Capacidades para una gestión sostenible del hábitat en gobiernos locales de la Región Centro de Argentina

Sustainable habitat management in local governments. Available capacities in small and intermediate municipalities from the Central Region of Argentina

En América Latina y Argentina, el desarrollo urbano-territorial tiende a un modelo de crecimiento que deriva en una profundización de las desigualdades y conflictos socio-territoriales y ambientales. En este sentido, el rol de los gobiernos locales en la promoción de políticas urbano-habitacionales sostenibles que mitiguen, incorporen adaptaciones y reduzcan las vulnerabilidades socioambientales en las ciudades, muchas veces se ha visto superado en cuanto a su capacidad de accionar frente a las nuevas exigencias del contexto.

El objetivo de este trabajo se centra en el análisis de las capacidades para una gestión sostenible del hábitat disponibles en municipios pequeños e intermedios de la Región Centro de Argentina.

A través del estudio de casos y desde abordajes cuanti-cualitativos, se reconocen y estudian críticamente las capacidades existentes o pendientes en este tipo de municipios en relación al objetivo planteado.

Para ello se incorporan las nociones de localidad y la importancia de la sostenibilidad institucional, junto a la incorporación de ejes y criterios provistos por las contra-agendas de organizaciones sociales como factores claves a promover para avanzar hacia un modelo de gestión territorial y habitacional sostenible transformador.

In Latin America and Argentina, urban-territorial development tends towards a growth model that results in a deepening of inequalities and socio-territorial and environmental conflicts. In this sense, the role of local governments in promoting sustainable urban-housing policies that mitigate, incorporate adaptations and reduce socioenvironmental vulnerabilities in cities has often been surpassed in terms of their ability to act against the new demands of the context.

The objective of this work focuses on the analysis of the capacities for sustainable habitat management available in small and intermediate municipalities of the Central Region of Argentina.

Through case studies and quantitative-qualitative approaches, the existing or pending capacities in this type of municipalities are recognized and critically studied in relation to the stated objective.

To this end, the notions of locality and the importance of institutional sustainability are incorporated, along with the incorporation of axes and criteria provided by the counter-agendas of social organizations as key factors to promote to move towards a transformative sustainable territorial and housing management model.

En Amérique latine et en Argentine, le développement urbain-territorial tend vers un modèle de croissance qui se traduit par un approfondissement des inégalités et des conflits socio-territoriaux et environnementaux. En ce sens, le rôle des gouvernements locaux dans la promotion de politiques de logement urbain durables qui atténuent, intègrent des adaptations et réduisent les vulnérabilités socioenvironnementales dans les villes a souvent été dépassé en termes de capacité à agir face aux nouvelles exigences du contexte.

L'objectif de ce travail se concentre sur l'analyse des capacités de gestion durable de l'habitat disponibles dans les municipalités petites et intermédiaires de la région centrale de l'Argentine.

À travers des études de cas et des approches quantitatives et qualitatives, les capacités existantes ou en attente dans ce type de municipalités sont reconnues et étudiées de manière critique par rapport à l'objectif affiché.

À cette fin, les notions de localité et l'importance de la durabilité institutionnelle sont incorporées, ainsi que l'incorporation d'axes et de critères fournis par les contre-agendas des organisations sociales comme facteurs clés à promouvoir pour évoluer vers un modèle transformateur de gestion territoriale et durable du logement.

Na América Latina e na Argentina, o desenvolvimento urbano-territorial tende para um modelo de crescimento que resulta no aprofundamento das desigualdades e dos conflitos socioterritoriais e ambientais. Nesse sentido, o papel dos governos locais na promoção de políticas habitacionais urbanas sustentáveis ​​que mitiguem, incorporem adaptações e reduzam as vulnerabilidades socioambientais nas cidades tem sido muitas vezes superado em termos de sua capacidade de agir frente às novas demandas do contexto.

O objetivo deste trabalho centra-se na análise das capacidades de gestão sustentável de habitats disponíveis em municípios pequenos e intermediários da Região Central da Argentina.

Através de estudos de caso e abordagens quanti-qualitativas, as capacidades existentes ou pendentes neste tipo de municípios são reconhecidas e estudadas criticamente em relação ao objetivo declarado.

Para tanto, incorporam-se as noções de localidade e a importância da sustentabilidade institucional, juntamente com a incorporação de eixos e critérios fornecidos pelas contraagendas das organizações sociais como fatores-chave para promover o avanço em direção a um modelo de gestão territorial e habitacional sustentável e transformador.

Capacities for sustainable habitat management in local governments of the Central Region of Argentina

Capacidades para a gestão sustentável de habitats nos governos locais da Região Central da Argentina

Capacités de gestion durable de l'habitat dans les gouvernements locaux de la région centrale de l'Argentine

Daniela Mariana Gargantini

Centro Experimental de la Vivienda Económica (CEVE-CONICET)

Facultad de Arquitectura y Diseño, Universidad Católica de Córdoba

dmgargantini@gmail.com

https://orcid.org/0000-0002-0206-2569

María Cerrezuela

CONICET – Universidad Católica de Córdoba

mariacerrezuela@gmail.com

https://orcid.org/0000-0003-0806-1134

Cómo citar este artículo:

Gargantini, D. M. y Cerrezuela, M. (2024). Capacidades para una gestión sostenible del hábitat en gobiernos locales de la Región Centro de Argentina. Bitácora Urbano Territorial, 34(II): 149-161.

https://doi.org/10.15446/bitacora.v34n2.113558

Fuente: Autoría propia

Recibido: 18/3/2024

Aprobado: 27/08/2024

ISSN electrónico 2027-145X. ISSN impreso 0124-7913. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá

(2) 2024: 149-161

Autoras

12_113558

Resumen

En América Latina y Argentina, el desarrollo urbano-territorial tiende a un modelo de crecimiento que deriva en una profundización de los conflictos socio-territoriales y ambientales. El rol de los gobiernos locales en la promoción de políticas urbano-habitacionales sostenibles que mitiguen, incorporen adaptaciones y reduzcan las vulnerabilidades socioambientales en las ciudades se ha visto superado en cuanto a su capacidad de accionar frente a las nuevas exigencias. Este trabajo se centra en el análisis crítico, a través del estudio de casos, de las capacidades existentes o pendientes para una gestión sostenible del hábitat, disponibles en municipios pequeños e intermedios de la Región Centro de Argentina. En ello las nociones de localidad y de sostenibilidad institucional, junto a la incorporación de ejes y criterios provistos por las contra-agendas de organizaciones sociales, se identifican como factores claves a promover para avanzar hacia un modelo de gestión territorial y habitacional sostenible transformador.

Palabras clave: hábitat, desarrollo sostenible, gestión, gobierno local, capacidades

Abstract

In Latin America and Argentina, urban-territorial development tends towards a growth model that results in a deepening of socio-territorial and environmental conflicts. The role of local governments in promoting sustainable urban-housing policies that mitigate, incorporate adaptations and reduce socio-environmental vulnerabilities in cities has been surpassed in terms of their ability to act in the face of new demands. This work focuses on the critical analysis, through case studies, of the existing or pending capacities for sustainable habitat management, available in small and intermediate municipalities of the Central Region of Argentina. The notions of locality and institutional sustainability, together with the incorporation of axes and criteria provided by the counter-agendas of social organizations, are identified as key factors to promote moving towards a transformative sustainable territorial and housing management model.

Keywords: habitat, sustainable development, management, local government, capacities

Resumo

Na América Latina e na Argentina, o desenvolvimento urbano-territorial tende a um modelo de crescimento que resulta no aprofundamento dos conflitos socioterritoriais e ambientais. O papel dos governos locais na promoção de políticas habitacionais urbanas sustentáveis que mitiguem, incorporem adaptações e reduzam as vulnerabilidades socioambientais nas cidades foi superado em termos de sua capacidade de agir diante de novas demandas. Este trabalho centra-se na análise crítica, através de estudos de caso, das capacidades existentes ou pendentes para a gestão sustentável de habitats, disponíveis em municípios pequenos e médios da Região Central da Argentina. Neste, as noções de localidade e de sustentabilidade institucional, juntamente com a incorporação de eixos e critérios fornecidos pelas contra-agendas das organizações sociais, são identificadas como factores-chave a promover para avançar para um modelo de gestão territorial e habitacional sustentável e transformador.

Palavras-chave: habitat, desenvolvimento sustentável, gestão, governo local, capacidades

Résumé

En Amérique latine et en Argentine, le développement urbain-territorial tend vers un modèle de croissance qui entraîne un approfondissement des conflits socio-territoriaux et environnementaux. Le rôle des gouvernements locaux dans la promotion de politiques de logement urbain durables qui atténuent, intègrent des adaptations et réduisent les vulnérabilités socio-environnementales dans les villes a été dépassé en termes de capacité à agir face aux nouvelles demandes. Ce travail se concentre sur l’analyse critique, à travers des études de cas, des capacités existantes ou en attente de gestion durable de l’habitat, disponibles dans les petites et intermédiaires municipalités de la région centrale de l’Argentine. En cela, les notions de localité et de durabilité institutionnelle, ainsi que l’incorporation d’axes et de critères fournis par les contre-agendas des organisations sociales, sont identifiées comme des facteurs clés à promouvoir pour évoluer vers un modèle transformateur de gestion territoriale et de logement durable.

Mots-clés : habitat, développement durable, gestion, gouvernement local, capacités

Introducción

La construcción de ciudades sostenibles resulta un desafío vigente. Las agendas internacionales como las producidas por organizaciones sociales o redes de gobiernos locales[1], reconocen la importancia de este desafío, dado que las ciudades “consumen el 78% de la energía mundial y producen más del 60% de las emisiones de gases de efecto invernadero” (Pacto Mundial, 2024). Estos fenómenos tienen sus efectos climáticos por lo que se reproducen e incrementan desastres naturales, afectando a millones de personas y amenazando los beneficios socioeconómicos alcanzados (UNISDR, 2015).

En Argentina, concomitantemente con lo que sucede a nivel global y en Latinoamérica, el desarrollo urbano-territorial tiende a un modelo de crecimiento que deriva en profundas desigualdades y conflictos socio-urbano-ambientales (Rodulfo y Boselli, 2015; Martino, 2018). En el país “el sector residencial representa el 28,6 % del consumo final de la energía y, en términos de emisiones de gases de efecto invernadero, es responsable del 14,7 % de las emisiones del sector energía” (Ministerio de Interior, Obras Públicas y Vivienda, 2018, p. 6), por lo cual las exigencias que las agendas internacionales vinculadas al hábitat establecen resultan más que pertinentes (Hábitat III, 2016). Junto con ello, las directrices pautadas por las contra-agendas de las organizaciones sociales mencionadas profundizan aquellas establecidas por las agendas internacionales y, bajo posturas críticas, bregan por políticas más estructurales.

Al ser las ciudades espacios estratégicos en estas metas, hacer frente a estos desafíos supone un liderazgo fundamental de los gobiernos locales. Estos resultan una de las fuerzas impulsoras más importantes para el logro del desarrollo sostenible, dado que, para que el modelo imperante se modifique, es clave avanzar hacia una mejor y mayor localización de una gestión sostenible del hábitat (UNDP, 2023), donde el fortalecimiento de las dimensiones política y cultural permitan adquirir o desarrollar capacidades locales de intervención en el territorio, que recuperen el proyecto político que se impulsa.

