Paradiplomacia: una estrategia para la construcción de justicia
socioespacial en el barrio Moravia de Medellín1
Victoria Ávila Duque. Politóloga de la
Universidad del Rosario de Bogotá y maestrante en Estudios en Relaciones Internacionales
de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). ORCID: 0000-0003-0865-1310
Correo electrónico: victoriaaviladuque@gmail.com
Resumen
La globalización ha
producido cambios en la interacción de todos los niveles del sistema
internacional y ha dado paso al surgimiento de nuevos actores como las
ciudades. Así, las entidades subnacionales han establecido contactos directos
transfronterizos de manera cada vez más frecuente. Esta práctica ha sido
conocida desde la década de 1980 como paradiplomacia
y, aunque el concepto ha sido poco desarrollado, el fenómeno al que se refiere
no es nuevo, pues data de la década de 1950. El presente artículo busca
primero, analizar la incidencia de la paradiplomacia,
en general, y de la cooperación descentralizada, en particular, en el proceso
de construcción de justicia socioespacial en la transformación del “Morro” de
Moravia en la ciudad de Medellín y, segundo, realizar un aporte al avance de
los estudios sobre paradiplomacia en el ámbito académico.
Se concluyó que el proyecto de mejoramiento del “Morro” de Moravia es un
ejemplo de cómo la paradiplomacia, a través de la cooperación
descentralizada, puede aportar al mejoramiento de la ciudad y a la construcción
de justicia socioespacial. La metodología utilizada es la documentación, principalmente,
la exegesis de textos de fuentes primarias y secundarias y la revisión de
material de divulgación audiovisual.
Palabras claves: paradiplomacia, cooperación descentralizada, ciudad, transformación
urbana, justicia socioespacial.
Paradiplomacy: A Strategy for the Construction of
Socio-Spatial Justice in the Moravia Neighborhood of Medellin
Abstract
Globalization has produced changes
in the interaction of the international levels and has given way to the
emergence of new actors such as cities. Thus, sub-national entities have
established direct cross-border contacts on an increasingly frequent basis. This
practice has been known since the 1980´s as paradiplomacy
and, although it has been little developed, the phenomenon to which it refers
is not new, since it dates from the 1950s. This article first seeks to analyze
the incidence of paradiplomacy, in general, and
decentralized cooperation, in particular, in the process of construction of
socio-spatial justice in the transformation of the “Morro” de Moravia in the
city of Medellin and, second, a report on the progress of studies on paradiplomacy in the academic field. It is concluded that
the “Morro” de Moravia improvement project is an example of how paradiplomacy, through decentralized cooperation, can
contribute to the improvement of the city and the construction of socio-spatial
justice. The methodology used is the documentation, mainly, the exegesis of
texts from primary and secondary sources and the review of audiovisual
dissemination material.
Keywords: paradiplomacy, decentralized cooperation, city,
urban transformation, socio-spatial justice.
Paradiplomacia: uma estratégia para a construção
de justiça socioespacial no bairro Moravia de Medellín
Resumo
A
globalização produziu mudanças na interação dos níveis internacionais e deu
lugar ao surgimento de novos atores como as cidades. Assim, as entidades
subnacionais tem estabelecido cada vez mais contatos directos
transfronteiricos. Esta pratica e conhecida desde a década
de 1980 como paradiplomacia e, embora pouco
desenvolvida, o fenômeno a que se refere não e novo, data da década de 1950.
Este artigo busca primeiro analisar a incidência da paradiplomacia,
em geral, e da cooperação descentralizada, em particular, no processo de construção
da justiça socioespacial na transformação do “Morro” de Moravia no município de
Medellín e, em segundo lugar, um relatório sobre o andamento dos estudos sobre
a paradiplomacia no campo acadêmico. Conclui-se que o
projeto de melhoramento do “Morro” de Moravia e um exemplo de como a paradiplomacia, por meio da cooperação descentralizada,
pode contribuir para a melhoria da cidade e a construção da justiça socioespacial.
A metodologia utilizada e a documentação, principalmente, a exegese de textos de
fontes primarias e secundarias e a revisão de material audiovisual.
Palavras-chave: paradiplomacia, cooperação descentralizada, cidade,
transformação urbana, justiça socioespacial.
Introducción
La actividad transfronteriza de las entidades subnacionales surge
en un contexto de globalización e interdependencia compleja a partir del cual,
no solo se diversifican los actores relevantes del sistema internacional —más allá
de los Estados centrales, según la concepción realista— incluyendo empresas
transnacionales, ONG, sociedad civil, gobiernos locales, etc., sino que los
temas que se consideraban low politcs
empiezan a permear la agenda de la política internacional
como una respuesta a los desafíos locales de los territorios (economía, ecología,
justicia, entre otros). En este sentido, se ha debatido sobre la obsolescencia del
Estado westfaliano y la transición al Estado poswesfaliano
a causa de la adaptación de los países a la globalización. Esto ha implicado,
entre otras cosas, la desterritorialización de las transacciones sociales que dependían
de una geografía territorialita, en la cual el Estado tenía el dominio de sus
fronteras (Scholte, 2005). Según Baylis
et
al., (2008), la globalización “encarna un proceso de
desterritorialización: a medida que las actividades sociales, políticas y económicas
están cada vez más ‘divididas’ en todo el mundo, en un sentido significativo
dejan de estar organizadas únicamente de acuerdo con una lógica estrictamente
territorial” (p. 64). Esto no implica que las fronteras no sean relevantes,
sino que los Estados ya no tienen control total sobre las interacciones que
ocurren dentro de ellos. Las regulaciones ahora atañen también a otros actores.
