Ciencia Política

1.3.1 La noción de referencial en política pública

En el año 1987 Jobert y Muller presentaron por primera vez la noción de referencial, relacionándola estrechamente con la definición de política pública (Surel, 2016). Para Muller elaborar una política pública consiste “en construir una representación, una imagen de la realidad sobre la que queremos intervenir” (Muller, 1990, p. 292); así, el referencial opera como una imagen cognoscitiva referente de una política. A partir de esta representación cognoscitiva, los mediadores organizan su percepción de la realidad, confrontan sus alternativas y definen lo que ellos consideran las soluciones apropiadas (Surel, 2016).

Asimismo, el referente de una política se encuentra conformado por un conjunto de normas prescriptivas con relación al sector o campo de política pública, que otorgan un sentido al programa político en el momento en que se definen los criterios de elección y las formas de selección de los objetivos (Muller, 1990). Por eso, para Roth, la política pública existe cuando se define un campo de acción y se tiene un objeto enunciado (Roth, 2002). Ello explica que haya políticas públicas sectoriales económicas, sociales y migratorias, entre otras.

En términos de Muller, el referencial sectorial de las políticas es la representación que se construye acerca “del sector, de la disciplina o de la profesión” (Muller, 2010, p. 122), cuyo efecto es la delimitación de las fronteras de un sector de política que se quiere intervenir, por ejemplo, el sector de la agricultura o el sector de la inmigración. Sin embargo, “en el seno de un sector dado pueden coexistir varias concepciones” (Muller, 2010, p. 122), las cuales no necesariamente son coherentes entre sí.

Mediante el referencial, un sector de política se reproduce, se transforma y establece sus relaciones con otros sectores (Muller, 1990). Por ejemplo, una política de inmigración que tiene por objeto la restricción de la migración internacional desencadenará una serie de efectos en los otros sectores involucrados, como el de la seguridad nacional, demandando una mayor participación de las fuerzas armadas para controlar las fronteras.

Por otro lado, está el sistema jerarquizado de valores y normas que representan a la sociedad global en un momento histórico dado. A esto Muller lo denomina el referencial global (Muller, 1990, 2010). Este concepto ofrece un marco de interpretación acerca de la sociedad y, además, tiene efectos sobre las representaciones que se tiene del referencial sectorial al momento de delimitar el problema y sus posibles decisiones. Es el caso, por ejemplo, de la idea del Estado de Bienestar Social, que en un momento histórico se conformó como un referencial global que implicaba la protección social, la inclusión política y la expansión del gasto fiscal. Pero una vez cambió ese referencial global y se implementó la idea general del sistema neoliberal en las políticas, los distintos programas de gobiernos empezaron a promover la mínima intervención del Estado y la maximización de los mercados desde los diferentes sectores y campos de la política pública.

1.3.2 Análisis basado en el referencial

El análisis de políticas públicas a partir de la noción de referencial contribuye a develar las representaciones que organizan la formulación de políticas públicas dentro de un sector, atendiendo a las relaciones entre las representaciones globales y sectoriales. Al mismo tiempo, permite comprender la manera en que estas representaciones empleadas en una política pública establecen relaciones entre actores (por ejemplo, el Estado, las instituciones intermedias y cierto sector de la población) y definen un campo de acción, una situación problema, las estrategias apropiadas de intervención y las metas.

Para Muller un referencial se compone de las relaciones de cuatro elementos: valores, normas, algoritmos (esquemas instrumentales de problema-solución) e imágenes alrededor de las cuales se organizan como un todo (Muller, 2010).

Los valores representan las ideas orientadoras acerca de lo bueno y lo malo (Muller, 2010), y se entienden como parte de un proceso cultural que tiene una función orientativa en las decisiones que se manifiestan en los algoritmos (Muller, 1990). Las normas comprenden el deber ser de una política pública y definen los principios de acción y el estado deseable de cosas (Muller, 2010), y, como tales, expresan una percepción selectiva sobre la realidad social. Por su parte, los algoritmos implican un nivel de concreción instrumental y se plantean como mecanismos que definen la forma o las modalidades de la acción, por lo general, mediante esquemas de problema-solución, por ejemplo: “hay demasiados agricultores, es preciso disminuir el número de explotaciones” (Muller, 1990, p. 293).