Desde estos marcos, y capitalizando avances de estudios y proyectos en curso, este trabajo se centra en el análisis crítico —a través del estudio de casos— de las condiciones y capacidades existentes o pendientes para una gestión sostenible del hábitat, disponibles en municipios pequeños e intermedios de la Región Centro de Argentina. Se busca con ello responder a las exigencias que en materia urbano-habitacional el paradigma de la sostenibilidad plantea en contextos de inframunicipalismo (Iturburu, 2001).

Como hipótesis se sostiene que los gobiernos locales del país —particularmente medianos y pequeños— no han desarrollado condiciones ni capacidades suficientes para garantizar una gestión sostenible de los procesos estructurantes de la conformación territorial y habitacional. Así, las acciones que ejecutan resultan solo paliativas y de corto alcance. Ante ello, las premisas establecidas por las agendas generadas tras la participación-militancia de organizaciones sociales en la región resultan insumos orientadores para avanzar hacia una sostenibilidad ‘fuerte’ y una reconversión de las políticas vigentes.

Se generan así aportes para nutrir modelos, estrategias y tecnologías favorecedoras de una gestión sostenible del hábitat local, que no solo intervenga sobre los efectos, sino que también contribuya a atacar las causas de la crisis climática a la que nos enfrentamos.

Marco Teórico

Crisis Socio-Urbano-Habitacional y Crisis Ambiental: Dos Caras de una misma Moneda

Tal como se ha explicitado, las ciudades inciden de manera directa en la consolidación de un modelo de desarrollo insostenible, que deriva y recrudece las crisis energéticas y climáticas.

La ciudad a merced del capital ha dado lugar a excesos especulativos. Frente a la abdicación de los gobiernos en el ordenamiento urbano y en políticas regulatorias de bienes estratégicos, el suelo, el agua y el acceso a un hábitat digno quedan en manos del mercado, excluyendo a grandes poblaciones. Esta situación se recrudece, genera externalidades socio espaciales (violencia, delincuencia ante actividades criminales, segregación urbana, crecimiento de asentamientos informales y bolsones de pobreza, desplazamiento de poblaciones, etc.), climáticas (aumento de inundaciones y sequías por crecimiento urbano y productivo extensivo no respetuoso de los sustratos preexistentes, desastres naturales, etc.) y energéticas (desequilibrio entre las necesidades energéticas o consumos y oferta disponible, pobreza energética, altos costos de servicios, etc.).

Estas externalidades se plantean interrelacionadas y evidencian la interdependencia entre los sistemas naturales, sociales y económicos como partes constitutivas de esta gran crisis que el modelo de desarrollo vigente presenta, exigiendo reconversiones urgentes.

La Contribución de las Agendas: de la Gestión Integral a la Gestión ‘Sostenible Fuerte’ del Hábitat

Ante este contexto, las agendas propias del diseño y gestión de políticas urbano-habitacionales han ido evolucionando a nivel conceptual y operativo, intentando brindar orientaciones y herramientas capaces de hacer frente a los fenómenos explicitados.

La gestión integral del hábitat es un enfoque adoptado por las agendas internacionales en los ´70 (Hábitat I), donde fue cuestionada la noción de vivienda como unidad física vigente hasta ese momento, desconectada de la red de servicios e interrelaciones sociales (Murillo, 2019). Este tipo de gestión se definió como el “conjunto de procesos dirigidos a articular, usar, coordinar, organizar, asignar recursos que permiten producir, hacer funcionar y mantener el hábitat en el ámbito local” (Herzer y Pírez, 1999, p. 7), vinculando los procesos habitacionales a los de integración social.

Más tarde, la noción de sostenibilidad, que se incorpora en el marco del concepto de ‘desarrollo sostenible’ a partir de las agendas de organismos internacionales, introduce la búsqueda del equilibrio entre crecimiento económico, equidad social y sustentabilidad ambiental, donde la satisfacción de las necesidades presentes no comprometa las futuras. También se plantea la imprescindible interrelación entre escalas locales y regionales a nivel territorial a fin de alcanzar este equilibrio.

Frente a esto, algunos autores, como Naredo (1996), cuestionan el vínculo recíproco entre urbanización y desarrollo, al sostener que el ‘desarrollo sostenible’ derivado de las agendas internacionales perpetúa la subordinación y dependencia al modelo económico imperante. Denuncian que las declaraciones de Naciones Unidas: Hábitat I (Vancouver), Hábitat II (Estambul) y la Nueva Agenda Urbana de Hábitat III (Quito) (Naciones Unidas, 1976, 1996, 2016), acompañaron postulados ambiguos, sin la incorporación crítica, sistémica y multiactoral de la sostenibilidad habitacional.

Por su parte, las contra-agendas sociales, vinculadas al paradigma del Ecodesarrollo (1973), del Buen Vivir (‘sumak kawsay’, 2008) y Vivir bien (‘suma qamaña’, 2009), refuerzan esta postura crítica bajo corrientes latinoamericanas desde conceptos de ‘sostenibilidad fuerte’ (Norton, 1992). Este tipo de sostenibilidad a la que se aspira “se preocupa por la salud de los ecosistemas en los que se inserta la vida y la economía de los hombres, sin ignorar la incidencia que sobre los procesos del mundo físico tiene el razonamiento monetario” (Naredo, 1996, p. 6), estableciendo claras exigencias y limitaciones al modelo de desarrollo económico (y urbano-habitacional) vigente.