Lo que resulta innegable
es que, con la aparición de diversos actores en el sistema internacional, el
Estado central ahora ejerce un fragmento de la gobernanza dentro un entramado
multinivel, pues la globalización ha fomentado la dispersión de la gobernanza
publica en diferentes escalas, lo que Scholte (2005)
ha denominado policentrismo. Se ha referido a la
gobernanza macroregional, transmundo, privatizada y
transfronteriza del subestado —también conocida como paradiplomacia— para referirse al establecimiento de
contactos directos de los gobiernos locales con otros actores del sistema
internacional en diferentes niveles que —en algunos casos— han trascendido a la
conformación de estructuras formales de asuntos internacionales como las
agencias de cooperación. Así pues, la paradiplomacia
ha sido un concepto cada vez más utilizado para referirse a la actividad diplomática
de los gobiernos locales a nivel internacional. Vale la pena resaltar que lo
anterior no significa que los Estados sean “atravesados y socavados” por la lógica
de actores transnacionales, sino más bien que los ha “reposicionado” en ciertos
aspectos importantes (Scholte, 2005).
En este artículo se
aborda la paradiplomacia de las ciudades como
estrategia para afrontar los desafíos que supone el desarrollo de sus
territorios (Cornago, 2018; Scholte, 2005). La ciudad
de Medellín ha implementado la paradiplomacia de
manera estratégica, a partir de la creación de una estructura formal
institucionalizada y una política pública de cooperación internacional, dando
paso a la ejecución de numerosos proyectos de diversa naturaleza. En este orden
de ideas, el presente texto aborda el proyecto de transformación del basurero a
cielo abierto el “Morro” como una estrategia que contribuyo a la construcción
de justicia socioespacial en el barrio Moravia, lo cual está relacionado con
los desbalances territoriales, el uso del suelo y el espacio fueron modificados
a través de la acción política, institucional y social.
La metodología responde
al método cualitativo de documentación, el cual incluye exegesis de textos, revisión
y análisis documental a partir de diversas fuentes primarias y secundarias como
prensa, material de divulgación audiovisual, redes sociales y documentos de
entidades públicas oficiales. El articulo está dividido en tres partes: el
primer apartado realiza un abordaje conceptual de la paradiplomacia
y la cooperación descentralizada; el segundo apartado aborda la contextualización
de la internacionalización de Medellín, particularmente, del surgimiento de su
agencia y su política pública de cooperación internacional y el tercero se
refiere a la justicia socio-espacial y su relación con
la cooperación descentralizada en el caso de la transformación del “Morro” de
Moravia.
Paradiplomacia: las ciudades en el sistema internacional
Aunque el concepto de paradiplomacia
ha permanecido ignorado en el ámbito académico, recientemente, su estudio se ha
ligado a variados campos del conocimiento, primordialmente, a la ciencia política,
la economía, las relaciones internacionales y la geografía por ser un fenómeno
multidimensional que permite su abordaje desde diferentes perspectivas epistemológicas.
Consecuentemente, aun es un concepto ampliamente debatido desde su definición, tipologías
y alcances, pues desde el momento de su aparición diversos autores se han
interesado en explicar la naturaleza de este fenómeno (Cornago, 2018; Lachapelle y Paquin, 2005; Martínez, 2017; Rodríguez, 2005;
Senhoras, 2009; Soldatos y Michelmann, 1992 y Zeraoui,
2016).
En primer lugar, es
importante mencionar que el neologismo de paradiplomacia
surgió en la década de los ochenta en el seno de la academia canadiense y
estadounidense propuesto por Duchacek (1984) y Soldatos (1990) para nominar la creciente intervención de
los gobiernos no centrales en cuestiones internacionales. Como ellos, otros
autores consideran que la paradiplomacia es una
actividad exclusiva de los gobiernos subnacionales (Cornago, 1999, 2018;
Aguirre, 1999; Kincaid, 2003; Kuznetsov,
2014; Zeraoui, 2016; Lachapelle
& Paquin, 2005 y Schiavon, 2010). Por ejemplo, según
Zeraoui (2016), en un sentido amplio, la paradiplomacia es un “concepto paraguas” que alude a la
“actividad reservada a los gobiernos intermedios, provincias o municipalidades
y no a instituciones privadas” (p. 16). No obstante, desde otra perspectiva,
diversos académicos han incorporado en la conceptualización de la paradiplomacia una diversidad de actores como empresas
locales, multinacionales, academia, organizaciones humanitarias, sociedad
civil, entre otros (Keating, 1999; Martin Senhoras, 2009;
Milani y Ribeiro, 2010 y Zepeda, 2017, 2019). Otros
autores como Kincaid (2003), Aguirre (1999) y Hocking (1999) consideran que la paradiplomacia
no es término adecuado y en su lugar proponen otros conceptos como diplomacia
constitutiva, posdiplomacia o diplomacia multinivel,
respectivamente.
No obstante, en el
presente análisis se entiende la paradiplomacia a
partir la propuesta de Noé Cornago, ya que deja entrever una clara evolución de
la definición del concepto al incorporar elementos complementarios que
complejizan su visión del fenómeno como la temporalidad de los contactos
establecidos entre actores, su naturaleza y la pluralización de las low politics, las cuales reflejan la incursión
de nuevas problemáticas en la agenda política internacional:
La paradiplomacia
es entendida como la participación de los gobiernos subnacionales en las relaciones
internacionales, mediante el establecimiento de contactos formales e
informales, bilaterales o multilaterales, con entidades públicas o privadas
extranjeras, con el propósito de promover temas socioeconómicos, políticos, culturales
o ambientales, así como cualquier otra dimensión de su propia competencia
constitucional. (Cornago, 2018, p. 1)
Específicamente, respecto
las ciudades es relevante tener en cuenta que responden a una lógica
intergubernamental y, en la mayoría de los casos, de control institucional
condicionados por la soberanía (Lequesne y Paquin, 2017),
pero sus instrumentos y comportamientos se asemejan más a los que Salomón
(2013) denomina “actores libres”, es decir, las empresas multinacionales, ONG,
etc. van der Pluijm y Melissen (2007) definen la paradiplomacia
de la ciudad como “las instituciones y los procesos por los cuales las ciudades
se involucran en relaciones con actores del escenario político internacional
con el fin de representarse a sí mismos y sus intereses al otro” (p. 11). En otras
palabras, es “una forma de descentralización de la gestión de las relaciones
internacionales” con las ciudades como actores clave. Asimismo, consideran que,
como resultado de la extrapolación de las funciones de la diplomacia
tradicional2, se puede clasificar la paradiplomacia
de las ciudades en las siguientes dimensiones: seguridad, desarrollo, economía,
cultura, redes y representación. Estas dimensiones constituyen las principales áreas
de interés de los gobiernos urbanos para establecer contactos en el exterior.