Ahora bien, estos valores, normas y algoritmos suelen estar articulados mediante imágenes que les dan un sentido. Por tanto, estas imágenes del referencial dan una significación inmediata a la acción de la política pública sin necesidad de hacer uso de un extenso discurso (Muller, 2010).

Recientemente, este enfoque de análisis ha sido empleado de forma exitosa en el contexto colombiano para explicar esa relación en campos como la territorialidad y la ciudad (Bejarano, 2012), la vivienda (Fontecha, 2015) y el desplazamiento forzado (Holguín, 2017).

Con este fin, Bejarano analizó un conjunto de instrumentos de planificación y de gobierno para lograr una comprensión de las políticas públicas urbanas colombianas (Bejarano, 2012). En su trabajo encontró que los instrumentos estudiados (planes de desarrollo, planes de ordenamiento territorial y algunos documentos Conpes) estaban condicionados por procesos cognitivos y eran portadores de valores e ideas sobre el territorio, lo que evidencia el cambio del referencial hacia la concepción de la movilidad como un sistema multidimensional que pasa por el orden social, ambiental, económico y político.

En cuanto a Fontecha, analizó con éxito los instrumentos de planificación de las políticas públicas de vivienda a partir de la noción de referencial, realizando una deconstrucción de los planes nacionales de desarrollo de Colombia entre los años 2002-2014. De esta manera, identificó continuidades y rupturas temporales en los referenciales, señalando que en el período de los gobiernos del presidente Álvaro Uribe el referencial global en los instrumentos se organizaba sobre una idea de crecimiento económico con tendencia neoliberal y una mínima participación del Estado, mientras que durante el gobierno del presidente Juan Manuel Santos cobró más relevancia un referencial orientado por una mayor participación del sector público en las políticas de vivienda (Fontecha, 2015).

Por su parte, Holguín analizó desde el enfoque de género el referen-cial de la política pública sobre desplazamiento forzado en Colombia a partir de los instrumentos creados entre 1994 y 2014, empleando el método hermenéutico sobre un corpus documental compuesto por leyes, conpes y decretos, entre otros. El estudio mostró que, en materia de enfoque de género, el referencial tiene “avances sustantivos en los últimos años a raíz de que el tema de género ingresó a la agenda pública gubernamental” (Holguín, 2017, p. 142). A lo largo de cinco períodos de gobierno, Holguín detectó cinco imágenes principales que han orientado las acciones de la política pública, partiendo desde la negación hasta el reconocimiento diferencial de las víctimas (Holguín, 2017).

3.1.1 Referencial global: migración ordenada, regular y segura

El referencial global consiste en la relación que se da entre el sistema jerarquizado de valores y las normas que se encuentran predominando a nivel global en un sector, en nuestro caso, el de la migración internacional.

El referencial global imperante sobre migraciones internacionales proviene de los documentos emanados por organismos tales como la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), y ha tenido una consolidación en el Pacto Mundial de las Migraciones del año 2018. Este referencial puede ser caracterizado por el ideario de que las migraciones internacionales sean gestionadas por cada Estado suscriptor de manera ordenada, regular y segura (Santi, 2020).

Este ideario remite ampliamente a los valores orientadores del orden, la regulación y la seguridad, los que son traducidos por cada Estado a normas que les dotan de una significación más concreta y, finalmente, a mecanismos destinados a producir el cumplimiento de dichas normas. Es así como este ideario global adoptado de manera local produce marcos interpretativos de la realidad para que los gobiernos orienten e instauren políticas basadas en una representación en torno a la inmigración como un fenómeno que debe tratarse de manera ordenada, regularizada y segura.

Contar con un referencial global orientador claro y compartido, que define un estado proyectado y deseado sobre un fenómeno, guiando diferentes algoritmos de concreción de la acción pública, es un importante recurso para un suceso que requiere de una acción concertada inter-Estados, como es el de las migraciones internacionales. No obstante, ello no es garantía de la consecución de los objetivos planteados, ya que como señala Castles (Castles, 2006), son múltiples los casos en que los gobiernos no logran los objetivos que declaran pretender.

