Bogotá D. C. durante 1998-2018. Análisis de caso del sistema de planificación urbana en Colombia

Bogotá D.C. during 1998-2018. Case analysis of the urban planning system in Colombia

La ciudad de Bogotá desde 1998, a través de los instrumentos de planificación urbana, ha ido construyendo representaciones y significados sobre su territorio. Sin embargo, al revisar su implementación por medio de los instrumentos de gestión del suelo se evidencian conflictos para llevarlos a cabo, develando pugnas políticas atravesadas por lo técnico en torno a la ciudad. Así las cosas, la presente investigación tiene como objetivo analizar la trayectoria de los instrumentos de gestión del suelo utilizados en la ciudad de Bogotá, durante el periodo 1998-2018, mediante un enfoque de políticas públicas con el fin de determinar los modelos de ciudad existentes en la práctica, a partir de la revisión documental y sistemática de los planes de gobierno y otros instrumentos de acción pública en torno a la gestión del suelo. Como se constata entre los principales resultados de la investigación, el caso de continuidad de un proyecto de ciudad formulado desde inicios del siglo xxi, cuyas intenciones de modificación por algunos gobiernos no han logrado transformaciones profundas más allá de una ruptura en valores, normas e imágenes sobre la ciudad, permite vislumbrar en Colombia un marco general de estabilidad en torno a un sistema de planificación urbana a través del conjunto de instrumentos de gestión del suelo dispuestos para los gobiernos en los territorios urbanos, el cual presenta en la práctica una serie de retos por cumplir.

Bogotá since 1998, through the instruments of urban planning, has been building representations and meanings about its territory. However, when reviewing its implementation through land management instruments, conflicts arise to carry them out, uncovering political struggles crossed by the technical aspects of the city. This being the case, this research aims to analyze the trajectory of land management instruments used in Bogotá, during the period 1998-2018, through a public policy approach in order to determine the existing city models in practice, based on the documentary and systematic review of government plans and other civil action tools related to land management. As it is verified among the primary results of the investigation, the case of continuity of a city project formulated since the beginning of the 21st century, whose intentions of modification by some governments have not achieved profound transformations beyond a rupture in values, norms and images about the city, allows us to glimpse in Colombia a general framework of stability around an urban planning system through the set of land management instruments available to governments in urban territories, which presents in practice a series of challenges to comply.

A cidade de Bogotá desde 1998, através dos instrumentos de planejamento urbano, vem construindo representações e significados sobre o seu território. No entanto, ao rever sua implementação através de instrumentos de gestão do solo, evidenciam-se conflitos para realizá-los, revelando lutas políticas atravessadas pelos aspectos técnicos em torno à cidade. Sendo assim, a presente pesquisa tem como objetivo analisar a trajetória dos instrumentos de gestão do solo utilizados na cidade de Bogotá, durante o período de 1998 até 2018, por meio de uma abordagem de políticas públicas a fim de determinar os modelos de cidade existentes na prática, a partir da revisão documental e sistemática dos planos do governo e outras ferramentas de ação pública relacionadas ao manejo da terra. Como é constatado entre as principais conclusões da pesquisa, o caso de continuidade de um projeto de cidade formulado desde o início do século xxi, cujas intenções de modificação por alguns governos não têm conseguido mudanças profundas além de uma quebra nos valores, normas e imagens sobre a cidade, permite vislumbrar na Colômbia um quadro geral de estabilidade em torno de um sistema de planejamento urbano através do conjunto de instrumentos de gestão do solo arranjado para os governos em territórios urbanos, o qual apresenta na prática uma série de desafios a serem cumpridos.

Marlon  Arias  Sánchez.  Magíster  en  Estudios  Políticos  de  la  Pontificia  Universidad  Javeriana.  Docente de  la  Secretaría de Educación Distrital, IED, Francisco Antonio Zea de Usme, Bogotá, Colombia. Correo electrónico: marlon88arias@gmail.com, https://orcid.org/0000-0002-7198-6941

Nota del autor: Este artículo presenta el segundo grupo de resultados del trabajo de investigación titulado “Bogotá D. C. durante el periodo 1998-2015 y su gestión del suelo. Una aproximación desde un enfoque de políticas públicas y el derecho a la ciudad” desarrollado para obtener el título de magíster en Estudios Políticos, de la Pontificia Universidad Javeriana, en el marco del Grupo de Investigación Interfacultades (Ciencia Política y Relaciones internacionales y Arquitectura y Diseño) “Políticas Urbanas”.

Resumen

Palabras  clave:  política  gubernamental,  suelo,  territorio,  actuación  administrativa y adaptación del plan.

Abstract

Bogotá  since  1998,  through  the  instruments  of  urban  planning,  has  been  building  representations  and  meanings  about  its  territory.  However,  when  reviewing  its  implementation  through  land  management  instruments,  conflicts arise to carry them out, uncovering political struggles crossed by the technical aspects of the city. This being the case, this research aims to analyze  the  trajectory  of  land  management  instruments used in Bogotá, during the period 1998-2018, through a public policy approach in order to determine the existing city models in practice, based on the documentary and systematic  review  of  government  plans  and  other  civil  action  tools  related  to  land  management. As  it  is  verified  among  the  primary  results  of  the  investigation,  the  case  of  continuity  of  a  city  project  formulated  since  the  beginning  of  the 21st century, whose intentions of modification  by  some  governments  have  not  achieved  profound  transformations  beyond  a  rupture  in  values,  norms  and  images  about  the  city, allows us to glimpse in Colombia a general framework  of  stability  around  an  urban  planning system  through  the  set  of  land  management  instruments available to governments in urban territories,  which  presents  in  practice  a  series  of challenges to comply.

Keywords: government policy, land, territory, administrative action, adaptation of the plan.

Bogotá D.C. durante 1998-2018. Análise de caso do sistema de planejamento urbano na Colômbia

Resumo

A  cidade  de  Bogotá  desde  1998,  através  dos instrumentos  de  planejamento  urbano,  vem  construindo  representações  e  significados  sobre  o  seu  território.  No  entanto,  ao  rever  sua  implementação   através   de   instrumentos   de   gestão  do  solo,  evidenciamse  conflitos  para  realizálos,  revelando  lutas  políticas  atravessadas pelos aspectos técnicos em torno à cidade. Sendo  assim,  a  presente  pesquisa  tem  como  objetivo  analisar  a  trajetória  dos  instrumentos  de  gestão  do  solo  utilizados  na  cidade  de Bogotá,  durante  o  período  de  1998  até  2018,  por meio de uma abordagem de políticas públicas a fim de determinar os modelos de cidade existentes na prática, a partir da revisão documental  e  sistemática  dos  planos  do  governo  e  outras  ferramentas  de  ação  pública  relacionadas  ao  manejo  da  terra.  Como  é  constatado entre  as  principais  conclusões  da  pesquisa,  o  caso de continuidade de um projeto de cidade formulado  desde  o  início  do  século XXI,  cujas  intenções  de  modificação  por  alguns  governos  não têm conseguido mudanças profundas além de uma quebra nos valores, normas e imagens sobre  a  cidade,  permite  vislumbrar  na  Colômbia  um  quadro  geral  de  estabilidade  em  torno  de um sistema de planejamento urbano através do conjunto de instrumentos de gestão do solo arranjado para os governos em territórios urbanos,  o  qual  apresenta  na  prática  uma  série  de  desafios a serem cumpridos.

