Incidencia de procesos políticos en la institucionalización y ordenamiento metropolitano del Valle de Aburrá (Colombia), 1950-2007

The Impact of Political Processes in the Institutionalization and Metropolitan Management of the “Valle de Aburrá” (Colombia), 1950-2007

Se presenta el reconocimiento y análisis de hechos y políticas que han derivado en realidades de carácter metropolitano en el Valle de Aburrá en los periodos 1950-1980 y 1980-2007. Producto de su transformación urbana, este valle ha realizado esfuerzos por planificarse como una unidad territorial y para ello, configuró instituciones de carácter supramunicipal, verbigracia: Municipios Asociados del Valle de Aburrá –MASA– en 1966 y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá –AMVA– en 1980. En este recorrido histórico se evidencian avances hacia el reconocimiento de lo metropolitano como un hecho político. Esta indagación se apoyó en documentos históricos de los archivos de las instituciones referidas y en entrevistas a profesionales que estuvieron vinculados a tareas de planeación de la ciudad de Medellín y de la misma AMVA.

We present the analysis of facts and political realities that have influenced the metropolitan character of the Aburrá Valley in the periods 1950-1980 and 1980-2007. A product of urban transformation, efforts have been made to plan the valley as a territorial unit. To achieve this supra-municipal institutions have been set up, namely: Associated Municipalities of the Valley of Aburra –MASA– in 1966 and the Metrpolitan Area of the Valley of Aburrá –AMVA– in 1980. A movement towards the recognition of the ‘metropolitan’, as a political fact, is evident in this historical process. This research is supported by historical documents from the archives of such institutions and interviews with professionals who were involved in the planning of the city of Medellin as well as AMVA.

José Roberto Álvarez Múnera
Trabajador Social. Docente e investigador de la Universidad Pontificia Bolivariana, colombiano.
joseroberto.alvarez@upb.edu.co

* Este artículo es producto de la investigación “Aportes teóricos y empíricos para una revisión de la noción de hecho metropolitano en el Valle de Aburrá en los periodos 1950-1980 y 1980-2007”, realizado durante 2009 entre el Grupo de Investigación Laboratorio de Arquitectura y Urbanismo –LAUR– y el Grupo Territorio de la Escuela de Ciencias Sociales, de la Universidad Pontificia Bolivariana.

Recibido: 02 de septiembre de 2010 Aprobado: 28 de febrero de 2011

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Resumen

Se presenta el reconocimiento y análisis de hechos y políticas que han derivado en realidades de carácter metropolitano en el Valle de Aburrá en los periodos 1950-1980 y 1980-2007. Producto de su transformación urbana, este valle ha realizado esfuerzos por planificarse como una unidad territorial y para ello, configuró instituciones de carácter supramunicipal, verbigracia: Municipios Asociados del Valle de Aburrá –MASA– en 1966 y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá –AMVA– en 1980. En este recorrido histórico se evidencian avances hacia el reconocimiento de lo metropolitano como un hecho político. Esta indagación se apoyó en documentos históricos de los archivos de las instituciones referidas y en entrevistas a profesionales que estuvieron vinculados a tareas de planeación de la ciudad de Medellín y de la misma AMVA.

Palabras clave: área metropolitana, hechos metropolitanos, instituciones supramunicipales.

Abstract

We present the analysis of facts and political realities that have influenced the metropolitan character of the Aburrá Valley in the periods 1950-1980 and 1980-2007. A product of urban transformation, efforts have been made to plan the valley as a territorial unit. To achieve this supra-municipal institutions have been set up, namely: Associated Municipalities of the Valley of Aburra –MASA– in 1966 and the Metrpolitan Area of the Valley of Aburrá –AMVA– in 1980. A movement towards the recognition of the ‘metropolitan’, as a political fact, is evident in this historical process. This research is supported by historical documents from the archives of such institutions and interviews with professionals who were involved in the planning of the city of Medellin as well as AMVA.

Keywords: metropolitan area, metropolitan acts, supra institutions.

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1. Consideraciones teórico conceptuales

El área metropolitana –AM–, como consecuencia de su propia complejidad, ha suscitado numerosas definiciones y delimitaciones, en las que no siempre en forma coincidente se han señalado los factores que determinan su propio carácter, así como los niveles que esos factores deben alcanzar. Considerando los aportes de Julio Vinuesa Angulo (1975: 3), las AM se refieren “a la totalidad de la zona sobre la que se deja sentir la presencia de la metrópoli (etimológicamente, ‘ciudad madre’), que da nombre y carácter al fenómeno. Se trata de un área en la que uno o varios núcleos centrales imprimen un tipo de vida de un alto nivel urbano. El concepto recoge la presencia del núcleo central considerado como ‘causa’ y del resto del área, ‘efecto’, pero teniendo siempre en cuenta que el área metropolitana es un concepto unitario y que no debe haber diferenciación, en cuanto a metropolitanismo, entre el núcleo central y el resto del área”. Plantea que incluye los fenómenos de conurbación y aglomeración, entendiendo por la primera la yuxtaposición de ciudades que inicialmente crecieron por separado, mientras que el término aglomeración hace referencia al fenómeno urbano en el que un centro único va originando diversas instalaciones periféricas. La diferenciación, pues, es clara: en la conurbación el desarrollo de los distintos núcleos es simultáneo e independiente y las ciudades mantienen su individualidad, aunque, como consecuencia de su propia expansión, lleguen a estar englobados en un mismo conjunto. En la aglomeración, sin embargo, el proceso se inicia bajo la influencia de una sola ciudad, que a través de las fuerzas de irradiación afecta a los núcleos próximos, contagiándoles su desarrollo y, por ende, su carácter urbano. Aquí las relaciones de dependencia son parte fundamental del proceso.

