Ordenamiento territorial e instrumentos para el desarrollo urbano
Ordenamiento territorial e
instrumentos para el desarrollo urbano
Yency Contreras Ortiz. Doctora en Estudios Urbanos y Ambientales del Colegio de
México, profesora de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá,
Instituto de Estudios Urbanos, IEU. Correo electrónico:
ycontreraso@unal.edu.co,
https://orcid.org/0000-0003-1183-6826
El proceso de urbanización acelerada que se vivió en América
Latina, a inicios de la segunda mitad del siglo pasado, tuvo distintas
expresiones en las áreas urbanas, no solo en términos formales, sino también en
los procesos políticos, sociales y territoriales. El crecimiento poblacional y
de límites de las ciudades a partir de dicho momento también hicieron evidente
las restricciones de los sistemas políticos para enfrentar las necesidades de
servicios y bienes públicos de los nuevos pobladores urbanos, además de las
demandas de los emergentes líderes locales por el derecho a gobernar.
Décadas después de evidenciar las consecuencias de dichos
fenómenos en las ciudades, se asistió a la incorporación de distintos
mecanismos para garantizar la apertura democrática, acercar el Estado al
ciudadano y responder a dichas demandas. Estos procesos de democratización y de
descentralización en su primera fase se expresaron en elecciones de mandatarios
locales, modificación de las estructuras normativas e institucionales para
fortalecer el papel del municipio y de sus actores políticos en la toma de
decisiones de planificación y gestión urbana, entre otras.
Una de estas transformaciones fue la asociada con los procesos
de reforma urbana que pasaron por redefinir el alcance del papel del Estado en
la planificación y en la gestión de políticas asociadas con el suelo y con la
propiedad en las ciudades.
Instrumentos como los planes de ordenamiento, los planes
directores o los planes de ordenación se pusieron en la agenda gubernamental
como oportunidades para responder a los retos de las nuevas áreas urbanas,
asociados con asentamientos informales, con la gestión de suelo para vivienda
social, con la dotación de infraestructuras públicas, con la expansión urbana y
con los límites de la ciudad; entre otros procesos.
Países como Brasil (1988) y Colombia (1991) introdujeron
reformas importantes en sus constituciones políticas que sentaron las bases de
lo que posteriormente serían reglamentaciones específicas para regular las
materias asociadas a dichas cuestiones (el Estatuto de la Ciudad y la Ley 388
de 1997, por ejemplo). Basados en los principios de la función social y
ecológica de la propiedad, la función pública del urbanismo y la distribución
equitativa de cargas y beneficios, entre otros aspectos, se pretendió
transformar no solo el papel del Estado, sino el del conjunto de actores que
participan en la planeación y la gestión territorial.
Estas regulaciones que fueron producto de importantes luchas
sociales y políticas se han constituido en la base de la gestión de los
procesos de transformación de las ciudades y de sus problemáticas más sentidas.
Incluso, en otros países de América Latina solo recientemente se han iniciado
reformas del mismo tipo (p. ej., Ecuador), recogiendo los principios, i nstrumentos y reglamentaciones señaladas; o mantienen la
lucha social y política por incorporar dichos contenidos a sus legislaciones y
constituciones (Costa Rica, Argentina y México).
Aunque se ha avanzado en la discusión del concepto de
ordenamiento territorial, es fundamental entenderlo como un problema político.