Ahora bien, las ciudades
pueden ejercer la paradiplomacia a través de
diferentes instrumentos que se expresan en múltiples acciones. De acuerdo con
diferentes autores (Calvento et al., 2014; Clemente, 2018; Kuznetsov, 2014; Milani y
Ribeiro, 2011), dichos instrumentos se clasifican en dos categorías: en primer
lugar, las políticas de promoción que implican participación en redes y
hermanamientos de ciudades, participación en foros y ferias, postulación a premios
internacionales, establecimiento de misiones culturales y comerciales, atracción
de inversión extranjera, marketing de ciudad, atracción de centros de decisión,
promoción de exportaciones, etc. Y, en segundo lugar, las políticas de cooperación
descentralizada que se refieren al establecimiento de acuerdos con actores de
diversa naturaleza para intercambiar experiencias, buenas prácticas o ayuda técnica
o financiera (Calvento et al., 2014; Clemente, 2018).
Para efectos del presente trabajo se prestara especial atención a las políticas
de cooperación descentralizada.
Cooperación descentralizada: una forma de materializar la paradiplomacia
La cooperación descentralizada (cd para futuras menciones)
hace parte de la “nueva arquitectura” de la cooperación internacional para el
desarrollo3, en un auge relacional entre lo local y lo global —“lo
glocal”— o lo internacional y lo domestico —“lo interdomestico”—
(Gobo, 2018; Guivant, 2016;
Kilbourne, 2002; Kuznetsov,
2014; Robertson, 2012), dando especial relevancia a la ayuda orientada a políticas
de desarrollo local. En palabras de Hafteck (2003) la
cd esta “ubicada en la intersección de sus dos campos principales: la cooperación
al desarrollo y las relaciones municipales internacionales. En esta intersección
se está produciendo una fusión de experiencias, recursos e ideas” (p. 333).
Así pues, con estos
antecedentes contextuales el concepto de cd fue introducido por primera vez en
la Convención de Lome IV firmada en 1989 entre la Unión Europea y África, el
Caribe y el Pacifico (Estados ACP), con el objetivo de financiar proyectos
surgidos desde los gobiernos locales, la sociedad civil, las ONG y las empresas
enfocadas al desarrollo.
No obstante, la cd es un
concepto aun en evolución y es objeto de debate en el ámbito académico. Algunos
elementos como los alcances geográficos, los objetivos por los cuales se lleva
a cabo y la naturaleza de los actores participantes son puntos de desencuentro
en el esfuerzo de definir la cd por parte de diferentes autores y organismos de
carácter oficial y no oficial (Bontenbal y Lindert, 2011; Bontenbal y van Lindert, 2009; Brenner, 2011; Hafteck,
2003; Zapata, 2007).
Algunos autores (Adame,
2010; ACI, 2012) precisan que en esta pueden participar una variedad amplia de actores
como las autoridades locales, empresas privadas, ONG, organizaciones de la
sociedad civil, universidades, entre otras. Mientras que otros señalan que la cooperación
descentralizada es competencia exclusiva de los gobiernos locales (Bontenbal y van Lindert, 2009; Hafteck, 2003; Zapata, 2007). Sin embargo, la cd como
instrumento de la paradiplomacia supone la intervención
del gobierno local urbano y, eventualmente, la de actores de otra naturaleza.
La cooperación
descentralizada, a su vez, opera por medio de mecanismos como los acuerdos
entre ciudades que pueden darse a corto, mediano y largo plazo, en la modalidad
de hermanamiento de ciudades (acuerdos bilaterales) o redes de ciudades
(acuerdos multilaterales) (Calvento et al., 2014; Kuznetsov, 2014; Milani y
Ribeiro, 2011). El objetivo de estos acuerdos es la promoción de vínculos que
incluyan el intercambio de experiencias y buenas prácticas que contribuyan al
desarrollo local de una de las ciudades o de ambas (Duque, 2020).
En resumen, la cooperación
descentralizada es una actividad paradiplomática que
puede expresarse en acuerdos concretos y factibles de carácter bilateral o
multilateral como el hermanamiento de ciudades o las redes de ciudades, se
convierte en un circuito por el que circulan y se transfieren flujos y recursos
de diversa índole como conocimiento, experiencias, financiación, asesoría técnica,
buenas prácticas, tecnología, etc., con objetivos tan variados como estratégicos
en torno al desarrollo local (Duque, 2020).
Medellín en la escena internacional
En 2002, el gobierno
local de Medellín decidió incursionar en la arena internacional, a través de la
implementación de la paradiplomacia y la neo
liberalización de la ciudad como una oportunidad de construir soluciones en
torno a sus desafíos urbanos. Actualmente, Medellín cuenta con una estructura
institucionalizada de cooperación descentralizada y una política pública de cooperación.
La Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área Metropolitana
(ACI)
Los antecedentes que presidieron la creación de una
estructura formal de cooperación en Medellín se relacionan con el interés de la
administración local por instrumentalizar e institucionalizar las iniciativas
de cooperación que se venía realizando “individualmente” por instituciones del
sector social y académico; y por vincularse de una manera más activa en los proyectos
de desarrollo cooperativos que ya se estaban llevando a cabo entre ciudades de
todo el mundo para la década de 1980.
Antes de la creación de
la ACI, ya se destacaban algunas iniciativas de cooperación en Medellín, por
ejemplo, Paisa joven (1994), corporación conformada
por 46 entidades que trabajaban con jóvenes en Medellín y era cofinanciada por
la GTZ de Alemania (Girardo y de Ibarrola, 2004) o el
programa integral de mejoramiento de barrios subnormales (Primed)
de 1997, igualmente financiado por el gobierno alemán por medio del Banco KFW,
que favoreció la integración entre el
sector público y privado, tanto en gestión como en ejecución (Sánchez & Gutiérrez,
2014).