Asimismo, analiza cuatro características para considerar un territorio como AM, que bien podrían considerarse como hechos que configuran el fenómeno metropolitano, a saber: una gran aglomeración humana, un mercado de trabajo suficientemente diversificado, relaciones de dependencia mutua y posición preponderante y de dominio. Esta última constituye una parte esencial del carácter metropolitano, hay que contar con la existencia de una jerarquización de las funciones y, como consecuencia, de los núcleos. La situación de preponderancia de los núcleos está basada en la posesión de funciones dominantes. Es lógico, y así ocurre normalmente, que los entes directivos y de decisión, tanto de las diversas ramas de la administración pública como de las actividades privadas, se localicen en los núcleos más importantes; lo mismo ocurre con las principales fuentes de información, de comunicación, etc., y todo ello incide también en el hecho de que sea en esos núcleos principales donde la especialización de las funciones alcanza un mayor grado, lo cual está también en clara relación con el ejercicio de las funciones innovadoras1. Esta última característica insinúa la presencia de los procesos políticos que subyacen en la consolidación de la institucionalidad metropolitana, objeto central de este artículo en el caso estudiado.

A esas cuatro características se puede agregar hoy una comprensión relevante y es la que sustenta los hechos ambientales, en tanto se han intensificado los esfuerzos académicos y de la planeación por precisar la relación entre medio natural y procesos de producción, considerando las condiciones demográficas. Esta perspectiva ha promovido una concepción del hábitat humano, entendido como un lugar físico, natural que ha sido adaptado para la instalación social en donde ocurren intercambios y ciclos de materia, energía e información (Isaza, 2008: 29).

En consecuencia, dado los objetivos de este estudio, las definiciones sobre la base de variables administrativas o demográficas son insuficientes, como bien lo plantea Jeroen Klink (2005). Se apoya así la idea de que las áreas metropolitanas se caracterizan por la compleja naturaleza de las interdependencias sociales, económicas, ambientales y político-administrativas que se dan en ellas.

2. Características sociales influyentes en los hechos políticos metropolitanos del Valle de Aburrá

Es importante señalar algunas características del contexto en el que se gestan los procesos y hechos políticos en el Valle de Aburrá. Buena parte de esos debates tienen relación con la configuración político-administrativa de este territorio y su crecimiento poblacional, el cual, a finales de los años sesenta, comienza a ser afectado por el proceso de conurbación.

El Valle de Aburrá pasa de 9 a 10 municipios, gracias a la aprobación de Saba-neta –anteriormente corregimiento de Envigado–, como nuevo municipio de Colombia desde el 1 de enero de 1968 (Asamblea Departamental de Antioquia, 1967). Con esto se fragmenta aún más la división política administrativa de dicho valle². Este territorio alberga una aglomeración urbana que no se puede entender ni intervenir sin tomar en consideración sus entornos más inmediatos. He ahí la región metropolitana, un vasto y complejo espacio, desigualmente desarrollado, en proceso de degradación ambiental y con problemas de integración física, económica y social que ha impuesto desde los años sesenta la existencia de una institución acorde con las condiciones para encarar los desafíos asociados a la resolución de tales problemas y a la activación de sus posibilidades de desarrollo.

La población en el Valle de Aburrá se ha triplicado en 40 años, pasó de 1´100.000 habitantes a 3’300.000 (Departamento de Antioquia, Anuario Estadístico, 2008). Este fenómeno se da en todos los municipios y hace visible la tendencia hacia la urbanización del territorio. Ha sido un crecimiento poblacional continuo del territorio, tanto en su generalidad como en cada uno de los municipios que conforma el valle. Estos datos permiten observar el crecimiento de la mancha urbana y la consolidación del fenómeno de la conurbación (ver figura 1).

Este crecimiento poblacional, reflejado en la continúa tasa de crecimiento intercensal (ver cuadro 1), evidencia la presión que ésta condición ha generado sobre el territorio, no solo materializando la conurbación, sino en la demanda de servicios sociales y la resolución de un conjunto de problemas comunes, los cuales han implicado asumir posturas más integracionistas en la toma de decisiones. Adicionalmente, fenómenos asociados al conflicto interno del país han afectado a varios municipios. Se hace necesario articular acciones en educación, salud, vivienda y otros servicios sociales con viabilidad económica.

