Reconversión y mixtura educacional-habitacional en Chile: Propuesta de un modelo de gestión

Regeneration and educational housing mix in Chile: Proposal for a management model

Las grandes ciudades latinoamericanas se caracterizan por una alta segregación socioespacial. En Chile, se identifican además un severo déficit habitacional y una escasez de suelo bien localizado para producir viviendas sociales. Sin embargo, las recientes legislaciones urbanas y habitacionales orientadas a la regeneración urbana permitirían aprovechar el suelo subutilizado en áreas consolidadas de las ciudades. Este artículo explora la reconversión de equipamientos educacionales estatales para vincularlos con la vivienda. Se propone un modelo de gestión para proyectos de uso mixto, combinando la reposición de la infraestructura educacional con la construcción de viviendas. Con base en un análisis documental-normativo y en entrevistas con expertos, se analiza la viabilidad técnica, normativa y financiera del modelo. Finalmente, se presentan recomendaciones para la política pública.

Large Latin American cities are characterized by high socio-spatial segregation. In Chile, a severe housing deficit and shortage of well-located land to produce social housing is also identified. However, recent urban and housing legislation aimed at urban regeneration would make it possible to take advantage of under used land inconsolidated areas of cities. This article explores the reconversion of state educational facilities to link them with housing. A management model is proposed for mixed-use projects, combining the replacement of educational infrastructure with the construction of housing. Based on a documentary-normative analysis and interviews with experts, the technical, regulatory and financial viability of the model is analyzed. Finally, recommendations for public policy are presented.

Les grandes villes latino-américaines se caractérisent par une forte ségrégation socio-spatiale. Au Chili, un grave déficit de logements et une pénurie de terrains bien situés pour produire des logements sociaux sont également identifiés. Cependant, les récentes législations urbaines et en matière de logement visant à la régénération urbaine permettraient de tirer parti des terrains sous-utilisés dans les zones consolidées des villes. Cet article explore la reconversion des établissements d’enseignement public pour les relier au logement. Un modèle de gestion est proposé pour les projets à usage mixte, combinant le remplacement des infrastructures éducatives avec la construction de logements. Sur la base d’une analyse documentaire-normative et d’entre tiens avec des experts, la viabilité technique, réglementaire et financière du modèle est analysée. Enfin, des recommandations en matière de politiques publiques sont présentées.

As grandes cidades latino-americanas caracterizam-se por uma elevada segregação socioespacial. No Chile, identifica-se também um grave défice habitacional e escassez de terrenos bem localizados para produzir habitação social. No entanto, a recente legislação urbanística e habitacional destinada à regeneração urbana permitiria aproveitar os terrenos subutilizados em áreas consolidadas das cidades. Este artigo explora a reconversão das instalações educativas estatais para as ligar à habitação. É proposto um modelo de gestão para empreendimentos de uso misto, combinando a substituição de infraestruturas educativas com a construção de habitações. Com base na análise documental-normativa e em entrevistas a especialistas, é analisada a viabilidade  técnica, regulatória e financeira do modelo. Por fim, são apresentadas recomendações para políticas públicas.

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Fuente: Autoría propia

Reconversión y mixtura educacional-habitacional en Chile:

Propuesta de un modelo de gestión

Regeneration and educational-housing mix in Chile:

Proposal for a management model

Reconversão e mix habitacional educacional no Chile:

proposta de modelo de gestão

Reconversion et mixité éducation-logement au Chili:

Proposition d'un modèle de gestion

Catalina Harrison Herrera

Gobierno Regional de Santiago de Chile

cataharrison@gmail.com

https://orcid.org/0000-0001-5827-458X

Rodrigo Caimanque Leverone

Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile

rcaimanque@uchile.cl

https://orcid.org/0000-0002-3020-3365

Cómo citar este artículo:

Harrison, C. y Caimanque, R. (2024). Reconversión y mixtura educacional-habitacional en Chile: Propuesta de un modelo de gestión. BITÁCORA URBANO TERRITORIAL, 34(III): 117-131.

https://doi.org/10.15446/bitacora.v35n1.117335

Recibido: 31/10/2024

Aprobado: 05/12/2024

ISSN electrónico 2027-145X. ISSN impreso 0124-7913. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá

(1) 2025: 117-131

Autores

08_117335

Resumen

Palabras clave: reconversión urbana, mixtura de usos, vivienda, gobernanza, instituciones políticas, urbanización, gestión del proyecto

Abstract

Large Latin American cities are characterized by high socio-spatial segregation. In Chile, a severe housing deficit and shortage of well-located land to produce social housing are also identified. However, recent urban and housing laws aimed at urban regeneration would make it possible to take advantage of underused land in consolidated city areas. This article explores the regeneration of state educational facilities to link them with housing. A management model is proposed for mixed-use projects, combining the replacement of educational infrastructure with building housing. Based on a documentary-normative analysis and interviews with experts, the technical, regulatory and financial viability of the model is analyzed. Finally, recommendations for public policy are provided.

Keywords: urban regeneration, mixed uses, housing, governance, political institutions, urbanization, project management

Resumo

Palavras-chave: reconversão urbana, mistura de usos, habitação, governança, instituições políticas, urbanização, gerenciamento de projetos

Résumé

Mots-clés : reconversion urbaine, mélange d›usages, logement, gouvernance, institutions politiques, urbanisation, gestion de projet

Introducción

Chile, como diversos casos latinoamericanos posee ciudades altamente segregadas, tanto en términos socioeconómicos como en sus usos, lo que da lugar a comunas orientadas a usos predominantemente habitacionales o a servicios con concentraciones de estratos socioeconómicos completamente separados unos de otros (Ruiz-Tagle, 2016). Esto se ha expresado en largos trayectos hacia fuentes laborales o acceso a bienes y equipamientos, particularmente en los segmentos más desfavorecidos (Correa-Parra et al, 2023)

Al año 2022, se estima un déficit habitacional de 641,421 viviendas a nivel nacional (Déficit Cero & Centro Políticas Públicas UC, 2022). Se observa que la Región Metropolitana concentra el 49.4% de los requerimientos de vivienda, seguida por la Región de Valparaíso con un 11% (ibid.). Este déficit proyectado contrasta con la escasez de suelo eriazo con buena localización (Hidalgo et al., 2017) principalmente en las grandes áreas urbanas y metrópolis.

En la calibración de objetivos entre cantidad y calidad, posterior a la crisis de calidad habitacional que deriva en la Política Urbano-Habitacional de Mejoramiento de Calidad e Integración Social (Bustos-Peñafiel, 2020) del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), se produce un avance sustancial, aunque se mantiene el modelo subsidiario en propiedad, ampliado al arriendo y todavía con limitada vinculación con la planificación urbana (ibid.). Las severas cifras del déficit han configurado un estado de ‘emergencia habitacional’ en el país, el cual requiere de la búsqueda de alternativas que factibilicen producción habitacional con perspectiva de ciudad.

Las recientes legislaciones y cambios regulatorios asociados a incentivos normativos en los Instrumentos de Planificación Territorial (IPT) Comunales, la Ley de Aportes al Espacio Público, que distribuye la inversión en el espacio público y busca equidad urbana a distintas escalas, o la Ley de Integración (MINVU, 2022a) que incorpora un Plan de Emergencia Habitacional, emergen como nuevas herramientas para la regeneración urbana, traducidas en facultades concretas al Estado para el desarrollo de viviendas de interés público.

En este contexto de cambios, y bajo la actual crisis urbano-habitacional, el reconocimiento y aprovechamiento de una serie de equipamientos urbanos públicos existentes con suelo disponible y en malas condiciones, tales como establecimientos educacionales, de salud, o deportivos, presentes en las grandes ciudades de Chile, supone una oportunidad de abordar estos problemas de manera conjunta. El presente artículo tiene por objetivo realizar una exploración conceptual y práctica de la gobernanza de infraestructuras públicas en el contexto de la actual crisis habitacional, y desarrollar una propuesta de modelo de gestión de reconversión urbana de usos mixtos orientada al aprovechamiento de suelos subutilizados y bien localizados. En concreto, el estudio propone y factibiliza técnica y normativamente la incorporación de vivienda asequible y social en recintos educacionales existentes en sectores urbanos, mejorando a su vez la infraestructura de esos establecimientos, produciendo una alternativa viable y sostenible en el actual contexto de emergencia habitacional.

A nivel nacional existen 2,585 establecimientos educacionales en zonas urbanas, los que se emplazan en un total de 4,494 hectáreas (MINEDUC, 2012). Estos inmuebles se encuentran adecuadamente distribuidos en territorios metropolitanos, abriendo la posibilidad de generar un modelo de gestión que permita una integración intersectorial y factibilice la reconversión habitacional-educacional. Sin embargo, esto implica desafíos institucionales y de gobernanza, especialmente bajo un modelo administrativo centralizado y sectorizado como el chileno (Opazo Henríquez, 2020).

El artículo explora el vínculo entre la política urbano habitacional y la gestión de infraestructura educacional, identificando puentes y divergencias que permitan indagar el desarrollo de un modelo operativo e institucional que aborde problemáticas sectoriales de manera integral y con perspectiva de ciudad. Se identifica que el decreto supremo 49 (MINVU, 2011), Programa Fondo Solidario de Elección de Vivienda, entrega las mejores alternativas de vinculación con el Programa de Reposición de Establecimientos Educacionales, como una primera aproximación de mixtura habitacional-educacional, desde la institucionalidad pública. Con esto, se espera generar disponibilidad de suelo subutilizado para vivienda, abriendo a su vez la oportunidad de inyectar nuevos recursos a la reposición total o parcial de establecimientos educacionales deteriorados.

