Consolidación de una centralidad urbana espontánea. El caso de Ciudad Kennedy, Bogotá

Consolidation of a spontaneous urban centrality. The case of Ciudad Kennedy, Bogotá

La actividad económica en la ciudad, propia de lo que se ha llamado centralidades, ha sido discusión desde el ordenamiento territorial en los campos de la economía urbana más que como hecho físico en un territorio determinado. La aparición y posterior desarrollo de la actividad central en un lugar en la ciudad está condicionado a una serie de variables territoriales que le permiten existir, incluso si dicha actividad no se ha planeado. La intención de abordar estos aspectos se presenta ante el desbordamiento de la actividad económica sobre los límites de las centralidades identificadas por el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Bogotá y la aparición de esta en zonas que no han sido pensadas con tales fines. El estudio de esta aparente incoherencia, ad portas de una modificación del vigente POT de Bogotá (Decreto Distrital 190 de 2004), corresponde al objetivo de este trabajo, en el que se busca identificar aspectos de tipo territorial que puedan ayudar a entender la situación actual y proponer el ordenamiento de la red de centralidades a partir de dicha comprensión. Mediante un ejercicio, principalmente cartográfico que incorporó variables económicas con observación en campo, se logró concluir que la actividad económica busca territorios, principalmente, sobre ejes viales con presencia de transporte público, en áreas consolidadas y con facilidades normativas de transformación predial, por encima de territorios dispuestos para operaciones como renovación urbana. La presencia de comercio y la valorización del suelo evidencian una presión sobre espacios bien localizados y visibles para la venta de bienes y servicios.

The economic activity in the city, typical of what has been called centralities, has been discussed from the land use planning in the fields of the urban economy rather than as a physical fact in a given territory. The appearance and subsequent development of the central activity in a place in the city are conditioned to a series of territorial variables that allow it to exist, even if such activity has not been planned. The intention to address these aspects is presented before the overflow of economic activity over the limits of the centralities identified by the Land use plan (POT) of Bogotá and the appearance of it in areas that have not been designed for such purposes. The study of this apparent incoherence, ad portas of a modification of the current POT of Bogota (District Decree 190 of 2004), corresponds to the objective of this work, which seeks to identify territorial aspects that can help understand the current situation and propose the ordering of the network of centralities based on this understanding. Through an exercise, mainly cartographic that incorporated economic variables with observation in the field, it was concluded that the economic activity seeks territories, primarily on roads with public transport presence, in consolidated areas and with regulatory facilities for land transformation, above regions ready for operations such as urban renewal. The presence of commerce and the valorization of the land evidence a pressure on well-located and visible spaces for the sale of goods and services.

A atividade econômica na cidade, própria do que tem sido chamado de centralidades, tem sido discussão desde o ordenamento territorial nos campos da economia urbana mais do que como um fato físico em um determinado território. A aparição e o subsequente desenvolvimento da atividade central em um lugar da cidade esta condicionado a uma série de variáveis territoriais que lhe permitem existir, mesmo que tal atividade não tenha sido planejada. A intenção de abordar estes aspectos é apresentada perante o transbordamento da atividade econômica acima dos limites das centralidades identificadas pelo Plano de Ordenamento Territorial (POT) de Bogotá e sua aparição em áreas que não foram projetadas para tais finalidades. O estudo desta aparente incoerência, ad portas de uma modificação do atual POT de Bogotá (Decreto Distrital 190 de 2004), corresponde ao objetivo deste trabalho, no qual se busca identificar aspectos de tipo territorial que possam ajudar a compreender a situação atual e propor o ordenamento da rede de centralidades a partir de dito entendimento. Por meio de um exercício, principalmente cartográfico que incorporou variáveis econômicas com observação em campo, conseguiu-se concluir que a atividade econômica busca territórios, principalmente, sobre estradas com presença de transporte público, em áreas consolidadas e com facilidades regulatórias de transformação da terra, acima de territórios prontos para operações como a renovação urbana. A presença de comércio e a valorização do solo evidenciam uma pressão sob espaços bem localizados e visíveis para a venda de bens e serviços.

Andrea Carolina Torres León. Magíster en Arquitectura y docente de cátedra de la Universidad de los Andes, Facultad de Arquitectura y Diseño y profesional en la Secretaría Distrital de Planeación, Bogotá, Colombia. Correo electrónico: ac.torres24@uniandes.edu.co, https://orcid.org/0000-0002-9170-6302

Recibido: octubre 30, 2017 Aprobado: junio 27, 2018 Publicado:  agosto 17, 2018.

Nota: Artículo derivado de la investigación “Actividad central en Bogotá. Centralidades espontáneas y su consolidación: una visión desde el territorio”, desarrollada como tesis durante los años 2013 y 2014 para obtener el título de magíster en Arquitectura de la Universidad de los Andes.

Resumen

Palabras clave: planificación urbana, actividad económica, usos del suelo, precio del suelo, vías de acceso.