Para ello, se retoman algunas de las diferentes concepciones del ordenamiento
territorial, así:
Un conjunto de acciones concertadas para orientar la
transformación, ocupación y utilización de los espacios geográficos buscando su
desarrollo socioeconómico, teniendo en cuenta las necesidades e intereses de la
población, las potencialidades del territorio considerado y la armonía con el
medio ambiente. (Comisión de Ordenamiento Territorial, 1992, p. 3)
Ordenar el territorio significa vincular las actividades
humanas al territorio. […] La ordenación territorial ha de ser democrática, es
decir, con participación de los ciudadanos; global, es decir, coordinadora e
integradora de políticas sectoriales; funcional, en el sentido de adaptación a
las diferentes conciencias regionales y en perspectiva, lo que significa que ha
de tomar en consideración las tendencias y evolución a largo plazo de los
aspectos económicos, sociales, culturales y ambientales que inciden en el
territorio. (Schlotfeldt, 1998, p. 9)
Por su parte, Massiris (1993)
afirma que el ordenamiento territorial es un proceso y una estrategia de
planificación, de carácter técnico-político, con el que se pretende configurar
en el largo plazo una organización del uso y ocupación del territorio, acorde
con las potencialidades y limitaciones de este, las expectativas y aspiraciones
de la población y los objetivos sectoriales de desarrollo. Además, indica que
dicho proceso se concreta en planes que expresan el modelo territorial a largo
plazo y que la sociedad identifica como deseable, y estrategias mediante las
cuales se actuará sobre la realidad para evolucionar hacia dicho modelo.
En el contexto internacional, el ordenamiento territorial
europeo es guiado por la Carta europea de
ordenación del territorio (1993), suscrita por todos los países de la
Comunidad Europea, como resultado de la Conferencia de Ministros
Responsables de la Ordenación del Territorio. En la Carta, el ordenamiento
territorial se define como: la expresión espacial de las políticas económicas,
social, cultural y ecológica de cualquier sociedad. Es a la vez una disciplina
científica, una técnica administrativa y una política, concebida como práctica
interdisciplinaria y global para lograr el desarrollo equilibrado de las
regiones y la organización física del espacio. (Carta Europea de Ordenación del
Territorio, 1993, p. 2)
En Colombia, la Ley 388 de 1997 definió el ordenamiento del
territorio municipal y distrital de la siguiente forma:
Conjunto de acciones político-administrativas y de
planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y
áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete,
dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a
disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio
bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del
espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en
armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. (Ley
388 de 1997, art. 5)
Los espacios comunes de estas definiciones muestran el papel
de los actores políticos (a partir de su aparato de gobierno), a través de las
reglas de ordenamiento del territorio (técnico-políticas), para orientar el
uso, la transformación, ocupación y utilización de este (con base en el interés
general). Es importante evidenciar que no se contempla solamente como un hecho
de planeación física del territorio, o desligado de los procesos sociales, sino
como la expresión política y social de quienes gobiernan y habitan la ciudad
(Contreras, 2015).
Por lo anterior, es importante señalar que, después de 20
años de ordenamiento en nuestro país, cualquier balance debe incorporar los
aspectos relacionados con el alcance del proceso no solo en materia normativa,
sino de la práctica política y administrativa. En esta última cumplen un papel
determinante los actores en el territorio. En ese sentido, son los
comportamientos de los actores políticos, sociales y económicos (propietarios
de suelo, inmobiliarios, etc.) frente a la existencia o incumplimiento de las reglas formales; aquellos que dan cuenta hoy
del escenario al que se enfrentan las ciudades en la aplicación de los
principios e instrumentos que la constitución y la ley definieron.
Uno de los instrumentos más relevantes del ordenamiento
colombiano son los Planes de Ordenamiento Territorial (pot),
los cuales, en estricto sentido, dan materialidad a la competencia municipal de
ordenar el territorio, a través de la reglamentación de los usos del suelo.
Este instrumento, articulado a los Planes de Desarrollo Territorial (pdt) que se enfocan en la promoción del desarrollo
económico y social de los habitantes en el territorio, son en la actualidad los
dos instrumentos más poderosos en la práctica con que cuentan las
administraciones y los gobiernos locales.