En tanto que país suscriptor, para el Gobierno Nacional de Colombia también es prioridad acogerse a este ideario de “promover una política migratoria ordenada, regular y segura” (Decreto 117 de 2020; Resolución 5797 de 2017; Resolución 1272 de 2017); situación que asume el Estado como un reto a nivel de la gestión “para la institucionalidad tanto nacional como territorial, para la sociedad civil y para el sector privado, con el fin de atender la llegada de esta población y gestionar el fenómeno de manera exitosa, ordenada y segura" (Conpes 3950 de 2018, p. 12).

3.1.2 Apropiación local del referencial global: valores, normas y algoritmos

Todo referencial se encuentra orientado por valores, esto es, por “las representaciones más fundamentales sobre lo que es el bien y lo que es el mal, lo deseable o lo que está por descartar” (Muller, 2010, p. 117).

Así, en la apropiación local de este referencial global de la migración ordenada, regular y segura se identifican cinco categorías de valores, según el campo de la acción pública a la que se aplican (ver Tabla 3): principios de la política migratoria, principios organizadores de la función administrativa, protección al migrante, Estado social de derecho y principios de la política exterior colombiana. Y cada una, a su vez, es precisada en valores especificados para cada campo.

Como se aprecia, los valores identificados expresan el desafío del Estado de derecho colombiano para conciliar su alcance universal con la manera particular en que estos pueden ser puestos en práctica, considerando valores y normas asociados al gobierno de un Estado soberano.

Partiendo con la primera categoría, que corresponde a los principios de la política migratoria, el Estado de Colombia se orienta a que su política migratoria sea segura y garantice el orden y la regularidad migratoria basada en la discreción. Asimismo, se valora la migración ordenada, regular y segura en el marco de un Estado social de derecho que tiene como valores fundamentales respetar y reconocer a todas las personas como libres e iguales, con independencia de su nacionalidad, filosofía, raza y filiación política (Decreto 117 de 2020).

No obstante, aunque las personas extranjeras –por principio constitucional a nivel orientativo– son iguales que las y los ciudadanos colombianos, ellas también quedan sujetas a ser valoradas políticamente de forma discrecional: el Estado, amparado en el principio de la soberanía nacional, regula los flujos de personas de manera discrecional, por parte del Gobierno Nacional, sin perjuicio de los tratados internacionales (Decreto 117 de 2020; Resolución 5797 de 2017; Resolución 1272 de 2017; Resolución 0740 de 2018; Resolución 6370 de 2018; Resolución 10677 de 2018; Resolución 2634 de 2019).

En efecto, esta discrecionalidad es coherente con el Pacto Mundial de la Migración, pues es un documento no vinculante que respeta el derecho soberano de los Estados Miembros de la ONU a determinar quiénes pueden ingresar y permanecer en su territorio. En este sentido, cada Estado firmante es soberano y puede decidir cómo facilitar el acceso a los derechos y libertades de los sujetos extranjeros dentro del marco amplio de conducir el fenómeno migratorio de forma ordenada, regular y segura.

Dentro de este marco valórico amplio, especificado localmente, la dimensión normativa define las preferencias entre la situación real percibida y lo real deseado; en otras palabras, define lo que se debe hacer frente al problema delimitado. En tal sentido, las normas representan una operación de concreción de los valores, basada en cierta selección y procesamiento de información, para determinar un estado deseado de cosas en contraste con otro indeseado (Muller, 2010).

Así las cosas, las relaciones entre valores y entre valores y normas no son de correspondencia lineal. En este caso, por ejemplo, en el plano de los valores el orden tiende a ser traducido como regularidad y seguridad. A su vez, las principales normas de este referencial se concentran en tres áreas: la responsabilización institucional, la regularización y la protección, cada una de las cuales contribuye a la concreción de esta tríada de valores.

En cuanto a la responsabilización institucional, esta da cuenta del importante papel que deben cumplir tres instituciones públicas, en particular, en el ejercicio de articular la política inmigratoria aplicada a la población venezolana en Colombia, de cara a la política exterior y política laboral colombiana. Estas instituciones son: la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio del Trabajo.