Abstract

The economic activity in the city, typical of what has been called centralities, has been discussed from the land use planning in the fields of the urban economy rather than as a physical fact in a given territory. The appearance and subsequent development of the central activity in a place in the city are conditioned to a series of territorial variables that allow it to exist, even if such activity has not been planned. The intention to address these aspects is presented before the overflow of economic activity over the limits of the centralities identified by the Land use plan (POT) of Bogotá and the appearance of it in areas that have not been designed for such purposes. The study of this apparent incoherence, ad portas of a modification of the current POT of Bogota (District Decree 190 of 2004), corresponds to the objective of this work, which seeks to identify territorial aspects that can help understand the current situation and propose the ordering of the network of centralities based on this understanding. Through an exercise, mainly cartographic that incorporated economic variables with observation in the field, it was concluded that the economic activity seeks territories, primarily on roads with public transport presence, in consolidated areas and with regulatory facilities for land transformation, above regions ready for operations such as urban renewal. The presence of commerce and the valorization of the land evidence a pressure on well-located and visible spaces for the sale of goods and services.

Keywords: urban planning, economic activity, land use, land price, access roads.

Consolidação de uma centralidade urbana espontânea. O caso de Ciudad Kennedy, Bogotá

Resumo

A atividade econômica na cidade, própria do que tem sido chamado de centralidades, tem sido discussão desde o ordenamento territorial nos campos da economia urbana mais do que como um fato físico em um determinado território. A aparição e o subsequente desenvolvimento da atividade central em um lugar da cidade esta condicionado a uma série de variáveis  territoriais que lhe permitem existir, mesmo que tal atividade não tenha sido planejada. A intenção de abordar estes aspectos é apresentada perante o transbordamento da atividade econômica acima dos limites das centralidades identificadas pelo Plano de Ordenamento Territorial (POT) de Bogotá e sua aparição em áreas que não foram projetadas para tais finalidades. O estudo desta aparente incoerência, ad portas de uma modificação do atual POT de Bogotá (Decreto Distrital 190 de 2004), corresponde ao objetivo deste trabalho, no qual se busca identificar aspectos de tipo territorial que possam ajudar a compreender a situação atual e propor o ordenamento da rede de centralidades a partir de dito entendimento. Por meio de um exercício, principalmente cartográfico que incorporou variáveis econômicas com  observação em campo, conseguiuse concluir que a atividade econômica busca territórios, principalmente, sobre estradas com presença de transporte público, em áreas consolidadas e com facilidades regulatórias de transformação da terra, acima de territórios prontos para operações como a renovação urbana. A presença de comércio e a valorização do solo evidenciam uma pressão sob espaços bem localizados e visíveis para a venda de bens e serviços.

Palavras-chave: planejamento urbano, atividade econômica, uso do solo, preço do solo, estradas de acesso.

Introducción

Las centralidades en las ciudades han sido en-tendidas desde distintos puntos de vista y bajo diversos imaginarios.  Usualmente son  descritas  desde  la  actividad  económica  presente  en  un lugar, referenciado por la concentración de empleo.  La  investigación  que  aquí  se  presenta  tuvo  las  siguientes  preguntas  orientadoras:  ¿qué otras condiciones o aspectos caracterizan una centralidad o posibilitan que esta aparezca? ¿Y  cómo  esto  puede  servir  para  la  planeación  de estas zonas de la ciudad? A partir de una bibliografía  base  y  un  caso  de  estudio  concreto  se hallaron conclusiones, especialmente desde una  mirada  territorial,  orientada  a  la  formulación del próximo Plan de Ordenamiento Territorial, POT, de Bogotá.

La  pregunta  por  la  relación  entre  forma  (territorio  y  espacio)  y  contenido  (actividades  económicas)  de  una  centralidad  fue  orientada  a través de un símil como el medio (territorio), mediante el cual una onda (contenido) se propaga en el espacio. Esto derivó en entender las condiciones con las que cuenta un territorio para que la actividad central aparezca o pueda desarrollarse, y que son  entendidas  desde  el  punto  de  vista  urbanístico e, incluso, arquitectónico. La actividad central, desde un punto de vista económico, es un mercado que busca condiciones óptimas para desarrollarse, y la planeación urbana es la que debe garantizar, a través del ordenamiento territorial, que estas centralidades se localicen en lugares estratégicos para el buen desarrollo de la ciudad. Así, el objetivo es poder entender y tener herramientas para la planeación de las centralidades en el ordenamiento de una ciudad.

Economía urbana para la definición de la actividad central

Si bien la centralidad es definida normalmente desde  la  economía,  por  definición,  esta  es  en-tendida  como  un  subcentro,  que  cuenta  con  las  características  que  tiene  todo  centro  de  una  ciudad,  pero  en  diferente  escala  y,  según  su  especialización  —si  la  tiene—,  tendrá  variaciones en su contenido, es decir, se diferencian las centralidades institucionales, de centralidades económicas o, por ejemplo, por nodos, de equipamientos.  De  acuerdo  con  esto,  autores  como  Castells  (1976),  Whittick  (1975)  o  Panerai y Manguin (1998) han determinado algunas características  propias  de  un  centro  que,  de  manera  innata,  son  replicadas  en  un  subcentro o una centralidad, estas son: accesibilidad, localización  estratégica,  concentración  de  actividades  y  relaciones  económicas.  El  estudio  desarrollado se centró en centralidades de tipo económico.

