidos e as pesquisas tenham mostrado progresso, as posições políticas de
vários governos - particularmente os de Bogotá e Cundinamarca
- não foram suficientes, e suas ações não conseguem resolver a situação. O
objetivo deste artigo é explicar suas principais características, analisar as
causas estruturais do problema e alguns de seus efeitos legais, urbanísticos e
ambientais. Na ausência de pesquisas acadêmicas referente a este temasobre o assunto, foi realizada uma revisão de imprensa
em revistas e jornais digitais, em os que se descrevem as características do
fenômeno e os atores envolvidos. Logo após foram revisados vários regulamentos
sobre ordenamento territorial para explicar por que isto é ilegal. Finalmente,
foram conferidos vários relatórios de órgãos públicos como o Ideam e o Instituto Geográfico Agustín Codazzi
(IGAC) para determinar, a partir de opiniões de especialistas, suas potenciais implicações, como a redução de terras
agrícolas e de proteção ambiental, as desvantagens em a
rede de serviços públicos e a construção de moradias de baixa qualidade.
Palavras-chave:
desenvolvimento urbano e rural, planos de ordenamento territorial, volteo de tierras.
1.
Introducción
Los casos de corrupción se han visto
con más frecuencia desde la firma de los Acuerdos de Paz en 2016. Con la
relativa ausencia de ataques, emboscadas, atentados, secuestros y muertes, los
actos relacionados con coimas, sobornos, “mermelada” y tráfico de influencias
parecen proliferar, pero se debe a que estuvieron ocultos gracias al conflicto
armado. De hecho, las nuevas preocupaciones de la agenda nacional se volvieron
la pobreza y la corrupción (Rodríguez, 2017, p. 344).
Una modalidad involucra a los planes de
ordenamiento territorial, uno de los instrumentos más importantes en la gestión
de los territorios, y cuyas modificaciones repentinas e inexplicables, fenómeno
también conocido como “volteo de tierras” (Guhl, 2017
p. 77; Cardona y Parada, 2018, p. 138), consisten en cambios irregulares de
suelos agrícolas y ambientales a urbanos para favorecer la construcción, y
cuyos efectos van desde la baja calidad de proyectos inmobiliarios hasta la
afectación de suelos estratégicos para la sostenibilidad territorial. A pesar
de su magnitud, no han sido suficientemente difundidos en los medios de
comunicación, y pocas veces se han analizado en la academia.
Aunque las investigaciones han
avanzado, el fenómeno ocurre principalmente en Cundinamarca, sobre todo en
municipios vecinos al Distrito Capital como Mosquera, Funza, Madrid, Chía,
Cajicá, entre otros. Las posiciones y medidas de diferentes gobiernos, en
particular los de Bogotá y Cundinamarca, han sido insuficientes para evitar la
propagación de estas actividades. El objetivo de este artículo es explicar sus
principales características, analizar sus causas estructurales y algunos de sus
efectos legales, urbanísticos y ambientales.
1.1.
El
“volteo de tierras”
Una de las dificultades que afronta la
planeación territorial en Colombia es una serie de casos de corrupción
consistentes en modificaciones sin fundamento técnico de los Planes de Ordenamiento
Territorial (POT) para la urbanización de suelos agrícolas o ambientales, con
consecuencias inmediatas como el aumento vertiginoso de los precios del suelo.
Este fenómeno se conoce como “volteo de tierras” (Guhl,
2017, p. 77; Cardona y Parada, 2018, p. 138). En ellos se han involucrado
gobernantes de turno, empresas constructoras, concejales y algunos
urbanizadores con intereses sobre los terrenos. Pese a que se ha registrado
desde hace diez años, solo fue conocido en 2016, gracias a las investigaciones
hechas por varios senadores y algunos entes de control como la Fiscalía y la
Procuraduría1.
