Ciencia Política

Introducción

Desde la reinstauración de los regímenes democráticos en América Latina, el debate en torno a la calidad de la democracia y su posible per-vivencia a largo plazo ocuparon parte importante de los estudios en la academia (Linz, 1994, 2013; Linz y Valenzuela, 1997; Mainwaring, 1993, 1995; Nohlen, 2013; Samuels, 2002;), aunque posteriormente la atención se centró con mayor profusión en los sistemas de partidos y en las élites políticas (Chasquetti, 2001), y el estudio de los efectos de una baja ins-titucionalización del sistema de partidos cobró relevancia a través de diversas investigaciones (Coppedge, 2001; Levitsky y Way, 2004; Nohlen, 1992; Payne, 2006; Pérez-Liñán, 2003; Reniu y Albala, 2012; Torcal, 2015).

Sin embargo, el Perú ha sido un caso no lo suficientemente analizado, especialmente en el intervalo 2001-2016, referente a los tres períodos presidenciales que sucedieron al régimen autoritario de Alberto Fujimori (1990-2000), luego del breve gobierno de Valentín Paniagua (2000-2001), pero antes de la etapa de inestabilidad presidencial que inició a partir de 2016 (García Marín, 2023b). Durante ese tiempo (2001-2016) pueden identificarse diferentes pero significativas pautas de desempeño por parte de las organizaciones partidarias, así como una marcada disfuncionalidad del Congreso como contrapeso al ejecutivo y su creciente fragmentación, además de una recurrente minoría oficialista.

En efecto, el sistema de partidos peruano entre 2001 y 2016 destacó por una baja institucionalización que afectó a la actividad del poder legislativo y su eficacia. De igual modo, tuvo efectos en el poder ejecutivo, limitando su capacidad de actuación e influyendo notablemente en su composición y agenda política (García Marín, 2019), lo que hace del Perú un interesante caso de estudio. A ello hay que añadir una elevada variación de marcas y organizaciones partidarias, aunque no tanto de candidatos, así como una cambiante y creciente fuga de parlamentarios de sus bancadas. De igual manera, a lo largo de este período de estudio, y en años precedentes, destacó un fuerte personalismo sobre los contenidos ideológicos y programáticos (Levitsky, 2018; Mainwaring y Torcal, 2006), una alta volatilidad agregada y una baja penetración territorial (Seifert Bonifaz, 2014). La debilidad de las organizaciones partidarias fue evidente y no hubo estabilidad ni en la oferta partidaria ni en la demanda de los votantes, siguiendo el planteamiento de Tavits (Tavits, 2008).

Motivo de ello, el presente texto tiene el objetivo de analizar los efectos de la baja institucionalización del sistema de partidos peruano en el desempeño del Congreso de la República y en el despliegue de sus facultades constitucionales, incluyendo las de control al ejecutivo, para el período 2001-2016. Se parte de la siguiente pregunta de investigación: ¿de qué manera han influido la fragmentación parlamentaria y la baja cohesión partidaria en la capacidad de la Cámara para poder llevar a cabo sus facultades constitucionales? Recuérdese que a la elevada volatilidad y fragmentación se suman las recurrentes minorías oficialistas y la baja existencia de coaliciones y de acuerdos de gobierno interpartidistas y duraderos. Es decir, un gobierno dividido ha sido la constante en el período analizado, pero la oposición también se ha encontrado atomizada y con dificultades para coordinar agendas, características que encajan con los sistemas de partidos de baja institucionalización (Torcal, 2015).

En definitiva, la hipótesis deriva de este contexto partidario y de su capacidad para determinar tanto la actividad del poder legislativo como del poder ejecutivo mediante su control: la baja institucionalización del sistema de partidos peruano ha limitado la autonomía y el uso de las facultades constitucionales del Congreso de la República, otorgándole un rol menor en cuanto a producción legislativa y control político. Esto significa que, como se discute más adelante, el sistema de partidos peruano, entendido en muchas ocasiones como inexistente (Tanaka, 2005; Tanaka y Vera, 2010) o de muy baja institucionalización (Barrenechea y Sosa Villagarcia, 2014; Meléndez, 2010; Torcal, 2015), no solo habría dificultado el propio funcionamiento del Congreso en cuanto al despliegue de sus facultades de control y legislación, sino que como hecho esperado habría cedido protagonismo al ejecutivo aun estando este en situación de recurrente minoría parlamentaria.

Para ello, en primer lugar se analiza el sistema de partidos peruano, todavía en fase de consolidación luego de la llegada de Alberto Fujimori al poder y de su repentina salida (1990-2000). En segundo lugar, se estudia la fragmentación parlamentaria, incluyendo la tendencia al trans-fuguismo y a la conformación de nuevas bancadas. Y, en tercer lugar, se estudian los principales indicadores legislativos, incluyendo aquellos que tienen relación con el poder ejecutivo (revisión de decretos, cesiones legislativas, mociones de censura) para, finalmente, discutir el protagonismo entre ambos poderes en cuanto a la producción legislativa y su apoyo a los presidentes del Consejo de Ministros (PCM en adelante).