El crecimiento de la huella urbana de la ciudad es un factor que influye directamente en la gene-ración de subcentros, esto ya que los servicios del centro dejan de ser suficientes, atractivos y cercanos a toda la población; así es como la actividad se replica (no siempre se traslada), algunas veces  en  escala  menor.  La  contaminación,  los  altos precios del suelo, problemas de movilidad y  accesibilidad,  sumado  a  los  altos  costos  de  transporte y desplazamiento al centro, son otros factores que también desestimulan la localización de las distintas actividades en los centros y hacen más  efectivo  replicar  las  actividades  centrales  fuera de este. De esta manera, buscando mejores condiciones, las firmas¹ se atomizan dirigiéndose a  las  áreas  periféricas  que,  según  Dominguez  (2008), lleva a un modelo de urbanización que define  como  ‘transgénico’,  que  es  una  mezcla  de los genes de las actividades de ciudad y de campo creando una entidad totalmente nueva.

En el ejercicio que propuso esta investigación referente a la identificación de áreas de actividad central, la revisión bibliográfica estableció diferentes metodologías que permitían encontrarla en el territorio. Autores como Giuliano y Small (1991) o White (1999) establecen la concentración de empleo  y  las  economías  de  aglomeración,  asociadas  con  el  transporte  y  la  accesibilidad, como los principales aspectos a tener en cuenta en el análisis de centralidades.

A partir de las anteriores consideraciones, el primer aspecto a tener en cuenta en la definición de un área de actividad central es la localización de la actividad económica, que se reduce a maximizar los  beneficios,  minimizando  los  costos,  dado un volumen de producción (Goodall, 1977).

Adicional  a  esto,  es  importante  considerar  que la localización se mueve dentro de un mercado  cuyas  condiciones  de  oferta  y  demanda  determinan la disposición a pagar por una mejor localización, lo que significa proximidad con los usuarios, accesibilidad y visibilidad; esto es, la teoría  de  bid  rent  con  base  en  los  modelos  de  Von  Thünen,  en  la  cual  hay  una  competencia  espacial entre los agentes y se explica mediante un modelo en el cual a medida que aumenta la distancia  a  la  localización  más  estratégica  disminuye  el  precio  a  pagar  por  ella  (Richardson,  1971).  El  mismo  principio  de  la  aparición  de  una centralidad por efectos del crecimiento de la ciudad y el aumento en la distancia al centro principal se replica a menor escala en los centros menores,  es  decir,  cuando  la  distancia  al  eje  o  centro principal deja de ser beneficiosa empieza a conformarse un nuevo centro.

Adicional a esto se presentan las economías de  aglomeración  que  permiten  el  crecimiento  de la productividad al localizarse cerca a otros individuos, no necesariamente del mismo sector de producción o servicios. La tendencia a la aglomeración  de  la  actividad  económica  hace  que,  por  un  lado,  pueda  fortalecerse  la  propia  actividad, en el sentido de la cooperación que existe entre estos vecinos y, por otro lado, facilita a los ciudadanos el acceso a los bienes y servicios, principalmente disminuyendo costos de transporte (Glaeser, 2008).

En  conclusión,  la  mirada  de  la  actividad  central  se  describe  a  partir  de  determinantes  económicos que facilitan y benefician la localización de firmas y, a partir de las economías de aglomeración, se desarrollan áreas centrales en el  territorio.  Siguiendo  con  la  hipótesis  frente  a la cual se buscan algunas condiciones de tipo físico  o  espacial  que  susciten  la  aparición  de  esta actividad, la investigación abordó un caso de estudio en la ciudad de Bogotá, que se desarrolló partiendo de las consideraciones de tipo económico ya descritas para determinar aspectos de tipo espacial.

Centralidades en Bogotá

En Bogotá, desde antes de la expedición del primer POT, ha habido esfuerzos por generar áreas de centralidad. Importantes planes, varios con objetivos de desarrollo desde el nivel nacional, se propusieron y se consolidan como los principales antecedentes en este ámbito. Dentro de estos  planes  están:  “Alternativas  para  el  desarrollo  de  Bogotá”  (Centro  de  Investigaciones  para el Desarrollo, cid, 1969) desarrollado por el Departamento Nacional de Planeación que se desarrolla en Fase 1, que incluye el plan “Ciudades dentro de la ciudad” de 1974 propuesto por el  economista  norteamericano  Currie  (1988),  y  Fase  2²  (Departamento  Administrativo  de  Planeación Distrital, DAPD, 1974); y los antecedentes normativos del POT, Acuerdo 7 (1979) y Acuerdo 6 (1990) en cuya estructura de ordena-miento estaban las áreas de actividad múltiple.

Para  el  año  2000,  Bogotá  contaba  con  6,3  millones de habitantes, según cifras del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, (2007), la expedición de su primer POT era un  reto,  ya  que  había  que  ordenar  una  ciudad  consolidada  y  proyectar  su  crecimiento  en  el  corto,  mediano  y  largo  plazo.  Había  un  centro  tradicional,  con  actividades  propias  como  el  centro  administrativo,  no  solo  de  Bogotá  sino  nacional,  con  universidades,  comercio,  entre  otros usos; de menor jerarquía también estaban los centros fundacionales de los municipios que fueron  anexados  en  1954,  que  hoy  en  día  son  localidades. Y, por otro lado, algunos focos de desarrollo económico que fueron desarrollándose a lo largo de la historia bogotana sin ningún tipo de planeación, tales como Restrepo, Corabastos, Chapinero, entre otros.