Si bien es cierto que el proceso de ordenamiento del
territorio ha estado articulado a otro conjunto de instrumentos y mecanismos
para controlar la ocupación y uso del territorio, la regulación de usos del
suelo y la articulación de los planes y proyectos sectoriales,
es importante tener en cuenta que los principales componentes que estructuran
el ordenamiento territorial y que le dan su contenido siguen siendo grandes
retos en todo el territorio nacional. Ejemplo de ello son la necesaria
integración a la ciudad de los asentamientos informales, la gestión de suelo
para vivienda social, así como la dotación de infraestructuras públicas, la
expansión urbana y los límites de la ciudad.
En el marco de estos desafíos es fundamental entender y
reflexionar de fondo sobre las dinámicas territoriales, poblacionales y
económicas actuales de los territorios; ya que el crecimiento urbano cada vez
más está relacionado/determinado por los vínculos urbano-rurales (provisión de
agua con recurso y servicio público; residuos sólidos; seguridad alimentaria),
la sostenibilidad ambiental, así como por las relaciones funcionales entre los
territorios (conmutación laboral, intercambios económicos, etc.).
Estas dinámicas cada vez menos dependen de las fronteras
político-administrativas municipales y están marcadas por una realidad de
trasfondo político: el sistema electoral y de distribución de competencias
formales. Es decir, nos enfrentamos al reto de la visión regional o de la
necesidad de asociatividad para gestionar los problemas territoriales. Ello
requiere de reflexiones profundas sobre el sistema político y, por supuesto, de
acciones políticas en relación con la distribución del poder territorial.
Hoy, 20 años después de dichas reformas, el Instituto de
Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia, a través de su Revista, Ciudades, Estados y Política,
pretende recoger y socializar artículos de investigación, reflexión, ensayos y
reseñas, que expongan el estado del arte de la discusión en el país y en
América Latina. Se espera a través de este volumen, denominado Ordenamiento territorial e instrumentos para
el desarrollo urbano, contar con una primera descripción y evaluación de lo
que significaron estas reformas, así como los instrumentos derivados de la
transformación normativa.
Para este número, Ciudades,
Estados y Política presenta dos artículos de investigación, uno de
reflexión, un ensayo y una reseña. En el primer artículo Consolidación de una centralidad urbana espontánea. El caso de Ciudad
Kennedy, Bogotá, Andrea Carolina Torres León, magíster en Arquitectura de
la Universidad de los Andes, identifica las condiciones y variables
territoriales, no necesariamente en el marco de la planeación, que dan lugar a
la aparición y posterior desarrollo de la actividad central en un lugar en la
ciudad. La autora aborda estos aspectos ante el desbordamiento de la actividad
económica sobre los límites de las centralidades identificadas por el Plan de
Ordenamiento Territorial, pot, de Bogotá y la
aparición de esta en zonas que no han sido pensadas con estos fines. El
objetivo de la investigación fue identificar aspectos de tipo territorial que
puedan ayudar a entender la situación actual y proponer el ordenamiento de la
red de centralidades en la ciudad. La metodología partió de un ejercicio
cartográfico que incorporó variables económicas con observación en campo,
además de utilizar dos fuentes primarias de información para la identificación
de fenómenos y la definición del lugar de estudio: la base catastral de la
Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, uaecd,
para los datos de precio del suelo y el Censo del Departamento Administrativo
Nacional de Estadística, dane, (2005) para
identificar el empleo por manzana. La investigación concluye que la actividad
económica busca territorios, principalmente, sobre ejes viales con presencia de
transporte público, en áreas consolidadas y con facilidades normativas de
transformación predial, por encima de territorios ‘formalmente’ dispuestos para
operaciones como renovación urbana. La presencia de comercio y la valorización
del suelo evidencian una presión sobre espacios bien localizados y visibles
para la venta de bienes y servicios.