En esta línea, a nivel regional y nacional se destacan dos hitos: la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad (Foro Social Mundial, 2005) y el Consenso Nacional por el Hábitat Digno[2] (Habitar Argentina, 2017). Estos hitos dan cuenta del impacto negativo de la conversión de la ciudad en una mercancía al servicio de los intereses de la acumulación capitalista, constituyendo propuestas políticas para hacer de la ciudad el escenario para la construcción de la vida colectiva.

El eje central de estas agendas es el cuestionamiento a los modelos de desarrollo vigentes, concentradores de renta y de poder, que generan pobreza y exclusión, depredan el ambiente y aceleran los procesos migratorios y de urbanización, la segregación socioespacial y la privatización de los bienes comunes y del espacio público. Entre sus aportes se destacan la visión integral de la problemática urbano-habitacional y de las estrategias de acción; la función social y ecológica de la tierra y la implementación de mecanismos redistributivos de la renta urbana; la regulación del mercado y de la especulación inmobiliaria; la priorización de sectores en condiciones de vulnerabilidad (de menores recursos, mujeres, infancias, adultos mayores y disidencias); el rol central de los gobiernos locales; la participación ciudadana; la articulación actoral; el equilibrio urbano-rural; la promoción de diversas modalidades de producción social del hábitat; la integración socio-urbana, y la democratización del acceso a equipamientos y servicios.

La Naturaleza y Alcance de la Política Habitacional Argentina

Tanto en Latinoamérica como en Argentina, el desarrollo urbano-territorial-habitacional tiende a un modelo de crecimiento que deriva en una profundización de las desigualdades sociales y territoriales. En el mismo se pueden identificar patrones específicos (Martino, 2018). Primero, un patrón de crecimiento por extensión no coherente con el crecimiento demográfico, cuyo fin es la obtención de mayores rentabilidades con pérdida de periurbanos y biodiversidad. Segundo, la invisibilización y la falta de capitalización de los recursos disponibles en los territorios, asociadas a la exclusión de grupos minoritarios tras la reproducción de modelos hegemónicos-capitalistas. Finalmente, un posicionamiento débil del Estado frente a la libre especulación inmobiliaria, lo que impide condiciones propicias para la gobernanza local necesaria.

Concomitantemente, las políticas habitacionales argentinas responden a una lógica de productos sobre procesos, a una concepción meramente material de la vivienda, a modalidades productivas de corte empresarial que no reconocen los recursos y saberes locales, y a una lógica centralizada donde los gobiernos y actores locales se encuentran sujetos a la discrecionalidad del estado nacional reduciendo su rol a receptores-implementadores con limitaciones presupuestarias y competenciales (Gargantini 2013). Focalizada en sectores más empobrecidos, la problemática se concentra en soluciones cuantitativas por sobre las cualitativas, reconociendo solo algunas de las variables que componen las mismas.

La Recuperación de lo Local y de la Sustentabilidad Institucional

Si bien la solución para los problemas ambientales depende de la acción global coordinada, la desterritorialización que plantea la globalización económica exige territorializar la sustentabilidad y a la vez sustentabilizar el desarrollo territorial, con el fin de mejorar las condiciones de vida de la población (Guimaraes, 2003).

En ello es clave la localización de una gestión sostenible del hábitat (Global Taskforce, 2016), como proceso de “definición, aplicación y seguimiento de estrategias a nivel local para alcanzar los objetivos y metas de desarrollo sostenible” (Hernández et al., 2021). En ello lo local no se circunscribe a una dimensión escalar particular (territorial, gubernamental o administrativa), sino que reconoce como actores locales a los “agentes para quienes la sociedad local constituye su medio de vida, trabajo, reproducción y sentido de pertenencia principal” (González Meyer, 2009, p.70). Estos impulsan propuestas y procesos territoriales subnacionales, y propician perspectivas y estrategias de desarrollo más endógenas y críticas a estilos de desarrollo centralistas o impuestos.

Así, los gobiernos locales adquieren un protagonismo importante en materia habitacional, reforzando las competencias territoriales-urbanas que los marcos jurídicos les asignan. Ahora bien, para que estos elementos puedan incorporarse, los modelos de gestión habitacionales deben modificarse y nuevas capacidades locales deben desarrollarse o fortalecerse, evitando la aceptación acrítica del discurso seudo-transformador de la sostenibilidad propio de un conservadurismo dinámico para que nada cambie.

Las capacidades son comprendidas como la habilidad real y potencial que deben poseer los Estados y sus agencias específicas para articular intereses sectoriales, escoger un rumbo y tomar decisiones de manera autónoma, superando de manera exitosa las restricciones que plantea el entorno institucional, con el fin de alcanzar los objetivos organizacionales y de promover el bienestar general (Completa, 2017). Los niveles de autonomía de los gobiernos locales resultan indispensables para avanzar hacia modelos urbano-habitacionales sostenibles.

En ello es estratégico el fortalecimiento de las dimensiones política y cultural (sustentabilidad institucional) (Guimaraes, 2003 y Fernández, 1998), a fin de poder recuperar y otorgar importancia al proyecto que se impulsa detrás del concepto de sostenibilidad al que se adhiere. Así, junto a las capacidades técnico-administrativas o técnico-burocráticas, cobran relevancia las capacidades institucionales relacionales entre el estado y el entorno, los intereses y preferencias actorales, y las probabilidades de realización de intereses/demandas de la sociedad (Gargantini, 2020). En contextos de inframunicipalismo como el argentino, donde más del 94% de los gobiernos locales resultan pequeños o intermedios (menores a 100,000 habitantes)[3], pero concentran el 39% del déficit habitacional nacional (Origlia, 2021), fortalecer estas capacidades constituye un gran desafío.