A continuación, se presentará un marco conceptual sobre la problemática de la localización de viviendas sociales, las características de los recintos educacionales, la mixtura de usos y los desafíos de gobernanza. Posteriormente se presentan los métodos utilizados. Los resultados y la discusión se enfocarán en el análisis del marco político administrativo habitacional y educacional; finalmente, se identificarán las conexiones que conforman el modelo de gestión y se entregarán las recomendaciones y las conclusiones del estudio.

Marco Teórico

Crisis de la Localización en la Política Habitacional

La segregación de las ciudades chilenas ha tenido una estrecha relación con una política habitacional que, en su etapa cuantitativa, desplazó a la periferia de las ciudades a los conjuntos habitacionales destinados a las familias más pobres (Muñoz Velásquez et al., 2019; Hidalgo et al., 2017) Dentro de las múltiples decisiones que tienen que ver con el desarrollo de barrios de vivienda social en Chile, la localización de los conjuntos toma especial relevancia debido al potencial de facilitar, o no, la movilidad social, el acceso a mejores oportunidades, y la integración urbana (Sabatini y Brain, 2008. Este proceso se explica por factores de valor de suelo más barato (Rasse et al., 2021), así como por economías de escala en términos de producción habitacional (Libertun de Duren, 2018). En este contexto, la localización de las viviendas sociales ha permanecido como un constante desafío (Najman, 2022) junto a la integración social y urbana (Vicuña et al., 2019).

La vivienda social en las periferias urbanas se asocia a problemas de integración, fragmentación, dependencias funcionales con el sistema urbano consolidado, bajos niveles de accesibilidad (Bustos-Peñafiel, 2020), falta de servicios, transporte y equipamientos en relación con las áreas centrales y peri centrales (Nascimento y Salinas, 2020), todo lo cual genera concentraciones de pobreza, inseguridad y hacinamiento (Muñoz Velásquez et al., 2019)la localización de los conjuntos toma especial relevancia debido al potencial de facilitar, o no, la movilidad social, el acceso a mejores oportunidades, y la integración urbana (Sabatini y Brain, 2008. Los contextos segregados también han evidenciado deterioro en la calidad de vida de los jefes de hogar alejados de sus lugares de trabajo, reducción de las oportunidades de integración de las mujeres al mundo laboral, y restricción del uso de los recursos y servicios estatales, con el consiguiente aumento de la vulnerabilidad (Fuentes y Rodríguez, 2020).

A partir del año 2006, el Estado chileno ha realizado diversas reformas en búsqueda de la calidad y, más recientemente, de la integración socio-territorial (Ley de Integración, N°21.450 de 2022). Sin embargo, estos cambios han mantenido como constante un sistema subsidiario que ha ido aumentando recursos constantemente (Vergara-Perucich, 2021) en función de las crecientes demandas de mejoramiento y buena ubicación, pero sin una respuesta sustantiva que dé mejores oportunidades a sus residentes (Muñoz Velásquez et al., 2019)la localización de los conjuntos toma especial relevancia debido al potencial de facilitar, o no, la movilidad social, el acceso a mejores oportunidades, y la integración urbana (Sabatini y Brain, 2008.

A pesar de diversos esfuerzos por generar integración entre segmentos vulnerables con grupos de mayores ingresos, las políticas estatales siguen sometiendo la localización al mercado inmobiliario, manteniéndose en la dinámica de valorización de suelo (Urrutia et al., 2020) y de expulsión de los más pobres del mercado de la vivienda (Rasse et al., 2021), sin responder consistentemente a proyectos de vivienda de interés público bien localizados.

Frente al problema déficit/localización, han surgido mecanismos alternativos como la micro radicación que, operando lógicas subsidiarias, aprovechan la tenencia del suelo de propietarios para entregar viviendas a familias allegadas, manteniendo redes familiares y sociales (Urrutia et al., 2020). Estos mecanismos abren posibilidades de nuevas exploraciones, donde la búsqueda de terrenos públicos disponibles aparece como una posibilidad que permite cumplir con los estándares de construcción y avanzar en criterios de integración y localización por mixtura de usos.

Infraestructura Educacional, Mixtura de Usos y los Desafíos de la Gobernanza

En Chile, con la necesidad de aumentar la cobertura escolar se han adaptado edificaciones no educacionales para ser usadas como internados o colegios (Almonacid, 2004), pero la reconversión de establecimientos educacionales a otros usos es un tema poco explorado. La experiencia internacional ha demostrado la factibilidad de la mixtura habitacional/educacional, con casos en Bélgica, Países Bajos, Inglaterra o Francia[1]. En Chile los proyectos de mixtura habitacional con oficinas y comercio comienzan a ser recurrentes (MINVU, 2023) y destacan ejemplos de viviendas con equipamiento de salud pública bajo el mecanismo de copropiedad mixta (funcionario municipal 1, agosto 2023).

Para la mixtura habitacional/educacional, el caso chileno ofrece oportunidades de valor tanto arquitectónico como urbano. La arquitectura educacional pública chilena posee una tipología reconocible a lo largo del país (Marini et al., 2018), con diferentes etapas y políticas a lo largo de su historia. Actualmente, muchos de estos establecimientos siguen funcionando y forman parte de la imagen colectiva de la institucionalidad y de la presencia del Estado en cada ciudad (Torres et al., 2015).

Los beneficios de mixtura de usos en barrios y ciudades han sido largamente debatidos. La mixtura de usos ha sido valorada por promover espacios que integran trabajo, servicio y actividades de vivienda, proporcionando un espacio público animado, estimulante y seguro (Hoppenbrouwer & Louw, 2005). Yue et al. (2017) sintetiza la mixtura de usos en términos de intensificación de usos de suelo, aumento de la diversidad de usos e integración de usos segregados. Sin embargo, estos valores no necesariamente logran resolver la problemática de asequibilidad. En Canadá, Moos et al. (2017), identificaron que las viviendas en zonas de uso mixto son menos asequibles que otras áreas de la ciudad. Esto puede ser más crítico en casos como el chileno, considerando que las trayectorias de regeneración en áreas centrales, orientadas a la maximización de utilidades, han producido desplazamientos y pérdida de identidad barrial (Señoret y Link, 2020), lo que se opone a las ventajas descritas sobre la mixtura de usos.

El avance hacia una propuesta de mixtura entre usos habitacionales y educacional público entrega potenciales oportunidades, al diversificar usos en barrios bien localizados y responder a la problemática de la asequibilidad, dado que los suelos educacionales son públicos. Esto implica desafíos institucionales y de gobernanza asociada a un Estado, más activo en la gestión urbana, particularmente en un escenario político administrativo altamente centralizado y con bajos niveles de conexión intersectorial (Opazo Henríquez, 2020).

El llamado giro del ‘gobierno a la gobernanza’ (Gjaltema et al. 2020), implica que diferentes actores e intereses confluyen de forma asimétrica en la toma de decisiones, y que el gobierno deja de ser ejecutor exclusivo de las definiciones en la ciudad (Bustos et al. 2019). En el caso chileno, la gobernanza urbana se asocia a componentes de fragmentación, alta concentración de poder y baja participación ciudadana, la cual se muestra frágil frente a los vaivenes electorales y condicionada por los intereses del sector privado (Caimanque, 2023). Sin embargo, aun en este escenario, la política pública y la definición de modelos de gestión ofrecen posibilidades de generar alternativas que factibilicen alternativas en la ciudad (Parsons et al., 2007), reconociendo la existencia de interdependencias (McGuirk, 2003) dentro y fuera del Estado y la generación de confianzas (Edelenbos y van Meerkerk, 2018) entre diversos actores bajo un marco común de desarrollo.

El modelo de gestión habitacional/educacional que el presente artículo pone en discusión, se enmarca en aspectos de factibilidad técnica, normativa e institucional, contextualizados por definiciones políticas centralistas y una lógica subsidiaria que continúan siendo factores determinantes en la materialización de soluciones urbanas y reconociendo el requerimiento de validación desde la arena política y sus formas de gobernanza.

Metodología

El artículo se basa en métodos cualitativos entre los cuales se desarrolló una exhaustiva revisión y análisis de documentación pública, así como de normativas habitacionales DS19 (MINVU, 2016) y DS49 (MINVU, 2011), urbanas como la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC). y Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), y educacionales. Se revisaron también los informes de Evaluaciones de Programas Gubernamentales (EPG) realizados por la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda (DIPRES), y el catastro de establecimientos educacionales realizado por MINEDUC, los que fueron complementados con la revisión bibliográfica asociada a la investigación. La documentación pública se adquirió por medio de la solicitud vía Ley 20.285 sobre acceso a la información pública activa y pasiva, y por medio de los expertos y expertas. El propósito de esta revisión fue identificar objetivos, alcances legales y financieros de las distintas documentaciones, estableciendo los principales puentes y desencuentros potenciales entre la normativa urbano-habitacional y la educacional.