Es así como mediante el
Acuerdo 73 del 2001, el Concejo de Medellín autorizo a la Alcaldía la creación
una institución que oriente la gestión eficaz de cooperación descentralizada y aporte
a la calidad de vida en la ciudad, dando paso al surgimiento de la Agencia de Cooperación
e Inversión de Medellín como consecuencia de la asociación entre la Alcaldía de
Medellín, Empresas Públicas de Medellín, Área Metropolitana de Valle de Aburra
y Empresas Varias de Medellín (ACI, 2018). Sin embargo, no fue sino hasta el año
2004 cuando se incluyó a la ACI como una institución trasversal en el plan de
desarrollo de la ciudad (Alcaldía de Medellín, 2004). Las líneas temáticas de
la ACI son el desarrollo económico, ecociudad e innovación
digital, desarrollo social, gobernanza y construcción de paz, transformación educativa
y cultural y Medellín ciudad de conocimiento e innovación:
La ACI ayuda a fomentar
centros de innovación y atracción de empresas en la ciudad de Medellín que
permitan el fortalecimiento económico y la generación de empleo calificado, así
como establecer alianzas de cooperación que faciliten la consolidación de las
apuestas de desarrollo de la ciudad y la región en seguridad y convivencia,
gobernabilidad y fortalecimiento institucional, construcción de paz, educación y
cultura, medio ambiente, emprendimiento e innovación. (Proyecto al-las, 2016,
p. 60)
Esta institucionalización
de la cooperación es de gran relevancia porque, como señalan diversos autores,
toda vez que una entidad subnacional cuenta con una estructura formal encargada
de las relaciones internacionales está en capacidad de ejecutar orgánicamente
tanto las políticas de promoción, como las políticas de cooperación descentralizada
(Calvento et al., 2014; Calvento
y Rolandi, 2015; Cornago, 2018; Kuznetsov,
2014; Lachapelle y Paquin, 2005; Martínez, 2018; Milani y Ribeiro, 2011; Scholte,
2005; Senhoras, 2009; Zeraoui,
2016 y Zeraoui y Rey, 2016).
La política pública de cooperación internacional de Medellín
y el Área Metropolitana
Vargas (2014) sostuvo que
la trascendencia y pertinencia de la política pública de cooperación de Medellín
radica en dos factores. En primer lugar, antes de la creación de la ACI, los
esfuerzos de instituciones que recibían recursos de la limitada cooperación
descentralizada que se llevaba a cabo, evidenciaba desconexión entre sus propósitos
y el impacto real generado en las poblaciones locales y, en segundo lugar, según:
el seguimiento hecho por
la misma agencia pudo detectarse que la agenda de cooperación internacional de
la ciudad y del departamento (Antioquia) estaba supeditada a la sumatoria de prioridades
de los gobiernos y organizaciones cooperantes, lo que llevo a que la gestión,
desde lo local se considerara reactiva y no planificada. (p. 146).
De esta manera, en el
2011 surge la Política Publica de Cooperación de Medellín como un marco legal e
institucional para orientar la actuación de la ACI y, por lo tanto, como un
mecanismo ad hoc para promover el incremento de las
capacidades institucionales, el fortalecimiento de la gobernanza local y la consolidación
de recursos financieros y técnicos provenientes de la cooperación
descentralizada en el mediano y largo plazo. Con este propósito, se
establecieron los factores sinérgicos (tabla 1) y los lineamientos (tabla 2),
que no solo guían la política pública de cooperación, sino que la dotan de
sostenibilidad. Una muestra de esto fue la canalización de los recursos de cooperación
en el proceso de intervención del cerro de Moravia que tuvo lugar, precisamente,
en marco de esta política pública. Por último, se destaca que Medellín fue la
primera ciudad del país que evidencio la necesidad de formular una política pública
de cooperación internacional (Vargas, 2014).
Como resultado de este
esfuerzo institucional, Medellín ha tenido grandes aliados como el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), el Ayuntamiento de Barcelona, la Agencia Española
de Cooperación (AECID), la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA)
y la Organización de las Naciones Unidas-Hábitat (ONU-Hábitat) con los cuales
llevo a cabo alrededor de 120 proyectos entre el 2004 y el 2016, estos se
enfocaron en diferentes sectores como educación, movilidad, cultura ciudadana, mejoramiento
integral de barrios periféricos, inclusión social, etcétera (Duque, 2020). En
particular, el proyecto de transformación urbana del “Morro” de Moravia se
inscribe en una larga relación establecida entre Medellín y Barcelona como
ciudades hermanas. Actualmente, Medellín pertenece a 13 redes de ciudades
(tabla 3), ha firmado 24 acuerdos de hermanamiento y ha recibido 1606
delegaciones que conocieron las buenas prácticas de Medellín entre 2012 y 2020
(ACI, 2020).
Tabla 1. Factores sinérgicos para
el fortalecimiento de una plataforma de cooperación internacional para el
desarrollo de Medellín
|
Factores sinérgicos |
Nivel |
Factor |
|
Factores influyentes de soporte estratégico |
Nivel de continuidad y sostenibilidad |
Sistemas de información de cooperación
internacional con valor agregado. Participación coordinada en escenarios nacionales
de trabajo en cooperación internacional. Conectividad, gestión del conocimiento y
publicaciones. |
|
Factores prioritarios de dinámica estratégica |
Nivel de objetivos de cambio |
Acciones coordinadas con el sector empresarial en
oferta y demanda. Capacidad de negociación interna y externa. Política pública de cooperación regional. |
|
Factores secundarios |
Nivel operativo complementario |
Encuentros de visibilidad política, socialización
y rendición de cuentas de la cooperación. Refinamientos y homologaciones metodológicas.
Integración de temáticas transversales en cooperación. |
|
Factores de resultado |
Nivel de acciones
operativas principales |
Diplomacia desde el territorio y agenda política.
Articulación con fondos globales y fuentes de cooperación novedosa. |
Fuente. Elaboración propia a partir de la información disponible en ACI
(2011, p. 32).