Partiendo de este punto, de la identificación de varios centros complementarios al principal en la ciudad, el POT los identificó, definiendo en el año 2004 (fruto de la revisión hecha en el año 2003, del que resultó el Decreto Distrital 190 de 2004) una red que consta de 21 centralidades de las cuales 18  pueden  ser  clasificadas  como  centralidades  de tipo espontáneo por ser de diversos orígenes, no  planeados.  Las  restantes  tres  centralidades  fueron planeadas (Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD, 2005), una en cada escala  con  objetivos  diferentes³  que,  con  una  mirada  actual,  no  han  logrado  cumplir.  Así,  el  modelo del Distrito se basó, por un lado, en la identificación y fortalecimiento de unos lugares que fueron consolidándose por sí mismos como centralidades,  más  que  por  haberse  propuesto  así; y, por otro, la conformación y consolidación de nuevas centralidades.

Las metodologías utilizadas para la identificación y clasificación de las centralidades bogotanas tienen que ver con variables como el precio del suelo,  concentración  de  empleo,  atracción  de  viajes,  concentración  de  activos,  expulsión  de  población y presencia de equipamientos (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2003, p. 64). De estas variables, solo la última tiene una relación directa con algún hecho físico o arquitectónico. El precio del suelo puede, tal vez, evidenciar unas condiciones que le permiten valorizarse, pero finalmente es resultado de intervenciones exógenas.

En este contexto hay dos puntos de partida, en primer lugar, que la mayoría de las centralidades actuales tuvieron su génesis por hechos diversos no planeados, en segundo lugar, la ciudad ya ha tenido antecedentes de planeación de centralidades y, de manera a priori, se puede ver que los territorios más consolidados como centralidades son los que tienen alguna tradición, por ejemplo, de clúster, el caso del barrio Restrepo y el gremio de zapateros.

En este contexto y suponiendo que la aparición de centralidades espontáneas es un hecho dinámico de la ciudad en la cual, con su permanente crecimiento y transformación en las zonas consolidadas,  también  puede  ser  constante  la  aparición de nuevas centralidades. Así, se propuso la investigación mediante un ejercicio de análisis de territorios que puedan ser considerados nacientes  centralidades  por  las  dinámicas  que  están presentando y que podrían ser incorpora-das dentro de la estructura socioeconómica del ordenamiento de la ciudad para la revisión del POT de Bogotá.

Metodología

Este trabajo buscó acercarse al objeto de estudio a través de aproximaciones teóricas y prácticas, en las cuales, en primer lugar, a partir de una revisión de literatura especializada se pudo entender  los  conceptos  clave  de  la  investigación tales como ‘centro’ o ‘actividad central’ y, así mismo, construir principalmente el concepto de ‘centralidad espontánea’. Se revisaron anteriores  trabajos,  principalmente  académicos,  que  aportaron  elementos  a  la  metodología,  en  particular para la definición de categorías transversales  de  análisis,  tales  como  Alba  (2000),  Araque y Vizcaino (2009), Ramírez (2006), Chacón (2010) y Beuf (2010). Documentos técnicos como POT  el  vigente  (Decreto  Distrital  619  de  2000,  revisado  mediante  Decreto  Distrital  469  de 2003 y compilado en el Decreto Distrital 190 de  2004)  y  otros  documentos  de  consultoría  que  se  han  hecho  para  Bogotá  también  aportaron,  especialmente,  en  el  entendimiento  de  algunas dinámicas territoriales de la ciudad.

De  estas  aproximaciones  se  retomaron  y  eligieron  algunas  variables  de  análisis  para  el  ejercicio cartográfico, en especial las que se repiten en los ejercicios de los autores mencionados anteriormente,  tanto  desde  el  punto  de  vista  económico como el territorial, y una fase final de reconocimiento de algunas dinámicas en el territorio por medio de observación en campo, para complementar con un análisis cualitativo.

Para  entender  las  centralidades  de  Bogotá,  primero se revisaron las centralidades delimitadas por el POT del año 2004. Analizar estos territorios y por qué se tomó la decisión de marcarlos como polígonos de centralidad permitió tener un punto de partida para identificar nuevos lugares de actividad central. Entendiendo cómo son los procesos de estas centralidades adoptadas por el ordenamiento de la ciudad, se buscó encontrar nuevas centralidades a partir de la identificación de  lugares  que  cuenten  actualmente  con  las  características propias de una centralidad, pero que no hayan sido incorporadas en la estructura socioeconómica  de  Bogotá,  para  entender  sus  lógicas y su potencial como centralidad dentro de la ciudad.

Partiendo  de  que  cada  territorio  tiene  sus  particularidades,  tanto  en  su  funcionamiento  como en su forma urbana, hay aspectos que no son  susceptibles  de  generalizar.  Sin  embargo,  siguiendo las metodologías de los POT que tienen  una  visión  principalmente  económica,  se  propuso tomar algunos aspectos cuantificables para evaluar, en primera instancia, la presencia de  actividad  central,  de  cara  a  desarrollar  un  ejercicio más objetivo.

Varios economistas⁴ que han intervenido en la formulación de las centralidades de la ciudad de Bogotá coinciden en que son dos los principales datos  a  recopilar  y  cuya  adecuada  conjunción  evidencia la presencia de actividad central en la ciudad: el precio del suelo, producto de la renta que se presenta en algunos predios de la ciudad, que describe el proceso de localización estratégica mencionada anteriormente; y la concentración de empleo en sus tres categorías, comercial, industrial y de servicios; evidencia de los procesos de oferta y demanda descritos como relaciones económicas.  De  esta  manera,  para  hacer  un  análisis  cartográfico,  la  presencia  de  actividad  central  fue  entendida  como  los  predios  cuyo  precio del suelo se encontró entre los más altos de  la  ciudad  y  que  simultáneamente  contaban  con altas concentraciones de empleo.