En el segundo artículo de investigación, Bogotá D. C. durante 1998-2018. Análisis de caso del sistema de
planificación urbana en Colombia, Marlon Arias Sánchez, magíster en
Estudios Políticos de la Pontificia Universidad Javeriana, describe cómo se han
construido representaciones y significados del territorio a través de los
instrumentos de planificación urbana en Bogotá desde 1998. Así mismo, evidencia
los conflictos en la implementación de los instrumentos de gestión del suelo en
la ciudad, develando pugnas políticas atravesadas por el componente técnico de
la planeación. La investigación tuvo como objetivo analizar la trayectoria de
los instrumentos de gestión del suelo utilizados en la ciudad de Bogotá,
durante 1998-2018, mediante un enfoque de políticas públicas con el fin de
determinar los modelos de ciudad existente en la práctica, a partir de la
revisión documental y sistemática de los planes de gobierno y otros
instrumentos de acción pública en torno a la gestión del suelo. Entre los
principales resultados del trabajo se destacan la continuidad de un proyecto de
ciudad formulado desde inicios del siglo xxi, cuyas
intenciones de modificación por algunos gobiernos no han logrado
transformaciones profundas, más allá de una ruptura en valores, normas e
imágenes sobre la ciudad, lo que permite vislumbrar en Colombia un marco
general de estabilidad en torno a un sistema de planificación urbana a través
del conjunto de instrumentos de gestión del suelo dispuestos para los gobiernos
en los territorios urbanos, el cual presenta en la práctica un conjunto de
retos.
En la Sección de Reflexiones, Eduardo Andrés Vargas Apráez, especialista en Derecho Contractual de la
Universidad del Rosario y estudiante del Máster en Urbanismo, Planeamiento y
Diseño Urbano de la Universidad de Sevilla, presenta un Análisis jurídico de la participación en plusvalía en la ciudad de
Bogotá D. C.: 2004-2016. El objetivo del trabajo fue analizar las etapas
del procedimiento para el cobro de la participación en plusvalía adelantadas
por la administración de Bogotá, a través de los pronunciamientos judiciales
ejecutoriados, no susceptibles de recursos, dentro del periodo comprendido
entre 2004 a 2016, en los cuales actuó el distrito como parte demandada. La
metodología empleada fue el análisis de normatividad y doctrina para efectos de
comprender la operatividad del procedimiento. Posteriormente se seleccionaron
expedientes en el sistema de información web de la rama judicial y la consulta
y revisión de sentencias se realizó directamente en los despachos judiciales.
El análisis jurisprudencial permitió observar que la Ley 388 de 1997 ha
permitido diversas interpretaciones en su implementación que ha llevado a
dificultades administrativas que limitan el alcance del instrumento en la
práctica. En cuanto a los hechos generadores, la ley no aclara si el predio
debe acceder al beneficio contemplado en la acción urbanística, generando
actuaciones que provocaron la vulneración al principio de irretroactividad
tributaria. En la etapa de exigibilidad la administración expidió liquidaciones
de aforo, procedimiento no contemplado en el artículo 81 de la Ley 388 de 1997.
Adicionalmente se utilizó un método inadecuado para calcular la plusvalía y se
negaron devoluciones sin fundamento. Lo anterior provocó vulneraciones al
ordenamiento legal, generando sentencias condenatorias.
La Revista continúa contribuyendo con la divulgación de
textos que presenten una posición personal, original e inédita, ante un tema o
un problema, a partir de una idea argumentada, sólidamente estructurada y
sustentada en fuentes bibliográficas relacionadas con el tema o problema en
cuestión. En esta oportunidad, en la Sección de Ensayos, Natalí
del Valle Peresini, estudiante del Doctorado en
Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de General Sarmiento (Argentina),
indaga sobre la Neoliberalización urbana: nuevas tendencias en la producción
de suelo urbano en la ciudad de Córdoba, Argentina (2008-2018). El ensayo
expone un factor clave en el proceso de urbanización que se viene llevando a
cabo en los últimos años en la ciudad de Córdoba, Argentina, específicamente a
través del uso y operativización de convenios urbanísticos. En este caso, la
autora describe la institucionalización en la gestión local de acuerdos
público-privados como instrumento para la gestión del suelo, el cual mediante
excepciones normativas está permitiendo la producción de suelo urbano en la
periferia de la ciudad. La autora evidencia cómo la alianza explícita entre el
gobierno local y el desarrollismo inmobiliario lleva a una profundización del
proceso de mercantilización del suelo urbano y un claro apoyo a la lógica
expansiva de la ciudad que exhibe la funcionalidad de la concertación
público-privada como garante de un urbanismo neoliberal.