Se realizaron entrevistas semiestructuradas a ocho expertos y expertas en materia habitacional y educacional, así como a funcionarios de gobiernos locales. La elección de los participantes tuvo relación con sus experiencias profesionales en gestión pública mixta, con foco habitacional y/o educacional. La información obtenida fue codificada, permitiendo sistematizar los principales hallazgos en torno a conceptos como ‘gobernanza’, ‘planificación’, ‘normativa’ y ‘gestión pública’.

Las entrevistas se realizaron en dos etapas. En la primera ronda de entrevistas resaltó el conocimiento sobre la gestión pública de proyectos habitacionales y educacionales, se identificaron limitaciones y oportunidades del modelo conceptual. La segunda etapa de entrevistas sometió a revisión la propuesta de modelo de integración desarrollado, realizando ajustes con base en sus recomendaciones. Toda la información fue triangulada con la legislación, políticas y normas descritas anteriormente.

Resultados

Análisis Marco Político Administrativo

Política Habitacional en Chile.

La política urbano habitacional actual presenta once decretos vigentes para la gestión de nuevas viviendas y mejoramientos de unidades o barrios existentes. De estos, los más indicados son el DS19, el cual edifica proyectos de integración social, y el DS49, diseñado para entregar soluciones de distinto tipo a familias vulnerables; los que se analizaron bajo los siguientes criterios: (i) localización; (ii) gestión; (iii) financiamiento y: (iv) focalización (ver Tabla 1).

La principal variación identificada es que el DS19 debe cumplir con a lo menos seis indicadores versus los cuatro mínimos del DS٤٩[2]. No obstante, la localización no constituye un factor diferencial determinante para definir cuál decreto es el más apto para el modelo de reconversión.

En cuanto al modelo de gestión, el DS49 es subsidiado y gestionado completamente desde el Estado, mientras que en el DS19 el Estado tiene un rol más acotado, siendo la Entidad Desarrolladora privada la que lidera el proyecto. La gestión y adquisición de suelo es otro factor relevante, ya que, la gestión estatal es mucho más activa en caso del DS49, reforzado en las glosas presupuestarias y resoluciones de transferencia de terrenos, las cuales se explicarán más adelante.

El financiamiento es otro ámbito relevante. El DS 49 es subsidiado casi en su totalidad, mientras que el DS19 se costea en alrededor de un 30% por el Estado y el resto se somete al mercado inmobiliario.

Finalmente, el DS49 identifica a cada beneficiario en el proceso de desarrollo del proyecto, se focaliza en la población 40% más vulnerable, y la incluye en el proceso de diseño de manera participativa, a través del Plan de Acompañamiento Social, instancia que no tiene el DS19 con menor control de sus futuros residentes.

En consecuencia, el DS49 presenta ventajas comparativas para la propuesta de modelo de gestión de reconversión, porque tanto el financiamiento como la gestión de los proyectos están totalmente controladas por el Estado, y porque cuenta con mecanismos más adaptables y mayor involucramiento de las comunidades.

Política Infraestructura Educacional en Chile.

El Programa de Infraestructura para la Educación Pública tiene como objetivo garantizar altos estándares de infraestructura en las construcciones escolares, así como subsanar situaciones de déficit y carencias de locales escolares con bajos niveles de higiene (DIPRES, 2019), a través reposiciones (obras mayores de reconstrucción), conservaciones (obras menores) y emergencias (obras de reconstrucción frente a catástrofes) (DIPRES, 2019).

En el caso de las reposiciones totales o parciales, se requieren varias evaluaciones sociales de Ministerio de Desarrollo Social y Familia (MDSF) para obtener el financiamiento, lo que se traduce en procesos altamente complejos para sostenedores que no tienen la capacidad técnica para lograr la inversión mayor. Esto genera que no haya inversión en infraestructura educacional, al limitarse a obras de conservación para evitar mayor burocracia.

Con base en el catastro de infraestructura educacional levantado por MINEDUC en Chile, los recintos educacionales tienen un 19.26% de deterioro promedio, lo que suma casi 4,500 hectáreas de suelo urbano a nivel país. Si lo llevamos a estudios de levantamiento de suelo en la Región Metropolitana, el Gran Santiago contabiliza 718.4 hectáreas de suelo eriazo disponibles en el mercado inmobiliario[3] (Trivelli, 2024) versus 2,650 hectáreas de terrenos de establecimientos educacionales (MINEDUC, 2012), los cuales se encuentran distribuidos de manera uniforme en la zona urbana de la región. Es decir, con un mecanismo de reconversión de establecimientos educacionales, se podría aumentar fuertemente el suelo disponible en la Región Metropolitana, además de entregar mejores localizaciones por las diferencias en su distribución.

Recursos y Limitaciones Normativas e Institucionales para la Reconversión

En base al análisis normativo anterior, esta sección presenta los recursos normativos y los sistemas de financiamiento que entregan las leyes y decretos. Como primer hallazgo, se identifica la ‘habilitación normativa’, la cual permite establecer normas urbanísticas especiales para terrenos destinados a la construcción de viviendas de interés público. Esto no solo permite definir el uso de suelo que requerirá un lote determinado, sino que, además, se puede decidir el sistema de agrupamiento, la altura, densidad, y el coeficiente de ocupación de suelo y de constructibilidad, definiendo así la morfología que requiera la edificación proyectada. Esto es especialmente relevante cuando los planes reguladores definen destino exclusivo para equipamiento en un lote con un establecimiento educacional, prohibiendo proyectos de vivienda.

En cuanto al financiamiento, la Ley de Presupuesto del año 2023 entrega elementos relevantes para el modelo. En específico la glosa 8, autoriza al MINVU a asociarse con municipalidades y/o con otras entidades públicas o privadas, para el desarrollo de proyectos habitacionales, de equipamiento y/o mejoramiento urbano. Además, “la letra O de la glosa 3, permite aumentar el monto del subsidio de equipamiento para pagar el terreno con infraestructura, la que puede ser transferida al propietario del terreno donde se desarrolla el conjunto habitacional” (Funcionario Municipal 2, agosto 2023).

Por su parte, el Plan de Emergencia Habitacional, entrega mecanismos para facilitar transferencias de terrenos de propiedad fiscal a los Servicios de Vivienda y Urbanismo (SERVIU), esta operación será clave para el modelo de gestión, desarrollado en la siguiente sección.

La Ley de Copropiedad (MINVU, 2022b) es otro recurso normativo que permite regular el dominio de cada inmueble a proyectar, como también las normas de convivencia, lo cual es muy relevante para el desarrollo de proyectos de uso mixto (funcionario MINVU, agosto 2023). En cuanto a la normativa educacional, establece que los inmuebles se destinarán exclusivamente a la prestación del servicio educacional, no pudiendo, en todo o en parte, destinarlos a una finalidad distinta (funcionaria MINEDUC, octubre 2023). Esta exigencia, implica un ajuste normativo o aclaración para permitir el desarrollo de proyectos de reconversión, lo que se profundizará con el modelo de gestión propuesto.

Con todo, es posible establecer la existencia de un marco institucional y normativo que entregue bases concretas que permiten la elaboración de un modelo de reconversión, basados en principios de flexibilidad y adaptación, así como un mayor rol del Estado en definiciones de gestión de suelo. Sin embargo, también se requiere proponer ajustes para garantizar su factibilidad, así como los incentivos para su materialización.

Propuesta Modelo de gestión para la Mixtura Educacional/Habitacional

Para factibilizar el modelo, se cruzan los procesos de un proyecto habitacional y el de una reposición de infraestructura educacional, se extraen las oportunidades que cada uno entrega, se intenta tomar el camino más eficiente, aprovechando las capacidades de cada actor. Si bien ambos ciclos son complejos, la gestión de proyectos de vivienda contempla un modelo de ejecución inmediata. Además, el MINVU, mediante los SERVIU, ofrece una capacidad técnica de ejecución de obras mucho mayor que el MINEDUC. Por estos motivos, se propone insertar la infraestructura educacional como suelo en el ciclo de proyecto habitacional, basándose en los procesos y financiamiento del DS49, realizando los ajustes necesarios para respetar las instancias propias de la reposición de infraestructura MINEDUC.

El modelo de gestión propuesto comprende una serie de etapas correspondientes a: (i) planificación; (ii) proyecto; (iii) financiamiento; (iv) ejecución y: (v) operación (ver Figura 2).

Para la etapa de ‘planificación’, el MINVU es quien debe programar los recursos para las distintas iniciativas habitacionales. Se propone un catastro conjunto MINVU/MINEDUC que permita levantar información para la detección de oportunidades de reconversión y su priorización.

Con el diagnóstico de la infraestructura educacional disponible, se aplican los parámetros de localización del DS49, para determinar cuáles de los establecimientos educacionales cumplen con estos indicadores, detectando los susceptibles a reconvertirse por su localización.

El desarrollo del proyecto se inicia con la gestión de suelo que permite al SERVIU habilitar legalmente el terreno para la inversión habitacional. Esta dependerá del dominio, es decir, cuando el establecimiento educacional es de un sostenedor municipal, este puede permanecer en propiedad del municipio para el desarrollo del proyecto habitacional. En caso de que el establecimiento educacional cuente con otro dominio, este deberá traspasarse al SERVIU, quien al final de su ejecución escriturará el nuevo establecimiento educacional a nombre cada institución.

Teniendo resuelta la gestión de suelo del proyecto, el SERVIU realizará el concurso de entidad patrocinante, quien una vez adjudicada, desarrollará el proyecto técnico, jurídico y social, el cual debe contemplar la comunidad escolar, habitacional y barrial del entorno del proyecto, ya que involucrar a las comunidades es clave para el éxito de cualquier proyecto de regeneración urbana.