Tabla 2. Lineamientos de la
política pública de cooperación como pilar estratégico de desarrollo
|
Política pública de cooperación de Medellín |
Lineamientos |
|
Alinear diferentes tipos de actores, tanto
públicos como privados. |
|
|
Impulsar espacios convencionales y no
convencionales de intercambio de conocimiento que garanticen el acceso a la
información y la transparencia. |
|
|
Promover internacionalmente las capacidades y
potencialidades del territorio en ámbitos productivos y competitivos. |
|
|
Consolidar en el mediano y largo plazo el
liderazgo en diversas temáticas provenientes y asociadas al territorio que
sean de interés estratégico. |
Fuente. Elaboración propia a partir de la información disponible en ACI
(2011, p. 15).
Tabla 3. Redes de ciudades a las
que pertenece Medellín (2021)
|
Red
internacional de ciudades |
Descripción |
|
Asociación
internacional de ciudades educadoras (AICE) |
Busca promover y fomentar el desarrollo
educativo siguiendo los principios establecidos en la Carta de ciudades
educadoras. Colabora con los gobiernos locales de las ciudades miembro en
inclusión educativa y territorio. |
|
Alianza
euro-latinoamericana de cooperación entre ciudades (al-las) |
Promueve la internacionalización de las
ciudades y la gestión de la cooperación para el desarrollo territorial. |
|
C40 |
Promueve y apoya la difusión de
iniciativas y buenas prácticas en torno a la conservación del medio ambiente,
por medio, de la reducción de las emisiones de efecto invernadero y los
riesgos del cambio climático. |
|
Centro
Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU) |
Impulsa el desarrollo de proyectos
urbanos estratégicos para mejorar la calidad en las ciudades miembro. |
|
Cities for Mobility |
Busca conectar buenas prácticas en
materia de movilidad sostenible que se base en justicia, medio ambiente y
fomento de la economía. |
|
Local governments for sustentability (ICLEI) |
Construye conexiones a nivel local,
regional y global para compartir buenas experiencias en torno al medio
ambiente, desarrollo sustentable y transformación de áreas urbanas. |
|
Mercociudades |
En el marco de Mercosur, potencia la
identidad e integración de las ciudades de la región, a partir del desarrollo
y la incidencia en las agendas multinivel. |
|
Metrópolis |
Conecta las ciudades y regiones
metropolitanas del mundo que son reconocidas por buenas prácticas con el fin
de que estas sean compartidas entre ellas. |
|
Red de ciudades
líderes en movilidad urbana (MUSAL) |
Busca contribuir a la oferta de
servicios eficientes con integración social por medio de la implementación de
sistemas multimodales que se enmarcan en los procesos de modernización
urbana. |
|
Red de ciudades
creativas |
Se enfoca en la cooperación entre
ciudades considerando la creatividad como elemento estratégico de desarrollo
urbano, principalmente, se centra en: artesanías y artes populares, diseño,
cine, gastronomía, literatura, música y artes digitales. |
|
Red
latinoamericana de ciudades Arco Iris (RLCA) |
Medellín se destaca como ciudad fundadora
(2017). Esta red propone el intercambio de
experiencias en materia de políticas públicas y programas LGBTIQ+ que versen
sobre la inclusión en las grandes ciudades. |
|
Red mundial de
ciudades del aprendizaje |
Es una red creada por la Unesco con el objetivo
de crear ciudades que proporcionan a sus habitantes inspiración en la
creación de mejores prácticas que deriven en conocimiento (know how o saber
hacer). |
|
100rc Red 100 de
ciudades resilientes |
Adopta una visión de resiliencia que incluye
los impactos de fenómenos naturales como terremotos, inundaciones y
enfermedades, así como los fenómenos de carácter social como tensiones
políticas, económicas y culturales. |
Fuente. Elaboración propia a partir de la información disponible en
la página web de la ACI Medellín (2021).
La justicia espacial en la agenda de la cooperación descentralizada
La cooperación
descentralizada tiene como propósito la transferencia y el intercambio de conocimientos,
asistencia técnica y recursos que le permitan a las ciudades dar respuesta a grandes
desafíos relacionados con la disminución de la pobreza, el desarrollo
sostenible o la desigualdad urbana (Bontenbal y van Lindert, 2011). Recientemente, los debates sobre la
desigualdad o la inequidad en el desarrollo urbano han derivado en
aproximaciones conceptuales como la de justicia espacial (Salamanca, Barada y Beuf, 2019). Este
concepto, tiene sus raíces en planteamientos filosóficos como la teoría de la justicia
de John Rawls, el derecho a la ciudad de Henri Lefebvre y la justicia social
territorial de David Harvey (Santana, 2012), sin embargo, durante las últimas
dos décadas la justicia espacial ha cobrado especial relevancia, de un lado,
por su potencial teórico-explicativo para el estudio de las dinámicas urbanas contemporáneas
asociadas al aumento de la pobreza y la desigualdad urbana, y de otro, como
fundamento para la acción política, considerada desde una perspectiva amplia.
En el ámbito
latinoamericano se ha dado un valioso proceso de re conceptualización de la
justicia espacial sustentado en las particulares contradicciones, inequidades y
desigualdades que tienen lugar en la región y se hacen especialmente evidentes
en las ciudades (Salamanca, Barada y Beuf, 2019). En este sentido, Salamanca y Astudillo (2018)
definieron la justicia espacial como:
el conjunto de
configuraciones socioespaciales, en un lugar y tiempo determinado, a través de las
cuales se condiciona y establece la distribución de los beneficios y los
perjuicios del desarrollo en un grupo social dado, y se establecen las
oportunidades de acceder o no a los mecanismos (sociales, políticos, económicos,
entre otros) para la producción o reproducción de dichas configuraciones
socio-espaciales. (p. 1)
Esta perspectiva, al
considerar las diferentes dimensiones de las configuraciones socioespaciales (in)justas,
pone de manifiesto que la justicia espacial no tiene que ver solamente con la falta
de acceso a servicios y equipamientos urbanos, sino que en la medida en que
alude también a las asimetrías de poder en el espacio, la justicia espacial
debe considerar el acceso a los espacios de decisión política sobre la ciudad y
otorgar un papel activo a la ciudadanía más allá de su condición de beneficiarios.