Según la teoría de la renta y los usos
del suelo (Jaramillo, 1994) los suelos agrícolas —o incluso ambientales— poseen
un bajo valor por una perspectiva baja en la obtención de ganancias. El
crecimiento urbano en un municipio o una ciudad aumenta la demanda por
terrenos, lo que genera un incremento en su precio. Sin embargo, en virtud de
las normas y políticas, entre ellas la Ley de Desarrollo Territorial de 1997
(Ley 388), se prohíbe la intervención de ciertos suelos para preservar la
seguridad alimentaria y la sostenibilidad ambiental. Aprovechando el desarrollo
urbano, y en su afán de obtener ingentes ingresos, sujetos astutos compran
terrenos rurales o ambientales a precios bajos para, después, modificar las
normas de usos del suelo, convirtiéndolos instantáneamente en tierras urbanas,
y provocando una repentina subida de sus precios. Al venderse de nuevo, los
involucrados obtienen una significativa ganancia producto de la brecha entre el
valor del suelo rural y el del suelo urbano.
La mayoría de los casos han ocurrido en
municipios vecinos a Bogotá, mediante una figura existente en el ordenamiento
territorial, contemplada en la ley y en algunos documentos, como una cartilla
de la Gobernación de Cundinamarca (Gobernación de Cundinamarca, 2005); la
modificación de los POT puede hacerse excepcionalmente por parte de los
alcaldes para asegurar los objetivos de medio y largo plazo, pero debe hacerse
con soportes técnicos y garantizando los instrumentos de participación. Los
casos de Cota y Soacha, con iniciativas de edificación de una gran plazoleta de
eventos y soluciones de vivienda sin diagnósticos ni planeación (Semana,
4 de marzo del 2017) y la ejecución de proyectos inmobiliarios sin tener en
cuenta factores ambientales o de déficit habitacional, como en Facatativá y La
Calera (Semana, 17 de diciembre del 2016) demuestran que estas
condiciones no se están cumpliendo.
Aunque varios organismos públicos están
actuando desde el 2016 —la Procuraduría General de la Nación explicó este
fenómeno ante el Congreso de la República en su informe de 2017 (Procuraduría
General de la Nación, 2018, p. 73)— y los diferentes hallazgos comprueban la
propagación de este acto en otras regiones del país, los gobiernos tanto de
Bogotá como de Cundinamarca no han hecho lo suficiente para erradicar esta
problemática, porque no ha hecho parte de su agenda de gobierno o por falta de
voluntad política. Los pronunciamientos de las autoridades departamentales y
distritales, así como medidas correctivas que eviten sus efectos, han estado
ausentes o son poco conocidas por la opinión pública. Las actuaciones han
provenido, sobre todo, de los entes de control, pero estos no están facultados
para expedir normas y tomar decisiones, por lo que la solución de esta
problemática dependería, en última instancia, de la Gobernación y de la
Alcaldía Mayor de Bogotá.
1.2.
¿Por
qué estos casos? Las causas del fenómeno
Este podría ser solo un caso más de
corrupción, pero sus causas son múltiples: la política de ordenamiento
territorial, en la que prevalecen los intereses municipales, y las expectativas
de generan las transformaciones del sistema urbano en Colombia explican parte
de la problemática.
Sergio Bustamante (2014) sostiene que
el municipio sigue siendo la entidad territorial más importante, y que esto
impide la formación de esquemas de asociación contemplados tanto en la
Constitución de 1991 como en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial de
2011 (Ley 1454). Las políticas de descentralización tampoco han logrado mucho.
La autonomía municipal obtenida desde los años 1980 y ratificada en la
Constitución, junto con otras normativas posteriores —por ejemplo, la Ley 388
de 1997— han hecho que los municipios posean múltiples funciones en diversas
materias como el ordenamiento territorial. Sin embargo, esto se hizo sin
considerar los faltantes que aún tienen estos municipios, como la capacidad
técnica y económica para organizar su territorio. Ante un temor de injerencia
desde organismos superiores —como el departamental— diferentes gobiernos
municipales han rechazado cualquier esquema asociativo, relacionándolo con la
pérdida de dicha autonomía.