1. El sistema de partidos peruano entre 2001 y 2016

El sistema de partidos peruano se transformó radicalmente a lo largo de la década de los años 90, dando paso a nuevos liderazgos políticos y, sobre todo, desplazando a las organizaciones que hasta entonces dominaban la arena política. Como destaca Crabtree (Crabtree, 1994, p. 24), dos de los principales detonantes fueron la hiperinflación y el terrorismo de Sendero Luminoso. Así, el dominio sobre estos temas por parte de Alberto Fujimori le permitió cimentar su década de gobierno bajo un autoritarismo competitivo y con apreciable apoyo social (Alcántara, 2013, p. 493; Levitt, 2012, p. 28; Levitsky y Way, 2010; Tuesta, 2008, p. 48). Aunque, tras su salida y el gobierno provisional de Paniagua (2000-2001), el Perú recuperó la institucionalidad democrática y con ello emergió un nuevo escenario político.

En las elecciones presidenciales de 2001, y a pesar de la muy elevada volatilidad presidencial (62,10%), las organizaciones partidarias mostraron cierto continuismo, aun cuando en la cuestión de los candidatos fue diferente, pues únicamente Toledo repitió como contendiente, siendo este su tercer intento de llegar a la presidencia. Precisamente, Alejandro Toledo llegó a la presidencia del Perú en julio de 2001, luego de obtener el mayor número de votos tanto en la primera vuelta como en la segunda, en la que batió a Alan García. El nivel de competitividad electoral en la primera vuelta se situó en el 10,74% y en la segunda vuelta en 5,42%, conformándose un total de ocho candidaturas presidenciales. Es destacable, no obstante, la elevada concentración del voto, ya que entre las tres primeras candidaturas se alcanzó un 86,58% de sufragios válidos.

Por parte de los resultados legislativos, se presentaron un total de 13 organizaciones políticas diferentes, de las que 11 obtuvieron representación, aunque ninguna logró congresistas en todos los distritos electorales. Casi dos tercios de los parlamentarios llegaron a la Cámara por primera vez (76 de 120) (Vargas León, 2005, p. 20) y de los 71 que se postulaban para su reelección, 41 lo hicieron bajo una agrupación política distinta, principalmente en el caso de candidatos cercanos con anterioridad al fujimorismo (Vargas León, 2005, p. 22). Esta tasa de congresistas reelectos fue a su vez de las más bajas de la región (Campos, 2013, p. 10).

Asimismo, Perú Posible (en adelante PP) contaba con una organización interna precaria, escasa calidad técnica en sus cuadros y pocos recursos, características compartidas con los demás partidos, salvo por el APRA (Alianza Popular Revolucionaria Americana) (Tanaka, 2005, p. 113). De igual modo, en aquellos momentos varios cargos importantes llegaron apenas meses antes de los comicios y su penetración territorial era escasa, como Seifert Bonifaz (Seifert Bonifaz, 2014, p. 66-67) y Tanaka (Tanaka, 2010, p. 30-31) señalan. A ello súmese una débil disciplina de partido (Tanaka, 2005, p. 28).

La primera fuerza política fue PP, alcanzando 45 curules sobre 120 y un notable incremento con respecto a las elecciones generales del año 2000 (+16). Este número supuso un 37% del total de congresistas de la Cámara, pese a obtener solo un 26,32% de los sufragios. Tras PP, se situaron el APRA con 28 escaños y la Unidad Nacional (UN en adelante) con 17, coalición creada ad hoc para las elecciones y que aglutinaba a diversas fuerzas conservadoras como el PPC (Partido Popular Cristiano), Solidaridad Nacional y Cambio Radical. El FIM (Frente Independiente Moralizador), por su parte, repitió la ubicación de su líder en la contienda presidencial, colocándose cuarto con 11 escaños, aunque se configuró como un primer aliado del oficialismo en los inicios del mandato de Toledo. Fue seguido por el UPP (Unión por el Perú) (6), AP (Acción Popular) (3) y Cambio 90 (3), que para estas elecciones se presentó en solitario. Subráyese el caso de AP, ya que su líder de bancada fue Paniagua y, a pesar de llevar a cabo un breve gobierno reformista y de consenso (Tanaka, 2005, p. 29), el electorado le dio escasos apoyos. Por otro lado, los escaños obtenidos por Cambio 90 contrastan con los logrados en el año 2000 por las candidaturas fujimoristas al Congreso (52), lo que refleja la elevada volatilidad de los comicios de 2001 y el significativo cambio en el sistema de partidos. Estos datos se tradujeron en un Número Efectivo de Partidos Parlamentarios (NEPp¹ en adelante) de 4,37 y un Número Efectivo de Partidos (NEP en adelante) de 3,94.

Con respecto a las elecciones generales de 2006, al igual que sucedió en el año 2001, estos comicios supusieron un importante cambio en el sistema de partidos, debido, nuevamente, a la variación de marcas y a la elevada volatilidad, aunque a la baja. Como plancha presidencial ganadora se situó la liderada por Alan García y, con ello, la de un partido tradicional por primera vez desde 1985, siendo además su segundo mandato presidencial. Ollanta Humala, nuevo contendiente, outsider e invitado por UPP, se ubicó en segundo lugar. Han de destacarse, a su vez, los resultados de las elecciones legislativas en las que hubo una gran renovación de la Cámara, pues solo 19 congresistas repitieron en el cargo (Tanaka y Vera, 2010, p. 243). De esta manera, la volatilidad parlamentaria se situó en el 25,8% (Meléndez y León, 2010, p. 11), lo que supuso una nueva bajada con respecto a los años 2000 y 2001. En estos comicios se estrenó la valla electoral del 4% de votos válidos o bien de cinco escaños en al menos dos circunscripciones a través de la Ley 28617 de 2005. Su objetivo fue limitar el elevado número de organizaciones partidarias en la Cámara, así como rebajar la volatilidad. Ello se logró razonablemente, ya que, si bien en 2001 entraron al Congreso once organizaciones partidarias, en esta ocasión lo hicieron siete, de entre las 24 que concurrieron a las elecciones. El NEP se situó en 4,54, suponiendo un incremento con respecto a 2001, mientras que el NEPp se ubicó en 3,78, lo que significó una disminución con relación a 2001.