3. Procesos políticos antes de 1980 en torno a la configuración metropolitana, el caso de MASA

Este periodo podría calificarse como fundacional del análisis y el debate sobre lo metropolitano y tiene su momento más determinante a mediados de los años sesenta, cuando un grupo de líderes influidos por intereses económicos principalmente, gestaron las primeras estructuras institucionales de carácter metropolitano con el fin de financiar y ejecutar obras que implicaban a más de dos municipios del Valle de Aburrá y en general, obras físicas, en particular vías para facilitar la comunicación intra e intermunicipal. De esta manera, el fenómeno metropolitano era un hecho físico e implicaba la toma de decisiones políticas favorecedoras del desarrollo de una infraestructura que avanzara hacia la integración vial y de servicios públicos domiciliarios del territorio en cuestión.

Es importante reconocer que en este momento histórico el centralismo operante en el Estado colombiano impedía actuar en una realidad supramunicipal, toda una novedad para la época. La Constitución de 1886 definió a Colombia como un Estado centralizado políticamente y descentralizado administrativamente. Esto se tradujo en una relación vertical de poder en la que los actos de una autoridad debían ser refrendados por la autoridad inmediatamente superior, así, el Presidente de la República era, en última instancia, responsable de los actos de gobierno. La descentralización administrativa era básicamente territorial, en el sentido que el poder ejecutivo definía y decidía sobre algunas funciones y responsabilidades de los departamentos y los municipios, entre ellas el cobro de ciertos impuestos. Este esquema de la descentralización administrativa se mantuvo durante la mayor parte del siglo XX, a pesar de las presiones provenientes de la lucha por el poder entre los partidos liberal y conservador, cada uno de ellos con su propia concepción del papel del Estado. El país experimentó una serie de cambios políticos conducentes a un período de violencia a mediados de siglo que culminó, en cierta forma, en 1957 con la conformación del Frente Nacional que duró hasta 1974, y el reparto de las cuotas de poder terminó definitivamente en 1986.

En ese periodo, y más exactamente en 1968, se aprobó una reforma constitucional en la cual se acuñaba el término de descentralización técnica o por servicios, lo que significaba básicamente la presencia legal de las empresas públicas. Se incorporaron tres categorías jurídicas de empresas públicas de acuerdo al grado de participación del gobierno: establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades mixtas. De esta manera, se incluyó activamente una nueva categoría descentralizada en el espectro territorial. Esa reforma constitucional también creó el “situado fiscal”, mecanismo a través del cual se transfieren recursos a los departamentos en función de los ingresos ordinarios de la nación, con el objeto de financiar actividades en las áreas de salud y educación. Por añadidura, la Ley 33 de 1968 estableció la “cesión a los municipios”, monto transferido a esas entidades en función del impuesto sobre las ventas (Banco Interamericano de Desarrollo, 1998).

En lo político es necesario ubicar las primeras elecciones locales, celebradas en 1988. Antes de ese año, un alcalde era nombrado por un gobernador y éste, a su vez, por el Presidente de la República. En este contexto de una democracia de representatividad restringida, muchos de los dignatarios locales y regionales podían ser simples funcionarios administrativos. Muchos alcaldes ni siquiera vivían o tenían vínculos con el municipio que administraban. Otros no duraban más de algunos meses en su cargo. Los concejos eran figuras también muy cambiantes e irregulares. En un periodo podían estar conformadas por un número determinado y al siguiente cambiar su composición (Franco, 2006: 24). Este panorama de inestabilidad política generó profundos cuestionamientos por su afectación en los procesos de desarrollo local.

Los Municipios Asociados del Valle de Aburrá –MASA–, fueron en su momento lo que hoy es el Área Metropolitana del Valle de Aburrá –AMVA–. Su creación fue en 1966 por iniciativa de líderes de la ciudad de Medellín, como es el caso del ingeniero Jorge Restrepo Uribe (Municipios Asociados del Valle de Aburrá, 1987). Esta organización se sustentó en las autorizaciones del artículo 44 de la Constitución de 1886, para crear asociaciones, compañías y fundaciones que no fueran contrarias a la moral o al orden legal. Sin embargo, en lo esencial, se ajusta a los fines previstos en el inciso 3º del artículo 198 de dicha Constitución. Ese artículo definía: “La Ley podrá establecer diversas categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales e importancia económica, y señalar distinto régimen para su administración”.

Este artículo fue incluido en la Constitución gracias la reforma promulgada en la Ley 19 de 1958.

Y continua afirmando: “para la mejor administración o prestación de servicios públicos de dos o más municipios del mismo departamento, cuyas relaciones den al conjunto las características de un área metropolitana, la ley podía organizarlos como tales, bajo autoridades y régimen especiales, con su propia personería, garantizando una adecuada participación de las autoridades municipales en dicha organización. Correspondía a las asambleas, a iniciativa del gobernador y oída previamente la opinión de los concejos de los municipios interesados, disponer el funcionamiento de las entidades así autorizadas”.