Se hizo un ejercicio cartográfico para aplicar estos conceptos al territorio. En primer lugar, se utilizaron dos fuentes primarias de información para  la  identificación  de  fenómenos  y  definición  del  lugar  de  estudio:  la  base  catastral  de  la  Unidad  Administrativa  Especial  de  Catastro  Distrital, UAECD, (2013)⁵ para los datos de precio del suelo⁶ y la información del Censo 2005 del  Departamento  Administrativo  Nacional  de  Estadística, DANE, (2005) para la información de empleo por manzana. Esta información cruzada a partir de Sistemas de Información Geográfica, SIG,  permitió  hacer  un  ejercicio  deductivo  en  escalas,  identificando  fenómenos  en  la  escala  distrital hasta establecer un caso de estudio para aplicar los conceptos elegidos.

Adicionalmente, se tuvo acceso a las bases catastrales UAECD de los años 2006 y 2009, con las  que  se  pudo  comparar  la  evolución  de  los  precios  del  suelo  de  las  áreas  estudiadas,  para  identificar consolidaciones de áreas en el tiempo y valorizaciones.

Es pertinente mencionar que esta metodología tuvo dos limitaciones importantes, por un lado, la comparación de datos del censo de 2005 con datos  catastrales  de  2013  y,  por  otro  lado,  se desarrolló sin haber normalizado los datos, por tanto, hay una limitación en el análisis de estos que fue consignada en las recomendaciones de la investigación. A pesar de dichas restricciones, y teniendo en cuenta el alcance y el objetivo, la metodología permitió una aproximación adecuada al objeto de estudio.

Por otro lado, la accesibilidad y la concentración de actividades se revisaron caso a caso, estas son las características que representan los aspectos físicos relativos al territorio. En primer lugar, la accesibilidad que se entiende desde la infraestructura de vías, su existencia y calidad y la oferta de transporte público. Por su lado, la concentración de actividades, como contenido, representa el uso del suelo y cómo este ocupa el espacio.

Bajo  este  marco  general  de  características  a  evaluar,  la  investigación  propuso  ponerlas  a  prueba  en  un  lugar  de  la  ciudad  cuyo  primer  filtro evidenciara presencia de actividad central, es decir, mediante bases de datos georreferenciadas se logró establecer algunos puntos de la ciudad en los que confluyen los altos precios del suelo y alta concentración de empleo, pero que no están dentro del ámbito de las centralidades definidas por el POT.

Del ejercicio cartográfico, en la ciudad hay diversos  lugares  con  presencia  de  actividad  central.  De  estos,  una  particularidad  que  se  repitió  fue  la  de  la  tipología  lineal,  es  decir,  la  actividad no se da concentrada puntualmente, sino  sobre  corredores  viales,  muchos  de  ellos  sobre principales avenidas y algunos conectando centralidades existentes; otros sobre corredores de la malla vial secundaria como el de la avenida Poporo  Quimbaya  en  la  Unidad  de  Planeación  Zonal, UPZ, Kennedy Central, el cual se decide tomar por su cercanía y aparente equidistancia a las centralidades de Corabastos y Américas, y por no aparecer sobre la malla vial arterial.

Identificación de la actividad central

Para   analizar   el   territorio   seleccionado,   se   determinó  como  ámbito  de  estudio  Ciudad  Kennedy  para  establecer  un  área  delimitada.  Ciudad  Kennedy  es  un  proyecto  urbano  de  vivienda  social,  localizado  al  occidente  de  la  ciudad de Bogotá, en la localidad de Kennedy. Nace de la Alianza para el Progreso que hace el Gobierno  Nacional  con  el  Gobierno  de  los  Estados  Unidos,  a  la  cabeza  del  presidente  John  F.  Kennedy.  De  esta  alianza,  el  Instituto  de  Crédito  Territorial, ICT (Instituto  Nacional  de  Vivienda  de  Interés  Social  y  Reforma  Urbana, INURBE, 1995), obtiene fondos para la construcción  de  Ciudad  Techo⁷,  con  la  cual  completó  14.000 unidades de vivienda en todas sus etapas que fueron concluidas en 1973. El proyecto se localiza en lo que otrora fuese las afueras de Bogotá de la época, cerca al aeródromo de Te-cho.  Se  dispone  en  supermanzanas  de  vivienda  unifamiliar  (70  %)  y  multifamiliar  (30  %)  con  equipamientos  y  áreas  libres.  Ciudad  Techo  se  organiza  en  16  manzanas  en  las  que  están  distribuidas  las  áreas  de  estacionamientos,  de  escuelas, parques y  cesiones.

La avenida Poporo Quimbaya, o carrera 78B, es  el  eje  principal  que  conecta  la  avenida  de  Las Américas con la avenida Primero de Mayo, maneja un perfil de una sola calzada, doble vía, sin separador, con un perfil total de 20 Mt, y corresponde al corredor donde se presenta la actividad  central  en  Ciudad  Kennedy  (figura  1). Esta vía tiene una alta actividad comercial y  algunos  servicios.  Así  mismo,  la  actividad  se  desprende  hacia  las  vías  perpendiculares,  pero en menor magnitud, excepto la calle 37 sur  en  la  que  también  se  identifica  actividad  central. En cuanto a precio del suelo, hay algunos predios sobre la carrera 78B que resaltan particularmente por alcanzar la categoría más alta  de  toda  la  ciudad,  y  los  predios  sobre  la  avenida  Primero  de  Mayo  también  empiezan  a sobresalir en este aspecto.