UPP fue la primera fuerza en la Cámara al obtener 45 escaños, lo que supuso un crecimiento muy elevado con respecto a 2001 (+39). Además, logró representación en 24 de los 25 distritos electorales, salvo en Madre de Dios. Esta capacidad de ser competitivo electoralmente por todo el país fue determinante en la diferencia de escaños con el APRA, ya que el contraste de votos fue mucho más bajo entre ambas formaciones que la concerniente a los parlamentarios. En segundo lugar se situó el aprismo, con 36 curules y conformando el que posteriormente fue el primer grupo parlamentario y, también, la bancada oficialista. Supuso el 30% de los congresistas, con representación en 21 de los distritos electorales. En tercer lugar, la Unidad Nacional (UN) se ubicó con 17 escaños, obteniendo un resultado nuevamente inferior al logrado por su candidatura presidencial, pues en las elecciones legislativas obtuvo un 57,07%, muy lejos de lo conseguido en la contienda presidencial (78,74%). Alianza por el Futuro alcanzó 13 escaños, aunque su líder para el Congreso, Keiko Fujimori, fue la diputada que más votos alcanzó (Masías Núñez y Segura Escobar, 2006, 117). Los restantes 9 parlamentarios se repartieron entre el Frente de Centro, PP y Restauración Nacional. Precisamente, es notaria la debacle que vivió PP, ya que pasó de primera fuerza en el Congreso en el período 2001-2006 a ser en esta ocasión la sexta de siete organizaciones partidarias, perdiendo 43 escaños con respecto a aquellos comicios.

Importante subrayar también el elevado voto nulo que fue del 14,97%, es decir, casi igual al cosechado por el aprismo (15,14% de los votos emitidos) y la salida del Congreso del FIM, el cual obtuvo apenas el 1,45% de los votos válidos, por lo que en apariencia el desgaste del pasado gobierno toledista fue compartido de igual modo con su principal socio de gobierno.

Posteriormente, en el 2011 las elecciones generales volvieron a suponer otro cambio importante en el sistema de partidos, aun cuando la volatilidad continuó la senda de moderada reducción. Comenzando por las candidaturas presidenciales, Alejandro Toledo y Ollanta Humala volvieron a presentarse, así como Keiko Fujimori, quien lideró Fuerza 2011. Los partidos fueron dominantemente personalistas (Dargent y Muñoz, 2012, p. 256), aunque investigaciones como las de Meléndez (Meléndez, 2012) y Rottenbacher (Rottenbacher, 2012) sugieren que el principal pre-dictor del voto fue la ideología, hecho que lleva a Meléndez (Meléndez, 2012) a entender una progresiva institucionalización del sistema de partidos, junto con otras variables.

En el balotaje las candidaturas fueron las encabezadas por Keiko Fujimori y Ollanta Humala, resultando vencedor el contendiente nacionalista, quien repitió la senda de Toledo y García: ganadores de la presidencia tras presentarse al menos en una ocasión previa. Con respecto a las elecciones legislativas, Humala se vio acompañado por la mayoría minoritaria de su partido, logrando 47 escaños de 130, debido a que entró en vigor el aumento de congresistas aprobado en 2009. Este número supuso un 36,15% de las curules, una mayoría oficialista ligeramente superior a la de Alan García en 2006 (30%) e inferior a la de Toledo en 2001 (37,5%). No obstante, logró un 25,27% de los votos válidos, por lo que, al igual que sucediera en anteriores comicios, la lista más votada obtuvo una importante prima de escaños.

En seguida se ubicó el fujimorismo con 37 escaños (un 28,4% de la Cámara), con un 22,97% de los votos válidos. Esto supuso un incremento de 24 actas con respecto a 2006 y un fortalecimiento del papel protagonista que ya fue adquiriendo en los años previos. Como tercera organización partidaria se ubicó el PP, alzándose con 21 curules y un incremento de 19 en relación con 2006. Además, se postuló como aliado del PNP (Partido Nacionalista Peruano), hecho que sucedió especialmente durante los dos primeros años del quinquenio. Entre ambas agrupaciones, teniendo en cuenta los resultados electorales, sumaron 68 escaños (sobre 130). Alianza por el Gran Cambio, liderada por Pedro Pablo Kuczynski, se situó cuarta con 12 escaños y apenas un 14,42% de votos, y Solidaridad Nacional fue la quinta organización partidaria por escaños recibidos, con 9 sobre 130.