La etapa de calificación y financiamiento comienza una vez desarrollado el proyecto de reconversión y obtenido el permiso de edificación. Una vez aprobado el proyecto por ambas instituciones, el MINVU otorga los subsidios para financiar la totalidad del proyecto. Además:

En caso de que los recursos MINVU no sean suficientes para las obras asociadas al establecimiento educacional, se deberá solicitar una transferencia al MINEDUC para financiar la reposición, al igual como hoy le transfiere al MOP y sin necesidad de RS. (Funcionario municipal 2, agosto 2023)

La propuesta busca operar mediante la glosa 3.O. de la Ley de Presupuesto MINVU, la cual permite aumentar el monto del subsidio de equipamiento para pagar el terreno con infraestructura, que puede ser transferida al propietario del terreno donde se desarrolla el conjunto habitacional.

La etapa de ejecución se inicia con las obras de mitigación del establecimiento educacional, que permitirán el traslado de la comunidad educacional mientras se ejecuta el proyecto (funcionaria MINEDUC, octubre 2023). Una vez disponible el terreno, se ejecutan las obras con la supervisión de SERVIU. En paralelo se realiza el plan de acompañamiento social, instancia definida en el DS49, que busca instalar los códigos de convivencia para el futuro conjunto.

Finalmente, para la operación, una vez que el proyecto cuenta con la recepción final, se gestiona el reconocimiento oficial por parte del MINEDUC y se realiza la escrituración de las viviendas. Se propone entregar las viviendas en arriendo protegido a los beneficiarios (as), para facilitar la operación de la mixtura programática y priorizar a familias de la comunidad escolar con necesidades habitacionales. Para terminar, se debe instaurar la copropiedad inmobiliaria, la cual regulará la convivencia de los distintos usos de la nueva edificación.

Discusión

En el actual contexto institucional, el estudio profundiza en la factibilidad normativa, administrativa y operacional, que permita entregar una ruta factible para la gestión de proyectos de vivienda de interés pública con mejores localizaciones y avanzar en nuevas estrategias de regeneración urbana. Para esto, existen consideraciones necesarias para reforzar la viabilidad del modelo, derivando en recomendaciones que permitirían facilitar e incentivarlo.

Viabilidad del Modelo

Convenio de Colaboración.

La principal dificultad en modelos multisectoriales es la articulación entre instituciones. La iniciativa, que en términos de gobernanza implica interdependencia de actores (McGuirk, 2003), se debe gestar desde acuerdos políticos y acuerdos generales hasta su formalización, coronados en un convenio de programación, el cual deberá determinar el rol de cada institución como las vías de financiamiento, estableciendo la coordinación expedita para el complemento de recursos MINEDUC o MINVU en caso de que sea necesario. Aquí, el liderazgo del MINVU es clave ya que:

[…] es un ministerio social, pero también es un ministerio de infraestructura, también es un ministerio económico porque genera empleo directo e indirecto, entonces por su naturaleza está obligado a hacer una coordinación intersectorial intensiva, mucho más que el MINEDUC, que es 100% sectorial […] MINVU siempre se relaciona con Salud, Interior, Bienes Nacionales, Medioambiente, Transporte, etc. […] La política urbano habitacional del MINVU sólo se materializa con una coordinación intersectorial intensiva (funcionario Gobierno de Santiago, noviembre 2023).

Catastro Conjunto MINVU/MINEDUC.

La colaboración entre instituciones debe incluir el levantamiento conjunto del catastro de establecimientos educacionales, logrando un mejor instrumento de medición, tanto para las inversiones generales en infraestructura MINEDUC, como para reposiciones a uso mixto, expandiendo la información levantada a los ámbitos jurídicos, sociales y urbanos.

Modificación Ley de Educación Pública.

Para viabilizar la ejecución de proyectos de reconversión se deberá modificar o especificar la Ley para permitir el destino de vivienda en el mismo predio que educación, en el marco de una copropiedad.

Variación de matrículas.

El modelo podrá materializarse en proyectos acordes a la realidad local de cada territorio, identificándose oportunidades en contextos de reducción de matrícula donde “[…] se puede aprovechar los [casos] que tienen tendencia a la baja con mayor disponibilidad para vivienda u otros programas” (funcionario MINVU, octubre 2023). Esta variación es una oportunidad también para “Adaptar el programa educacional a la demanda aumentada en comunas donde hay mucha población inmigrante” (funcionaria MINEDUC, noviembre 2023).

Incentivos para el Modelo

Ajustes a Decretos Habitacionales y Educacionales.

Los decretos que regulan los programas debieran reconocer este mecanismo, con el fin de ser concretos en las vías de financiamiento, asignación de recursos y revisión de proyectos. Esto es clave para la generación de confianzas en el proceso de toma de decisiones (Edelenbos y van Meerkerk, 2018), para transmitir certezas a las comunidades como también al resto de los actores involucrados y para entregar un marco institucional claro a los funcionarios (as) a cargo de la gestión de estas iniciativas.

Ajustes Normativa Urbana.

La Ley de Integración Social ofrece un marco clave para el modelo, que fomenta lógicas de regeneración urbana y edificaciones de uso mixto. Con este modelo, se propone extender la ‘habilitación normativa’ permitiendo ajustar también las normas de habitabilidad y así entregar flexibilidad al desarrollador en caso de rehabilitar inmuebles existentes.

Además, se puede seguir avanzando en incentivos normativos en los instrumentos de planificación territorial, haciendo más énfasis en la mixtura de usos y en la reconversión urbana para viviendas de interés público. Con estas medidas, se busca ir rompiendo paulatinamente las zonificaciones y avanzar hacia la heterogeneidad de usos en la ciudad. Entregarle más y mejores herramientas de gestión de suelo al Estado es muy relevante no solo para el modelo propuesto, sino también para romper la simetría de negociación entre el Estado y el privado para otros proyectos de interés público.

Ajustes Ley de Copropiedad.

Se recomienda desarrollar un capítulo específico para edificaciones de uso mixto, que permita decretar las normas que faciliten la convivencia básica y las condiciones de seguridad necesarias para el correcto funcionamiento de un proyecto de estas características.

Tenencia de Inmuebles.

Con respecto a las unidades habitacionales, y en línea con el ‘retorno’ del Estado (Privitera-Sixto, 2020), se propone mantenerlas bajo propiedad estatal y entregar su tenencia en arriendo de interés público, donde “El municipio podría tener un rol activo en la administración de este, velando por la asignación focalizada, pero también por la buena convivencia de la totalidad del conjunto y la mantención de este” (Funcionario municipal 3, octubre 2023).

Se propone trabajar la focalización con relación al nivel de homogeneidad socioeconómica del entorno, buscando atraer familias de distinto nivel de vulnerabilidad, avanzando en integración social, como también priorizando a las familias de la comunidad escolar que tengan necesidad habitacional.

Proyecto Detonante en Regeneración Urbana.

En cuanto a las necesidades barriales, estos proyectos de reconversión a uso mixto podrían convertirse en la primera etapa de un proceso de regeneración urbana, como un proyecto detonante que vaya más allá de la reposición de infraestructura educacional y dotación de nuevas viviendas, y que incluya otros servicios o equipamientos necesarios en el sector (funcionario MINVU 1, agosto 2023).

Conclusiones

En el actual escenario de crisis urbano habitacional, la búsqueda de nuevas estrategias de gestión que permitan integración social a través de proyectos de vivienda social bien localizada toma creciente relevancia. El presente artículo discute la factibilidad de un modelo de reconversión de establecimiento educacional a uso mixto, cuyas alternativas y posibilidades normativas de base implican el desarrollo de distintos niveles de ajustes institucionales, normativos e incluso desafíos culturales que merecen ser estudiados, ya que presentan una oportunidad concreta y factible de aprovechamiento de suelo subutilizado en grandes áreas urbanas.

La fórmula de mixtura entre educación pública y vivienda ofrece ventajas comparativas respecto a la localización de nuevas viviendas de interés público, evitando la adquisición de nuevos terrenos, y respondiendo al problema de asequibilidad (Moos et al. 2017) al apartar variable del valor y la disponibilidad del suelo. Sin embargo, el modelo de gestión propuesto resulta operativo para ciudades de mayor escala, donde la escasez de suelo bien localizado es más crítica, a diferencia de territorios con suelo disponible o de menor valor, donde el esfuerzo de reconstrucción no sería necesario.

Este nuevo mecanismo nace a partir del fenómeno de la segregación urbana, el déficit habitacional y la escasez de suelo urbano disponible. En esa respuesta, el estudio destaca que el modelo propuesto crea un nuevo modo de gestión para proyectos urbano-habitacionales, abriendo una oportunidad para el programa de infraestructura de educación pública del MINEDUC, entregando una nueva vía de financiamiento proveniente del MINVU. Esto permite aprovechar de mejor manera los recursos públicos, ya que, los recursos de suelo habitacional se invierten en infraestructura, incrementando la capacidad de mejorar los estándares en establecimientos educacionales.

Por consiguiente, el modelo de reconversión podría avanzar tanto en una mejor infraestructura para la educación pública, como en disminuir la segregación urbana, a través de la entrega de viviendas de interés público bien localizadas. Además, podría ser una referencia para la reconversión a otros tipos de equipamientos y avanzar en nuevos mecanismos de regeneración urbana que logren ciudades más heterogéneas e intensas.