Figura 1. Actividad central en Kennedy Central

Nota: elaboración propia con base en el Mapa de Referencia para Bogotá IDECA y el Sistema REDATAM DANE, Censo 2005.

En cuanto a la distribución del empleo, la UPZ Kennedy Central pierde importancia respecto a la importante concentración que se encuentra en las centralidades vecinas. Sin embargo, vuelve a presentarse sobre la avenida Poporo Quimbaya una fuerte tendencia de empleo comercial. El empleo industrial y de servicios tiene una participación más baja, igualmente sobre este corredor vial.

Kennedy Central se encuentra en un triángulo conformado por la avenida de Las Américas, la avenida Primero de Mayo y la avenida Agoberto Mejía  Cifuentes,  la  avenida  Poporo  Quimbaya  (malla vial intermedia) atraviesa la UPZ. Es mediante  estas  vías  que  la UPZ se  conecta  con  la  ciudad y los principales sistemas de transporte público. Está servida por tres rutas alimentadoras de Transmilenio que, desde la estación Bande-ras, entran a los diferentes barrios. Cabe anotar que  hay  una  cuarta  ruta  alimentadora,  Timiza,  que  utiliza  la  avenida  Poporo  Quimbaya,  pero  sus paradas están después de cruzar la avenida Primero de Mayo.

Por  su  origen  como  proyecto  residencial,  Ciudad  Kennedy  cuenta  con  alta  presencia  de  vivienda,  por  el  mismo  motivo,  la  actividad  dotacional también se encuentra distribuida de manera equitativa en todo el territorio, aspecto que  fue  propuesto  desde  el  proyecto  original  de  Ciudad  Techo,  y  el  comercio  se  aglomera  sobre  las  vías  principales  en  la  mayoría  de  los  casos en estructuras residenciales modificadas o  reemplazadas.  Los  ejes  de  actividad  central  identificados  corresponden,  en  su  totalidad,  a  actividad comercial y de servicios.

Mediante el análisis de los usos del suelo, corroborado  mediante  el  trabajo  de  campo,  se identificó que la actividad comercial y de servicios sobre la carrera 78B son locales de cadenas comerciales. Sobre las vías perpendiculares a este corredor, es posible encontrar comercio  de  escala  más  vecinal,  en  estas  es  constante la vivienda en los pisos superiores y el primer piso tomado en arriendo por los locales comerciales.

Mediante  trabajo  en  campo,  fue  posible  identificar  que  el  espacio  público  es  también  un indicador de actividad central, aspecto que no es posible comprobar mediante cartografía. Al  respecto,  pueden  considerarse  dos  hechos  relevantes,  en  primer  lugar,  la  existencia  de  amplios andenes en ambos costados, con mobiliario  como  paraderos  de  buses,  evidenciando  la jerarquía de esta vía; por otro lado, la carrera 78B y la calle 37 sur (corredores con actividad central) se encuentran invadidas de vendedores ambulantes de todo tipo de artículos (comida, artesanías, ropa, accesorios, música, entre otros) no  solo  ocupando  andenes,  sino  también  la  calzada vehicular.

Resultados

Ciudad Kennedy, ¿nueva centralidad?

Pudo concluirse que el alto precio del suelo es fruto de la renta de un suelo muy demandado⁸ hasta el punto de ser adquirido por grandes cadenas  comerciales,  lo  que  evidencia  la  teoría  del bid  rent.  Cabe  destacar  que  algunos  de  los  almacenes  de  cadena  mencionados  tienen  sucursales  también  en  el  Centro  Comercial  Plaza  de las Américas. Esta replicación de usos puede llegar a considerarse como la demostración de la teoría que indica que cuando la distancia se hace muy grande y los costos de transporte aumentan aparece un nuevo centro. Parecería, en este  punto,  no  fortuita,  la  equidistancia  (1500  Mt)  de  la  avenida  78  B  a  las  centralidades  de  Américas y Corabastos (figura 2).

Figura 2. Esquema de equidistancia de la Cra. 78B a las centralidades Américas y Corabastos

Nota. Elaboración propia, 2014

Las rutas de transporte público son las que permiten obtener las conclusiones más relevantes. Hay 20 rutas de transporte público (buses, busetas, microbuses) que transitan por la carrera 78B en el tramo donde se identifica la actividad central; de estas hay 14 que cruzan por la calle 37 sur, que conecta con la 78K, y 13 de estas toman la calle 38C; en los tramos de la calle 37 sur y la 78K estos tramos viales presentan también actividad central, aunque con una categoría de precio del suelo menor. Esto está relacionado con lo que la teoría económica explica de que el valor de la tierra asciende proporcionalmente con el grado de accesibilidad que maneja respecto a las rutas de buses, estaciones de transporte público o vías principales (Richardson, 1971) (figura 3).

Figura 3. Esquema de rutas de transporte público por Ciudad Kennedy

Nota: elaboración propia a partir de la información recopilada de la aplicación móvil Moovit, la información publicada en el sitio web http://rutasbogota.o2rtech.com y en el sitio web de Transmilenio S. A. www.transmilenio.gov.co. Esta información se recopiló al momento de realizar la investigación (2014), con la progresiva implementación del Sistema Integrado de Transporte Público, SITP, las rutas han sido suprimidas, reemplazadas o modificadas.