Palavras-chave: política  governamental,  solo,  território,  atuação  administrativa  e  adequação  do  plano.

Introducción

A lo largo de la historia la ciudad, en términos generales,  presenta  características  particulares  tanto en su forma física como en sus aspectos más  simbólicos,  muestra  de  ellos  son  las  relaciones  sociales  emprendidas  en  ella  y  a  través  de ella, con diferentes fines. En estas  relaciones, los  múltiples  intercambios  económicos,  culturales y sociales han dado rienda suelta a la vida del ser humano en comunidad y lo han llevado a asentarse y a ocupar territorios con el fin de satisfacer  sus  diferentes  necesidades,  median-do con la política y la técnica.

Así, las ciudades, por efecto del crecimiento en  número  de  habitantes  y  en  ocupación  del  territorio,  han  elaborado  múltiples  elementos  para su planificación e ingresado en la discusión interna de cuál es el modelo más adecuado a sus expectativas,  para  adoptarlo  y  seguir  adelante  con  sus  vidas  urbanas.  Al  respecto,  es  común  ver como las diferentes formas de organización social a nivel mundial, asentadas en urbes, han sido  obligadas  a  gestionar  su  espacio  a  partir  del suelo, asumiendo sus características de uso y localización (Equipo Gestión del Suelo, 2014), para así orientar su desarrollo en un modelo de expansión o compacto, los cuales responden a motivaciones diferentes y ordenan los modos de vivir la ciudad de manera particular. Pues si bien el  primero  responde  principalmente  a  fuerzas  del mercado, el segundo da prioridad a esfuerzos de políticas conjuntas de la administración local (Rincón, 2006); cada modelo, a su manera, define en el territorio cómo y dónde enfatizar las acciones de gobierno.

Según  la  postura  como  se  asuma  conducir  la ciudad, se adelantan en la práctica diferentes mecanismos  para  dar  orden  a  sus  intenciones  en el territorio y, de esa manera, acercarse a un estado óptimo de sus expectativas. Para el caso de Colombia,  los mecanismos a los que se puede remitir para organizar el territorio se encuentran demarcados por el sistema de planificación urbana (Ley 388, 1997 y Ley 152, 1994), el cual ofrece un conjunto de instrumentos con los que se puede gobernar  sobre  el  suelo,  es  decir,  gobernar  la ciudad, tal y como dice Saldías: “El gobierno de la  ciudad  es  sobre  todo  una  intervención  para  gobernar el suelo” (2007, p. 59).

En  ese  sentido,  es  posible  afirmar  que  los  instrumentos de gestión del suelo son elementos  fundamentales  para  la  planificación  de  un  territorio, pues más que un mero asunto técnico y  normativo,  son  de  índole  político,  porque  al  estar  en  la  práctica  reflejan  las  intenciones  de  quienes rigen y gobiernan los territorios, y ello les  otorga  características  particulares  como  lo  indican estudios previos sobre el tema (Maldonado, 2000; Jaramillo, 2007; Gallo, 2010 y García,  Henao  y  Vaca,  2014).  En  esta  perspectiva,  el  presente artículo responde al objetivo de analizar la trayectoria de los instrumentos de gestión del suelo utilizados en la ciudad de Bogotá, durante el periodo 1998-2018, mediante un enfoque de políticas  públicas  con  el  fin  de  determinar  los  modelos  de  ciudad  existentes  en  la  práctica,  a  partir de la revisión sistemática de los diferentes planes de gobierno en la ciudad y otros instrumentos de acción pública en torno a la gestión del suelo durante el periodo de análisis.

Con fines explicativos, el presente artículo de investigación se describe en cuatro apartados. El primero recoge los aportes teóricos contemplados para abordar el estudio; el segundo presenta la metodología empleada durante la investigación; el tercer apartado abre la discusión vigente en torno al(los) modelo(s) de ciudad que ha tenido Bogotá durante las últimas seis administraciones y  el  papel  que  tuvieron  los  instrumentos  de  gestión  del  suelo  empleados  en  cada  periodo  de gobierno para la materialización de intenciones en el territorio. Y, por último, se exponen los  resultados  dando  respuesta  a  la  pregunta:  ¿cuál(es) modelo(s) de ciudad ha tenido Bogotá en el periodo de análisis?

Marco referencial

A  continuación  se  presentan  los  principales  elementos   teóricos   tenidos   en   cuenta   para   abordar  el  objeto  de  estudio  de  la  presente  investigación,  entre  los  cuales  se  destacan  lo  referente  a  políticas  públicas  y  los  enfoques para su  análisis (Roth, 2010; Hinestrosa, 2007; Puello, 2007; Muller, 2006; 2010; 2016; Bejarano, 2012), la acción pública y sus instrumentos (Commaille, 2015; Lascoumes y Le Galès, 2015), la  gobernabilidad  y  el  sistema  socioterritorial  (Camou,  2001;  Monnet,  2010;  Jolly,  2012),  y,  la gestión del suelo (Giraldo, 2007; Equipo Gestión del Suelo, 2014).

Con el fin de rastrear y analizar las trayectorias de los instrumentos utilizados para la gestión del suelo en Bogotá desde 1998, la categoría política pública, siguiendo a autores como Capano, aporta al estudio diciendo que “es un fenómeno complejo en el cual interactúan, frecuentemente mediante redes estructuradas de agentes, tanto elementos institucionalizados como reglas formales, ideas, intereses  e  instituciones  políticas”  (como  se  citó en Roth, 2010, p. 23). En ese sentido, cada experiencia de política pública se encuentra me-diada por contextos concretos, con realidades y personas específicas, que hacen de los problemas sociales y las diferentes respuestas por parte del Estado un conjunto de posibilidades existentes por estudiar.

Así las cosas, la gestión del suelo al ubicarla como  política  pública  cuenta  con  “un  atributo  de coherencia, integridad y sostenibilidad en la decisión y en la acción de los gobiernos —reflejado en— las respuestas a las demandas sociales” (Hinestrosa, 2007, p. 11), y, siguiendo los escritos  de  André-Noël  Roth  acerca  del  análisis  de  política  pública,  en  ellas  existe  la  articulación  entre los procesos de la política, como también sus efectos. Por ende, para revisar y evaluar la racionalidad puesta en esta política pública, es necesario adoptar alguna forma de interpretar el proceso, según los diferentes enfoques existentes para el análisis de estas, tales como el enfoque secuencial,  el  enfoque  de  la  elección  racional,  el enfoque de redes, el enfoque de advocacy coalitions  framework  y/o  el  enfoque  constructivista  y  cognitivista,  pues  cada  uno  brinda  matices  particulares para el análisis y así dar respuesta a las preguntas: ¿cómo se hizo la política?, ¿para qué? y ¿para quién?