El aprismo logró entrar al Congreso con 4 escaños (todos ellos reelectos), siendo la única organización tradicional que lo hizo de manera independiente, pero suponiendo una debacle respecto a 2006. De este modo, las elecciones generales de 2011 acrecentaron los cambios que se venían produciendo en el sistema de partidos peruano, con un claro desplazamiento de las organizaciones que dominaron la política en la década de los años 80 e incluso anteriormente, como fue el caso de APRA, AP y la izquierda tradicional. Así mismo, como sucediera en 2006, el balotaje se decidió parcialmente por la capacidad de movilizar el voto útil hacia alguna de las dos candidaturas contendientes (Ortiz de Zárate, 2011, p. 3) dada la polarización de la campaña. Y, a su vez, entró a la Cámara el menor número de partidos desde 2001, mostrando la efectividad moderada de las reformas electorales ya comentadas, aunque eso no fue obstáculo para que posteriormente los grupos parlamentarios sufrieran cambios notables en su composición.

El NEP se situó en el 4,45, un valor similar a 2006 (4,54), siendo el segundo valor más alto desde 1980, lo que puede ser explicado por el bajo porcentaje de escaños del oficialismo. El NEPp fue del 3,97, superior a 2006 pero inferior a 2001. La volatilidad parlamentaria fue del 25,80%, suponiendo el menor valor desde 1980 y confirmando la tendencia decreciente iniciada en 2001. La concentración del voto válido entre las tres principales organizaciones se situó en el 63,07%, aunque fue del 80,7% en los escaños. Esta diferencia entre votos y escaños evidenció los beneficios para aquellos partidos que mostraron capacidad de presentar candidaturas competitivas por todo el territorio peruano. De igual forma, han de considerarse las dificultades que encontraron sus organizaciones partidarias para presentar un candidato competitivo a las elecciones presidenciales. Un ejemplo fue el APRA, que no presentó candidato capaz de suceder a Alan García, hecho similar al de PP en 2006 y al del nacionalismo en 2016.

2. Los grupos parlamentarios: las crecientes minorías

La volatilidad y elevada fragmentación partidaria tuvieron su traslación al Congreso. Como puede verse en la siguiente tabla, tanto el número de los grupos parlamentarios como su propia composición varió de manera sustancial a lo largo de los períodos de estudio, inclusive en los primeros meses de 2001.

Esta evolución redujo el peso relativo del PP sobre el total de escaños, situándolo en el 26,6% y acercándolo al APRA en términos cuantitativos, lo que a su vez reforzó su papel opositor. Otro hecho destacable es que el FIM, el principal aliado del toledismo durante este período, sufrió de igual modo una considerable salida de parlamentarios. Esto dificultó, por tanto, que el oficialismo pudiera lograr con éxito los proyectos que intentara en materia legislativa y que pudiera superar los principales trámites de control desplegados por la oposición, como es el caso de las mociones de censura, por ejemplo. Esto se tradujo en la existencia de hasta nueve diferentes grupos parlamentarios, los cuales, a su vez, no siempre contaron con una cohesión y disciplina de voto destacable, a excepción del aprismo. Surgieron Perú Ahora, Alianza Nacional (AN en adelante) y Concertación Parlamentaria. Por ello, el NEPp transitó del 4,37 en 2001 al 6,06 en mayo de 2006.

En el caso de Perú Ahora, lo formaron íntegramente parlamentarios electos en listas del PP; para AN, fueron en su mayoría congresistas provenientes de Somos Perú (SP en adelante) y la UPP; y para Concertación Parlamentaria (CP en adelante), unos congresistas provenían del PP (caso del ex premier Solari) y otros eran independientes. Como señala Levitt al respecto (Levitt, 2012, p. 205), probablemente, salvo el APRA y el PPC, las demás organizaciones partidarias en el Congreso funcionaron básicamente como vehículos electorales sin apenas coincidencia ideológica y programática y con una mayoría de sus integrantes con vistas a objetivos individuales a corto plazo. Como ejemplo de esta falta de coherencia interna, “en el período 2001-2006 veintinueve parlamentarios dejaron sus grupos parlamentarios para conformar otros nuevos” (Campos, 2014, p. 14), un porcentaje de congresistas que alcanzó el 24%.

Para el período 2006-2011, en cuanto a la evolución de la composición de los grupos parlamentarios, puede destacarse un escenario de mayor inestabilidad, ya que los datos muestran una creciente fragmentación, con un NEPp del 3,99 en 2006-2007; 5,37 en 2007-2008; 6,01 en 2008-2008; 5,99 en 2009-2010 y 5,76 en 2010-2011. Además, en todos los períodos legislativos hubo cambios en el número o tamaño de algún grupo parlamentario. Prueba de ello es que se pasó de seis grupos parlamentarios a diez, donde solo el aprismo y el fujimorismo se mantuvieron estables en su composición. Es posible que el hecho de que solo tres partidos se presentaran a los comicios (APRA, PP y Renovación Nacional, en adelante RN) hubiera podido influir en esta evolución. Así mismo, resulta sorprendente la temprana ruptura de la alianza entre el PNP y el UPP, así como las deserciones que ellos mismos sufrieron una vez establecidos como grupos parlamentarios. Esto hizo que, a su vez, el oficialismo fuera temporalmente la primera fuerza parlamentaria pero de manera precaria, aunque con alianzas razonablemente estables con el fujimorismo y las pequeñas fuerzas de centro-derecha. La oposición, por su parte, se mostró dividida, débil y tendente a la fragmentación (Tanaka y Vera, 2007, p. 245), a lo que se puede añadir una menor tasa de cohesión en el voto en comparación con el aprismo y el fujimorismo (Meléndez y León, 2010, p. 469). Véase la siguiente tabla para más detalle:

Finalmente, para el último período de estudio (2011-2016) puede dibujarse un escenario similar: la variación de los grupos parlamentarios en el Congreso fue también elevada, donde el NEPp pasó de 3,41 en 20112012 a 3,8 en 2012-2013; 4,02 en 2013-2014 y 2014-2015; y 5,81 a finales de 2015-2016. La siguiente tabla lo ilustra:

El oficialismo, con su bancada Gana Perú, e integrada por el nacionalismo y los congresistas de otras fuerzas de izquierda, fue perdiendo miembros a medida que transcurrió el mandato de Humala. Esto ocasionó que comenzara con 47 integrantes pero finalizara el último período parlamentario con solo 25, situándolo como segunda fuerza en la Cámara. Dicha disminución, aun siendo notable, les siguió otorgando un peso importante en el Congreso, pues los restantes grupos parlamentarios sufrieron de igual manera la salida de muchos miembros de sus filas. La excepción fue el fujimorismo, ya que su relativa estabilidad le permitió configurarse como la segunda fuerza a lo largo del quinquenio, para terminar por ser la primera con 34 escaños sobre los 37 con que inició.

Tras estas dos bancadas se situaron pequeñas fuerzas parlamentarias, dado que, si se comenzó el primer período anual de sesiones con seis bancadas, se finalizó con diez, para un total de 130 escaños. AP y el Frente Amplio formaron una bancada, conformándose como el principal opositor de izquierdas en el caso de esta segunda formación, ya que sus integrantes abandonaron al nacionalismo por su desempeño gubernamental. Hay que destacar, además, que Gana Perú, PP, Solidaridad Nacional y Fuerza Popular fueron las únicas bancadas unipartidarias, hecho que, no obstante, no impidió la mencionada falta de estabilidad en su composición, pues todos estos grupos parlamentarios tuvieron varios congresistas sin afiliación partidaria o que venían de terceras fuerzas políticas de menor tamaño, como el caso del nacionalismo. Véase un resumen de la evolución del NEPp a lo largo de todo el período de estudio (2001-2016), donde destaca la tendencia a la fragmentación con el paso de los períodos anuales de sesiones.

Figura 1.: Evolución del NEPp entre 2001 y 2016

Nota. Elaboración propia con base en los datos del Congreso de la República (Congreso de la República, 2016).

3. Control al ejecutivo y producción legislativa

Esta creciente atomización e inestabilidad de los grupos parlamentarios tuvo efectos en la capacidad del Congreso para ejercer sus facultades constitucionales, inclusive las de control al ejecutivo. Por ejemplo, de las mociones de interpelación presentadas durante el período 2001-2006 solo 8 de 22 lograron los votos para llevarse a cabo; entre 2006 y 2011, 10 sobre 40; y de 2011 a 2016, 19 sobre 41.

Una cuestión similar sucedió con las mociones de censura. Se presentaron, respectivamente, 9, 12 y 12. De todas ellas solo prosperaron dos, siendo la última la presentada ante la primera ministra Ana Jara (2015). Aun así, en numerosas ocasiones los ministros y, en menor medida, los primeros ministros abandonaron su cargo por la mera amenaza de la oposición de llevar a cabo alguna moción (García Marín, 2019). Así, la labor de las comisiones en cuanto a su control político tuvo un rol ambivalente: por un lado, como señalan algunos autores (Levitt, 2012, p. 192) destacaron por su bajo nivel técnico; por otro lado, durante el mandato de Humala se llevaron a cabo varias comisiones de investigación con respecto al quinquenio previo, suponiendo en varios casos una importante vía de fiscalización a posteriori respecto a la tarea de gobierno de García. Las principales conclusiones e informes de estas comisiones, por cierto, fueron invalidadas por la justicia por cuestiones de forma, lo que invita a pensar nuevamente en el nivel técnico de los legisladores.

Con base en los propios datos de la Cámara, durante el período 20012006 solo el 26,9% de los decretos de urgencia fueron analizados por la Comisión de Constitución y Reglamento, siendo un porcentaje más alto para los decretos legislativos: 48%. Un hecho a destacar es que el Congreso derogó 41 de los 205 decretos legislativos que emitió Toledo, lo que supuso un porcentaje del 22%. Con respecto a los decretos urgentes, García emitió una cantidad considerable en comparación con Toledo y Humala, pero no tanto con los presidentes que le antecedieron y que contaron con congresos conformados por mayorías oficialistas. Pese a ello, de los 383 decretos de urgencia, 18 fueron derogados por el Congreso y 5 por el Tribunal Constitucional. En cuanto a Ollanta Humala, durante su mandato emitió 131 decretos legislativos, de los cuales solo uno fue derogado por parte del Congreso (DL 1198). Obtuvo, además, siete autorizaciones legislativas. En relación con los decretos de urgencia, dispuso del menor número desde 1980, por debajo incluso de Paniagua: 53, siendo derogado también uno solo de ellos.