La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia debe acatar las funciones de vigilancia y control migratorio, y seguir las políticas migratorias creadas por el gobierno nacional bajo el principio de la discrecionalidad y la reserva del derecho de admisión (Resolución 5797 de 2017; Resolución 1272 de 2017; Resolución 0740 de 2018; Resolución 6370 de 2018; Resolución 10677 de 2018). El Ministerio de Relaciones Exteriores se encarga de formular y evaluar la política exterior del país, y debe regular y autorizar el ingreso de extranjeros en coordinación con la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia (Resolución 5797 de 2017; Resolución 0740 de 2018; Resolución 6370 de 2018; Resolución 10677 de 2018). El Ministerio del Trabajo debe conducir de manera eficiente la integración laboral tanto de la población retornada como de la población migrante venezolana (DNP, 2018), siendo de su competencia el diseño de estrategias “que permitan la inserción laboral o la generación de ingresos” de esta población, la formalización laboral y la protección a los desempleados (Decreto 117 de 2020; DNP, 2018, p. 67).

En el área de la regularización, el Estado colombiano, amparado en que debe garantizar las normas internacionales en materia de protección de migrantes (Decreto 117 de 2020; Resolución 5797 de 2017; Resolución 2634 de 2019), realizó una flexibilización normativa de manera excepcional y transitoria con la creación del Permiso Especial de Permanencia (PEP) (2017) y el Permiso Especial de Permanencia para el Fomento de la Formalización (PEPFF) (2020), con el objetivo de facilitar el acceso a la regularización migratoria y a determinados derechos sociales, como el derecho al trabajo, a la educación y a la salud (DNP, 2018).

Finalmente, el área de la seguridad revela la importancia de la percepción del riesgo e inseguridad derivada de la oleada de migración venezolana en Colombia, y la prioridad que cobra la securitización como norma estructurante entre las acciones definidas a través de los instrumentos para garantizar la seguridad de los nacionales y extranjeros, siendo el principal interés la creación de instrumentos que permitan “al Estado colombiano preservar el orden interno y social (Decreto 117 de 2020; Resolución 5797 de 2017; Resolución 1272 de 2017; Resolución 0740 de 2018; Resolución 6370 de 2018; Resolución 3317 de 2018).

En consecuencia, los valores y normas en el referencial global de la migración ordenada, regular y segura se operacionalizan en mecanismos que definen las formas concretas y/o las modalidades de la acción, que Muller denomina algoritmos (Muller, 1990).

Centrándonos en el caso de este estudio, es posible identificar cuatro categorías de algoritmos que componen este referencial global (tres de ellas se corresponden con operaciones de distinción sobre la población migrante). La primera categoría se enfoca en la flexibilización en la regularización migratoria a través de la creación del PEP y el PEPFF. La segunda aborda la situación de connacionales retornados, especificados como atención a la población retornada. Una tercera comprende los Centros de Atención Transitorios al Migrante (CATM), especificados en ayudas humanitarias transitorias. Por último, encontramos como cuarta categoría la atención dirigida a grupos específicos de infantes, adolescentes y mujeres gestantes, materializados en protocolos y servicios específicos de atención.

Como hemos señalado anteriormente, el Estado colombiano concretó la flexibilización en materia migratoria por medio de PEP (2017) y PEPFF (2020) de manera excepcional y transitoria para facilitar “el acceso al mercado laboral, la integración familiar y la prestación de servicios de salud y educación, de acuerdo con la oferta institucional de cada sector” (DNP, 2018, p. 101).

A la vez, mediante el Decreto 1288 de 2018 se efectuó el Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos (RAMV), en donde se identificó que la migración proveniente de Venezuela también incluye a connacionales colombianos que se fueron a ese país a raíz del conflicto armado en Colombia; población que debe ser atendida por medio de los Centros de Referenciación y Oportunidad para el Retorno (CRORES), ubicados en 10 departamentos, que tienen por objeto “atender, orientar y referenciar las solicitudes de los colombianos y sus familias que retornan al territorio nacional” (DNP, 2018, p. 94).