Luego  de  una  revisión  de  los  diferentes  enfoques,  la  presente  investigación  se  acoge  a la corriente cognitiva por contar con marcos y elementos de comprensión donde se especifican las visiones del mundo de los diferentes actores y, como lo describe Puello:

animan, a su vez, los principios de la acción pública  y  las  metodologías  prácticas  que  convergen en un sistema estructurado de instrumentos conceptuales  y  analíticos,  legítimos  a  la  hora  de  justificar e interpretar las relaciones sociales, y el manejo de los asuntos públicos y las políticas en un dominio particular de acción en la esfera pública. (2007, p. 88)

Lo anterior logrando poner en discusión la representación de una(s) realidad(es) concreta(s), en nuestro caso la ciudad; y cuyas decisiones y traducciones en acciones requieren del debate y la acción del gobierno de turno, para dar respuesta a demandas sociales recogidas en imágenes establecidas en el ámbito político, como también a las que aún no, producto del juego de estrategias continuas y dinámicas, reflejadas en el referencial de una política. Al respecto, autores como Muller definen ‘referencial’ al describir el proceso de las políticas públicas de la siguiente manera:

Elaborar  una  política  pública  consiste,  entonces,  en  construir  una  representación,  una  imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir. Es en  referencia  a  esta  imagen  cognitiva  que  los  actores van a organizar su percepción del problema,  confrontar  sus  soluciones  y  definir  sus  propuestas de acción: este conjunto de imágenes es “el referencial de la política pública. (2010, p. 115

Desde este enfoque se tienen en cuenta para el análisis los siguientes elementos:

Primero, el referencial global y el referencial sectorial, con el fin de comprender transacciones adelantadas  entre  los  diferentes  escenarios  de  decisión. Y cuatro niveles de percepción, cuyo aporte radica en la doble operación de decodificar y recodificar la realidad (tabla 1). La elaboración del  referencial  de  una  política  pública,  según  Muller,  “corresponde  a  un  doble  mecanismo:  una operación de decodificación de lo real, con el fin de disminuir el carácter opaco del mundo y una operación  de  recodificación  de  lo  real  para  definir  un programa de acción política” (2010, p. 117).

Y  se  presenta  en  términos  general-global  o  en  partes-sectorial. El uso del referencial se da para articular como estructura de significación de la realidad cuatro niveles de percepción del mundo correspondientes a valores, normas, algoritmos e imágenes. Cada nivel de percepción da cuenta de diferentes apreciaciones presentes en la sociedad y posibilitan reconocer relaciones específicas en torno al objeto de estudio.

Segundo, desde el enfoque cognitivo es posible emplear cuatro dimensiones para los referenciales, siguiendo lo propuesto en el esquema de análisis del referencial de las políticas urbanas realizado por Bejarano (2012). Dichas dimensiones de análisis son herramientas analíticas que permiten  leer  e  interpretar  las  trayectorias  de  las políticas públicas en los territorios urbanos a  través  de  sus  instrumentos.  Y  sirven  como  medio  para  conceptualizar  las  interrelaciones  conformadas en las unidades de análisis, ocultas en la práctica donde convergen valores, normas, imágenes y algoritmos. Lo anterior se explica a continuación en la tabla 2.

Tabla 1. Batería para el análisis cognitivo de las políticas públicas

Los referenciales
El referencial global	El referencial sectorial
Hace alusión a la representación consensuada que tiene una sociedad sobre su relación con el mundo en un contexto específico, delimitando el campo donde se van a jerarquizar y organizar los conflictos sociales, como también, dirimir los caminos de la acción pública, “a partir de un conjunto de valores fundamentales que constituyen las creencias básicas de una sociedad, así como por una serie de normas que permiten elegir entre varias conductas” (Muller, 2010, p. 118).	Muller al respecto dice: “El referencial sectorial es una representación de un sector, de una disciplina, de un campo de acción o de una profesión”. Y continúa: “Su primer efecto es delimitar las fronteras del sector, la configuración de un sector como la agricultura, los transportes o la energía depende estrechamente de la representación que se tiene del puesto de la agricultura, de los transportes y de la energía en la sociedad” (2010, p. 122); asunto generador de discusión, pues tiene elementos en torno a los criterios de selección y modos de designación en la agenda política de los gobiernos.
Los niveles de percepción de los referenciales
Los valores	Las normas
Son las representaciones fundamentales sobre lo que está bien y lo que está mal, lo deseable o lo que debe ser descartado. Define un marco global de la acción pública.	Definen las diferencias entre lo real percibido y lo real deseado. Definen unos principios de acción —deber ser— más que unos valores.
Las imágenes	Los algoritmos
Son unos vectores implícitos de valores, de normas y aun de algoritmos que proporcionan significación de manera inmediata, sin necesidad de un largo discurso.	Son unas relaciones causales que expresan una teoría de la acción. Se pueden expresar “si..., entonces”. Ejemplo: “si transfiero las políticas de lucha contra la exclusión social del Estado hacia las entidades locales, entonces las políticas públicas serán más eficaces porque están más cercanas a los interesados” (Muller, 2016, p. 556).

Nota: adaptado de “Los círculos de decisión en las políticas públicas” y “Referencial”, por Muller, P., 2010 y 2015, Las políticas públicas, pp. 113-136; y Diccionario de políticas públicas, pp. 555-561.

Tabla 2. Dimensiones del esquema de análisis del referencial de las políticas urbanas

Dimensión cognitiva	Dimensión temporal
Reconocimiento de los niveles de percepción del referencial, por lo general en los planes de desarrollo (nacional, departamental, distrital), planes de ordenamiento territorial y derivados, documentos CONPES, u otros instrumentos de planificación sectorial, regional o nacional.	Reconstrucción de las trayectorias y del contexto con base en las otras dimensiones, en la cual se establecen relaciones de coordinación sincrónica (concordancias y/o desfases) o diacrónica (continuidades y/o rupturas).
Dimensión política	Dimensión espacial
Identificación de los actores que hacen parte del desarrollo de formulaciones, negociaciones, conflictos o alianzas que conducen a las decisiones.	Ubicación de la acción específica en el territorio. Contextualización de las otras dimensiones a través de la posibilidad de integrarlas en la escala territorial y/o concebir la utilización de diferentes instrumentos de acción pública.

Nota: adaptado  de  “Los  principios  básicos  del  esquema  de  análisis”,  por  Bejarano,  C.  2012,  Hacia  un  esquema  para  el  análisis del referencial de las políticas públicas urbanas, desde la perspectiva de los instrumentos de planificación y de gobierno, como instrumentos de acción pública, pp. 64-95.