Como resultado del trabajo, puede considerarse que, si bien son cuatro las características principales de la centralidad, es la accesibilidad representada en el transporte público la que le otorga a los negocios, formales e informales, la visibilidad que buscan, fundamental en la localización de la actividad económica. Esta localización responde siempre a una estrategia, y la centralidad es  la  materialización  de  una  serie  de  aspectos  económicos que se abren campo en la ciudad y la transforman: el territorio se adapta, aunque también, volviendo a la metáfora inicial, hay un medio base (territorio) que permite que la onda (actividad) se propague o desarrolle.

En este aspecto de la transformación, la norma es la que representa o no las facilidades de adaptación del territorio. Los corredores viales mencionados pertenecen a las zonas delimitadas de comercio y servicios del sector normativo 7 de  la UPZ  Kennedy  Central  (Alcaldía  Mayor  de  Bogotá,  2004)⁹,  esta  condición  normativa  hace  que la localización de usos comerciales y dotacionales  sea  permitida,  y  exista  la  renovación  en modalidad predio a predio, es decir, sin un proyecto  urbano,  sino  mediante  el  reemplazo  de edificaciones individuales aumentando el número de pisos y, consecuentemente, la densidad urbana. La centralidad con tipología lineal sobre corredor vial puede ser equivalente a estas zonas delimitadas de comercio y servicios, entendiendo las  jerarquías  de  los  ejes  viales,  junto  con  sus  características, es decir, perfil vial, capacidad y, por supuesto, conectividad con la ciudad a través del servicio de transporte público.

Cumpliendo  con  el  objetivo  de  esta  investigación, las condiciones urbanas que se adoptaron para el análisis permitieron enriquecer la metodología  de  identificación  de  centros.  La  infraestructura y movilidad, en primer lugar, es el  primer  hecho  físico  que  determina  la  aparición de la actividad central, cumpliendo con la teoría económica en la cual, en vías principales y, sobre todo, donde circulan las rutas de transporte público es donde los precios del suelo se encuentran  más  elevados,  por  tanto,  hay  una  disposición mayor para pagar el precio de dicha localización que se va reduciendo a medida que se aleja de estos ejes. Esto aplica también para el comercio informal, quienes no pagan arriendos o  altos  precios  por  comprar  los  predios  mejor  localizados, pero sí se disponen sobre los mismos ejes. En el trabajo de campo logró identificarse que en la medida que desaparecen las rutas de transporte público, disminuye considerablemente el número de ventas informales.

El caso de Kennedy cuenta con las características propias de una centralidad, según se ha establecido  aquí,  es  decir,  accesibilidad,  concentración  de  empleo,  altos  precios  del  suelo,  diversidad de actividades, presencia de diferentes equipamientos e invasión del espacio público en los corredores de actividad central. Es interesante ver cómo puede establecerse su origen no a partir de un hecho urbano, sino de la transformación de la estructura consolidada de origen residencial respondiendo a aspectos económicos.

Finalmente, el territorio es el encargado de garantizar un medio adecuado a la actividad central para que se desarrolle. Esto quiere decir que las economías de aglomeración se establecen en un corredor vial que les brinda las condiciones de proximidad a los usuarios, accesibilidad y visibilidad que buscan en su localización y por las cuales están dispuestos a pagar un mayor precio. Con el caso de Kennedy queda la evidencia de que, ciertamente, hay algunos sectores de la ciudad que, aprovechando las ventajas urbanas, resultan albergando una importante actividad económica que puede, incluso, empezar a desplazar la actividad original, como la residencial. Atender estos lugares,  facilitando  transformaciones  urbanas,  propiciando  la  ordenada  renovación  urbana  y  controlando  los  procesos  de  gentrificación,  es  tarea del ordenamiento territorial.

Discusión

Los   resultados   del   ejercicio   han   permitido   concluir  que  Ciudad  Kennedy  contiene  una  centralidad  en  sus  principales  ejes  viales,  esto  evidencia  que  la  actividad  central  no  siempre  se  dispone  en  polígonos,  sino  también  se  encuentra en tipologías lineales. Los planos de los acuerdos 7, (1979) y 6 (1990) ya habían reconocido esta tipología al marcar los principales ejes viales como áreas de actividad múltiple.

A partir de este ejercicio, se concluyó que hay dos principales decisiones desde el ordenamiento territorial que pueden orientar, en términos de incentivar  o  desestimular,  la  localización  de  la  actividad central: las rutas de transporte público y las facilidades normativas para la localización de bienes y servicios y para la renovación predio a  predio.  Este  último  aspecto  fue  evidenciado  en el cambio tipológico de las edificaciones que se construyeron en los años setenta, las cuales han  sido  modificadas  o,  en  su  gran  mayoría, reemplazadas  por  edificaciones  de,  al  menos  cuatro pisos, lo que significa un aumento en la densidad  urbana  (área  construida),  aunque  no  necesariamente de la densidad habitacional, ya que el uso residencial está siendo reemplazado. Sin embargo, no se evidencia una tendencia al englobe  de  predios;  la  estructura  predial,  en  general, sigue manteniéndose.