Esta atención humanitaria a la población migrante prioritaria se ope-racionalizó mediante los Centros de Atención Transitoria al Migrante (CATM), ubicados principalmente en las zonas fronterizas, destinados a brindar una “atención básica humanitaria, que incluye el alojamiento temporal por un período definido y la alimentación y la atención básica en salud” (DNP, 2018, p. 89). Dicha atención básica humanitaria se tiene que brindar con independencia de la condición migratoria en la que se encuentre la persona venezolana dentro del territorio colombiano.

El último algoritmo aborda la inclusión en la atención de niños, niñas, adolescentes y mujeres gestantes. Para efectuar esta acción, por medio del Decreto 1288 de 2018, el Estado indicó que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) tiene que incluir en su atención a la población de niños, niñas, adolescentes y mujeres gestantes que hayan sido inscritos en el RAMV. Esta inclusión está basada en la política de Estado para el Desarrollo Integral de la Primera Infancia, con el objetivo principal de “prevenir la desnutrición aguda” (DNP, 2018, p. 87), una de las mayores problemáticas detectadas en ese grupo poblacional.

3.1.3 Referencial sectorial: convergencia entre el sector de seguridad nacional, la economía y los derechos humanos

El referencial sectorial de las políticas públicas tiene que ver con la representación que hacen los actores involucrados, desde el lugar que ocupan, acerca del sector que se tiene que intervenir (Muller, 1990, 2010). Esta delimitación del sector no es necesariamente coherente entre sí, ya que pueden coexistir distintas concepciones entre los mediadores sobre cómo definir y cómo abordar dicho sector. De esta manera, puede generarse una convergencia de distintos límites sectoriales que influyen en la demarcación del referencial sectorial.

El referencial sectorial identificado para este período de políticas públicas focalizadas en la migración venezolana en Colombia está delimitado, entonces, desde tres campos: la seguridad nacional, la economía y los derechos humanos.

Desde el campo de la seguridad nacional se viene a reforzar la función de vigilancia y control en las fronteras a través de la institucionalidad encargada del control de los flujos migratorios. Como bien señala Weiner (Weiner, 1992), la seguridad es un asunto construido socialmente y que cobra diferentes significados y permite diferentes usos. Los instrumentos creados con este fin tienen el objetivo de facilitar una migración segura y están concebidos como una tecnología de securitización que resguarda la autoridad del Estado colombiano para ejercer su función de decidir cuál sujeto extranjero representa o no una amenaza: “la autoridad migratoria podrá cancelar el PEP, cuando […] se considere inconveniente la persona del extranjero en el territorio nacional" (Resolución 5797 de 2017).

A través del uso de estos instrumentos, el Estado de Colombia refuerza la idea y las prácticas asociadas de su soberanía nacional. Según Weiner (Weiner, 1992), desde la perspectiva de la securitización de las migraciones los Estados cobran mayor protagonismo en sus decisiones con relación a la inmigración y la seguridad nacional. Paradójicamente, la insistencia de la seguridad nacional en los instrumentos identificados, debido a la percepción de peligro y riesgo que representa la migración venezolana en Colombia, lejos de reducir los peligros para el sujeto migrante, favorece los discursos estigmatizadores y las prácticas xenofóbicas hacia este grupo (Álvarez, 2013; Proyecto Migración Venezuela, 2019).

Con relación al campo de la economía, esta se encuentra como un principio organizador de la función administrativa y, a su vez, es un valor orientador y eje estructurante de las acciones a favor de la inmigración venezolana en Colombia (Decreto 117 de 2020; Resolución 5797 de 2017). Para Weiner (Weiner, 1992), la política internacional económica conduce a que los Estados se abran a las migraciones, viendo los flujos migratorios como hechos ventajosos por la actividad de las remesas y/o por la adición en la fuerza laboral que representan los inmigrantes.

Se puede observar que la apertura del Estado colombiano hacia la inmigración venezolana se relaciona con el planteamiento de la teoría del mercado dual de Piore (Piore, 1975), en donde el mercado laboral está segmentado para los sujetos extranjeros y se espera que la mano de obra de los inmigrantes sea aprovechada por los sectores industrializados, dado que los inmigrantes realizan las labores que demandan mayor fuerza física e implican menor remuneración, y que, generalmente, los ciudadanos nativos no están dispuestos a realizar.