Dentro  de  esta  propuesta  teórica,  es  necesario  señalar  lo  expuesto  por  autores  como  Muller (2010) y Jolly (2010), quienes consideran como fundamento del análisis cognitivo de las políticas públicas el estudio de la acción pública, comprendida esta como un proceso de marcos de interpretación del mundo. En ese sentido y con el fin de aclarar la distinción de este concepto, se sigue lo expuesto por Thoenig, quien dice:

se podría caracterizar la acción pública como la manera en que una sociedad construye y califica los problemas colectivos y elabora respuestas, contenidos y procesos para abordarlos —y agrega  elementos  principales  para  su  examen  como— el Estado no actúa solo, sino con otros interlocutores. [...] la sociedad recurre a múltiples  formas  de  tratamiento  de  sus  problemas  colectivos,  entre  los  cuales,  la  esfera  pública  sólo  representa  una  de  las  posibilidades.  (1997, p. 28)

Es  decir,  la  acción  pública  cuenta  con  un  escenario específico y no se da en todos los lugares; se construye en la multiplicidad de actores y además se lleva a cabo por la sociedad en su conjunto. Así, se puede decir que “la autoridad construye configuraciones de creencias, intereses y conductas que permiten la coordinación y la dirección. Transcribe intencionalidades” (Thoenig, 1997, p. 34), pero se encuentra sujeta a las condiciones  establecidas  y  a  las  variables  del  arte de gobernar en el contexto, indispensables para hallar el equilibrio necesario en la sociedad a  través  de  las  representaciones  generales  o  sectoriales,  la  decodificación  y  la  recodificación  de  lo  real,  la  percepción  del  mundo  con  sus valores, normas, algoritmos e imágenes, la organización de los problemas, sus soluciones y la definición de propuestas de acción (Muller, 2010), tomando cuerpo y permeándose del flujo constante de relaciones llenas de intereses, de expectativas y de deseos latentes para plasmar modelos de ciudad.

En  ese  orden  de  ideas,  existen  elementos  concretos que articulan las relaciones elaboradas en el contexto, tales como los instrumentos de la acción pública los cuales, según Lascoumes y Le Galès (2015), constituyen un dispositivo técnico y social que organiza u orienta relaciones socia-les específicas, entre los poderes públicos y sus destinatarios, en función de representaciones y de significaciones de las cuales es portador, con la capacidad de concretar intenciones y motivaciones explícitas o implícitas en las codificaciones o las recodificaciones de las realidades experimentadas  por  los  actores  en  curso,  otorgando  capacidades  de  acción  por  la  manera  como  se  vinculan a la forma de funcionar y de concebir el mundo en una sociedad.

Ahora bien, desde el enfoque cognitivo para el  análisis  de  las  políticas  públicas  se  adoptan  unas  características  particulares  producto  de  configuraciones  de  interdeterminación  disímiles,  las  cuales,  según  Monnet  desde  su  análisis  al  concepto mismo de territorio, dan cabida para concebir  las  interacciones  entre  la  sociedad  y  su entorno físico, implicando el reconocimiento de un conjunto de producciones, definiciones, condicionamientos  y  actualizaciones  recíprocas  entre  conceptualización  y  producción  del  espacio  (2010,  p.  91),  dadas  al  mismo  tiempo  por las condiciones materiales del espacio y las lógicas  de  regulación  puestas  en  juego  por  los  diferentes actores en sus diferentes relaciones, en espacio-tiempo específico.

Bajo esa premisa, se acoge el sistema socio territorial propuesto por Monnet, que concibe el territorio como “el espacio material, área o red, realizado por el ejercicio de una acción humana repetitiva” (Jolly, 2012, p. 3), y se relaciona con los conceptos de territorialidad y de territorialización, para esquematizar el flujo de valores, acciones, condicionamientos, definición  y  construcción  del territorio. Al respecto, siguiendo las lecturas realizadas por Roa (2011) y Jolly (2012) sobre el sistema socio territorial, se considera:

el  territorio  como  “el  espacio  material  donde  se realiza una acción humana repetitiva”, mientras la territorialidad corresponde a “los valores atribuidos a un territorio” y la territorialización a  las  “acciones  que  se  hacen  sobre  el  espacio  material fundamentadas en una territorialidad. (Jolly, 2012, p. 7)

Dichas conceptualizaciones son fundamenta-les para interpretar la ciudad de Bogotá y rastrear un atributo de coherencia en las decisiones y en las acciones que han marcado su trayectoria en el periodo de estudio, al aproximar el conjunto de  valores  e  intenciones  relacionadas  con  las  formas de producir el territorio desde el atributo particular de la ciudad tomado para el análisis, el  suelo  urbano,  y  su  respectiva  gestión,  cuya  puesta  en  marcha  ha  implicado  la  pugna  de  valores-intenciones  en  medio  de  lo  complejo  y  lo  dinámico  de  la  ciudad  en  los  últimos  seis  períodos de alcaldía.

En la presente investigación, también se trae a colación las diferentes formas desarrolladas por las sociedades para comprender e intervenir la acción pública en los territorios, pues entre ellas algunos autores como Jolly (2012), siguiendo a Le Galés, exponen tres. La primera, denominada gobierno,  responde  a  una  lógica  de  regulación  vertical, en la cual se da predominio a la figura del Estado como actor principal en la configuración de los valores existentes, y en la definición y producción del territorio. Se relaciona con la formulación desde arriba de los programas, planes o proyectos de acción pública. La segunda es la de gobernancia (za),  que,  según  el  mismo  autor,  acude a una lógica de regulación horizontal, donde participan diferentes actores para la definición y producción del territorio, como también en la determinación de los valores.

La tercera, gobernabilidad, saca a flote las preocupaciones clásicas por el orden y la estabilidad, y, de una u otra manera, articula las dos formas anteriores (gobierno y gobernanza) (Jolly, 2010), definiéndose como “un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas societales y la capacidad del sistema político (Estado/gobierno) para responderlas de manera legítima y eficaz” (Camou  ,  2001,  p.  36),  producto  de  la  práctica  de buscar superar dilemas o dificultades asocia-das al uso casi exclusivo de lógicas sectoriales y/o lógicas territoriales. Es decir, intenciones y prácticas  amarradas  a  maneras  de  plantear  las  acciones desde un nivel central con primacía del Estado, o solo desde una perspectiva descentralizada con el reconocimiento de múltiples actores conduciendo la acción.

Por último, la categoría de suelo corresponde a la característica misma de la tierra y al medio natural  en  el  cual  el  hombre  como  especie  ha  garantizado su supervivencia. Su concepción al interior de las ciudades, como dice Giraldo (2007), ha estado mediada por un conjunto de cambios estructurales  entre  el  paso  de  la  agricultura  a  la industria, y de la industria a los servicios. Lo anterior,  llegando  a  modificar  las  intenciones  en cuanto al suelo urbano, el cual no es solo un ámbito físico instrumental, sino parte esencial de la interconexión e interdependencia necesaria de sus diferentes atributos para la coherencia de ciudad, donde hay valores de uso y de cambio (Harvey,  2013),  según  las  relaciones  sociales  dominantes.

En ese sentido, “el suelo como factor de producción de bienes y servicios, —y— soporte de la diversidad de actividades económicas, políticas, culturales, sociales y ambientales” (Equipo Gestión del Suelo, 2014, p. 21), es la ficha clave para el estudio de las diferentes formas de organización social, pues los gobiernos deben asumir y tener en cuenta que cualquier acción pública, ya sea de equipamiento, infraestructura o vigilancia y control, puede y tiene que desarrollarse mediante la utilización del suelo y la tierra.

Por todo lo anterior, en el siguiente apartado de metodología se comparten los elementos prácticos del análisis con el fin de abrir camino a la discusión en torno a la ciudad, e iniciar diálogos académicos y sociales sobre el tema.