¿En qué afecta lo anterior a este
fenómeno? Los involucrados en el “volteo de tierras” se han visto beneficiados
por la ausencia de un área metropolitana en Bogotá y sus alrededores, pues la
igualdad municipal establecida desde 1991 impide que el gobierno distrital o
cualquier otro intervenga en los asuntos de estas entidades, por lo que pueden
hacer con sus territorios muchas cosas, aunque sean negativas. El planteamiento
de cualquier articulación del ordenamiento entre la ciudad y sus municipios es
vista como un peligro, pero este temor no es tan infundado; un esquema
asociativo, si no elimina totalmente sus prerrogativas, si limita su margen de
actuación en términos de autonomía territorial —ya que cada municipio,
entonces, no tendría que velar solamente por los intereses estrictamente
municipales, sino adoptar una visión regional que incluya como suyos los
intereses de aquellos con los que se asocia, ya sea mediante un área
metropolitana o una asociación de municipios—, es algo que podría reducir
notablemente los efectos del fenómeno. Las debilidades y amenazas que enfrentan
diferentes esquemas como estos es la falta de compromiso por parte de los
municipios y la poca incidencia de los proyectos, especialmente en las
entidades de menor rango (Rodríguez, 2013, p. 48). Esto explica por qué el
gobierno bogotano no ha podido hacer mucho al respecto.
A esto se suma la incapacidad de los
municipios en hacer funcionar sus instrumentos de planeación. El diagnóstico
del Programa POT Modernos (Departamento Nacional de Planeación, 2016, octubre
24, p. 26) y su gerente, Diana Muñoz (2017) han demostrado que esta situación
es mucho más problemática y afecta a casi todos los municipios colombianos,
algunos de los cuales tienen muy poca claridad sobre los usos y las normas del
suelo. El fortalecimiento de las capacidades técnicas, jurídicas, económicas y
administrativas en el ordenamiento territorial a nivel municipal no garantiza
la desaparición de este fenómeno, pero, en una situación ideal, debería reducir
su magnitud porque los profesionales de ordenamiento, al contar con la
suficiente independencia respecto a los vaivenes políticos, podrían preservar
los intereses municipales y regionales.
La problemática ocurre en los
municipios con mayor desarrollo y que se ubican cerca de las cabeceras
metropolitanas como Bogotá. Los terrenos destinados a la expansión urbana en la
capital están a punto de agotarse definitivamente, por lo que parte de la
expansión urbana está ocurriendo en el borde occidental del Distrito Capital.
Según un estudio realizado por la Secretaría Distrital de Planeación y la
Secretaría de Planeación de Cundinamarca en 2018 sobre proyecciones
poblacionales, el número de habitantes de Bogotá pasará de 7980001 habitantes
en 2016 a 9362122 en 2030 y a 11048721 en 2050, mientras que una factible
región de 20 municipios2 pasará de 1969893 habitantes en 2016 a
2412105 en 2030 y a 2823303 en 2050. El crecimiento poblacional se concentraría
en Soacha, Chía, Mosquera, Madrid, Facatativá y Fusagasugá (Secretaría
Distrital de Planeación y Secretaría Departamental de Planeación, 2018, p. 8).
La razón de ello es que estas
poblaciones ofrecen ventajas que la capital es incapaz de sostener, y que son
aprovechadas por los implicados: edificación de vivienda a menor costo,
ubicación de industrias y comercios cercanas a la ciudad, creciente mano de
obra y vías de comunicación (Secretaría Distrital de Planeación, 2015, p. 24).
Todo esto significa que los municipios son lugares potenciales de desarrollo
que pueden beneficiar a sus habitantes o, como en estos casos, a unos pocos. Esto
también explica por qué ha estado ocurriendo desde 2009 con investigaciones
desde 2016, y no antes, pues la metropolización de la Sabana de Bogotá se ha
intensificado en los últimos años como muestra el estudio mencionado
(Secretaría Distrital de Planeación y Secretaría de Planeación de Cundinamarca,
2018). Las personas implicadas ven todos estos factores como una oportunidad de
obtención de ganancias3 al seguir la lógica del especulador
inmobiliario: intuyen las dinámicas futuras de crecimiento urbano y actúan en
consecuencia.