De manera complementaria, todos los mecanismos de flexibilización migratoria y los diferentes algoritmos también han sido concebidos desde el horizonte de los derechos humanos, en tanto el Estado colombiano asume el compromiso de no desconocer las normas internacionales en materia de protección de migrantes (Decreto 117 de 2020; Resolución 5797 de 2017; Resolución 2634 de 2019). Por esta razón se ha continuado con la flexibilización para el acceso a la educación, la salud, la seguridad social y el trabajo de la inmigración venezolana, aunque con determinadas restricciones que analizaremos en el siguiente apartado.

3.2.1 La inmigración venezolana en Colombia como un fenómeno transitorio temporal

La imagen acerca de la inmigración venezolana en Colombia como fenómeno transitorio corresponde con las medidas que han sido creadas e implementadas, las cuales tienen un carácter excepcional y temporal, donde se espera que, una vez cese la crisis sociopolítica de Venezuela, los flujos de inmigrantes venezolanos retornen a la normalidad.

Por eso las medidas tomadas en los documentos que buscan la regularización de la población inmigrante venezolana en Colombia comprenden una temporalidad acotada. Entre ellas se encuentran: el Permiso Especial de Permanencia (PEP), creado a través de la Resolución 5797 de 2017, y el Permiso Especial de Permanencia para el Fomento de la Formalización (PEPFF), creado por medio del Decreto 177 de 2020. Ambos son mecanismos de regularización con un alcance de mediano plazo.

En cuanto al PEP, este tiene una vigencia por dos años: “el PEP se otorgará por un período de 90 días calendario, prorrogables por períodos iguales [...] sin que exceda el término de dos años" (Resolución 5797 de 2017; Resolución 1272 de 2017; Resolución 6370 de 2018). Por su lado, el Permiso Especial de Permanencia para el Fomento de la Formalización (PEPFF) también está concebido como un mecanismo de regularización temporal que le permite a las personas en condición irregular migratoria regularizarse mediante el acceso al mercado laboral formal, a fin de que puedan permanecer en Colombia de manera regular y ordenada durante el término de la autorización (Decreto 117 de 2020).

Las citas codificadas muestran que tanto el PEP como el PEPFF son mecanismos de facilitación migratoria que pretenden otorgar de manera temporal la permanencia de forma regular y ordenada, pero sin promover la permanencia definitiva de los inmigrantes venezolanos en Colombia.

Una oportunidad para redireccionar la estancia temporal hacia una mayor permanencia parecía abrirse cuando, mediante la Resolución 2634 de 2019, se dictaminó la renovación del PEP; sin embargo, este instrumento quedó nuevamente delimitado por dos años y siguió sin constituirse como recurso para optar a la visa de residente o visa tipo R, que es la autorización que el gobierno colombiano concede a los extranjeros para fijar su domicilio permanente en Colombia. Por eso las personas titulares del PEP emitido en el año 2017 y renovado por otros dos años a partir del 2019 se mantuvieron en una situación de incertidumbre respecto a su permanencia regular a largo plazo en Colombia.

Este tipo de imaginario acerca de la temporalidad y transitoriedad plasmado en las medidas acota el campo temporal de acción del aparato público y también posee eventuales efectos sobre las actitudes, opiniones, estereotipos y comportamientos de la ciudadanía local hacia la población inmigrante, pues esta no es considerada como parte de una nueva sociedad que se está conformando, sino como un conjunto de entes endógenos que se encuentra en el territorio nacional de manera temporal (Castles, 2006).

Esto sugiere que durante este período no primó como referente la corriente de políticas públicas migratorias con enfoque de derechos que tiende a privilegiar la formulación de instrumentos para fomentar la permanencia definitiva, la integración y el multiculturalismo (Castles, 2006).

3.2.2 El sujeto migrante como consumidor y portador de fuerza laboral

Esta imagen pone el foco en la oportunidad económica que puede representar la inmigración venezolana en Colombia. Dicha representación, que está sostenida en el documento Conpes 3950 (DNP, 2018), se basa en estudios que proyectan probabilidades de crecimiento económico desencadenado mediante el consumo, el trabajo y el comercio informal desempeñado por la inmigración venezolana. El documento, que expone la “Estrategia para la Atención de la migración desde Venezuela”, señala que el sujeto inmigrante desde Venezuela cumple un doble rol para el beneficio de la economía colombiana “a través del consumo y la expansión del factor de trabajo” (DNP, 2018, p. 27).