Estudios de Caso

A partir de este marco conceptual y contextual, y desde el estudio crítico de casos, este trabajo propone identificar las condiciones y capacidades institucionales disponibles en municipios pequeños e intermedios de la Región Centro de Argentina[4], con el propósito de responder a las exigencias que plantea el paradigma de la sostenibilidad en contextos de inframunicipalismo en materia urbano-habitacional (Iturburu, 2001).

Los resultados de este trabajo surgen del estudio de casos seleccionados en el marco del Proyecto interáreas de la Unidad Ejecutora (PUE) de pertenencia[5], llevado a cabo durante el período 2019-2023[6]. Dicha selección se estructuró a partir de la identificación de aquellos que, cumpliendo con las condiciones de ubicación geográfica (provincia de Córdoba[7]) y de escala (pequeños o intermedios), hubieran desarrollado políticas habitacionales y ambientales en los dos últimos períodos de gobierno, y manifestaran interés en formar parte de los estudios y desarrollos comprometidos por el proyecto. Este buscó desarrollar un modelo de gestión innovador —a partir de la articulación entre estrategias de solución a la problemática de vivienda y al tratamiento de los residuos sólidos urbanos (RSU) reciclables— orientado a que los gobiernos locales del país viabilicen la creación de circuitos productivos para mejorar condiciones ambientales y habitacionales de sectores vulnerables.

Si bien tuvo objetivos específicos relacionados con la producción-innovación tecnológica, comprometió el establecimiento de las bases conceptuales y condiciones operativas necesarias para desarrollar un modelo de gestión regional sostenible en municipios y comunas. Así se desarrollaron diagnósticos socio-urbano-habitacionales-ambientales, de capacidades y recursos locales en siete municipios pequeños e intermedios de la provincia de Córdoba (ver Figura 1):

Para alcanzar los objetivos del estudio, se combinaron metodologías cuali-cuantitativas. Con el fin de identificar-caracterizar el contexto sociopolítico, habitacional y ambiental de los municipios, se combinaron diseños descriptivos y explicativos en base a datos censales y locales existentes o construidos a partir de relevamientos ad-hoc. Esto permitió afinar la selección final y la realización de acuerdos formales con los siete municipios priorizados en el PUE, considerando aquellos con avances socioambientales en sus gestiones y voluntad de participar del proyecto.

Para reconocer y estudiar las capacidades existentes o pendientes en cada municipio, se trabajó con base en la categorización conceptual establecida por Gargantini (2020) que las agrupa en capacidades técnico-administrativas y capacidades político-institucionales. Este estudio de capacidades se integró con registros cuanti-cualitativos para reconstruir los procesos locales, así como los actores intervinientes en los mismos.

Las unidades de análisis fueron los procesos de gestión socio-urbano-habitacional y ambiental local. Esto supuso identificar a través de una batería de variables e indicadores, la estructura de abordaje del problema (modelo de gestión) en cada caso (Pelli, 2000).

La recolección bibliográfico-censal de primera o segunda fuente, así como información de entrevistas y encuestas, se complementaron con talleres de diagnóstico participativos con los equipos técnicos de cada municipio[8]. Estos nutrieron los diagnósticos integrales y de capacidades técnico-administrativas y político-institucionales llevados a cabo en el marco del PUE. A partir de ello se identificaron aspectos capaces de transformarse en insumos a considerar en políticas de fortalecimiento de la sostenibilidad urbano-habitacional en este tipo de municipios.

Resultados

En los ejes de análisis establecidos (caracterización socio-urbano y habitacional, física y tecnológica, y nivel de sustentabilidad urbano-arquitectónica), los resultados obtenidos permitieron dar cuenta de los siguientes resultados (ver Cuadro 1):

Caracterización Socio-urbano y Habitacional

Si bien los últimos datos oficiales son del Censo 2010, los municipios pequeños e intermedios estudiados dan cuenta de un crecimiento poblacional en las últimas décadas, lo que plantea nuevos requerimientos y acredita que, proporcionalmente, el mayor crecimiento urbano-habitacional se está evidenciando no ya en las grandes ciudades, sino en los centros de esta escala.

En cuanto a su caracterización socio-urbana y habitacional, estos municipios presentan en índices de pobreza o Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) entre el 4 y el 8%, aunque con notable presencia de déficit habitacional cualitativo por sobre el cuantitativo, concentrado en sectores de bajos recursos o ingresos inestables, aunque con posibilidad de aportar mano de obra. Se verifica también presencia de asentamientos pequeños (10 a 40 hogares) aislados muy vulnerables. Al respecto, al carecer de registros formales y recurrentes de esta situación, el conocimiento de esta se reduce a estos parámetros.

La disponibilidad de tierra es escasa, y en los casos en que existe, la misma no es accesible al sector poblacional demandante. No se verifican, salvo casos puntuales, estrategias o políticas de acceso a la tierra como bancos de tierra o similares. En cuanto conformación urbana los asentamientos urbanos analizados presentan una densidad concéntrica con jerarquía urbana radial. Si bien poseen alta cobertura de servicios, los mismos replican la conformación urbana concentrada-radial, y los vinculados a la conectividad, el acceso a recursos energéticos como el gas y el tratamiento de efluentes son deficitarios. Hay ausencia de espacios verdes o públicos con equipamiento adecuado y accesible, y es necesario reforestar.

Todos los municipios estudiados han desarrollado programas de vivienda e infraestructura de corte tradicional, bajo financiamiento nacional y provincial. Solo algunos han diversificado acciones con programas propios (particularmente círculos de ahorro[9]) y han implementado incipientemente instrumentos de articulación público-privada ante falta de recursos municipales. Sin embargo, políticas de tierra con servicios, regularización dominial, mejoramientos, ampliaciones y microcréditos o asistencia técnica para construir, resultan líneas muy poco recurrentes.