Otro punto que ha de comentarse es lo relacionado a los proyectos o propuestas de ley que incluyen las resoluciones legislativas y los decretos supremos, por lo que no debiera sorprender el elevado éxito que encontraron los ejecutivos en este ámbito en comparación con los demás actores con capacidad para presentar dichos proyectos en la Cámara. Con respecto a los presentados por las fuerzas parlamentarias, en términos agregados se alcanzaron muy bajas tasas de éxito. Entre 2001 y 2006 la tasa de éxito agregada del Congreso fue del 7%, y de los propuestos por el ejecutivo un 63%. Entre 2006 y 2011 estos valores se ubicaron en el 17,2% y 57,5%, respectivamente. Por contra, entre 2011 y 2016 los indicadores fueron del 19,7% y 27,6%, lo que refleja una convergencia entre ambas instituciones y una creciente debilidad del ejecutivo en este ámbito. Levitt (Levitt, 2012, p. 172) señala la cuestionable importancia de un porcentaje relevante de los proyectos de ley que se presentaron entre 2001 y 2006, hecho que también puede identificarse para períodos posteriores. A este respecto, puede añadirse que del total del período de estudio (25.173) se publicaron finalmente un tercio de los proyectos de ley: 7.794 (30,9%). Además, de aquellos que no se publicaron, la mayoría no pasaron de las comisiones (52,4%). No obstante, el primer quinquenio destacó por una elevada producción legislativa, ya que los 4.909 proyectos de ley o resoluciones publicadas superaron en gran medida a la suma de los dos siguientes períodos: 1.384 (2006-2011) y 1.501 (2011-2016). Razón de ello, podrían inferirse dificultades crecientes para alcanzar mayorías legislativas.

En relación con la aprobación exclusiva de leyes, durante el mandato de Toledo el 35% de ellas procedieron del ejecutivo (Levitt, 2012, p. 169), mientras que, como Patriau indica (Patriau, 2014, p. 6), el 42,3% provinieron del ejecutivo en el quinquenio de García y, con base en el Congreso, el 40,6% fueron presentadas durante el período de Ollanta Humala. Con respecto a los mandatarios previos, Levitt resume la información de otras investigaciones, señalando que durante el primer mandato de García entre el 21% y el 31% de las leyes publicadas partieron del ejecutivo (Levitt, 2012, p. 169); durante el primer bienio de Fujimori (caracterizado por su minoría en el Parlamento y con un enfrentamiento abierto contra este) la cifra rondó el 19% y, desde entonces y hasta el año 2000 (con dominio de la Cámara), ascendió al 76,1%. Ciertamente ha de reconocerse que el período 1992-2000 albergó peculiaridades que distorsionaron las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo.

De igual modo, hay que señalar que la Constitución habilita a otros actores la presentación de proyectos de ley, cuyas tasas de éxito se situaron en el 24,3% (sobre 90 proyectos de ley) entre 2001 y 2006; 21,6% (81 proyectos de ley) entre 2006 y 2011; y 21,3% (49 proyectos de ley) entre 2011 y 2016. Véase a continuación la producción normativa desde 1980 hasta 2016:

Por otro lado, véase el reparto de los cargos en los principales órganos del Congreso y el éxito del oficialismo. La Presidencia de la Cámara solo fue dirigida en dos ocasiones por un parlamentario opositor: entre el 26 de julio de 2004 y el 26 de julio de 2005 (PPC), y entre el 26 de julio de 2015 al 26 de julio de 2016 (Alianza para el Progreso). Algo similar ocurrió con la Comisión de Constitución y Reglamento para todo el período de estudio. La Mesa Directiva y el Consejo Directivo escenificaron, para los casos del PP y PNP, la pérdida de congresistas en sus bancadas, pasando en ambos casos a ser segundas fuerzas en estos órganos en cuanto a vicepresidentes y portavoces, respectivamente. A su vez, esto puede estar relacionado con la facultad de iniciativa legislativa del ejecutivo que, en todo caso, y en lo que a producción de leyes se refiere, sí ha mostrado una clara diferencia entre los tres presidentes objeto de estudio y con quienes les precedieron, ya que incluso durante el breve mandato de Paniagua todos ellos se caracterizaron por una producción normativa mayor por vía de los decretos, más que por leyes elaboradas en el legislativo (Tabla 4). En este sentido el período 2001-2016 marcó un cambio sustancial, pues el Congreso tuvo un mayor peso en la elaboración legislativa.

De igual modo, otro tipo de control político, pero también de compartir la agenda de gobierno, es la moción de confianza, referida en este caso a la aprobación de los PCM luego de ser propuestos por el jefe del Estado, los cuales contaron con apoyo limitado de la Cámara.

En efecto, prácticamente todos los PCM recibieron escasos apoyos de terceras bancadas, además de una tendencia decreciente, a excepción de los últimos primeros ministros de cada período. Dadas las mayorías precarias de las que dispusieron los ejecutivos en este tiempo, no debieran sorprender las escasas alianzas que se trazaron en el legislativo por parte del oficialismo. Es decir, estas alianzas fueron pocas y cuando se llevaron a cabo no lograron sustentar grandes mayorías. Este fue el caso del acuerdo entre el PP y el FIM durante la presidencia de Toledo, alianza pública y estable que se materializó tanto en el Congreso como en el ejecutivo. Durante el gobierno de García, en cambio, su aliado más recurrente fue el fujimorismo, aunque no se plasmó de manera pública y formal. Igualmente fue el caso, grosso modo, de Humala con el PP, agregando la entrada de algunos ministros y logrando acuerdos puntuales en el Congreso.