Las ganancias obtenidas se destinan al
pago de financiadores de campaña, en especial si fueron empresas constructoras,
u otras que tienen profundos intereses en urbanización de terrenos prohibidos,
y que han buscado aliarse convenientemente con algún político. Liliana Ospina,
en una entrevista para el Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad
Nacional de Colombia, asegura que todo esto se debe a una “lógica perversa” de
los gobernantes locales, ya sea para pagar favores electorales o para recibir
dinero por parte de terceros (Hernández y García, 16 de marzo del 2017). Las
investigaciones deben profundizar más sobre los detalles sórdidos de los casos,
como la cantidad de terrenos afectados y las cantidades de dinero obtenidas por
los participantes.
Las actuaciones de los organismos de
control han dado resultados importantes, como el hallazgo de otros casos en
departamentos como Casanare, Quindío y Córdoba (Procuraduría General de la
Nación, 2017), lo que muestra que esta problemática ya es nacional.
2.
Los
efectos del “volteo de tierras”
Las razones jurídicas de la ilegalidad
del fenómeno aparecen en la Ley 388 de 1997 y otras que la desarrollan. La Ley
902 de 2004 afirma que las normas urbanísticas estructurales:
Prevalecen
sobre las demás normas, en el sentido de que las regulaciones de los demás
niveles no pueden adoptarse ni modificarse contraviniendo lo que en ellas se
establece, y su propia modificación solo puede emprenderse con motivo de la
revisión general del plan o, excepcionalmente, a iniciativa del alcalde
municipal o distrital, con base en motivos y estudios técnicos debidamente
sustentados. (Ley 902, 2004, art. 1)
Tanto los suelos ambientales como
algunos agrícolas y zonas de riesgo están cobijados con el propósito de evitar
que el desarrollo urbano comprometa la seguridad alimentaria y la
sostenibilidad ambiental de los territorios. La Ley 810 de 2003 clasifica como
infracciones urbanísticas la construcción, urbanización y parcelación en
terrenos en contravención de los POT, al igual que la localización de
establecimientos institucionales, comerciales, industriales y de servicios
públicos en trasgresión de las normas de uso del suelo (Ley 810, 2003, art. 1).
A corto plazo se prevén impactos en la
movilidad y la vivienda tanto en los municipios como en el Distrito Capital,
pues muchos proyectos ejecutados no están acompañados de infraestructura vial.
No se contempló la extensión de los sistemas de transporte público hacia estos
nuevos desarrollos, por lo que su accesibilidad se torna más complicada (Semana,
4 de marzo del 2017). Muchos de estos proyectos han sido viviendas de interés
social ubicadas en zonas ambientales o de riesgo, así que su vulnerabilidad,
por ejemplo, ante desastres naturales, se vería seriamente incrementada. El
aumento del parque automotor que ingresa y sale de Bogotá será una potencial
bomba de tiempo para las precarias entradas y para una ciudad que no está
preparada por esta misma razón.
Si esta situación continúa, estos
efectos podrían intensificarse y colapsar tanto la red vial como de servicios
públicos, y las finanzas municipales, o regionales, se verán seriamente
afectadas por la necesidad de extensión de redes. A largo plazo podrían
aparecer fenómenos que afectarían a toda la región sin consideración de
fronteras municipales. Bogotá y sus municipios vecinos son propensos a
enfrentar los efectos del cambio climático, especialmente la reducción de las
fuentes de agua potable, el incremento de desastres naturales y el riesgo de la
seguridad alimentaria debido a que la expansión urbana, y en especial aquella
que se hace a través del “volteo de tierras” reducen la cantidad de ecosistemas
y suelos que abastecen de agua y alimentos a estos territorios.