En cuanto a la estructura técnico-administrativa, si bien cuentan con Direcciones/Áreas de Hábitat o Vivienda y Áreas de Ambiente, estas son recientes (creadas en los últimos años); cuentan con escaso personal y presupuesto; poseen alta dependencia del ejecutivo, aunque buena articulación con otras entidades locales, y, en general, no hay articulación interáreas para la ejecución de políticas. Esto evidencia un bajo nivel de capacidades técnico-administrativas y una incipiente capacidad político-institucional.

Caracterización Física y Tecnológica

Sobre la caracterización física los municipios estudiados dan cuenta de serias problemáticas vinculadas a la inaccesibilidad urbano-habitacional de ciertos sectores poblacionales y a la gestión de riesgo en sus territorios (inundaciones, avance sobre zonas de riesgo ambiental, contaminación de napas y cursos de agua, etc.), producto de una escasa o desactualizada regulación normativa en términos de crecimiento urbano y provisión de servicios.

En cuanto a recursos disponibles, tecnologías y modalidades productivas promovidas, todos los municipios emplean tecnologías tradicionales[10] y en ningún caso se constató en su uso certificación normativa de habitabilidad bajo parámetros ambientales. A nivel local cuentan con interesantes emprendimientos locales o cooperativos productores de componentes constructivos y metalúrgicos con apoyo de las Áreas de Empleo municipales, pero con escasa vinculación con las iniciativas habitacionales promovidas, por lo cual proyectos constructivo-habitacionales y de desarrollo local o laboral se encuentran escindidos en su tratamiento y fomento.

En cuanto a la estructura organizativa y recursos técnicos disponibles, se verifica la inclusión formal de áreas vinculadas al ambiente y al hábitat. Estas últimas se visualizan más consolidadas en los municipios intermedios, y en muchos casos complementarias a estructuras vinculadas a obras y servicios públicos más que a áreas relacionadas con el desarrollo urbano o social, sin embargo, no se visualizan estrategias de articulación organizacional, predominando la gestión de tipo ministerial o por áreas estancas.

Nivel de Sustentabilidad Urbano-Arquitectónica

A nivel climático, los entornos de inserción de estos municipios resultan zonas templadas cálidas donde se han alternado inundaciones, sequías e incendios, muchos de ellos provocados por el crecimiento extensivo de la planta urbana o las actividades extractivas (agropecuarias en su mayoría) sobre periurbanos y zonas protegidas.

La extensión urbana desmedida, producto del crecimiento exponencial del valor del suelo al interior de la trama, no terminó de consolidar los ejidos existentes, existiendo gran porcentaje de tierras intersticiales con servicios subutilizados pero inalcanzables económicamente para la población necesitada de acceder a una vivienda. Este crecimiento extensivo sobre los periurbanos sin barreras forestales y la presencia de industrias en la trama generaron riesgos de contaminación, así como inundaciones por ocupación en zonas no aptas. Además, la presencia de basurales próximos ha provocado contaminación aérea, de napas y lagunas.

Más allá de que la conceptualización discursiva de sostenibilidad arraigada en estos municipios está asociada al uso consciente y responsable de recursos sin agotarlos o exceder su capacidad de renovación, y a la promoción de modalidades de consumo diferentes, las acciones emprendidas han abarcado solamente iniciativas de eficiencia energética (alumbrado led) y de reforestación. En ningún caso se ha promovido el rediseño bioclimático de urbanizaciones y viviendas, tampoco se ha intervenido en políticas de suelo y urbanas de redistribución de cargas y beneficios.

En cuanto a la gestión integral de residuos sólidos urbanos (GIRSU), se cuenta con recolección semanal, pero también hay dificultades relacionadas con las redes viales ineficientes, la falta de concientización amplia y los problemas en el tratamiento y disposición final por el escaso equipamiento. Los residuos domiciliarios están poco cuantificados. La separación en origen se da solo en un 65% y, por la mezcla, hay dificultades en el tratamiento. Los residuos agrícolas e industriales presentan un porcentaje importante, igualando a los domiciliarios. La recolección diferenciada de papel y plásticos, la disposición de residuos patógenos y los residuos eléctrico-electrónicos (RAEE) está tercerizada, pero no existe recuperación bajo procesos de economía circular de residuos voluminosos.

Los predios de disposición final se encuentran próximos al entramado urbano y no cuentan con barreras de protección, estudios hidrológicos ni evaluación de impacto ambiental; las fosas están al límite de sus capacidades y son frecuentes los incendios; no se realizan tratamientos de lixiviados ni disposición en vertederos controlados (regionalmente los mismos son escasos y existe poca articulación intermunicipal para ello).

Ante ello las acciones municipales en GIRSU se centran en la instalación incipiente de plantas de reciclado de RSU, puntos y planes de separación en origen, composteras municipales y venta a recicladoras. La incursión reciente de cooperativas de trabajo en los basurales es otra constante. También lo son los planes de arbolado urbano y las campañas de forestación, de RAEE y cuidado del agua, el canje de papel y botellas por insumos, y algunas mejoras puntuales en materia de eficiencia energética y compostaje.

En cuanto a las normativas vigentes, muchos de los gobiernos locales cuentan con ordenanzas de arbolado público, recolección de residuos urbanos, patógenos y de uso de agroquímicos; sin embargo, no poseen planes de control de efluentes, contaminantes de fábricas y fumigaciones, ni códigos urbanísticos y de edificación actualizados bajo parámetros ambientales. Están previstas multas ante transgresiones, pero no se aplican ni existe control exhaustivo o monitoreo de ordenanzas existentes.