Metodología

El presente estudio responde a las características  de  una  investigación  de  enfoque  cualitativo,  porque  en  principio  “utiliza  la  recolección  de datos sin medición numérica para descubrir o afinar preguntas de investigación en el proceso de interpretación”, y luego, “se fundamenta en  una  perspectiva  interpretativa  centrada  en  el  entendimiento  del  significado  de  las  acciones”  (Hernández,  Fernández  y  Baptista,  2010,  pp.  8-9)  tanto  humanas  como  institucionales.  En ese orden, el alcance de la investigación es de tipo exploratorio, al indagar el objeto de estudio desde una perspectiva innovadora, construida  al  interior  del  grupo  de  investigación  “Políticas  Urbanas”;  y  al  abrir  la  posibilidad  para  nuevos  estudios  al  respecto,  ya  sea  profundizando  o  debatiendo  cualquier  elemento  expuesto.

A partir de lo anterior, para el desarrollo de la investigación se emplea la estrategia de estudios de caso, porque “tienden a focalizar, dadas sus  características,  en  un  número  limitado  de  hechos y situaciones para poder abordarlos con la profundidad requerida para su comprensión holística y contextual” (Neiman y Quaranta, 2006, p. 218). En este caso, las trayectorias de los instrumentos de la gestión del suelo en Bogotá durante 1998-2018,  para  lo  cual,  desde  un  enfoque  de  políticas públicas, se atienden con esta estrategia de investigación particularidades explicadas en el  apartado  anterior  (los  referenciales,  niveles  de  percepción  del  referencial  y  dimensiones  del  esquema  de  análisis  del  referencial  de  las  políticas urbanas) con el fin de definir sus usos y las intenciones puestas en ellos por parte de los diferentes gobiernos de turno.

En ese sentido, luego de delimitar el objeto de estudio en un espacio y tiempo determinado, se emplean para la indagación, la argumentación y el análisis las herramientas de revisión documental y revisión sistemática de la información, con el propósito de poder rastrear y ubicar en documentos oficiales, principalmente los planes de desarrollo de cada administración, las acciones públicas e intenciones implícitas en cada una de ellas, a lo largo y ancho de la ciudad, donde los instrumentos de gestión del suelo aparecen a la orden del día, siendo recodificaciones por parte de cada gobierno para tratar la realidad.

Así las cosas, en términos prácticos el presen-te estudio elabora la figura 1, “La ciudad como escenario  complejo  y  dinámico”,  para  llevar  a  cabo el análisis de cada gobierno-administración de la ciudad. En ella, se condensa el entramado teórico del primer apartado y el metodológico expuesto hasta el momento, en busca de identificar los elementos claves para el análisis y así propiciar una lectura articulada entre intenciones e instrumentos de gestión del suelo en Bogotá durante el periodo 1998-2018.

Figura 1. La ciudad como escenario complejo y dinámico

Nota: adoptado  de  “La  gobernabilidad  en  el  territorio”  a  partir  de  Giraldo  (1997),  Thoenig  (1997),  Camou  (2001),  Monnet (2010), Jolly (2010: 2012), Bejarano (2012), Commaille (2015) y Lascoumes y Le Galès (2015)”, por Arias, M., (2016), Bogotá D. C. durante el periodo 1998-2015 y su gestión del suelo. Una aproximación desde un enfoque de políticas públicas y el derecho a la ciudad, pp. 20-27.

Para  lo  anterior,  se  ubican  los  niveles  de  percepción del referencial: imágenes, valores y norma;  y  las  dimensiones:  espacial,  temporal,  política  y  cognitiva;  dentro  de  una  relación  dinámica  representada  por  un  flujo  continuo, el  cual  exterioriza  estructuras  de  significación  y  halla  configuraciones  de  interdeterminación  disímiles  entre  territorio,  territorialización  y  territorialidad. También se observa y revisa las configuraciones  entre  las  formas  de  ordenar  y  dar  valores  a  los  territorios,  identificando  los  ejercicios  y  las  relaciones  bajo  el  escenario  de  una  posible  balanza  de  poder  entre  gobierno,  gobernanza  y  gobernabilidad,  en  medio  de  la  traducción de intenciones a acciones, que para el caso de estudio es el paso del planteamiento de  un  modelo  de  ciudad  a  la  producción  del  territorio-ciudad, por medio de la búsqueda de un equilibrio dinámico entre mercado y Estado, donde la gestión del suelo va de intención(es) a instrumentos puestos en marcha, traduciendo las ideas en acciones tanto de índole técnico como político al interior de la ciudad.

Para  finalizar  este  apartado,  es  necesario  señalar en cuanto a las dimensiones de análisis que  la  cognitiva  aborda  el  referencial  de  cada  administración como se muestra en la tabla 3 del siguiente apartado, donde se describe la estructura de significación de la realidad plasmada por cada administración  en  sus  niveles  de  percepción;  la  dimensión  temporal  reconoce  la  trayectoria  en el tiempo de los diferentes instrumentos de gestión del suelo usados en el territorio durante el periodo 1998-2018, y, la dimensión espacial rastrea la relación entre la acción pública de los planes de desarrollo, los instrumentos de planificación, financiamiento y de gestión del suelo, con el espacio urbano, cuyo reconocimiento arroja los focos de intervención en la ciudad (figura 3). Por último, la dimensión política expresa todo el equilibrio desplegado por los gobiernos para conservar o tratar de transformar su intención de ciudad, reflejado en los apéndices.

Debate sobre la ciudad

En Colombia, todas las intervenciones con respecto  al  suelo  son  contempladas  en  el  marco  normativo   (Constitución   Política   de   Colombia,  1991),  Ley  388  (1997)  y  Ley  1454  (2011),  y  llevadas  a  cabo  con  los  diferentes  instrumentos  de  acción  pública,  como  los  Planes  de  Ordenamiento  Territorial, POT,  los  Planes  de  Desarrollo,  PD,  los  Planes  Estratégicos  y/o  Sectoriales,  entre  otros.  Este  hecho  conforma  en  la  práctica  un  sistema  de  planificación  urbana  el  cual  concibe  a  la  gestión  del  suelo  como  un  elemento  racional  entre  los  atributos de la ciudad, es decir, de uso técnico sobre este  bien  escaso,  que  tiene  valor  de  cambio.

No obstante, la actuación del Estado sobre este recurso beneficia el crecimiento económico, así como el bienestar social. Por ende la intervención del Estado al respecto se puede concebir como:

un ejercicio pleno de la función pública del ordenamiento del territorio mediante el impulso, la coordinación, la articulación, la concertación e implementación de disposiciones, acciones y actuaciones  urbanísticas  para  lograr  la  protección,  promoción  y  la  realización  del  derecho  constitucional a una vivienda digna desde una perspectiva  integral,  integrada  e  integradora  del sistema de asentamientos humanos. (Equipo Gestión del Suelo, 2014, p. 24).