Según el Instituto de Hidrología,
Meteorología y Estudios Ambientales, en su informe Análisis de
vulnerabilidad y riesgo por cambio climático en Colombia (Ideam, 2017), Bogotá y Cundinamarca tienen mayores
posibilidades de padecer los impactos climáticos a causa de su número de
población y sus complejidades territoriales. El nivel de amenaza de varios
municipios cercanos es particularmente alta o muy alta, en especial los del
primer anillo metropolitano (Ideam, 2017, p. 162).
Estas amenazas podrían ser más graves porque distintos terrenos implicados en
el “volteo de tierras” han estado ubicados en zonas ambientales o de riesgo.
Al afectarse los suelos agrícolas, la
seguridad alimentaria estará comprometida para Bogotá y su región a mediano y
largo plazo. En un informe del 2015, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi
(IGAC) afirmó que el 63 % del área de la Sabana estaba destinada a la
construcción y con terrenos vacantes —resultado de la especulación— para
futuras edificaciones, con efectos como la reducción de la producción
alimentaria y un consecuente aumento del costo de vida (IGAC, 30 de junio del
2015). Lo que podría ocurrir es que la vocación agrícola que tuvo la región
desde hace décadas se podría perder para siempre, y el acceso a alimentos se
tornaría mucho más complicado. No hay plena garantía de que las otras regiones
productoras de alimentos abastezcan a Bogotá y Cundinamarca con la cantidad que
requieren las nuevas poblaciones, por lo que otro reto es preservar algunos
terrenos agrícolas porque podrían ser indispensables en el futuro.
3.
Conclusiones
Ante este panorama, son varios los
retos que enfrentan los actores involucrados. Las investigaciones han mostrado
resultados, pero es necesario que se dé a conocer un informe que permita
conocer la magnitud del fenómeno, como el total de involucrados, el área de los
terrenos “volteados” y el dinero transado entre ellos. Con esta información,
tanto los entes de control como los gobiernos municipales pueden tomar medidas
de mitigación y reacción para evitar que esta problemática se siga propagando y
continúe ocurriendo en el futuro.
Sin embargo, las medidas no pueden ser
solamente coyunturales. Es necesaria la creación de una institución similar a
un área metropolitana en Bogotá y su región, que mantenga la autonomía
municipal, pero, así mismo, logre articular las políticas de ordenamiento
territorial entre los miembros para evitar que la expansión urbana siga la
lógica del lucro. Una institución de este tipo podría conseguir que esta
problemática no se siga reproduciendo. Entre tanto, es preciso el
fortalecimiento de las políticas de ordenamiento territorial para los
municipios, evitando la cooptación de sus instituciones, garantizando la
independencia de los profesionales de planeación y empoderando a la ciudadanía
para que ejerza un control político sobre las actuaciones de sus gobernantes.
Notas
1.
La
Procuraduría General de la Nación, en su informe de gestión de 2017
(Procuraduría General de la Nación, 2017) adelantó un total de veintidós
procesos disciplinarios por la revisión ilegal de los planes de ordenamiento
territorial, entre los que están Chía, Tabio, Cajicá, Mosquera y Funza.
2.
Fusagasugá,
Sibaté, Soacha, Bojacá, El Rosal, Facatativá, Funza, Madrid, Mosquera, Cajicá,
Chía, Cota, Tabio, Tenjo, Gachancipá, Tocancipá, Zipaquirá, Choachí, La Calera
y Sopó.
3.
De acuerdo
con la Fiscalía General de la Nación, en mayo de 2018 se dio a conocer un caso
de volteo de tierras en Cáceres (Antioquia) en el que el alcalde, con el fin de
adelantar un proyecto de vivienda social, recibió una autorización de 1600
millones de pesos para la compra de unos lotes. En una labor de peritaje se
descubrió que el avalúo catastral era poco mayor a los 500 millones de pesos,
por lo que se generó un detrimento mayor a los 845 millones de pesos. Por esas
actuaciones, el exalcalde fue imputado por peculado por apropiación.
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