De otro lado, el carácter político de la justicia espacial indica que las
desigualdades y las injusticias espaciales no son dinámicas naturales ni
producto del azar, sino que son resultado de procesos sociales, económicos y políticos.
Esta cuestión es especialmente relevante porque indica, por ejemplo, que la acción
del Estado, a través de la planeación y las políticas públicas, es determinante
en la generación o disminución de las desigualdades socio-espaciales (Leibler y Musset, 2010).
Este planteamiento se
articula con las discusiones sobre la justicia espacial en el ámbito latinoamericano,
donde la gubernamentalidad y las políticas
territoriales ocupan un lugar central. La justicia espacial ha operado como un marco
para el análisis de las políticas públicas relacionadas con urbanismo y gestión
del suelo, acceso a servicios y equipamientos o planificación urbana en
general. Se parte del hecho de que estas políticas suponen un tratamiento diferencial
de los espacios que se traduce en la intervención e inversión en determinados lugares
en detrimento de otros. En ocasiones, estas decisiones se sustentan en
criterios de orden estratégico asociados, por ejemplo, a la competitividad de
las ciudades relacionada con la cohesión o la equidad territorial (Salamanca, Barada y Beuf, 2019).
En el contexto de Medellín,
a comienzos de la primera década del siglo XXI, la ciudad aun arrastraba con el
estigma de ser considerada la ciudad más violenta del mundo y enfrentaba graves
problemas de pobreza y desigualdad, que resultaban especialmente críticos en
algunos sectores y comunas de la ciudad, como la zona norte en donde se
encuentra el barrio Moravia. Por esta situación, la administración de la ciudad
implemento una serie de políticas en materia de espacio público, movilidad,
equipamientos públicos y recuperación medio ambiental focalizadas en las
comunas que presentaban los más bajos indicadores de calidad de vida. Este conjunto
de políticas ha sido denominado de manera genérica como urbanismo social. Una estrategia
de intervención urbana que buscaba saldar la deuda social acumulada con los
sectores más pobres y marginados del desarrollo en la ciudad. En este sentido,
estas políticas y las transformaciones territoriales derivadas de su puesta en
marcha han sido consideradas como un avance hacia la equidad y la justicia
espacial de la ciudad (Liebler y Musset, 2010;
Navarrete, Ángel y Donovan, 2014 y Duque, 2015).
Algunas de estas políticas,
como la recuperación del “Morro” de Moravia, se han desarrollado en el marco de
acuerdos de cooperación descentralizada (Duque, 2020). Desde esta perspectiva,
la cooperación descentralizada como política pública —que, apuesta por
disminuir la pobreza, la desigualdad urbana y contribuir al desarrollo sostenible—
se constituye en un potente mecanismo de dialogo, generación de recursos (no
solo económicos) e intercambio de conocimiento entre diferentes actores sociales,
institucionales, técnicos y académicos para avanzar en la ruta hacia la
justicia espacial.
Recuperación socio-ambiental del “Morro” de Moravia
El “Morro” de Moravia era un cerro conformado por residuos sólidos
depositados allí sin control alguno y por la presencia de personas y familias
dedicadas al reciclaje informal de materiales, que se asentaron allí entre las décadas
de 1980 y 1990, marcando el inicio de un conflicto de orden socio espacial y
ambiental. Según la información proporcionada por el censo realizado en 2004 en
el marco del Proyecto de intervención integral de Moravia y su área
de influencia de la Alcaldía de Medellín, se determinó que, sobre
10 hectáreas y una montaña de 35 metros de altura constituida por 1.5 millones de
toneladas de desechos, Vivian 2224 familias en graves condiciones de
hacinamiento, precariedad y exposición permanente a gases tóxicos y lixiviados4
(Montoya et al., 2011).
Desde la década de 1980
el “Morro” de Moravia se convirtió paulatinamente en un botadero de basura a
cielo abierto5 que recibía desechos, tanto domésticos como
hospitalarios, industriales y comerciales; lo cual, rápidamente, se convirtió
en una problemática ambiental, social y de salubridad que sobrepaso los
controles establecidos por la administración local.
Francisco Ramírez,
habitante del barrio Moravia declara “Una montaña de basura. En ese entonces no
era una montaña, era un llano lleno de lagunas, tomateras, escombros […] Se fue
creando una montaña donde había mucha gente que vivía de esta basura”.
(Secretaria Distrital del Medio Ambiente, 2016)
De esta manera, familias en busca de una oportunidad laboral
se asentaron en el basurero y se dedicaron al reciclaje. Después de los
estudios realizados por la Alcaldía de Medellín en el periodo 2004-2008, el
Ministerio del Interior declaro el territorio de Moravia como zona de calamidad
pública, lo que permitió la evacuación y reubicación de estas familias.
“Mi mama llego aquí al
basurero de Medellín fue por coincidencia y necesidad […] Era analfabeta y la única
oportunidad que se vio viable fue la de reciclar dentro del basurero” afirma Judy
Echavarria, líder comunitaria, miembro del grupo
Jardines Comunitarios de Moravia. (UAB-UNESCO, 2012)
Se establecieron vínculos
de cooperación internacional con el fin de fortalecer el proceso de transformación,
dado que la administración local requirió apoyo tecnológico y conocimiento especializado
en los aspectos necesarios para la recuperación integral del “Morro”.