De tal manera, que en la operación del suelo urbano como mercancía el uso meramente técnico de la intervención del Estado se cuestiona, porque efectivamente  se  tienen  diferentes  referentes  por analizar y ello demanda comprensiones de la realidad desde una óptica más allá del carácter funcionalista de la ciudad. Más aun cuando en la marcha de la producción del territorio-ciudad con  la  interacción  de  diferentes  actores,  entre  ellos el Estado, se permean preguntas tales como: ¿qué  modelo(s)  de  ciudad  se  quiere?  y  ¿para  quién(es) la ciudad? Interrogantes las cuales dejan entrever que “la discusión sobre las estrategias y los objetivos de ordenamiento es política antes que técnica o jurídica” (Maldonado, 2000, p. 8). A este respecto, el uso de los instrumentos en la gestión del suelo suele reflejar dichas discusiones y posiciones en y sobre el territorio. En ese sentido, producto de la revisión documental y la sistematización de información en torno a la gestión del suelo en Colombia, la figura 2 muestra el abanico de instrumentos de gestión del suelo disponibles por cada gobierno para llevar a cabo sus intenciones.

Con  lo  anterior,  desde  el  año  1997  con  la  promulgación de la Ley 388 sobre Plan de Ordenamiento Territorial, POT; y la puesta en marcha en 1998 del Plan de Desarrollo Distrital, PDD, para la ciudad, se da entrada en el año 2000 mediante el Decreto 619 a la adopción del POT para Bogotá, donde  se  define  un  modelo  territorial  para  el  Distrito Capital el cual asigna a cada porción del territorio una función específica. En el 2003, ya bajo otro PDD, se adelanta su revisión, y mediante el  Decreto  469  se  introduce  la  orientación  de  Región como eje transversal de su ordenamiento, tomando la decisión política de cambiar el sistema de gestión urbana, incorporando la gestión del suelo como política pública que genera reparto de cargas y de beneficios tanto de particulares como  del  Distrito.  Posteriormente  durante  los  años 2004, 2008 y 2012 se desarrollan los PDD de cada gobierno, y en el 2013 se pretende hacer una modificación excepcional al POT, sin embargo, esta medida es suspendida. Ya para el 2016, con el PDD de la nueva administración, se abren nuevamente las puertas para un POT en el 2018.

Este breve recorrido introduce para el análisis la idea central para la dimensión cognitiva, según la cual:

las  decisiones  y  actuaciones  urbanas  generan  movilización  de  recursos  públicos  y  privados.  En esta línea, toda actuación normativa o física sobre  el  territorio  implica  el  reconocimiento  del cambio que sobre el valor del suelo tienen las  decisiones  normativas  y  de  ordenamiento,  así como también de la ejecución de obras públicas. (Gallo, 2010, p. 84)

Dicha idea resalta el hecho de que la orientación de las diferentes acciones públicas para alcanzar  objetivos  políticos  se  entrecruza  con  motivaciones  económicas  y  sociales.  En  este  aspecto, los instrumentos de gestión del suelo, en especial los de planificación, son un elemento crucial para codificar y recodificar la ciudad por parte de la administración, debido a su lugar de normatividad, vía judicial y/o administrativa, al servicio de diferentes intereses.

Al  respecto,  las  intenciones  políticas  de  cada administración han sido identificadas por medio de los niveles de percepción del referencial  expresados  en  sus  documentos  oficiales,  principalmente  en  los  planes  de  desarrollo.  A  continuación,  la  tabla  3  expone  la  dimensión  cognitiva del análisis para determinar más adelante el atributo de coherencia con las trayectorias de los instrumentos de gestión del suelo utilizados en la ciudad.

Tabla 3. La dimensión cognitiva del análisis

Alcalde y Plan de Desarrollo	Valores	Normas	Imágenes
Enrique Peñalosa Londoño “Por la Bogotá que queremos”. Vigencia 1998-2001,  Acuerdo 06 de 1998	• Armonizar procesos de urbanización y de renovación urbana • Cambio profundo en la manera de vivir • Control estatal del crecimiento urbano	• Renovación urbana • Prioridades de infraestructura: movilidad, urbanismo y servicios • Prioridades de interacción social: educación, salud, bienestar social y desmarginalización	• Por la Bogotá que queremos • Soluciones integrales y desarrollos urbanísticos con vocación de futuro • Desmarginalización • Renovación urbana • Ordenamiento de la expansión de la ciudad • Expansión planificada • Banco de tierras
Antanas Mockus Sivickas “Bogotá para vivir todos del mismo lado”. Vigencia 2001-2004,  Decreto 440 de 2001	• Lo público es sagrado • Cultura ciudadana • Planes parciales de renovación urbana • Acción conjunta entre lo público y lo privado	• Confianza en la gestión pública • Cultura de pago • La gestión a partir del ordenamiento territorial y los instrumentos de gestión • Desalentar la urbanización informal • Aumentar la oferta de suelo urbano en Bogotá y la región	• Ciudad amable • Cultura ciudadana • Legalización • Focalización social • La ciudad y la región • Ciudadelas
Luis Eduardo Garzón “Bogotá sin Indiferencia”. Vigencia 2004-2008, Acuerdo 119 de 2004	• Ejercicio efectivo, progresivo y sostenible de los derechos humanos • Superación de la pobreza • Integración territorial • Ciudad de las personas y para las personas • Ciudad incluyente	• Disminuir la desigualdad • Mejoramiento de las condiciones de habitabilidad • Descentralización y desconcentración en lo local • Prioridad las zonas de mayor pobreza, riesgo y vulnerabilidad • Sistema de espacio público	• Bogotá sin hambre • Ciudad de derechos • Apropiación de la ciudad • Inclusión social • Hábitat • Entorno • Ciudad región • Ciudad compacta
Samuel Moreno Rojas “Bogotá Positiva: Para vivir mejor”. Vigencia 2008-2012, Acuerdo 308 de 2008	• Ciudad incluyente • Derecho a un techo • Justicia y equidad • Ciudad de derechos • Diversidad • Promoción y garantía de los derechos fundamentales • Derecho a la ciudad	• Función pública equitativa • Seguridad ciudadana • Universalidad e integridad en los derechos humanos y ambientales • Gestión pública equitativa • Desarrollo democrático • Acceso a las tecnologías de la información	• Bogotá viva • Ciudad digital • Ciudad global • Derecho a la ciudad • Ciudad de derechos • Planes parciales y planes maestros • Política de uso eficiente del suelo
Gustavo Petro Urrego “Bogotá Humana”. Vigencia 2012-2015, Acuerdo 489 de 2012	• Defensa de lo público • Entornos seguros • Ecourbanismo • Acceso equitativo a la ciudad • Ciudad incluyente • Centro ampliado, corazón de la ciudad • Poder ciudadano	• Democratizar y desconcentrar el crecimiento desigual de la ciudad • Privilegiar los seres humanos sobre los automóviles • Armonizar desarrollo de Bogotá con la región • Territorio ordenado alrededor del agua	• Bogotá humana • Superación de la segregación y la discriminación • Vivienda digna • vip y vis bien ubicadas • Centro ampliado denso • Ser humano centro de las preocupaciones del desarrollo • Ordenamiento a partir del agua
Enrique Peñalosa Londoño “Bogotá mejor para todos”. Vigencia 2016-2020, Acuerdo 645 de 2016	• Alcanzar la felicidad • Desarrollo pleno del potencial de los habitantes • Reorientar el desarrollo de la ciudad • Ser mejores y vivir mejor • Igualdad de calidad de vida	• Reconocimiento de la estructura ecológica principal como eje del nuevo ordenamiento del territorio • Calidad  de  vida  urbana  que  promueva el desarrollo económico  basado  en  el  conocimiento • Gobierno  legítimo,  fortalecimiento local y eficiencia • Proyección de la ciudad hacia la región	• Bogotá  mejor  para todos • Yo amo a Bogotá • Acciones con resultado • Cambios  que  ya  estamos viendo • Estamos  haciendo  lo imposible • El metro es una realidad

Nota: adaptado de “Referenciales distritales”, por Montoya, A., 2014, Convergencias y divergencias entre las visiones nacional y distrital del suelo urbano a partir de las políticas recientes de vivienda social y del programa nacional de vivienda gratuita, pp. 52-63.