Discusiones

Los casos analizados dan cuenta de que los municipios pequeños e intermedios argentinos de la Región Centro estudiados, si bien no cuentan con niveles altos de pobreza o NBI como se registran en otras partes del país, enfrentan situaciones urbano-habitacionales y ambientales conflictivas y en crecimiento que requieren de capacidades suficientes para su tratamiento integrado a partir de principios de sostenibilidad. De acuerdo con el marco conceptual desarrollado, estas capacidades pueden agruparse en técnico-administrativas y político-institucionales. A nivel de capacidades técnico-administrativas las estructuras organizacionales de los municipios pequeños e intermedios estudiados son incipientes y estancas y, si bien cuentan con normativas específicas (planes de ordenamiento, códigos de edificación, ordenanzas específicas, etc.), no se encuentran actualizadas ni incorporan variables centrales a la sostenibilidad fuerte como la recuperación e incentivo de la regulación estatal; la recuperación de la planificación territorial y urbana participativa como estrategia reguladora por excelencia, donde se prioricen los intereses colectivos por sobre los particulares; el impulso de políticas de tierra que promuevan la redistribución de cargas y beneficios, y el límite a la especulación urbana y el cuidado de la biodiversidad. Carecen, además, de planes de estímulo positivo, de control o de cumplimiento efectivo de penas ante transgresiones.

Operativamente, no se evidencian estrategias de reconocimiento de las diversas necesidades y capitalización de las capacidades presentes en los distintos sectores poblacionales, lo cual impide la diversificación de alternativas habitacionales que acompañen las trayectorias familiares, los programas integrales y multiactorales, y el uso de tecnologías productivas potenciadores de la integración laboral genuina y el desarrollo social local. Lo mismo sucede con respecto a la inexistencia de sistemas de monitoreo y gestión de riesgos integrados a los procesos de crecimiento y consolidación urbano-habitacional.

En cuanto a sus capacidades político-institucionales se constata en estos municipios una reproducción del discurso transformador en materia de sostenibilidad, pero sin implicancias profundas en el accionar urbano-habitacional local. No hay cuestionamientos ni percepciones de necesidad de cambios en el consumo y reparto de bienes urbanos y poderes estratégicos, sino de simple acceso a los mismos que no llegan a plantear reales redistribuciones equitativas y reconversión del modelo de crecimiento urbano-habitacional imperante. La falta de promoción de una cultura ciudadana crítica, y demandante de pautas de consumo-uso sostenibles a nivel urbano-habitacional, resulta un factor potenciador de un conservadurismo que focaliza su accionar en estrategias de greenwashing, de forestación, de transición energética en alumbrados, de recolección diferenciada y recuperación tercerizada de residuos.

En cuanto a la gestión urbano-habitacional sostenible, los gobiernos y actores locales presentes en los casos analizados reducen su rol a simples receptores, siendo los niveles superiores quienes definen los parámetros de acción y presupuestos asignados.

Conclusiones

En este estudio propusimos reconocer las condiciones y capacidades institucionales disponibles hoy en municipios de la Región Centro de Argentina, con el objetivo de hacer frente a las exigencias que promueven en materia urbano-habitacional las agendas de sostenibilidad. Estudiamos críticamente, y a partir de registros cuanti-cualitativos, las estructuras integrales de abordaje y los procesos de gestión socio-urbano-habitacional y ambientales desarrollados en siete municipios pequeños e intermedios de la provincia de Córdoba.

Nuestro análisis permitió identificar que, en los municipios estudiados, la noción de sostenibilidad se introduce de manera puntual y fragmentada, respondiendo a ámbitos institucionales específicos (Ambiente, Hábitat, etc.), sin avanzar hacia abordajes integrales e interfuncionales. En ello también se constata la falta de consideración y promoción de factores estratégicos como los relacionados con la accesibilidad económica a la tierra y a la vivienda, a la integración urbano-social de los hogares a los territorios y al nivel de impacto que los mismos provocan en materia ambiental, energética y climática.

Así, se verifica la escasez o ausencia de capacidades efectivas (tanto técnico-administrativas como político-institucionales) para avanzar hacia la consolidación de una mirada integrada de los principios de sostenibilidad fuerte en materia urbano-habitacional, lo cual provoca su vinculación colateral a la política ambiental o su reducción a algunos aspectos sin abordar los estructurantes en materia urbano-habitacional.

Bajo estos aportes, focalizar la sostenibilidad urbano-habitacional en los municipios analizados requeriría invertir las prioridades de la economía convencional en el entorno urbano (Fernández Casadevante Kois et al, 2018) y considerar la importancia estratégica de la decisión de algunas variables (suelo, vivienda, transporte, infraestructura, etc.) en relación con la reducción de desigualdades y la redistribución de beneficios. Implicaría ir más allá de la visión vigente de producción masiva de soluciones habitacionales aisladas de los contextos de inserción (Hernández et al., 2021 y Rodulfo y Boselli, 2015) y poner en juego capacidades locales no potenciadas.

Si bien no pueden generalizarse estas conclusiones para la totalidad de los municipios de dicha escala o región, los resultados obtenidos dan cuenta de la necesidad de que se consideren los ejes y criterios provistos por el paradigma de la sostenibilidad fuerte (plasmado en las contra-agendas sociales mencionadas), a la hora de promover procesos de fortalecimiento de mejores y mayores capacidades locales en materia urbano-habitacional. Entre ellas la incorporación de una sólida formación y manejo de herramientas urbano-habitacionales especializadas por parte de gestores políticos y técnicos; la promoción y fortalecimiento de estructuras organizativas matriciales a nivel local para favorecer abordajes integrados sobre los territorios, y el fomento de una cultura ciudadana crítica y demandante de pautas de consumo-uso sostenibles a nivel urbano-habitacional.