Uno de los motivos que explican esta ausencia de acuerdos estables y/o coaliciones en torno al oficialismo fue el desgaste que los ejecutivos sufrieron durante sus mandatos, así como el castigo electoral que padecieron tras abandonar la presidencia. La inestabilidad ejecutiva pudo derivar en un escaso atractivo para las bancadas no oficialistas de entrar en el gabinete; así como la necesidad de pactar con varios grupos parlamentarios para alcanzar mayorías sólidas en el Congreso pudo evidenciar la fragilidad y dependencia de los ejecutivos para mantener una agenda de gobierno viable. Muestra de ello son los escasos y breves apoyos que obtuvieron los PCM, figura que, recuérdese, descansa sobre la lógica de compartir gobierno entre el legislativo y el ejecutivo. Pero la inestabilidad del ejecutivo y los pocos apoyos obtenidos exhiben que tal acuerdo y cooperación no se produjo de manera recurrente.

Una explicación a esta falta de acuerdo entre poderes y a la baja efectividad en el empleo de facultades constituciones fue la elevada frag-mentación parlamentaria. Esta se mostró en la dificultad que tuvo la oposición para pergeñar mayorías que pudieran elevar la efectividad de sus medidas o la viabilidad de su planteamiento. Véase el caso de las mociones de censura que no se llegaron a votar por la falta de apoyos previos o por el dominio que el oficialismo mantuvo en los principales órganos de la Cámara a pesar de su marcada minoría. Es decir, la frag-mentación y creciente atomización afectó a todas las bancadas. En el caso del oficialismo, le impidió conformar sólidas coaliciones que condujeran a un dominio o, al menos, a una pactada política de gobierno con el Congreso. En cuanto a la oposición, la atomización le incapacitó para controlar y condicionar más al ejecutivo, resultando en un Congreso no obstructivo ni reactivo.

A su vez,un factor que afectó a la eficacia del Congreso a la hora de desplegar sus facultades puede encontrarse en las propias características del sistema de partidos peruano. En efecto, como muchos autores han destacado (Batlle, 2009; Dargent y Muñoz, 2012; García Marín, 2023a; Levitsky, 2018; Tanaka, 2010), las organizaciones partidarias peruanas son, en la mayoría de los casos, vehículos electorales al servicio de las élites políticas, donde los vínculos programáticos, la cohesión parlamentaria o el nivel técnico son muy bajos. Así mismo, el personalismo es dominante y los parlamentarios mantienen una elevada autonomía con respecto a los votantes y a su partido, de ahí que sea difícil identificar coaliciones estables en el período analizado, pero una muy elevada volatilidad parlamentaria y creciente NEPp en el transcurso de un mismo quinquenio presidencial. Esta baja institucionalización del sistema de partidos no es exclusiva del Perú, y pueden encontrarse investigaciones comparadas, a nivel latinoamericano, que indican una creciente volatilidad y desinstitucionalización en otros regímenes políticos (Alcántara, 2019; Nocetto et. al., 2020), aunque el Perú sí supone uno de los sistemas de partidos más inestables de la región (Jaramillo, 2023; Levitsky, 2018). En este sentido, no debe olvidarse que el sistema de partidos peruano aún está en fase de consolidación, siendo 1990 la fecha que pudiera establecerse como el inicio del colapso del sistema partidario.

En consecuencia, puede afirmarse que la Cámara fue más combativa y eficaz ante el ejecutivo en lo que se refiere a su composición –mociones a ministros y primeros ministros– que en cuanto a las medidas de revisión normativa. Véase la elevada rotación de primeros ministros y sus escasos apoyos parlamentarios a lo largo de los 15 años de estudio y, al contrario, la mayor tasa de éxito legislativo de los gabinetes y la baja revisión de decretos por parte del Congreso. Es decir, el sistema de partidos y la relación de mayorías parlamentarias influyeron en las relaciones entre ambos poderes y en su propio funcionamiento, aunque de manera diferente para cada uno de ellos. La atomización parlamentaria permitió al ejecutivo sacar adelante, en términos razonables, su agenda legislativa, aunque la falta de apoyos estables amenazara y cuestionara la permanencia de sus gabinetes de manera continua. En cuanto a la oposición, le dificultó el dominio de la Cámara en lo que se refiere a sus principales órganos, la creación normativa, la revisión de decretos y el control político en términos generales. En relación a la cooperación entre ambos poderes, el gobierno dividido y la debilidad de la oposición limitaron el uso del decreto legislativo que requiere de un acuerdo entre ambos poderes y potenciaron la mencionada fagocitación de las bancadas y de los gabinetes. De igual modo, ni las tasas de reelección parlamentaria fueron apreciables, ni los ejecutivos salientes pudieron presentar candidatos competitivos a elecciones presidenciales posteriores. Es decir, el desgaste político afectó tanto a parlamentarios como a ministros, primeros ministros y presidentes.