En cuanto a su gobernanza, el liderazgo del MINVU es estratégico para el modelo, dado su rol histórico como ejecutor de infraestructuras y su amplia experiencia en relacionarse con otras carteras y con la sociedad civil. Sin embargo, el giro a la gobernanza no implica que el gobierno pierda importancia. El Plan de Emergencia Habitacional entrega mayores atribuciones al Estado para la obtención de suelos estatales y privados para vivienda social, y para relacionarse con otros organismos públicos para facilitar los proyectos. En este escenario emergente de fortalecimiento estatal, se identifica una oportunidad de diversificación en la búsqueda de nuevos suelos, dando un mayor impulso a los terrenos subutilizados.

El presente artículo muestra que avanzar en políticas públicas más integrales, mediante ajustes normativos técnicos e institucionales, es posible. Precisamente al momento de realizar diagnósticos sociales es cuando aparecen los problemas multidimensionales, donde el Estado responde con todas sus carteras, pero actuando de manera independiente y poco articulada. El modelo propuesto permite adecuados cruces de demandas de una misma familia que requiere de educación y vivienda, apuntando hacia los nexos institucionales y al impacto social.

Como parte de cualquier modelo y forma de gobernanza, la política en la ciudad importa (Caimanque, 2023). Los intereses entre actores y sus grados de poder —convencimiento de los sectores del Estado, interés inmobiliario, inclusión de comunidades educacionales y aquellas que luchan por la vivienda— resultan fundamentales para dar avance a iniciativas más exploratorias que entreguen alternativas a la crisis de vivienda y la problemática educacional con perspectiva urbana. Los debates y cambios recientes en materia urbano-habitacional, incluso sin anteponerse al modelo subsidiario, abren espacios para generar respuestas más innovadoras e inclusivas.

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LISTADO DE ABREVIATURAS, ACRÓNIMOS, SIGLAS

DIPRES: Dirección de Presupuestos

EPG: Evaluaciones de Programas Gubernamentales

IPT: Instrumento de Planificación Territorial

LGUC: Ley General de Urbanismo y Construcciones

MDSF: Ministerio de Desarrollo Social y Familia

MINEDUC: Ministerio de Educación

MINVU: Ministerio de Vivienda y Urbanismo

MOP: Ministerio de Obras Públicas

OGUC: Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones

SERVIU: Servicio de Vivienda y Urbanización

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1. [1] Se identificaron diversos casos de mixtura habitacional/educacional: en Bélgica, los arquitectos Frank Norrenberg & Pierre Somers con el proyecto École et logements à olenbeek-saintjean; dos casos de la oficina de arquitectura Mecanoo en Holanda (Osdrop y Honingraat); en Inglaterra con proyectos como Tiger Way School (Hawkin \Brown ) y Hackney New Primary School (Henley Halebrown); y en Francia con el proyecto de uso mixto desarrollado por Nunc Architectes.

2. [2] Los indicadores son una serie de distancias variables de movilidad, cercanía a equipamientos, áreas verdes, servicios y transporte

3. [3] En el Gran Santiago se registraron 966 ofertas de terrenos en el segundo trimestre de 2024.. Estas ofertas suman una superficie de 7.184.046 m² y tienen un precio promedio de 6,84 UF/m² (Trivelli, 2024).

Catalina Harrison Herrera

Arquitecta de la Universidad Central de Chile, magíster en urbanismo de la Universidad de Chile y diplomada en políticas públicas de la Universidad Católica de Chile. Su experiencia profesional se ha enfocado en el diseño, gestión e implementación de proyectos de interés público, en instituciones como Fundación Techo Chile, Fundación Integra, Servicio de Vivienda y Urbanización y, actualmente, en el Gobierno Regional de Santiago. Sus investigaciones se enfocan en políticas públicas de regeneración urbana, su contribución a la integración socioespacial y nuevos mecanismos para su implementación.

Rodrigo Caimanque Leverone

Arquitecto de la Universidad de Chile y Doctor en Planificación para el Desarrollo, University College London. Profesor Asistente de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile. Sus trabajos se enfocan en estudios de gobernanza y política urbana, incorporando variables multiescalares. Entre sus temas recientes de investigación destaca el rol de los movimientos y organizaciones sociales en la gobernanza local frente a amenazas urbanas y en la generación de redes de colaboración y alternativas de ocupación del espacio barrial.

Autores

Propuesta de un modelo de gestión

Reconversión y mixtura educacional-habitacional en Chile:

Propuesta de un modelo de gestión

Propuesta de un modelo de gestión

Propuesta de un modelo de gestión

Propuesta de un modelo de gestión

Propuesta de un modelo de gestión

Ámbito	DS 49	DS 19
Localización	4 indicadores	6 indicadores
Gestión	Gestionado desde el Estado	Gestionado por Entidad Desarrolladora (privado)
	Priorización mayor del Plan de Emergencia Habitacional	Priorización menor del Plan de Emergencia Habitacional
	Gestión de suelo apoyada por el Estado	Gestión de suelo gestionada principalmente por el Entidad Desarrolladora
	Más compatible con subsidio de arriendo	Menos compatible con subsidio de arriendo
	Identificación de beneficiarios previa	Beneficiarios supeditados al mercado
	Plan de Acompañamiento social previo y posterior a la entrega de las viviendas	Plan de Acompañamiento Social posterior a la entrega
Financiamiento	Participación estatal del 100%	Participación Estatal del 30% promedio
	Glosas presupuestarias entregan distintas vías de financiamiento	Financiamiento sometido a estudio de mercado
Focalización	Enfocado en familias dentro del 40% más vulnerable de la población nacional.	Enfocado en a lo menos 3 grupos socioeconómicos.

Tabla 1. Resumen comparativo DS49/DS19

Fuente: Elaboración propia.

Propuesta de un modelo de gestión

Figura 1. Distribución de establecimientos educacionales en Región Metropolitana

Fuente: Elaboración propia sobre la base del catastro MINEDUC 2012.

Propuesta de un modelo de gestión

Propuesta de un modelo de gestión

Figura 2. Propuesta de Modelo de Gestión Habitacional/Educacional

Fuente: Elaboración propia.

Propuesta de un modelo de gestión

Propuesta de un modelo de gestión

Propuesta de un modelo de gestión

Propuesta de un modelo de gestión

Propuesta de un modelo de gestión

Propuesta de un modelo de gestión

Fuente: Autoría propia

Regeneration and educational-housing mix in Chile:

Proposal for a management model

Reconversión y mixtura educacional-habitacional en Chile:

Propuesta de un modelo de gestión

Reconversão e mix habitacional educacional no Chile:

proposta de modelo de gestão

Reconversion et mixité éducation-logement au Chili:

Proposition d'un modèle de gestion

Catalina Harrison Herrera

Gobierno Regional de Santiago de Chile

cataharrison@gmail.com

https://orcid.org/0000-0001-5827-458X

Rodrigo Caimanque Leverone

Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile

rcaimanque@uchile.cl

https://orcid.org/0000-0002-3020-3365

How to cite this article:

Harrison, C. y Caimanque, R. (2024). Regeneration and educational-housing mix in Chile: Proposal for a management model. BITÁCORA URBANO TERRITORIAL, 35(I): 209-222.

https://doi.org/10.15446/bitacora.v35n1.117335

Recibido: 31/10/2024

Aprobado: 05/12/2024

ISSN electrónico 2027-145X. ISSN impreso 0124-7913. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá

(1) 2025: 209-222

Autors

08_117335-E

Abstract

Large Latin American cities are characterized by high socio-spatial segregation. In Chile, a severe housing deficit and shortage of well-located land to produce social housing are also identified. However, recent urban and housing laws aimed at urban regeneration would make it possible to take advantage of underused land in consolidated city areas. This article explores the regeneration of state educational facilities to link them with housing. A management model is proposed for mixed-use projects, combining the replacement of educational infrastructure with building housing. Based on a documentary-normative analysis and interviews with experts, the technical, regulatory and financial viability of the model is analyzed. Finally, recommendations for public policy are provided.

Keywords: urban regeneration, mixed uses, housing, governance, political institutions, urbanization, project management

Resumen

Palabras clave: reconversión urbana, mixtura de usos, vivienda, gobernanza, instituciones políticas, urbanización, gestión del proyecto

Resumo

Palavras-chave: reconversão urbana, mistura de usos, habitação, governança, instituições políticas, urbanização, gerenciamento de projetos

Résumé

Mots-clés : reconversion urbaine, mélange d›usages, logement, gouvernance, institutions politiques, urbanisation, gestion de projet

Introduction

Chile, like several other Latin American countries, exhibits highly segregated urban environments, both in socioeconomic terms and in land use. This has resulted in municipalities oriented predominantly toward residential or service-related uses, with concentrations of socioeconomic strata that are entirely separated from one another (Ruiz-Tagle, 2016). This pattern has manifested in long commutes to places of employment or access to goods and services, particularly affecting the most disadvantaged segments of the population (Correa-Parra et al., 2023). While this phenomenon has been observed in various cities across the region, it takes on specific characteristics in Chile, where socio-spatial segregation is largely the outcome of state housing policies. These policies have prioritized access to low-cost land for the development of social housing, leading to the displacement of vulnerable families to peripheral areas (Rasse et al., 2021).