Lo anterior, para materializarse en el territorio se refleja en la focalización de sus acciones públicas —por ejemplo, a través de planes zonales, planes  parciales  y  unidades  de  planeamiento  zonal  (ver  apéndices)—.  En  el  caso  de  Bogotá  desde 1998, con el primer PDD se buscó gobernar mediante un estado de equilibrio bajo la fórmula de acción integral, conjunta o estratégica, ya sea vía distribución de competencias, sostenibilidad y/o asociatividad, entre otras figuras-herramientas, contempladas en la Ley 388 (1997) y la Ley 1454 (2011), tal cual como se muestra en la figura 2, para llevar a la práctica las intenciones expuestas y sus lógicas de ordenamiento del territorio.

Figura 2. Conjunto de instrumentos de gestión del suelo

Nota: adoptado de “Ley 152 de 1994 y Ley 388 de 1997” a partir de Congreso de Colombia, 1994-1997, Capítulo I al X y Planes de ordenamiento territorial, respectivamente. Recuperados del Diario Oficial 41.450 (1994) y del Diario Oficial 43.091 (1997).

Del mismo modo, desde entonces cada gobierno ha buscado dentro del territorio adelantar sus respectivas acciones para dar cumplimientos a sus normas, valores e imágenes (ver apéndices). Algunos ejemplos son la intervención en el mercado inmobiliario en 1999 con la conformación de “Metrovivienda”, o las reformas institucionales llevadas a cabo en el año 2006 para abrir canales de participación y ampliar el escenario de acción del gobierno de la ciudad, con nuevas secretarías y oficinas; también la puesta en marcha de “Misión Hábitat por Bogotá” en el 2007 y  otras  acciones  que  responden  a  intenciones  de un variado abanico de propósitos políticos, como lo enseñan los planes de desarrollo: “Por la Bogotá que queremos”, 1998-2001; “Bogotá para  vivir  todos  del  mismo  lado”,  2001-2004;  “Bogotá  sin  indiferencia”,  2004-2008;  “Bogotá  positiva: para vivir mejor”, 2008-2012; “Bogotá humana”,  2012-2016;  y  “Bogotá  mejor  para  todos”, 2016-2020.

Sin embargo, llama la atención, después de la adopción de estos instrumentos de gestión del suelo, la persistencia en términos generales de un déficit habitacional y un crecimiento desordenado de la ciudad (Ceballos, 2008; Grandett, 2017),  por  más  que  se  han  adelantado  esfuerzos  institucionales  de  diferente  orden.  En  ese  sentido, a continuación desde el análisis de las dimensiones temporal y espacial, producto de la revisión documental y la sistematización de la información en torno a los instrumentos de gestión del suelo usados durante el periodo 1998-2018 en Bogotá, la figura 3 permite introducir a una posible explicación al respecto, con la localización de las principales acciones, enunciadas bajo los planes parciales de desarrollo y planes zonales, los  cuales  evidencian  la  focalización  en  tres  partes del territorio, dando paso a la siguiente dimensión de análisis.

Figura 3. Dimensión temporal y espacial de algunos instrumentos de gestión del suelo en Bogotá durante 1998-2017

Nota: adaptado  de  “Localización  de  planes  parciales  adoptados”  por  Consuerga,  C.  et  al.,  2016,  Planes  parciales  de  desarrollo: evolución y práctica. Bogotá 2000-2015, p. 60; y “Relación de planes parciales de desarrollo adoptados”, por Secretaría Distrital de Planeación, 2018, Relación de planes parciales de desarrollo adoptados, recuperado de http://www.sdp.gov.co/sites/default/files/ppda_adoptados_a_2018.pdf

Luego de compartir los ordenadores gráficos de las dimensiones cognitiva, espacial y temporal del análisis, la dimensión política reúne cada uno de los elementos anteriores y materializa su expresión en el desarrollo de la figura 1, “La ciudad como escenario complejo y dinámico”, sobre cada periodo de gobierno, como se puede ver en los apéndices. Allí resulta relevante para el caso en estudio prestar atención a los instrumentos de gestión del suelo utilizados por cada administración,  y  su  relación  con  la  ciudad  a  desarrollar,  pues, hilando con la trayectoria espacial, desde el  año  2000  los  focos  de  intervención  pública  yacen en el norte, sur y suroccidente de la ciudad, concentrando en gran parte las disposiciones que se tienen para ordenar el territorio.

Por otro lado, lo sucedido en el año 2003 con la revisión del POT fortalece su ejercicio de autoridad de planificación desde el lugar del ordenamiento y  operaciones  urbanas,  al  ubicar  el  suelo  en  la  categoría de política pública, por ser este atributo la base de la gestión pública y privada sobre el territorio. Con ello, desde entonces se afianza lo expuesto sobre los focos de intervención mediante garantías  a  un  modelo  de  ciudad  instaurado  en el POT del año 2000. Reflejado en la práctica con la imagen de la administración 1998-2001 “Soluciones integrales y desarrollos urbanísticos con vocación de futuro” (tabla 3), cuya vitalidad a la fecha se conserva y tiene la posibilidad de renovarse, al repetir en el gobierno de la ciudad.

En ese orden de ideas, la gobernabilidad desde 1998 hasta 2018 (descrita en los seis apéndices) se representa en la ciudad de Bogotá a través de la continuidad de un sistema de planificación urbana, vía el uso permanente de algunos instrumentos y el desarrollo de otros, de acuerdo con las características y las potencialidades del territorio junto con la de sus gobernantes. En la práctica, se ha logrado establecer la puesta en marcha de objetivos dispuestos en un plan (POT) que requiere mínimo de cuatro periodos de administración para su ejecución y que inevitablemente condiciona las acciones de quienes llegan posteriormente. En consecuencia, el sistema de planificación urbano en Colombia, según lo analizado en la ciudad de Bogotá, cuenta con una coordinación diacrónica de continuidades, más que de rupturas en la trayectoria de los instrumentos de gestión del suelo, como se observa en figura 4.

Figura 4. Trayectorias de los instrumentos de gestión del suelo y modelos de ciudad en Bogotá durante 1998-2018

Nota: adaptado de “De las intenciones a las prácticas. Trayectorias 1998-2015” por Arias, M., 2016, Bogotá D. C. durante el periodo 1998-2015 y su gestión del suelo. Una aproximación desde un enfoque de políticas públicas y el derecho a la ciudad, pp. 93-10.