Por último, subráyese que el índice ICPCP (Alcántara et al., 2005) concede al legislativo peruano la máxima puntuación en América Latina en capacidad de control político. Sin embargo, y como se acaba de comentar, no puede decirse que el legislativo peruano se caracterizara por ser un poder obstructor o poco dialogante entre 2001 y 2016. El número de cesiones legislativas, la baja revisión de los decretos, las votaciones de investidura y los bajos apoyos en el Congreso para sacar adelante inter-pelaciones invitan a pensar que el legislativo mantuvo, sobre todo, una actitud pasiva o de acuerdos muy puntuales en términos generales, pero no terminaron ni se obstruyeron las relaciones entre ambos poderes del Estado. Por contra, cuando la Cámara desplegó mecanismos de control político o presentó proyectos de ley, su éxito fue limitado. Una excepción parcial se dio durante el último quinquenio de estudio, donde el Congreso ostentó un mayor protagonismo en la producción legislativa, además de ganar la única moción de censura ante un primer ministro desde 1963 y hasta 2016. Humala, a su vez, dirigió el gabinete más inestable en lo que se refiere a permanencia de ministros y primeros ministros, a pesar de que el tamaño de su bancada fue del 36% en un inicio, un valor similar al de Toledo y García (37% y 30%, respectivamente).

4. Conclusiones

El legislativo peruano no pudo desplegar de manera plena sus facultades de control al ejecutivo por falta de acuerdos entre los grupos parlamentarios opositores. Esto pudo estar directamente relacionado con la fragmentación en la Cámara, así como con la baja cohesión ideológica y programática de los grupos parlamentarios. Ni el oficialismo ni la oposición pudieron conformar alianzas estables y suficientes para poder desplegar sus capacidades en la Cámara, dado el elevado número efectivo de partidos y los efectos que esto produjo a la hora de alcanzar mayorías legislativas (Alcántara, 2004; Chasquetti, 2001; Duverger, 1992; Linz, 2013; Mainwaring, 1995; Pérez-Liñán, 2003). Por ejemplo, y como se mostró antes, en términos globales la tasa de éxito legislativo fue baja, pero también la revisión de decretos o la presentación efectiva de mociones de censura. El oficialismo, por su parte, mostró dificultades para lograr mayorías que aprobaran sus candidatos a primer ministro, aunque sí pudo obtener varias cesiones legislativas, además de hacer uso elevado del decreto y controlar las principales instituciones de la Cámara.

Pudiera hablarse, por tanto, y siguiendo las tesis de O'Donnell (O´Donnell,1994), Albala (Albala, 2009) y Reniú y Albala (Reniu y Albala, 2012), de cierto aislamiento por parte del presidente de la república, hecho recurrente en la región bajo minorías oficialistas en el legislativo. De igual modo, puede destacarse la estabilidad institucional del Perú, pues el país pudo recuperar el orden democrático tras la breve transición de Paniagua, aunque no puede señalarse una elevada cooperación entre poderes. Esto permite reiterar la importancia del análisis del sistema de partidos como variable explicativa en cuanto al desempeño de las instituciones políticas. En este sentido, han de rescatarse los estudios de Shugart y Carey (Shugart y Carey, 1992) y de Linz (Linz, 2013), entre otros, quienes relacionan la estabilidad democrática con el exitoso desempeño del ejecutivo en el Congreso, o los estudios de Mayer (Mayer, 2012), que destacan los bajos incentivos para la cooperación entre ambos poderes. Es aquí donde puede situarse el caso peruano, ya que la baja creación de coaliciones en el gobierno, así como la escasa afiliación partidaria de los ministros sugiere una baja negociación entre diferentes fuerzas partidarias.

No obstante, la falta de cooperación generada por la fragmentación parlamentaria no fue sinónimo de obstrucción ni de reacción, especialmente por parte del legislativo, pero tampoco por el predominio y protagonismo del legislativo (aun via decreto) por parte del ejecutivo. Más bien, ambos poderes operaron de manera disfuncional por el multiparti-dismo atomizado y la incapacidad para alcanzar acuerdos duraderos en el tiempo, hecho observado en otros países de la zona, como es el caso de Brasil (Alemán et. al., 2011).

Todo ello en un entorno donde las organizaciones partidarias peruanas se han convertido en meros formalismos para acceder a las instituciones políticas, sin apenas ligazón programática e ideológica con sus candidatos y con considerable debilidad e inestabilidad internas. La elevada volatilidad parlamentaria (la más alta de América Latina entre 1980 y 2016), la variación de marcas y coaliciones electorales o el trans-fuguismo son prueba o resultado de ello. A esto súmense el liderazgo personalista y las alianzas posideológicas que se produjeron en el período de estudio analizado. La penetración territorial fue baja y además decreciente en el período de estudio (Seifert Bonifaz, 2014; 2016), pudiéndose hablar en contraposición de una creciente regionalización electoral. A su vez, la polarización fue elevada, en especial en torno al legado del fujimorismo como ideología de gobierno y del discurso antipolítico (Levitsky y Loxton, 2013; Romero Reyes, 2018).

Por tanto, y como era de esperarse, esta baja institucionalización del sistema de partidos tuvo un tránsito al legislativo. Ahora bien, lo cierto es que la senda recorrida por las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo peruanos en el período de estudio podría haber seguido el camino iniciado por Ecuador y Bolivia en los 90: fragmentación parlamentaria, presidentes débiles y colapso del sistema de partidos que derivaron en crisis políticas de primera magnitud, incluyendo salidas precipitadas de los jefes de Estado (Tanaka, 2010). Sin embargo, no sucedió así, lo que refuerza lo atípico de este caso de estudio, salvo que se considere su capacidad de anticipar lo sucedido en el quinquenio posterior que vivió cinco presidentes de la república y un cierre congresual. Aun así, se mantuvo el carácter democrático de la república en última instancia.