As of 2022, the national housing deficit in Chile is estimated at 641,421 units (Déficit Cero & Centro de Políticas Públicas UC, 2022). The Metropolitan Region accounts for 49.4% of the total housing demand, followed by the Valparaíso Region with 11% (ibid.). This projected deficit stands in contrast to the scarcity of vacant land with favorable location characteristics (Hidalgo et al., 2017), especially in large urban areas and metropolitan zones.

In the ongoing balancing act between quantity and quality—particularly following the housing quality crisis that prompted the implementation of the Urban Housing Policy for Quality Improvement and Social Integration (Bustos-Peñafiel, 2020) by the Ministry of Housing and Urbanism (MINVU)—substantial progress has been made. However, the policy framework still adheres to a subsidized homeownership model, recently expanded to include rental options, yet remains only marginally integrated with urban planning (ibid.). The severity of the housing deficit has led to the declaration of a national "housing emergency," necessitating the exploration of alternative strategies to enable housing production with an urban development perspective.

Recent legislation and regulatory changes—including incentives embedded in Municipal Territorial Planning Instruments (IPTs), the Law on Public Space Contributions aimed at distributing public investment and promoting urban equity across scales, and the Integration Law (MINVU, 2022a), which incorporates an Emergency Housing Plan—have emerged as new tools for urban regeneration. These policies grant the State concrete authority to develop housing projects serving the public interest.

Amid these changes and the current urban-housing crisis, the recognition and strategic use of underutilized public urban facilities with available land—such as educational, health, or sports facilities—particularly in Chile’s major cities, represent a significant opportunity to address housing and infrastructure needs simultaneously. This article aims to carry out a conceptual and practical exploration of public infrastructure governance within the context of the current housing crisis. It proposes a management model for urban reconversion toward mixed-use developments, targeting underutilized, well-located land. Specifically, the study proposes and evaluates—both technically and normatively—the incorporation of affordable and social housing within existing educational facilities in urban areas. This would simultaneously upgrade the infrastructure of these facilities, offering a viable and sustainable alternative within the context of the national housing emergency.

At the national level, there are 2,585 educational establishments located in urban areas, occupying a total of 4,494 hectares (MINEDUC, 2012). These properties are well distributed throughout metropolitan areas, opening the possibility of developing a management model that facilitates intersectoral integration and supports the educational-housing reconversion. However, such an endeavor poses institutional and governance challenges, particularly within Chile’s centralized and sectoral administrative model (Opazo Henríquez, 2020).

This article explores the relationship between urban housing policy and the management of educational infrastructure, identifying areas of convergence and divergence that could inform the development of an operational and institutional model addressing sectoral challenges in an integrated and city-oriented manner. It identifies Supreme Decree 49 (MINVU, 2011), the Solidarity Housing Fund Program, as offering the most viable link to the Educational Establishment Replacement Program—a preliminary step toward housing-education integration within the public institutional framework. This approach aims to make underutilized land available for housing, while also opening the opportunity to channel new investment into the total or partial replacement of deteriorated educational facilities.

The article proceeds by presenting a conceptual framework addressing the challenges of social housing location, the characteristics of educational facilities, mixed land use, and governance challenges. This is followed by a description of the methodology used. The results and discussion focus on the analysis of housing and educational policy and administrative frameworks. Lastly, the article identifies the institutional linkages that shape the proposed management model and offers key recommendations and concluding remarks.

Theoretical Framework

The Location Crisis in Housing Policy

Urban segregation in Chilean cities has been closely linked to housing policies which, during their quantitative phase, displaced low-income housing developments to the urban periphery (Muñoz Velásquez et al., 2019; Hidalgo et al., 2017). This process can be explained by factors such as lower land values (Rasse et al., 2021) and economies of scale in housing production (Libertun de Duren, 2018). In this context, the location of social housing has remained a persistent challenge (Najman, 2022), along with the goals of social and urban integration (Vicuña et al., 2019).

Social housing located in peripheral urban areas is associated with a range of problems, including poor integration, urban fragmentation, and functional dependencies on consolidated urban systems. These areas also suffer from low levels of accessibility (Bustos-Peñafiel, 2020), lack of services, public transportation, and infrastructure when compared to central and peri-central areas (Nascimento & Salinas, 2020). All of these issues contribute to the concentration of poverty, insecurity, and overcrowding (Muñoz Velásquez et al., 2019). Segregated environments have also been shown to negatively impact the quality of life for heads of household living far from their workplaces, reduce employment opportunities for women, and limit access to public resources and services—thereby exacerbating social vulnerability (Fuentes & Rodríguez, 2020).

Since 2006, the Chilean state has undertaken a series of reforms aimed at improving housing quality and, more recently, promoting socio-spatial integration (Integration Law No. 21.450 of 2022). However, these reforms have continued to operate within a subsidiary system that, although increasingly resourced (Vergara-Perucich, 2021), has failed to offer substantive responses that improve opportunities for residents, particularly regarding location and access (Muñoz Velásquez et al., 2019).

Despite various efforts to foster integration between vulnerable populations and higher-income groups, public policies continue to subject housing location to the dynamics of the real estate market. This perpetuates the logic of land valorization (Urrutia et al., 2020) and leads to the displacement of the poorest from the housing market (Rasse et al., 2021), with limited development of well-located public-interest housing projects.

In response to the deficit/location dilemma, alternative mechanisms such as micro-radication have emerged. These operate within the logic of subsidiarity by leveraging land ownership among property holders to provide housing for extended family members, thus maintaining social and familial networks (Urrutia et al., 2020). These mechanisms open new possibilities for exploration, particularly in the identification of available public land, which could meet construction standards while advancing integration and location criteria through mixed-use development.

Educational Infrastructure, Mixed Uses, and Governance Challenges

In Chile, the need to expand school coverage has led to the adaptation of non-educational buildings to function as boarding schools or educational institutions (Almonacid, 2004). However, the conversion of educational establishments for alternative uses remains an underexplored topic. International experiences have demonstrated the feasibility of housing-education mixed-use models, with examples in Belgium, the Netherlands, England, and France . In Chile, housing projects combined with office and commercial uses are increasingly common (MINVU, 2023), and there are notable examples of housing integrated with public health facilities under mixed-ownership arrangements (Municipal official 1, August 2023).

Regarding housing-education mixed-use development, the Chilean context presents valuable opportunities both architecturally and urbanistically. Chile’s public educational architecture exhibits a recognizable typology nationwide (Marini et al., 2018), shaped by various historical phases and policy approaches. Many of these facilities are still in operation and are part of the collective image of the State's institutional presence across cities (Torres et al., 2015).

The benefits of mixed-use development in neighborhoods and cities have been extensively debated. Mixed-use has been praised for fostering environments that integrate work, services, and residential activities, thereby contributing to dynamic, vibrant, and safe public spaces (Hoppenbrouwer & Louw, 2005). Yue et al. (2017) summarize mixed-use development in terms of land-use intensification, increased functional diversity, and integration of previously segregated uses. However, these values do not necessarily resolve the issue of affordability. In Canada, Moos et al. (2017) found that housing in mixed-use areas tends to be less affordable than in other parts of the city. This concern may be even more pressing in the Chilean context, where central area regeneration processes driven by profit-maximization have led to displacement and loss of neighborhood identity (Señoret & Link, 2020), undermining the potential benefits of mixed-use development.

The advancement of a housing/public education mixed-use proposal offers promising opportunities by diversifying land uses in well-located neighborhoods and addressing affordability concerns, given that educational land is publicly owned. However, this also presents institutional and governance challenges, especially considering Chile's traditionally centralized political-administrative system and low levels of intersectoral coordination (Opazo Henríquez, 2020).

The so-called shift from “government to governance” (Gjaltema et al., 2020) suggests that diverse actors and interests participate asymmetrically in decision-making processes, with government no longer acting as the sole executor of urban policy (Bustos et al., 2019). In Chile, urban governance is characterized by fragmentation, high concentration of power, and low levels of citizen participation. It is often vulnerable to electoral fluctuations and influenced by private sector interests (Caimanque, 2023). Nonetheless, even within this context, public policy and the definition of management models offer opportunities to generate viable urban alternatives (Parsons et al., 2007), recognizing the existence of interdependencies (McGuirk, 2003) both within and outside the State, and the need to build trust (Edelenbos & van Meerkerk, 2018) among diverse actors under a shared development framework.

The housing/educational infrastructure management model discussed in this article is framed by considerations of technical, regulatory, and institutional feasibility. It is shaped by centralist policy definitions and a subsidiarity-based logic, both of which continue to be determining factors in the materialization of urban solutions. At the same time, the model acknowledges the need for validation within the political arena and the modes of governance that accompany it.

Methodology

This article is based on qualitative methods, which included a comprehensive review and analysis of public documentation, as well as housing regulations such as DS19 (MINVU, 2016) and DS49 (MINVU, 2011), urban planning instruments such as the General Ordinance of Urbanism and Construction (OGUC), the General Law on Urbanism and Construction (LGUC), and relevant educational regulations. Additionally, Government Program Evaluation (EPG) reports prepared by the Budget Directorate of the Ministry of Finance (DIPRES), as well as the educational facilities inventory carried out by MINEDUC, were reviewed. These sources were complemented by an extensive literature review related to the research topic. Public documentation was obtained through formal requests based on Law 20.285 on access to public information (both active and passive), and through contributions from subject-matter experts. The objective of this review was to identify the goals, legal scope, and financial frameworks of the various policies and programs, establishing key alignments and potential discrepancies between urban-housing and educational regulations.