En 2005 inicio la recuperación
del cerro de Moravia mediante el Plan parcial de
mejoramiento integral del barrio Moravia 2005-2011, que se conocería posteriormente
como el macro proyecto de Moravia llevado a cabo entre la Catedra Unesco de
Sostenibilidad de la Universidad Politécnica de Cataluña y la Institución
Universitaria Tecnológico de Antioquia, la Alcaldía de Medellín, el
Ayuntamiento de Barcelona, la Agencia Española de Cooperación Internacional para
el Desarrollo (AECID) y la Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área
Metropolitana (ACI).La recuperación del “Morro” de Moravia se realizó a partir
de tres dimensiones: urbana, técnico- ambiental y social (figura 1). La dimensión
urbana incluyo tanto de la conversión del espacio intervenido en un referente
de recreación y entretenimiento como el desarrollo de un marco legal que
asegurara la sostenibilidad del espacio transformado (Montoya et al., 2011). Este proceso de
conversión incluyo la instalación de 5168 m2 de superficie de fitorremediacion para recuperar el suelo, así como
aproximadamente 42 especies de plantas y 95 macetas jardineras que conformaron la
recuperación paisajística del “Morro”. De acuerdo con una de las habitantes:
El barrio ha tenido un
cambio espectacular en cuanto a lo físico. Este cambio de nuestro barrio nos ha
permitido que vengan muchas personas de muchas partes de la ciudad y del mundo
[…] que vienen a ver la experiencia que nosotros aquí. Como líderes y lideresas,
hemos tenido la oportunidad de hacerla realidad” manifiesta Elsy Torreglosa, líder comunitaria de Moravia. (Secretaria
Distrital del Medio Ambiente, 2016)
Figura 1. Dimensiones estratégicas
en la recuperación del “Morro” de Moravia
Fuente. Elaboración propia a partir de Montoya et al. (2011).
Por su parte, la dimensión
técnico-ambiental se concentró en gestionar correctamente los recursos hídricos
debido al alto nivel de toxicidad química para los habitantes de Moravia y la
precaria gestión de aguas, utilizando instalaciones de drenaje y alcantarillado
diseñadas por la Catedra Unesco de Sostenibilidad de la Universidad Politécnica
de Cataluña en colaboración con la Universidad Aarhus de Dinamarca y
construidas por la Universidad de Antioquia. Estas instalaciones se constituyen
de los sistemas franjas vegetadas o buffer strip y humedales construidos (Montoya et al., 2011).
Este sistema se dividió
en dos partes principales con el fin de tratar los lixiviados; el sistema buffer strip se denomina: A y los humedales construidos: B. La parte A
corresponde a un pretratamiento de los lixiviados en el que las plantas
disminuyen la cantidad de agua, ya que absorben una parte de ella y retienen
algunos de sus contaminantes, así los lixiviados pasan por un sistema de
drenaje que los lleva de manera ordenada por un mismo conducto hacia el tanque de
tratamiento primario donde se realiza el proceso de sedimentación y,
finalmente, la parte B corresponde al tratamiento de estos lixiviados que
quedaron del pretratamiento en la parte A pasan a los humedales construidos y
se realiza la remoción de la carga contaminante (metales pesados) a través de
especies vegetales.
De igual manera, desde
que las familias se empezaron a asentar en el “Morro”, consideraron prioritario
establecer, según sus capacidades, un sistema adecuado de gestión del recurso hídrico
y aguas residuales. Posteriormente, esto también se convirtió en una prioridad
para el proyecto de recuperación del “Morro”.
“No teníamos por donde
sacar las aguas sucias, las aguas residuales de las casas, entonces iniciamos con
un proyecto de hacer el alcantarillado del barrio […] hoy mantengo enamorada del
espacio de la cocina, del baño, del lavadero y del lavaplatos porque en Moravia
teníamos solo el lavadero para todo” enuncia María Consuelo Girado, líder
comunitaria de Moravia. (Secretaria Distrital del Medio Ambiente, 2016)
Igualmente, se construyó
un invernadero de 1000 m2 para el cultivo y la comercialización de diferentes
clases de plantas, soportado por un sistema de riego y aspersores que funcionan
a través de motobombas y energía solar y se abastecen de aguas lluvias.
Por último, la dimensión social
hace parte fundamental de la recuperación y transformación del “Morro” de
Moravia. Los jardines comunitarios y los jardines identitarios fueron un
mecanismo de vinculación de los habitantes del barrio en el proceso de renovación
paisajística y ambiental de Moravia, empleando actividades que implicaron la participación
activa de la población local alrededor de la jardinería, promoviendo la cohesión
social y la identidad territorial (Montoya et al., 2011).
Con el proyecto “Moravia
florece para la vida” se realizó la sensibilización de la comunidad para hacer
parte de los jardines comunitarios. De acuerdo con Jorge Montoya, director de Investigación
de la Universidad Tecnológica:
En las actividades de viverismo participan en lo que es la reproducción de
plantas […] ese trabajo se acompaña desde la universidad, entonces tenemos
personas de Universidad Politécnica de Cataluña que vienen a trabajar durante
todo un periodo de tiempo en Moravia como profesores invitados. (UAB, 2012; UNESCO,
2012)
Específicamente, la
siembra de los jardines, además de constituir la recuperación paisajística, cumplió
un papel restaurador en el sentido biológico, ya que las parcelas de fitorremediacion, por medio de la capacidad de las plantas,
extrajeron los contaminantes del suelo.
Alrededor de esto se creó
el Grupo Jardines Comunitarios de Moravia, en el cual la comunidad participaba
y creaba lazos de cooperación entre sí, de sentido de pertenencia, arraigo y cohesión
social.
“La parte de jardines
comunitarios nos ha ensenado a nosotros que tenemos que ayudar a cuidar el
medio ambiente, y desde allí nosotros hemos aprendido, tanto en el grupo como en
la comunidad, ha apropiarnos del aspecto verde, de lo que es tener plantas en
el barrio” puntualiza Elsy Torreglosa, líder
comunitaria y miembro del Grupo Jardines Comunitarios de Moravia. (UAB, UNESCO,
2012)
El proyecto “Moravia
florece para la vida” incluyo la capacitación de habitantes del barrio Moravia
en jardinería certificada, este fue seleccionado en 2015 por la Fundación
Corresponsables de España como ganador del Premio Corresponsable; premio
entregado a la iniciativa más innovadora y sostenible en el ámbito de la responsabilidad
social empresarial en Iberoamérica. De igual manera, en 2017 ganó el Premio Orbe
Innoverde otorgado por la Cámara de Comercio de
Infraestructura de Francia-Colombia.