Esta edición cierra con la reseña del libro de investigación Estado de la vivienda y del espacio público
en el municipio de Chía, publicado
en el 2017 por la Editorial de la Universidad Nacional de Colombia. La
reseñista, María Alejandra Lozano París, arquitecta de la Universidad Piloto de
Colombia, resume los aportes del libro a partir de la consolidación de un
diagnóstico que permite entender problemáticas sobre la ocupación territorial y
las dinámicas poblacionales del municipio de Chía, a partir de variables como
la evolución poblacional en la región, las características del licenciamiento y
el mercado de la vivienda en el municipio, la disponibilidad de suelo
urbanizable, el déficit y la necesidad de vivienda y espacio público. El
estudio fue sustentado en datos primarios recopilados en el territorio y
fuentes secundarias disponibles, que dan validez a lo expuesto por la autora,
además de proporcionar una ayuda gráfica para comprender la dimensión
territorial y funcional de los fenómenos identificados.
La arquitecta señala que el libro es un aporte fundamental
para las decisiones de política pública de vivienda y de espacio público en el
municipio de Chía y en otros municipios de la sabana de Bogotá, ya que, por un
lado, recopila un conjunto de evidencia empírica e información sobre la
evolución del territorio, y, por el otro, identifica los principales problemas
que permiten definir estrategias y mecanismos de priorización y respuesta de
las autoridades gubernamentales. Finalmente, la reseñista destaca que el libro
tiene la intención de priorizar la localización de la vivienda con calidad en
su entorno, es decir, mayor accesibilidad a servicios y soportes urbanos, e
implementar acciones para la conformación de un sistema de espacio público y
equipamientos que contribuyan al equilibrio territorial en el municipio.
Ciudades, Estados y Política
agradece la valiosa colaboración de los pares evaluadores,
provenientes de diferentes países, quienes realizaron el proceso de revisión y
valoración del mérito académico y científico de los manuscritos sometidos, que
luego de dicho proceso integran el presente número. Invitamos a la comunidad
académica a contribuir en el análisis e investigación de los fenómenos y
relaciones entre las ciudades, los Estados y la conformación política de la
ciudadanía, postulando sus manuscritos.
Referencias
Comisión de Ordenamiento Territorial, cot.
(1992). Boletín núm. 3. Bogotá:
Departamento Nacional de Planeación.
Consejo de Europa. (1983). Carta europea de ordenación del
territorio. Conferen cia Euro pea de
Ministros Responsables de la Orde na
ción del Territorio. Recuperado 9 de julio de
2018, de https://alojamientos.uva.es/ guia_docente/uploads/2013/474/46059/1/ Documento37.pdf
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territorial. 2000-2014. Proyecto de Investigación. Bogotá: Instituto de
Estudios Urbanos. Universidad Nacional de Colombia. [Inédito].
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la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones. Congreso de la República de
Colombia. Recuperado 9 de julio de 2018, de http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=339
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teórico-metodológicas para estudios de ordenamiento territorial”. En: idcap, Misión Local,
Instituto de Desarrollo del Distrito Capital y la Participación Ciudadana y
Comunitaria. idcap, Año 2, núm. 2, enero/marzo.
Bogotá: Universidad Distrital.
Schlotfeldt, C. (1998).
Regionalistas y ambientalistas: un encuentro en el territorio, Serie Azul, núm. 21, agosto de 1998.
Instituto de Estudios Urbanos, Pontificia Universidad Católica de Chile.
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