Sin que ello suceda, se seguirán estimulando acciones accesorias y tangenciales en materia ambiental, sin que se generen las transformaciones necesarias para lograr la real construcción de ciudades y comunidades sostenibles que las demandas acuciantes del contexto nos exigen.

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1. [1] Carta por el derecho a la ciudad, 2005; Declaración “Equidad y justicia urbana” de la Conferencia preparatoria de Hábitat III “Financiar el desarrollo urbano”, 2016; Ciudades por la vivienda Adecuada, 2018.

1. [2] El Consenso refleja el posicionamiento del colectivo multisectorial Habitar Argentina. Postula transformaciones profundas en los factores que determinan las desigualdades y diseña respuestas innovadoras y diversificadas de políticas y estrategias que garantizan el derecho a un hábitat adecuado en la Argentina.

1. [3] Según el Registro Federal de Gobiernos Locales en el país existen 2,311 gobiernos locales de los cuales el 76.07% son pequeños y comunas o parajes (0 a 9,999 habitantes); el 18.13% son medianos (10,000 a 199,999 habitantes) y solo el 1.73% son grandes (más de 200,000 habitantes).

1. [4] La Región Centro de Argentina es un bloque territorial subnacional, conformado por las provincias de Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe, con alta incidencia a nivel nacional en materia económica y social, dado que concentra altos niveles de desarrollo humano, sanitario, educativo, científico y cultural, constituyendo una de las regiones con más impacto en el desarrollo del país.

1. [5] Centro Experimental de la Vivienda Económica (AVE-CONICET).

1. [6] Proyecto Unidad Ejecutora “Modelo de gestión para la producción regional de componentes constructivos para mejoras habitacionales a partir del reciclado de residuos sólidos urbanos”. Centro Experimental de la Vivienda Económica, 2017.

1. [7] La provincia de Córdoba se encuentra situada en la Región Centro mencionada y posee un gran peso poblacional y económico en el contexto regional y nacional, derivado de la agroindustria, los servicios, el turismo y la industria automotriz. Resulta además un referente del municipalismo, “como un régimen de gran autonomía respecto de muchos municipios pequeños” (Graglia, 2006, p.57).

1. [8] Tras la suscripción de convenios, se desarrollaron tres talleres diagnósticos: de situación socio-habitacional, de capacidades y recursos locales; de situación física y recursos tecnológicos disponibles, y de criterios de sustentabilidad en urbanismo-arquitectura y GIRSU.

1. [9] Un círculo de ahorro es un grupo de hogares que se reúnen con el objetivo de ahorrar juntos. Cada miembro aporta una cantidad de dinero todos los meses. Al sumar las cuotas de los adherentes, se acumula una cantidad que se utiliza para construir una unidad habitacional hasta que la demanda de todos los miembros quede satisfecha.

1. [10] Las tecnologías tradicionales en construcción se refieren a las técnicas y métodos que han sido utilizados durante generaciones en la construcción de edificaciones. Estas técnicas se basan en el uso de materiales naturales como la piedra, la madera y el barro, así como en la aplicación de técnicas artesanales para su manipulación y transformación.

Daniela Mariana Gargantini

Doctora en Arquitectura. Magíster en Hábitat y Vivienda, con especialidad en Promoción y Gestión del Desarrollo Local (España). Investigadora del CONICET en el Centro Experimental de la Vivienda Económica (Argentina). Profesora titular de la Facultad de Arquitectura y Diseño de la Universidad Católica de Córdoba, y docente en grado y posgrado tanto de Argentina, América Latina como de Europa en temáticas referidas a la gestión integral y sustentable del hábitat en gobiernos locales.

María Cerrezuela

Doctora en Administración y Política Pública (IIFAP-Facultad de Ciencias Sociales-UNC). Magíster en Intervención Sostenible en el Medio Construido (Universitat Politècnica de Catalunya). Becaria posdoctoral CONICET-Universidad Católica de Córdoba. Jefa de Trabajos Prácticos de la Facultad de Arquitectura y Diseño de la Universidad Católica de Córdoba.

Autoras

Estos resultan una de las fuerzas impulsoras más importantes para el logro del desarrollo sostenible, dado que, para que el modelo imperante se modifique, es clave avanzar hacia una mejor y mayor localización de una gestión sostenible del hábitat (UNDP, 2023), donde el fortalecimiento de las dimensiones política y cultural permitan adquirir o desarrollar capacidades locales de intervención en el territorio, que recuperen el proyecto político que se impulsa.

Figura 1. Localización de la Provincia de Córdoba y los municipios estudiados

Fuente: Elaboración propia en base a mapas del Instituto Geográfico Nacional de la República Argentina.

Nota:

1. Laborde. Población: 5,957 (INDEC, 2010)
2. Arias. Población: 7,193 (INDEC, 2010)- 9,300 (Censo Municipal, 2020)
3. Río Primero. Población: 7,389 (INDEC, 2010)- 7,800 (Censo Municipal, 2011)
4. Juárez Celman. Población: 12,129 (INDEC, 2010)- 18,000 (Ministerio del Interior, 2017)
5. Las Varillas. Población: 16,316 (INDEC, 2010)- 20,000 (Fuente provisoria, 2023)
6. Arroyito. Población: 22,726 (INDEC, 2010)- 40,000 (Censo Municipal, 2020)
7. Río Cuarto. Población: 158,298 (INDEC, 2010)- 200,000 (Fuente provisoria, 2023)

Tabla 1. Cuadro comparativo entre casos de estudio

Fuente: Elaboración propia.