Semi-structured interviews were conducted with eight experts in housing and education policy, as well as with officials from local governments. The selection of participants was based on their professional experience in mixed public-sector management, with a focus on housing and/or educational infrastructure. The information obtained was coded and systematized, allowing for the identification of key findings related to concepts such as governance, planning, regulation, and public management.

The interviews were conducted in two stages. The first round emphasized the participants' knowledge of public management in housing and educational projects, identifying limitations and opportunities within the conceptual model. The second round involved the evaluation of the proposed integration model, with adjustments made based on the participants' feedback. All data were triangulated with the legislation, policies, and regulations previously reviewed.

Results

Analysis of the Political-Administrative Framework

Housing Policy in Chile

The current urban housing policy framework includes eleven active decrees for the development of new housing and the improvement of existing units or neighborhoods. Among these, the most relevant are Decree DS19, which supports socially integrated housing projects, and Decree DS49, designed to provide diverse housing solutions for vulnerable families. These instruments were analyzed according to the following criteria: (i) location, (ii) management, (iii) financing, and (iv) targeting (see Table 1).

The main variation identified is that DS19 must meet at least six indicators, compared to the four required under DS49 . However, location is not a decisive differentiating factor in determining which decree is better suited for the proposed reconversion model.

In terms of management structure, DS49 is fully subsidized and managed by the State, whereas in DS19 the State plays a more limited role, with the private Entidad Desarrolladora (Developer Entity) leading the project. Land acquisition and management is another key distinction: in DS49, the State plays a far more active role, supported by budgetary notes and land transfer resolutions, which will be explained in detail later.

Financing is also a significant area of contrast. DS49 is almost entirely State-subsidized, whereas DS19 is financed approximately 30% by the State, with the remaining cost dependent on the real estate market.

Finally, DS49 identifies each beneficiary during the project’s development phase, targeting the most vulnerable 40% of the population. It also includes them in the design process through a participatory mechanism known as the Social Support Plan (Plan de Acompañamiento Social), a feature absent in DS19, which exercises less control over future residents.

In conclusion, DS49 presents comparative advantages for the proposed reconversion management model, as both the financing and management of the projects are entirely under State control, and the decree includes more adaptable mechanisms and greater community involvement.

Educational Infrastructure Policy in Chile

The Public Education Infrastructure Program aims to ensure high infrastructure standards in school buildings and to address deficits and deficiencies in educational facilities with poor hygiene conditions (DIPRES, 2019). This is achieved through replacement projects (major reconstruction works), maintenance projects (minor works), and emergency projects (reconstruction works in response to disasters) (DIPRES, 2019).

In the case of partial or total replacements, several social evaluations by the Ministry of Social Development and Family (MDSF) are required in order to secure funding. This results in highly complex processes for educational providers (sostenedores) who often lack the technical capacity to undertake large-scale investments. Consequently, there is limited investment in educational infrastructure, as providers tend to restrict themselves to minor maintenance works in order to avoid additional bureaucracy.

According to the educational infrastructure cadastre compiled by MINEDUC in Chile, educational facilities exhibit an average deterioration rate of 19.26%, amounting to nearly 4,500 hectares of urban land nationwide. In comparison, land surveys in the Metropolitan Region indicate that Greater Santiago has approximately 718.4 hectares of vacant land available on the real estate market (Trivelli, 2024), versus 2,650 hectares occupied by educational establishments (MINEDUC, 2012), which are evenly distributed throughout the urban area of the region. This suggests that a reconversion mechanism targeting educational facilities could significantly increase the supply of available urban land in the Metropolitan Region, while also improving location accessibility due to the more favorable spatial distribution of these sites.

Regulatory and Institutional Resources and Constraints for Reconversion

Based on the previous regulatory analysis, this section outlines the normative tools and financing mechanisms provided by existing laws and decrees. A key initial finding is the concept of “regulatory enablement,” which allows for the establishment of special urban planning norms for land allocated to the construction of public interest housing. This mechanism permits not only the definition of land use for a given plot, but also decisions regarding building typology, height, density, floor area ratio, and buildable area, thereby shaping the morphology required for the proposed development. This is particularly relevant in cases where local zoning regulations designate land exclusively for public facilities, such as educational institutions, effectively prohibiting residential projects.

Regarding financing, the 2023 National Budget Law offers key instruments for the proposed model. Specifically, Budget Clause 8 authorizes the Ministry of Housing and Urban Development (MINVU) to form partnerships with municipalities and/or other public or private entities for the development of housing, infrastructure, or urban improvement projects. Furthermore, Clause 3, Section O allows for an increase in the infrastructure subsidy amount to cover the cost of land that already contains infrastructure, which may then be transferred to the owner of the land where the housing complex is developed (Municipal official 2, August 2023).

The Emergency Housing Plan also provides mechanisms to facilitate the transfer of publicly owned land to the Housing and Urban Development Services (SERVIU), a key operation in the management model to be developed in the following section.

Additionally, the Co-Ownership Law (MINVU, 2022b) serves as a valuable regulatory tool by governing ownership of individual housing units as well as coexistence rules—an essential component in the implementation of mixed-use projects (MINVU official, August 2023). However, current educational regulations stipulate that educational facilities must be used exclusively for educational service provision and cannot be fully or partially assigned to other purposes (MINEDUC official, October 2023). This restriction implies the need for regulatory adjustments or clarifications to enable reconversion projects, a matter that will be further developed in the proposed management model.

In summary, the existence of a regulatory and institutional framework provides concrete foundations for the design of a reconversion model, based on principles of flexibility and adaptability, as well as an expanded role for the State in land management. Nonetheless, regulatory adjustments are necessary to ensure the model’s feasibility, along with the creation of incentives to support its implementation.

Proposed Management Model for Educational/Housing Mixture

To make the model feasible, the processes of a housing project and an educational infrastructure replacement project are cross-analyzed. This allows for the identification of opportunities provided by each, aiming to follow the most efficient pathway by leveraging the capacities of each institutional actor. While both project cycles are complex, housing project management includes an immediate execution model. Furthermore, the Ministry of Housing and Urban Development (MINVU), through the Housing and Urbanization Services (SERVIU), has significantly greater technical capacity for executing construction works compared to the Ministry of Education (MINEDUC). For these reasons, the proposal suggests incorporating educational infrastructure land into the housing project cycle, based on the procedures and funding mechanisms of Decree DS49. The necessary adjustments would be made to respect the procedural stages involved in MINEDUC’s educational infrastructure replacement processes.

The proposed management model consists of the following stages: (i) Planning, (ii) Project Design, (iii) Financing, (iv) Execution, and(v) Operation (see Figure 2).

In the planning stage, MINVU is responsible for allocating resources to various housing initiatives. A joint cadastre between MINVU and MINEDUC is proposed to gather relevant information for identifying and prioritizing reconversion opportunities.

Based on a diagnostic assessment of available educational infrastructure, the location parameters defined under DS49 are applied to determine which educational establishments meet these indicators, identifying those suitable for reconversion due to their location.

The project development stage begins with land management, allowing SERVIU to legally authorize the site for housing investment. This process depends on land ownership. If the educational establishment is under municipal control, the land may remain under municipal ownership for the housing project. In cases where ownership lies elsewhere, the land must be transferred to SERVIU, which, upon project completion, will legally allocate the new educational facility to the respective institution.

Once land management is resolved, SERVIU issues a call for proposals to select a project sponsor (entidad patrocinante). The selected entity will develop the technical, legal, and social components of the project. It is essential that this process includes engagement with the school, housing, and surrounding community, as community involvement is key to the success of any urban regeneration project.

The qualification and financing stage begins once the reconversion project is fully developed and a building permit has been obtained. Once the project is approved by both institutions, MINVU grants the necessary subsidies to fully fund the initiative. Additionally:

“If MINVU’s resources are insufficient to cover the works related to the educational facility, a transfer must be requested from MINEDUC to finance the replacement—similarly to how funds are currently transferred to the Ministry of Public Works (MOP), without requiring a Social Evaluation (RS).”

(Municipal official 2, August 2023)

The proposal aims to operate under Clause 3.O. of MINVU’s Budget Law, which allows for increasing the infrastructure subsidy to cover land already containing facilities. This infrastructure can then be transferred to the owner of the land on which the housing complex is developed.

The execution stage begins with mitigation works on the educational facility, enabling the relocation of the school community during project construction (MINEDUC official, October 2023). Once the land is available, construction is carried out under SERVIU supervision. Simultaneously, the social accompaniment plan—a requirement under DS49—is implemented to foster coexistence norms for the future housing complex.

Finally, in the operation stage, once the project receives its final construction permit, the educational facility obtains official recognition from MINEDUC, and housing units are formally transferred. It is proposed that the homes be delivered under a protected rental scheme to beneficiaries, thus facilitating programmatic mixture and prioritizing school community families with housing needs. Ultimately, the co-ownership system must be established to regulate the coexistence of the building’s mixed uses.

Discussion

Within the current institutional context, this study explores the normative, administrative, and operational feasibility of implementing a realistic pathway for the development of well-located public interest housing projects, and for advancing new urban regeneration strategies. To this end, several key considerations emerge that could reinforce the model’s viability, leading to a set of policy recommendations aimed at facilitating and incentivizing its implementation.