Y en el enciso 3º afirmaba que, la ley establecería las condiciones y las normas bajo las cuales los municipios podían asociarse entre sí para la prestación de los servicios públicos. Las asambleas, a iniciativa del gobernador, podían hacer obligatoria tal asociación, conforme a la ley citada, cuando la más eficiente y económica prestación de los servicios así lo requerían [sic] (artículo 63, del Acto Legislativo No. 1 de 1968). Posteriormente, a raíz de la promulgación de la Ley 1ª de 1975, con la cual se reglamenta este enciso, y el Decreto Reglamentario 1390 del 6 de julio de 1976, MASA ajustó su normatividad.

Los municipios que integraron esta asociación, lo concertaron voluntariamente, mediante acuerdos expedidos por los respectivos concejos (ver cuadro 2).

De esta manera, MASA se convierte en una entidad de carácter asociativo, del orden intermunicipal, de nivel descentralizado, de naturaleza jurídica oficial, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente del de los municipios que la integran.

La Asamblea General de Socios fue la máxima autoridad de la asociación y estaba integrada por los municipios asociados representados por el presidente del concejo, el alcalde y el personero municipal. Adicionalmente, contó con una junta administradora integrada por un miembro y su suplente personal por cada municipio asociado. Y logró organizar dos comités asesores (Municipios Asociados del Valle de Aburrá, 1977):

1. Un comité técnico, integrado por Planeación Departamental de Antioquia, Instituto para el Desarrollo de Antioquia –IDEA–, Valorización Departamental de Antioquia, Planeación de Medellín, empresas varias de Medellín, Empresas Públicas de Medellín y Federación de Cafeteros.
2. Un comité jurídico, integrado por todos los abogados que hagan parte de la Junta Administradora, tanto principales como suplentes y por los empleados que tengan igual carácter.

MASA se propuso prestar, sin ánimo de lucro, asistencia técnica, jurídica, económica y social a los municipios socios y a la comunidad en general. Su objetivo central fue el desarrollo y la planeación integral de la región comprendida en los términos territoriales de los municipios socios; la promoción, financiación y ejecución de obras, y prestación o administración de servicios de interés regional. Para cumplir dichos objetivos la Ley 1ª de 1975 planteó varias facultades (ver cuadro 3):

Entre las estrategias para financiar obras públicas, MASA se apoyó en la utilización del sistema de valorización, definida como gravamen real, producido por un mayor valor económico en un inmueble del contribuyente, por causa de la ejecución de una obra o conjunto de obras de interés público, realizada dentro del territorio del Valle de Aburrá por la entidad y con intervención de los propietarios (Municipios Asociados del Valle de Aburrá, 1987).

Entre las obras adelantadas en la década de los años setenta a esta entidad, vale resaltar que bajo la Ley 13 de 1971, se le traspasó la obra de canalización y rectificación del río Medellín, la cual estaba desde 1946 bajo construcción y administración del Instituto Colombiano de Energía –ICEL–. Así MASA recibió la totalidad de activos y pasivos de esta entidad y continuó la construcción, sostenimiento y explotación de la canalización y rectificación del río, obras y vías complementarias. Entre algunas de las obras realizadas por municipio, se pueden referenciar las presentadas en el cuadro 4.

Hacia finales de los años ochenta, ya solo pertenecían 5 municipios a MASA, a saber: Barbosa, Caldas, Envigado, Itagüí y Medellín. Y en los inicios de los noventa, se retira Caldas. Se evidenciaba el liderazgo de Envigado por sostener la entidad, como se puede detallar en el Acta No. 01-98 de la Asamblea General Ordinaria, en la cual este municipio preside la entidad por encima de Medellín al que se le cuestiona por su pasividad. Es importante esta anotación porque Envigado no se vinculó al AMVA por desacuerdos sobre temas referidos a su financiación.

En este caso vale agregar que se logra percibir una confrontación entre lo municipal y la organización regional, asunto actualmente vigente, como se puede ejemplificar en el Proyecto de Acuerdo 185 de 2009 que la alcaldía de Medellín presentó al concejo de la ciudad, en el cual se busca que el concejo de Medellín autorice a su alcalde para desafiliarse como miembro de MASA. Entre los motivos expuestos por el alcalde de la ciudad, Alonso Salazar, es que:

[…] en consideración a la capacidad que tiene hoy el municipio para afrontar todos sus procesos de ciudad; que le ha valido el reconocimiento nacional en gestión y transparencia de sus recursos, bajo la motivación de –“los dineros públicos son sagrados”– es que se hace necesaria la desafiliación del Municipio de Medellín de MASA, Asociación esta que en la actualidad no tiene razón de ser por diversos motivos entre los cuales vale destacar: su constitución bajo parámetros normativos ya superados de lejos, como el artículo 198 de la Constitución Nacional de 1886 y el Decreto 1390 de julio 6 de 1976, sin que hasta hoy la referida Asociación se haya reconstituido o modernizado según la nueva normatividad que para estas asociaciones se ha venido instituyendo; la nula contraprestación que recibe el Municipio de Medellín por hacer parte de MASA, a pesar de las partidas presupuestales que se viene destinando para la cancelación mensual por derechos de afiliación3, el eventual detrimento patrimonial derivado de los múltiples hallazgos administrativos y contables, de la Contraloría Departamental de Antioquia, plasmados en Informe de Auditoría con Enfoque Integral Especial, que van desde el no desarrollo de su objeto misional desde 1990, hasta su estado de actual disolución estatutaria. Por todo esto, es que se hace necesario tomar una decisión en tal sentido, los esfuerzos que se vienen haciendo por parte del Concejo Municipal y la Administración Municipal para sanear y optimizar los recursos hace impresentable la permanencia del Municipio de Medellín en dicha asociación. Y así lo han entendido otros Municipios vecinos que como Copacabana, Caldas, Bello y Girardota han tomado tal iniciativa (Concejo de Medellín, 2009).