La recuperación socioambiental
del “Morro” de Moravia se constituye en un referente internacional. En primer
lugar, como ejemplo de cooperación descentralizada en la medida en que en el
desarrollo del proyecto confluyeron actores diversos; la intervención de
gobiernos urbanos (Ayuntamiento de Barcelona y Alcaldía de Medellín) y otros
actores como la Agencia Española de Cooperación, la ACI y diferentes universidades
(Universidad Politécnica de Cataluña, Universidad de Antioquia, Institución Universitaria
Tecnológico de Antioquia y Universidad de Aarhus en Dinamarca). Este proyecto
tuvo como ejes centrales: la transferencia e intercambio de conocimiento, así como
la asistencia técnica en torno a aspectos técnico-ambientales y la construcción
de capacidades, esta última fue dirigida fundamentalmente a los líderes del
barrio Moravia.
En segundo lugar, se
trata de un proyecto innovador que aposto por la transformación del “Morro”
desde una perspectiva integral que, además de recuperar el suelo y proteger la salud
pública, incluyo la participación activa de los pobladores del barrio y busco
generar beneficios sociales y económicos para la población.
Conclusiones
En este artículo se ha analizado la creciente importancia de
la paradiplomacia en general —y de la cooperación
descentralizada en particular— en la configuración de nuevos escenarios de
juego e interacción para los gobiernos urbanos.
Se planteó que como
consecuencia de la creciente globalización y los vacíos en la gobernanza estatal,
la paradiplomacia surgió como una expresión de
diplomacia local y autogestión de las ciudades desde la óptica de la gobernanza
multinivel, que concedió a las entidades subnacionales el carácter de nuevos
actores en el sistema internacional con el propósito de favorecer proyectos de
desarrollo sostenibles, competitivos e innovadores a través del establecimiento
de redes y alianzas de cooperación descentralizada.
En este sentido, la
ciudad de Medellín se ha destacado como referente en el ámbito de la cooperación
descentralizada durante las dos últimas décadas. La Alcaldía de Medellín
priorizo el diseño y fortalecimiento de su actividad paradiplomática
desde finales de la década de 1990 y principios de la década de los 2000 al incluirla
en el plan de desarrollo de la ciudad en 2002 como una línea estratégica, consideración
que se ha mantenido de forma continuada hasta la actual administración. Así
mismo, a través de la creación de la Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín
(ACI) y el diseño de una política pública de cooperación, Medellín ha cooperado
tanto con organismos internacionales de diversa naturaleza como con otras
ciudades y ha participado en acuerdos de carácter bilateral y multilateral
alrededor de múltiples temáticas y sectores.
En este trabajo se tomó
como referencia el proyecto de transformación del “Morro” de Moravia, desarrollado
en el marco de una amplia agenda de cooperación entre las ciudades de Medellín
y Barcelona que han involucrado a diferentes actores e instituciones. Las
relaciones entre las dos ciudades tienen una larga trayectoria que se han
forjado con el propósito de fomentar tanto el liderazgo de las dos ciudades como
el fortalecimiento de la gobernanza glocal (considerando el nivel de
complejidad de la incidencia de lo global en lo local y viceversa) y la participación
de diferentes actores sociales e institucionales como centros educativos, ONG, entidades
culturales, etc.
Ahora bien, el balance
socioespacial generado por la intervención en el “Morro” de Moravia se
relaciona con el mejoramiento de la calidad de vida de las personas que estaban
directa e indirectamente afectadas por las lógicas sociales, ambientales y de
salubridad que representa un basurero a cielo abierto en medio de la ciudad. Puede
afirmarse que tanto la paradiplomacia como la cooperación
descentralizada ejercida por Medellín funcionaron como plataformas estratégicas
para impulsar y aportar a la construcción de justicia socioespacial en el
barrio Moravia, en tanto, los desequilibrios territoriales fueron intervenidos
y mitigados a través de la acción política y social. No obstante, es preciso señalar
que no se trata de un proceso totalmente consolidado, pues ha sido una apuesta
paulatina que ha permitido entre ver sus resultados y efectos en el mediano y
largo plazo. Muestra de esto es que aún persisten los tratamientos de regeneración
del suelo y es posible encontrar algunas familias asentadas en el espacio del
"Morro". Por último, con este trabajo se alienta a profundizar en el
estudio de la paradiplomacia, ya que se percibe como
una alternativa viable para el desarrollo local de las ciudades. También es
importante pensar que tanto una estructura formal —encargada de establecer los
contactos transfronterizos de la ciudad— como una política pública de cooperación
—que oriente su actuación— fungen como instrumentos clave para consolidar una estrategia
de internacionalización efectiva de las metrópolis que contribuya a responder a
los desafíos que enfrentan en materia de pobreza, desigualdad y sostenibilidad.
Notas
1. Una versión preliminar de este artículo fue presentada como
ponencia en el IV Seminario Internacional de Procesos Urbanos Informales
organizado por la Universidad Nacional de Colombia el 4 de septiembre de 2019.
2. Facilitar la comunicación, negociar acuerdos, recopilar
información, prevenir conflictos y simbolizar la existencia de una sociedad
interna.
3. La Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID), en un
sentido más amplio, tiene sus antecedentes más importantes en la década de 1960
bajo la Doctrina Kennedy. A principios de la década de 1990, su arquitectura
fue sustituida por lo que se conoce como “la nueva arquitectura de la cid” como
resultado de los cambios en configuración del sistema internacional, la
diversificación de los actores involucrados en proyectos de desarrollo y la
variación del enfoque de la ayuda (Hafteck, 2003; Schiavon, 2012).
4. Residuos líquidos provenientes de la descomposición de la
basura o del paso del agua lluvia por la misma.
5. Técnicamente llamados sistemas de disposición final no
autorizados, ya que no poseen reconocimiento por autoridades ambientales ni
cuentan con instrumentos de seguimiento ambiental (plan de manejo o licencia
ambiental).
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