Así,  se  contrasta  la  idea  expuesta  desde  el  inicio  del  documento  en  torno  a  la  existencia  de diferentes modelos de ciudad en el periodo 1998-2018  en  Bogotá,  pues  se  identifica  un  atributo de coherencia implantado desde principio del siglo XXI con la formulación-adopción del POT (año 2000) para la ciudad, su respectiva revisión en el año 2003 y posteriores vínculos con los programas de ejecución de cada plan de desarrollo  de  las  diferentes  administraciones  (figura  4).  Al  respecto,  es  importante  indicar  la  doble  operación  efectuada  en  el  territorio  desde las alcaldías de Peñalosa y Mockus, pues en principio efectúan una decodificación de lo real a partir de la vocación a futuro, luego elaboran una recodificación de lo real a partir del uso de instrumentos concretos, y de esta forma establecen  la  organización  de  los  problemas,  sus soluciones y la definición de propuestas de acción  acordes  a  al  referencial  construido  con  sus imágenes, valores y normas. De esta manera, configuran un modelo de ciudad predominante proveniente  de  las  ideas  del  urbanismo,  de  la  acción conjunta entre lo público y lo privado, de la renovación urbana y la extensión planificada, otorgando  prioridad  a  una  infraestructura  con  fines de agilizar los flujos del mercado y afirman una expansión de lo urbano en el territorio.

Consideraciones de cierre

La ciudad de Bogotá desde principios del siglo XXI ha consolidado un modelo de ciudad en el cual  se  han  encontrado  procesos  y  gobiernos  con intenciones muy variadas, algunas con tendencia  a  la  reivindicación,  integración,  democratización y desconcentración del crecimiento desigual  de  la  ciudad,  y  otras,  tendientes  a  la  renovación,  la  expansión,  la  focalización  y  el  crecimiento  del  territorio  urbano.  Las  seis  administraciones  distritales  analizadas  en  la  presente investigación, más allá de sus diferencias en la decodificación de la realidad sobre la ciudad, se encuentran en la efectividad del sistema de planificación urbana construido en la estructura  política  del  país  y  del  Distrito  Capital,  recodificación que garantiza la prevalencia de un ordenamiento del territorio bajo el modelo de expansión, por encima de otras formas de concebir el territorio (compacto, denso, etc.).

Desde  ese  contexto,  la  apertura  política  a  representaciones  alternativas  del  poder  para  dirigir la ciudad, de acuerdo con sus formas de concebir el territorio —como lo han sido los gobiernos elegidos durante los años 2004, 2008 y 2012—, han quedado con intenciones inconclusas en la práctica desde la trayectoria de los instrumentos de la gestión del suelo, pues su acción pública, al compararse desde este lugar, solo en principio muestra el uso de herramientas como la expropiación administrativa y la enajenación forzosa  para  alcanzar  su  giro  hacia  la  ciudad  compacta expuesta en sus planes de desarrollo. Sin embargo, los valores, las normas y las imágenes  de  una  ciudad  de  derechos  expuesta  en  2004, revitalizada en el derecho a la ciudad en el 2008, y hasta el intento por modificar el POT en el 2013 para ordenar el territorio a partir del agua —medida suspendida temporalmente—, han quedado  en  el  campo  abstracto  de  la  política,  siendo insuficientes para instaurar otro modelo de ciudad.

Al  respecto,  la  conservación  en  el  tiempo  de un modelo de ciudad es posible a través del sistema de planificación urbana construido en el país, de su adopción y la determinación a largo plazo en la que se ha inscrito Bogotá, debido a instrumentos como el POT, el cual requiere de mínimo 12 años para su ejecución, es decir, tres periodos de gobierno distrital. Lo anterior se hace evidente en la dimensión espacial y temporal del análisis, donde se puede visibilizar desde el año 2000 la focalización de las principales acciones públicas de las diferentes administraciones por medio de dos instrumentos de planificación de la gestión del suelo, los planes parciales de desarrollo y los planes zonales, los cuales orientan la  intervención  conjunta  de  los  gobiernos  de  turno  y  en  la  práctica  se  acompañan  de  otros  instrumentos,  ya  sean  de  financiamiento  o  de  gestión (figura 2), denotando una particularidad en el estudio de caso, la continuidad de las acciones en el territorio, independientemente de la administración en marcha.

Por  otra  parte,  durante  el  análisis  llama  la  atención  que  por  más  cambios  en  imágenes,  valores  y  normas  sobre  la  ciudad,  reflejados  en  la  búsqueda  de  transformaciones  durante  algunas  alcaldías  (figura  4),  tal  como  se  puede  profundizar en los apéndices; en el escenario de las intenciones entre una ciudad extensa a una compacta, Bogotá viaja en línea de un modelo de expansión. Y cada cuatro años se caracteriza por una mayor apropiación de los instrumentos de gestión del suelo, hecho que evidencia la recolección de aprendizajes a lo largo del proceso y la relevancia del objeto de investigación en los futuros rumbos de las ciudades del país, pues a mayores  retos  en  el  ordenamiento  territorial,  mayor es la necesidad del uso y apropiación del sistema de planificación urbana existente.

De esta manera, la principal conclusión a la que se llega hasta el momento con la investigación es  la  de  seguir  empleando  y  profundizando  la  presente propuesta de análisis, pues el horizonte de sentido expuesto une miradas aisladas, como lo son los instrumentos de gestión del suelo, la gobernabilidad en el territorio y los modelos de ciudad, explorando así nuevas formas de analizar y actuar en la realidad de las urbes. Por ende, se hace una invitación a complementar el presente análisis con la revisión de metas y la ejecución de recursos de los planes de desarrollo de la ciudad, con el fin de aportar elementos cuantitativos a la investigación, como a su vez a reunir la relevancia de la voluntad política para el desarrollo y la apropiación de los instrumentos de la gestión del suelo y la necesidad del apoyo/uso por parte de la ciudadanía. En veinte años de revisión, la única  ruptura  observada  al  modelo  de  ciudad  implantada  ha  sido  en  el  año  2004,  y  esta  no  logró mayores efectos en el territorio en términos de planificación, sin embargo, abrió caminos a indagar  ya  sea  desde  el  nivel  central  como  se  hace en este estudio, o desde las Unidades de Planeamiento Zonal, UPZ, creadas desde el año 2000 como instrumento para definir los requerimientos de equipamientos, espacio público y vías, entre otros; único a nivel nacional.

Para  cerrar,  el  presente  trabajo  espera  ser  una  herramienta  útil  para  los  tomadores  de  decisiones y consultores del tema, con el fin de seguir analizando e identificando los avances en el uso de los instrumentos de gestión del suelo y  su  relación  con  el  desarrollo  de  modelos  de  ciudad que contribuyan al trámite oportuno de intenciones a acciones. En ese sentido, a modo de convite para la academia en Bogotá, el país y la región, el estudio deja las puertas abiertas para dialogar con funcionarios a cargo de la planeación urbana desde las diferentes instituciones encargadas, para contrastar la revisión documental y teórica realizada sobre la gestión del suelo; siendo consciente el autor del presente artículo que los documentos oficiales son la memoria institucional de los procesos y las acciones públicas, sin embargo, la percepción y la experiencia de aquellos que  viven  los  procesos  conllevan  aprendizajes  aún  no  registrados  y  necesarios  de  compartir  para atender los retos de la planificación urbana y optimizar procesos al respecto.

Referencias

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