A la fecha, no se ha aprobado dicho proyecto, pero devela la realidad de MASA y su pérdida de legalidad y legitimidad como entidad política y de planeación en la región. El informe de auditoría de 2007 concluye que dentro del accionar de la asociación solamente debe destacarse la preocupación por recuperar los predios de su propiedad y actualizar los registros correspondientes a los inmuebles, lo cual se ha convertido en el eje de su actividad (Contraloría General de Antioquia, 2008: 12).

Y dentro de los hallazgos de esta auditoría se expresa en la Escritura de Constitución 1506, que los municipios asociados son: Medellín, Caldas, Barbosa, Bello, Copacabana, Envigado, Itagüí y Girardota, de los cuales a la fecha únicamente están asociados: Medellín, Barbosa, Itagüí y Envigado, lo cual se contradice con dicha escritura, puesto que en su capítulo IX, artículo 38, dice respecto a la Disolución: “La Asociación Municipios Asociados del Valle de Aburrá podrá disolverse por determinación tomada por lo menos por las dos terceras partes de los municipios que la integran, o cuando sus afiliados quedaren reducidos por cualquier circunstancia a cuatro (4) o menos” (Contraloría General de Antioquia, 2008: 13).

Además, la asociación, en su quehacer, se limita a las decisiones de la Asamblea General de Socios, las cuales se relacionan con puntos críticos específicos. No existe un Plan de Actualización de Activos coherente y constante que permita mantener al día la información básica de la totalidad de los bienes inmuebles que le pertenecen. La valoración y recuperación de activos realizada dentro de la entidad, obedece más a acciones de mitigación por problemas legales resultantes de la usurpación de bienes por agentes externos, que al necesario derrotero de un plan estructurado (Contraloría General de Antioquia, 2008: 5).

4. Los procesos políticos después de 1980 entorno a la configuración metropolitana, el caso del AMVA

En este periodo se avanza paulatinamente hacia una modernización administrativa del Estado a través de reformas estructurales que replantea el actuar de los entes territoriales como los municipios y los departamentos. Se optó, en vez de actualizar la institucionalidad metropolitana vigente, es decir MASA, por crear una nueva figura, el AMVA (Asamblea de Antioquia, 1980), la cual con el tiempo se articulará con ese proceso de modernización estatal que le implicará asumir un papel de liderazgo en la planeación del Valle de Aburrá, en tanto se le otorgan una competencias especiales por parte de los nuevos marcos legislativos.

En los años ochenta se amplía la conurbación; con ella los municipios no solamente comparten realidades físicas, sino también sociales, económicas y políticas que van determinando la necesidad de repensar las competencias que deben asumir las instituciones de carácter metropolitano. En esta década se sumaron a los conceptos de descentralización administrativa y técnica las discusiones sobre descentralización fiscal, con un énfasis particular en el desarrollo municipal. La Ley 14 de 1983 aumentó la autonomía tributaria de las entidades territoriales y modernizó y amplió las bases de sus gravámenes, sobre todo el catastro. La Ley 12 de 1986 hizo creciente el porcentaje del impuesto al valor agregado –Iva– que se traspasaba a los municipios, y decretos posteriores (el 077 de 1987, por ejemplo) definieron una serie de responsabilidades municipales, en particular la provisión de servicios sociales básicos. En 1986 se dio un paso importante en materia de descentralización política al establecerse, a través del Acto Legislativo No. 1, la elección popular de los alcaldes a partir de 1988. El ímpetu observado en el proceso de descentralización a partir de 1986 coincide con el término del reparto de cuotas de poder entre los dos partidos principales, lo cual revela la intención de incorporar a las elites locales al sistema político (Banco Interamericano de Desarrollo, 1998).

La Constitución Política de 1991 sirvió de base para reformar las instituciones públicas y responder a la creciente violencia en el país. Se trató de aumentar la legitimidad del Estado adoptando el concepto de la gobernabilidad y se promovió una mayor participación de la ciudadanía en la toma de decisiones con el fin de unificar al país. La denominada “democracia participativa” creó una serie de instrumentos destinados a aumentar la participación ciudadana, y figuras tales como la iniciativa popular legislativa, el cabildo abierto, la consulta popular, el plebiscito, el referendo y la revocación de los mandatos de gobernadores y alcaldes quedaron refrendadas en la Constitución. Asimismo, se crearon mecanismos para reformar la constitución, antes potestad exclusiva del Congreso. Por otro lado se reforzaron las funciones y responsabilidades de los poderes legislativo y judicial con el fin de lograr un equilibrio de poderes en detrimento del presidencialismo característico del sistema político colombiano. Además, se instauró la figura del vicepresidente, la autonomía del Banco de la República y, en el plano judicial, se crearon la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura.