En ese orden de ideas, y retomando la pregunta orientadora de la investigación, las condiciones físicas (medio) para que la actividad económica (onda) se pueda desarrollar son principalmente lugares visibles, es decir, con afluencia de peatones a partir de transporte público e infraestructura de andenes de buena calidad y bien conectados. Esta investigación se concentró en analizar la tipología lineal, sobre corredor vial que, además, evidenció que hay corredores de actividad central que unen algunas de las centralidades demarcadas por el POT. Queda abierta la pregunta para analizar en zonas donde la actividad central se desarrolla en tipología concentrada en polígonos, toda vez que las rutas de transporte público normalmente las rodean, como es el caso de Restrepo en Bogotá.

Como se expresó en la sección de metodología, el trabajo tuvo limitaciones de tipo técnico que arrojaron unos resultados que, si bien daban cumplimiento  al  objetivo  de  la  investigación,  dejan  recomendaciones  para  futuros  trabajos.  Dentro de estas se encuentran: la normalización de los datos para hacerlos comparables, tanto en periodos históricos definidos, como en el mismo territorio, especialmente en la escala distrital; el desarrollo de modelos de precios hedónicos para entender de manera más cuantitativa la localización de los usos en el territorio estudiado, así mismo, establecer el comportamiento del precio del suelo en función de la distancia al eje vial. De igual manera, aplicar los mismos criterios de análisis a otras zonas de la ciudad para fortalecer la metodología.

Finalmente, este ejercicio resulta pertinente para el desarrollo de la revisión del POT de Bogotá y para los proyectos estratégicos de la ciudad tales como la primera línea de metro, o el Transmicable. Esto, toda vez que puede planearse el desarrollo de los entornos inmediatos a las estaciones y al corredor del metro con una norma robusta que permita  desarrollos  urbanísticos  acordes  a  la  escala y a la localización en la ciudad. Así mismo, proyectos urbanos integrales, especialmente de renovación urbana que fortalezcan la planeación en la escala intermedia superando la renovación predio a predio. Adicionalmente, revisar las áreas de la ciudad donde no se considera pertinente la aparición de actividad económica y las transformaciones en términos de cambio de uso y tipológicas y tener control de esto desde la planeación del transporte público y la norma urbana.

Notas

1.      La localización de firmas, es decir, las empresas (grandes, medianas o pequeñas), industrias y, en general, prestadores de bienes y servicios, responde a las ventajas en  términos  económicos  a  las  que  puede  acceder  de  acuerdo con el lugar. La teoría de la localización habla de precio del suelo, costos de transporte, posibilidad de compartir conocimiento, mano de obra especializada, entre otros aspectos (Hanson, 2000).

2.      Fase 2 es el nombre dado al estudio de desarrollo urbano de Bogotá, ejecutado por la firma Llewelyn Davies Weeks Forestier-Wlarker & Bor, en asociación con Kates Peat Marwick & Co. y Coopers & Lybrand, conjuntamente con la firma colombiana Consultécnicos y el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD, durante los años 1972 y 1973. El informe final “Plan de Estructura para Bogotá: Informe técnico sobre el Estudio de Desarrollo Urbano de Bogotá, Fase 2” es la traducción del original en  inglés,  publicado  en  1974  por  el  Departamento  Administrativo de Planeación Distrital, DAPD.

3.      Nueva  Centralidad  Eje  de  integración  Llanos,  Nuevo  Usme  de  integración  nacional  e  internacional,  con  el  objetivo de desarrollar una pieza urbana con vivienda y  servicios  articulada  con  el  oriente  del  país;  Nueva  Centralidad  Quirigua-Bolivia,  de  integración  regional,  con el objetivo de promover servicios para la integración con el occidente de la región: y Nueva Centralidad Danubio-río  Tunjuelo,  de  integración  urbana  con  el  objetivo de desarrollar el área integrando acciones para la zona de minería, la recuperación del río Tunjuelo, y la dotación de equipamientos de escala urbana.

4.      Carmenza  Saldías,  directora  de  Planeación  Distrital  para  la  formulación  del  POT  2004  y  asesora  de  esta  investigación;  Alex  Smith  Araque,  asesor  económico  de  los POT  de  Bogotá;  y  Paco  Bermúdez,  funcionario  de  la  Dirección  de  Economía  Urbana  de  la  Secretaría  Distrital de Planeación.

5.      El ejercicio de análisis se desarrolló mediante la cartografía elaborada por la autora, con base en el Mapa de Referencia para Bogotá IDECA, georreferenciada, seleccionando los predios cuyo precio del suelo se encuentra en las dos quintas partes más altas de toda la ciudad. Por limitaciones editoriales, no es posible incluir en el artículo la cartografía completa.

6.      Para toda la investigación, los precios tomados para el análisis son catastrales, no comerciales.

7.      Nombrada Ciudad Kennedy cuando el presidente John F. Kennedy es asesinado en 1963.

8.      Esto pudo comprobarse mediante la revisión de la cartografía en los años 2006, 2009 y 2013, que evidenció la consolidación de los corredores viales principales, en particular la avenida Poporo Quimbaya o carrera 78 B, como  corredor  de  altos  precios  del  suelo  respecto  al  entorno.

9.      Ficha reglamentaria 1 de 2 “Usos permitidos” de la UPZ 47 Kennedy Central, reglamentada mediante Decreto Distrital 308 (2004). Consulta en el archivo de la Secretaría Distrital de Planeación.

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