Model Feasibility

Collaboration Agreement

The main challenge of multisectoral models lies in institutional coordination. This initiative, which from a governance perspective implies actor interdependence (McGuirk, 2003), must be driven by political commitment and general agreements, culminating in a formal programming agreement. This agreement should define the roles of each institution, funding mechanisms, and coordination procedures for supplementing MINEDUC or MINVU resources when necessary. In this context, MINVU’s leadership is crucial, as:

“It is a social ministry, but it is also an infrastructure ministry and an economic one, because it generates direct and indirect employment. By its very nature, it is obliged to engage in intensive intersectoral coordination, much more so than MINEDUC, which is entirely sectoral. [...] MINVU constantly collaborates with Health, Interior, National Assets, Environment, Transport, etc. [...] MINVU’s urban housing policy can only be materialized through intensive intersectoral coordination.”

(Government of Santiago official, November 2023)

Joint MINVU/MINEDUC Cadastre

Institutional collaboration must also involve the joint development of a national cadastre of educational facilities, improving measurement instruments both for general MINEDUC infrastructure investment and for mixed-use reconversion projects. This would expand data collection to include legal, social, and urban dimensions.

Amendment to the Public Education Law

To enable the implementation of reconversion projects, the law must be amended or clarified to allow residential use on the same property as educational use, under a co-ownership framework.

Enrollment Variability

The model should be adaptable to local conditions, particularly in areas experiencing declining school enrollment:“Projects could leverage facilities with declining enrollment, making space available for housing or other programs.” (MINVU official, October 2023)Conversely, in territories with increasing demand—often due to high immigrant populations—opportunities emerge to:“Adapt the educational program to increased demand in municipalities with growing populations.” (MINEDUC official, November 2023)

Incentives for the Model

Adjustments to Housing and Education Decrees

Relevant decrees should explicitly recognize this mechanism, clearly defining funding methods, resource allocation, and project evaluation processes. This is vital for building trust in decision-making processes (Edelenbos & van Meerkerk, 2018), providing certainty for communities and institutional actors, and offering a clear institutional framework for public officials managing these initiatives.

Adjustments to Urban Regulations

The Social Integration Law provides a foundational framework for promoting urban regeneration and mixed-use developments. This model proposes extending "normative habilitation" to allow for adjustments to habitability standards, granting developers greater flexibility—particularly when rehabilitating existing infrastructure.

Further incentives can be implemented through territorial planning instruments, emphasizing mixed uses and urban reconversion for public interest housing. These measures aim to gradually dismantle rigid zoning practices, fostering greater functional heterogeneity in cities. Providing the State with enhanced land management tools is essential—not only for this model—but also to rebalance negotiations with private actors in other public interest projects.

Amendments to the Co-ownership Law

A specific chapter should be developed within the co-ownership law to address mixed-use buildings. This would regulate essential norms for coexistence and safety conditions, ensuring the appropriate functioning of such projects.

Property Tenure

In alignment with the State’s renewed role in urban development (Privitera-Sixto, 2020), it is proposed that the housing units remain under public ownership, with tenancy granted through public interest rental schemes: “The municipality could play an active role in managing the housing stock, ensuring targeted allocation, community coexistence, and building maintenance.”

(Municipal official 3, October 2023)

Targeting should also consider the socioeconomic composition of the surrounding area, aiming to attract families with varying degrees of vulnerability and promote social integration—especially prioritizing households from the local school community who face housing needs.

Catalyst Projects for Urban Regeneration

At the neighborhood scale, mixed-use reconversion projects can serve as catalyst interventions, initiating broader urban regeneration processes. These projects can go beyond replacing educational infrastructure or supplying new housing, incorporating additional services and facilities required by the area: “Such projects could serve as the first stage of a broader regeneration strategy, addressing multiple urban needs.”

(MINVU official 1, August 2023)

Conclusions

In the current context of urban and housing crisis, the search for new management strategies that foster social integration through well-located social housing projects has gained growing relevance. This article explores the feasibility of a reconversion model that transforms public educational facilities into mixed-use developments. The proposed model relies on existing regulatory frameworks but requires institutional, normative, and even cultural adjustments, which should be further studied as they offer a concrete and feasible opportunity to repurpose underutilized land in large urban areas.

The proposed mix of public education and housing presents comparative advantages in terms of locating new public interest housing, as it avoids the need to acquire new land and responds to the affordability challenge (Moos et al., 2017) by removing land value and availability from the equation. However, this management model is more applicable to large-scale cities where the scarcity of well-located land is more acute, unlike smaller territories with available or lower-value land, where the effort and cost of redevelopment may not be justified.

This new mechanism emerges as a response to urban segregation, housing shortages, and the scarcity of urban land. The study highlights that the proposed model creates a novel approach to urban housing project management, while also presenting an opportunity for the Ministry of Education’s public infrastructure program to access additional financing channels through the Ministry of Housing. This could lead to a more efficient use of public resources, as residential land investments would also enhance educational infrastructure, improving standards within public school facilities.

Consequently, the reconversion model could advance both improved public education infrastructure and the reduction of urban segregation by providing well-located housing of public interest. Moreover, it could serve as a reference for converting other types of urban facilities, contributing to the development of new urban regeneration mechanisms aimed at building more diverse and vibrant cities.

Regarding governance, the leadership of MINVU (Ministry of Housing and Urbanism) is strategically important, given its historical role in infrastructure implementation and its extensive experience coordinating with other ministries and civil society. However, the shift from "government to governance" does not entail diminishing the role of the state. The Emergency Housing Plan expands state authority to acquire public and private land for social housing and to collaborate with other public agencies in facilitating project implementation. Within this emerging context of state strengthening, new opportunities arise to diversify the search for urban land and prioritize the use of underutilized sites.

This article demonstrates that it is possible to advance more integrated public policies through technical and institutional regulatory adjustments. In fact, it is precisely during the diagnosis of social needs that multidimensional problems emerge—issues that affect the same families who require both education and housing. However, the state continues to act in a fragmented and uncoordinated manner. The proposed model enables a better alignment of demands within the same household, emphasizing institutional interlinkages and social impact.

As with any governance model, urban politics matters (Caimanque, 2023). The interests and power dynamics between actors—whether within the state, the real estate sector, educational communities, or housing rights movements—are key to advancing exploratory initiatives that offer alternative solutions to both the housing crisis and educational infrastructure challenges from an urban perspective. Recent debates and shifts in urban housing policy, even within the existing subsidiary model, open up new spaces for more inclusive and innovative responses.

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LISTADO DE ABREVIATURAS, ACRÓNIMOS, SIGLAS

DIPRES: Dirección de Presupuestos

EPG: Evaluaciones de Programas Gubernamentales

IPT: Instrumento de Planificación Territorial

LGUC: Ley General de Urbanismo y Construcciones

MDSF: Ministerio de Desarrollo Social y Familia

MINEDUC: Ministerio de Educación

MINVU: Ministerio de Vivienda y Urbanismo

MOP: Ministerio de Obras Públicas

OGUC: Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones

SERVIU: Servicio de Vivienda y Urbanización

Catalina Harrison Herrera

An architect from the Central University of Chile, she holds a master's degree in urban planning from the University of Chile and a diploma in public policy from the Catholic University of Chile. Her professional experience has focused on the design, management, and implementation of public interest projects at institutions such as the Techo Chile Foundation, the Integra Foundation, the Housing and Urbanization Service, and, currently, at the Regional Government of Santiago. Her research focuses on public policies for urban regeneration, their contribution to socio-spatial integration, and new mechanisms for their implementation.

Rodrigo Caimanque Leverone

An architect from the University of Chile and a PhD in Development Planning from University College London, he is an Assistant Professor at the Faculty of Architecture and Urban Planning at the University of Chile. His work focuses on urban governance and policy studies, incorporating multi-scalar variables. His recent research interests include the role of social movements and organizations in local governance in the face of urban threats and in the creation of collaborative networks and alternatives for occupying neighborhood spaces.

Autors

Proposal for a management model

Regeneration and educational-housing mix in Chile:

Proposal for a management model

Proposal for a management model

Proposal for a management model

Proposal for a management model

Proposal for a management model

Scope	DS 49	DS 19
Location	4 indicators	6 indicators
Management		Managed by the Developer Entity (private)
	Managed by the State	Lower prioritization within the Housing Emergency Plan
	Higher prioritization of the Housing Emergency Plan	Land management primarily handled by the Development Entity
	Land management supported by the State	Less compatible with rental subsidies
	More compatible with rental subsidy	Beneficiaries dependent on the market
	Prior identification of beneficiaries	Social Support Plan after the delivery
Financing	Social support plan before and after the delivery of housing	An average state participation of 30%.
	Full state participation (100%).	Financing contingent upon market analysis.
Targeting	Budgetary provisions offer multiple avenues for financing.	Focused on at least three socioeconomic groups.
	Focused on families within the bottom 40% most vulnerable segment of the national population.

Tabla 1. Comparative summary DS49/DS19

Source: Author’s elaboration.

Proposal for a management model

Figure 1. Distribution of Educational Establishments in the Metropolitan Region

Source: Author’s elaboration based on MINEDUC cadastral data (2012).

Proposal for a management model

Proposal for a management model

Figure 2. Proposed Educational/Housing Management Model

Source: Author’s elaboration.

Proposal for a management model

Proposal for a management model

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