En el plano administrativo, el nuevo ordenamiento implicó una recomposición de funciones a nivel central, recayendo las mayores responsabilidades sobre el Ministerio del Interior –MIN– y el Departamento Nacional de Planeación –DNP–. La Ley 199 de 1995 delega en el MIN la responsabilidad de formular y adoptar las políticas correspondientes al ordenamiento y la autonomía territorial, las relaciones entre la nación y las entidades territoriales en materia de política descentralizadora y desarrollo institucional, además de los asuntos políticos, la democracia participativa y pluralista y la participación ciudadana. Sin embargo, en la práctica el MIN no ha cumplido con tales mandatos, y ni siquiera ha recibido el presupuesto necesario para llevarlos a cabo. Por su parte, el DNP es el ente que controla y evalúa el proceso de descentralización: el Decreto 2167 de diciembre de 1992 reestructura el DNP y le encarga el diseño y la organización de sistemas de evaluación de gestión y resultados. Con la implantación de la Ley 60 de 1993 se aumenta el papel protagonista del DNP incluso por encima de los ministerios directamente involucrados en el proceso (Banco Interamericano de Desarrollo, 1998).

La Constitución de 1991 no establece realmente un modelo nuevo de descentralización, sino que ordena y profundiza el proceso anterior. En ella se toman en consideración aspectos del modelo agente-principal, en el cual los gobiernos territoriales ejecutan básicamente las políticas diseñadas a nivel central, y del modelo de elección pública local, en el cual las entidades territoriales son autónomas en lo relacionado a la definición de sus políticas y la obtención de recursos. El resultado es un modelo híbrido que, en la práctica, ha dificultado la definición precisa de responsabilidades y la implantación efectiva del proceso. La solución a este problema empezó por la promulgación de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, mandato constitucional que, sin embargo, 18 años después, está aún pendiente en la agenda legislativa colombiana (Departamento Nacional de Planeación, 2007). Esta ley debería definir claramente el papel correspondiente a cada nivel territorial de manera integral y consistente.

La Constitución también establece en sus artículos 356 y 357 los criterios para la distribución de recursos y competencias, que luego se plasmarían en la Ley 60. En particular se aumentan las responsabilidades territoriales en materia de educación y salud. Se fortaleció la figura del departamento (y a la vez creó otros) como entidad bisagra entre el gobierno central, que define las políticas, y la del municipio, que expresa las necesidades de la ciudadanía. Así, los departamentos actúan como intermediarios entre la Nación y los municipios bajo los criterios de subsidiariedad y complementariedad. Para reafirmar esta importancia, se estableció la elección popular de gobernadores a partir de 1993 (Banco Interamericano de Desarrollo, 1998).

En el ámbito económico varias razones justificaron la adopción de un modelo de descentralización administrativa y fiscal como el reseñado en la Constitución. Principalmente, se aumenta la responsabilidad de las entidades territoriales en la prestación de servicios básicos a la población, entendiendo que éstas conocen de cerca las necesidades de sus pobladores y, a la vez, éstos pueden evaluar y juzgar la calidad de la prestación de dichos servicios. Así, en teoría, se espera un aumento en la eficiencia y equidad del gasto público. Además, las mayores responsabilidades van acompañadas de transferencias hechas por el gobierno central para financiarlas con el fin de evitar desequilibrios fiscales.

De este modo, desde 1991 el país adopta un nuevo marco institucional y desarrolla instrumentos dirigidos a aumentar la eficiencia en la provisión de servicios públicos y a incrementar la participación ciudadana en la toma de decisiones. En este último aspecto es muy diferente la vida municipal después de 1988, cuando Colombia realiza, por efecto de su descentralización política, elecciones locales. Ese cambio ha traído significativos avances en el debate sobre la planeación y el desarrollo de estos entes territoriales.

En Colombia, las llamadas conurbaciones de municipios se han venido desarrollando de manera creciente. Tal es el caso, por ejemplo, de Medellín y demás municipios del Valle de Aburrá, de otras ciudades capitales y sus municipios vecinos como Pereira, Bucaramanga, Barran-quilla y Cúcuta, y de Bogotá con su entorno sabanero. Por esta razón se ha avanzado en un marco legal del cual da cuenta la Ley 128 de 1994 o Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas, que expresa las funciones básicas de estas entidades:

1. Planificar y programar el desarrollo armónico e integrado del territorio.
2. Racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de los municipios (o prestar en común algunos de ellos).
3. Ejecutar obras de interés metropolitano.

Aunado a ello, en la Ley 99 de 1993 o Ley Ambiental, las Áreas Metropolitanas son reconocidas como autoridad ambiental en la zona urbana que comprende su territorio⁴.

El AMVA, en el marco de estas responsabilidades, ha entendido su papel de:

[…] ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire, a los suelos; así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos desarrollando capacidad técnica, logística y financiera para el cumplimiento de su misión” (Área Metropolitana del Valle de Aburrá, 2002).

Sin embargo, aún existen vacíos en toda esta legalidad que impiden esclarecer la trascendencia política otorgada por estas competencias a las instituciones de carácter regional; en gran medida por la referida tradición municipalista que antepone y protege los intereses de un caciquismo local muy arraigado, que considera secundarios los objetivos de configurar entidades de carácter supramunicipal, pues debilitan su capacidad de maniobra e injerencia en las decisiones de su territorio y, muy especialmente, en su participación burocrática. Esto determina un obstáculo para consolidar la autoridad regional, en la medida que ésta no es validada por las localidades.

Un vistazo a esta realidad en el Valle de Aburrá refleja que la democratización en la vida local ha sido un proceso en el cual se ha complejizado el debate sobre la integración regional. Como puede observarse en la figura 2, la dispersión en la configuración de los poderes locales puede entenderse como un problema para consolidar la institucionalidad metropolitana. Solo en 1992 y 2000 existió cierta tendencia a que un grupo político coincidiera en la dirección de la mayoría de las administraciones municipales. En estos casos el partido liberal tenía una hegemonía en la región.

En 2003 y 2007 no se puede afirmar lo mismo, porque si bien en la figura se ve tendencia hacia otros partidos políticos, éstos pueden entenderse como facciones de partidos tradicionales, caso Equipo Colombia de raíces conservadoras o Cambio Radical de arraigo liberal. Esta aclaración es importante, pues podría entenderse que otros partidos también traducen movimientos comunitarios de otra índole, pero no es así.

Este análisis se realiza a partir de la presencia de los partidos políticos en el poder municipal, pero bien podría realizarse desentrañando sus posturas de apoyar procesos de fortalecimiento metropolitano a partir de los planes de desarrollo desde 1994. Esa es una tarea pendiente.

Vista por los municipios está la realidad sobre la hegemonía de un grupo, movimiento o partido político desde 1988 (ver figura 3), que se puede describir por cuatro asuntos. Primero, una tendencia hacia la presencia de grupos liberales en la región y con cierta continuidad en municipios como Barbosa, Caldas, Copacabana y Envigado. Segundo, la fuerte presencia y permanencia de grupos conservadores en Girardota, Itagüí y Sabaneta. Tercero, la discontinuidad en los casos de Bello, La Estrella y Medellín, este último el municipio núcleo que solo en los últimos dos periodos electorales ha logrado la continuidad del mismo grupo político al frente de la administración municipal. Y cuarto, la heterogeneidad de estas dinámicas políticas refleja la complejidad para establecer consensos en el corto plazo y, por supuesto, en el mediano y en el largo.

Discontinuidad, dispersión y desacuerdos parecen marcar que los procesos electorales sean un factor influyente en el fortalecimiento de la institucionalidad metropolitana.

Vale aclarar algunos detalles al respecto de la figura 3. Caldas es el municipio que aparentemente ha tenido mayor continuidad del mismo grupo político en el poder, pero en ese grupo, el liberal, existen diferentes facciones que han asumido esta responsabilidad. Esta aclaración es importante porque la permanencia de un partido en el poder no es garantía de continuidad en los procesos de planeación del desarrollo. El caso de Envigado es especial en cuanto a que los periodos sin la presencia del partido hegemónico, en este caso el liberal, las coaliciones u otras organizaciones políticas se constituyeron para lograr el triunfo electoral y, por ende, para administrar el municipio, pero han estado bajo la tutela de este partido.

5. A modo de conclusión

En este esfuerzo se destaca cómo lo regional en el caso colombiano se ha definido en términos administrativos y se ha soslayado la planeación como un ejercicio de toma de decisiones y, por tanto, como un proceso de naturaleza política en la que se definen asuntos tan vitales para una población como son los usos del suelo. Es tan visible su naturaleza política que cada vez es más notoria la participación y presión de actores de diverso origen (públicos, privados y de la sociedad civil) para incidir en las orientaciones de la planeación del Valle de Aburrá. Esto permite afirmar que lo político es uno de los hechos a través de los cuales se percibe una realidad de carácter metropolitano. En este aspecto, la legislación, que ha tratado de configurar los criterios de ordenamiento metropolitano, es limitada en cuanto desconoce los principios democráticos para legitimar los procesos institucionales que se requieren en esta escala territorial. De hecho, una de las tareas pendientes en el AMVA es la validación de sus propuestas de desarrollo con los ciudadanos a través de diferentes mecanismos de participación establecidos por la Constitución Política de Colombia de 1991. En esta dirección Christian Lefèvre (2005), afirma que no se puede desconocer que las AM son “consecuencia de un proceso y un trabajo político” producto de dar un estatus a esta entidad de naturaleza política, con poderes y recursos adecuados. En la misma línea, Lefèvre lo considera un proceso altamente conflictivo y, para que sea exitoso, las elites políticas deben conseguir el apoyo de otros actores: el Estado, las partes directamente interesadas y la población. Al respecto expresa:

El apoyo del Estado es necesario porque es el único participante que puede dar legitimidad a este proceso estratégico y a los resultados políticos a los que conduzca, particularmente con respecto a la fuerza política de las municipalidades. En cuanto a las partes directamente interesadas en el ámbito local, las políticas y medidas colectivas ya no pueden limitarse al sector público sino que deben igualmente conseguir el apoyo de los intereses sociales y económicos. Por su parte, la población les debe dar su apoyo porque, en los sistemas democráticos, los ordenamientos democráticos no pueden perdurar sin su apoyo, y porque únicamente pueden arraigarse si la población desarrolla un sentimiento de pertenencia.

Los procesos administrativos y políticos descritos en el caso del AMVA develan los conflictos que aún no le permiten posicionarse como referente institucional del territorio, en particular porque eso que llama Lefèvre “las elites políticas” en el caso de estudio parecieran no tener claridad o interés en establecer éste como uno de sus objetivos y, por tanto, el Estado y los actores de la sociedad civil aún no logran concretar la legitimidad de esta institución, a pesar de los avances de los procesos de descentralización económica y política en Colombia durante los últimos 25 años.

Dos anotaciones para afianzar lo planteado. Primero, es importante reconocer que si bien se define en la actualidad el AMVA como un ente administrativo, sus decisiones son de orden político, pues no se debe ignorar que la política tiene dos polos definitorios: el poder y el orden (Romero, 1994), entendiendo por este último, la tarea de ofrecer a la sociedad unas estrategias que le permitan resolver sus problemas cotidianos para un mejor desenvolvimiento de su ciudadanía.

Y segundo, las AM no son la única alternativa existente para racionalizar los fenómenos de conurbación y esto no ha sido analizado y validado en el AMVA a través de los mecanismos jurídicos y políticos con los cuales se cuenta. Existen en tal sentido varios referentes internacionales que, por otra parte, reflejan muy bien considerar las particularidades regionales. Al respecto vale referirse en el caso europeo al estudio de Monserrat Cuchillo y Francesc Morata (1991), en el que se presenta una revisión de las formas institucionales y administrativas de las AM de Viena, Bruselas, Toronto, Copenhague, las comunidades urbanas y las áreas de París, Milán, Ámsterdam, Londres, Frankfurt, Múnich, Estocolmo y Barcelona. En el caso latinoamericano Klink (2005), plantea la experiencia de las áreas metropolitanas de Brasil, en particular la de San Pablo, y en el Santiago de Chile, Caracas, Quito y Bogotá.

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1 Vinuesa basa este comentario en planteamientos de Del Campo, Díez y Pérez.

2 Ubicado en la Cordillera Central en el departamento de Antioquia, Colombia. Posee una extensión de 1.152 km2 que hacen parte de la cuenca del río Medellín ó Aburrá, principal arteria fluvial que cruza la región de sur a norte y que se nutre por una serie de afluentes que caen a lo largo de su recorrido. El valle tiene una longitud aproximada de 60 kilómetros y una amplitud variable. Está enmarcado por una topografía irregular y pendiente, que oscila entre 1.300 y 2.800 metros sobre el nivel del mar. Las cordilleras que lo encierran dan lugar a la formación de diversos microclimas, saltos de agua, bosques, sitios de gran valor paisajístico y ecológico (Área Metropolitana del Valle de Aburrá, 2007).

3 La afiliación mensual le cuesta a cada municipio el equivalente a 4 salarios mínimos legales mensuales, que en 2009 eran $1’988.000. Entrevista con Alberto Antonio Miranda, director (e), MASA, noviembre 20 de 2009.

4 El artículo 66 de la Ley 128 de 1994, presenta las competencias de grandes centros urbanos. Al respecto expresa que los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes (1’000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Además de las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecución de obras dentro del territorio de su jurisdicción, las autoridades –en este caso metropolitanas– tendrán la responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación (Congreso de la Republica de Colombia, 1994).

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Bibliografía

ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ (2002). Proyecto Metrópoli 2002-2020: Plan integral de desarrollo metropolitano. Medellín: AMVA.

ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ (2007). Estándares para el manejo de la geoinformación del Área Metropolitana del Valle de Aburrá. Consultado el 15 de octubre de 2009 en: http://www.metropol.gov.co/compartidos/docs/ESTANDARES_DE_GEOINFORMACION_AMVA_V1_3%20.pdf

ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE ANTIOQUIA (1967). Ordenanza No. 7 de noviembre 30. Medellín. ASAMBLEA DE ANTIOQUIA (1980) Ordenanza No. 34. Medellín.

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (1998). Descentralización en Colombia: nuevos desafíos. Serie de estudios económicos y sectoriales. Consultado el 15 de octubre de 2009 en: http://www.iadb.org/regions/re3/codes1.htm