Respecto de su papel como consumidores se plantea que “los efectos macroeconómicos se reflejarían principalmente en el consumo, con incrementos entre 0,3 y 1,1 puntos porcentuales frente al escenario donde no hay migración” (DNP, 2018, p. 27). Y en cuanto a su rol como fuerza de trabajo, la idea es reforzada en el documento con una referencia al planteamiento de Clemens, Huang, Graham y Goug, quienes afirman que el ingreso de migrantes al país receptor puede incrementar la productividad (DNP, 2018, p. 27). Por una parte, “si la población migrante presenta mayores habilidades en algún sector (por ejemplo, explotación de petróleo y gas), la productividad en tales sectores tendería a aumentar” (DNP, 2018, p. 27). Por la otra, la participación en el sector informal también podría aportar a un crecimiento de la economía, pues se estarían generando “entre 509.000 y 1.997.000 empleos informales” (DNP, 2018, p. 27).

La inmigración venezolana en Colombia también fue contemplada en algún momento como una oportunidad para promover la inversión nacional y extranjera. De manera específica, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presentó en el año 2019 ante el Congreso de la República un régimen especial –en materia tributaria y económica– para atraer inversión nacional y extranjera, principalmente a la ciudad de Cúcuta y a los municipios del área metropolitana, mediante la creación de empresas y la generación de empleo en la región (DNP, 2018, p. 92).

Esta imagen del sujeto migrante como ente consumidor y portador de fuerza laboral se encuentra presente, a su vez, en la orientación del Permiso Especial de Permanencia (PEP) y del Permiso Especial de Permanencia para el Fomento de la Formalización (PEPFF), que habilitan a las personas portadoras para “acceder a los servicios financieros, al igual que los institucionales de educación y salud, facultando al portador para ejercer cualquier actividad lícita en el país y autorizando la permanencia de los nacionales venezolanos que se encuentren en el territorio nacional" (Decreto 117 de 2020). Adicionalmente, ambos instrumentos tienen entre sus objetivos conducir a que los sujetos inmigrantes hagan sus contribuciones impositivas y de seguridad social, aportando a equilibrar los costos fiscales y de seguridad social.

Desde esta imagen la migración es percibida como cumpliendo un papel en el crecimiento económico y en la reproducción del capital (Khoudour, 2008). Por un lado, ejerciendo un efecto sobre los procesos de transferencia de fuerza de trabajo y capital humano entre el contexto de origen y el contexto de destino, pues parte de los sujetos inmigrantes venezolanos podrían proveer a Colombia con la mano de obra cualificada ya que cuentan con un alto grado de educación universitaria y eventualmente podrían aportar las competencias técnicas no disponibles en el país. Por el otro, otro grupo de trabajadores migrantes podrían desempeñar los trabajos de baja cualificación que los mismos nacionales del país no están dispuestos a realizar (Piore, 1975).

En esta imagen se da prioridad a una perspectiva económica sobre este fenómeno migratorio, sobre todo en lo referente a las contribuciones de la migración venezolana a través del sector informal y el consumo, lo que en su momento planteó desafíos al Ministerio del Trabajo para sus funciones sectoriales de formalización del mercado del empleo y su vinculación con la contribución impositiva, la previsión y la seguridad social.

3.2.3 La población migrante vulnerable como objeto de atención humanitaria temporal

La tercera imagen se focaliza en la población migrante como sujeto vulnerable que requiere de una atención humanitaria temporal, y reconoce que existen grupos más vulnerables dentro de la propia población inmigrante venezolana.

Esta imagen se encuentra orientando ya una parte del enfoque del Conpes 3950 (DNP, 2018), donde se plantean las estrategias para la atención de la población en las áreas que se han identificado como críticas por un período de tres años, tales como la salud, la educación, la primera infancia, la infancia, adolescencia y juventud, el agua, el alojamiento y la inclusión laboral.

Por esta razón está planteada la asistencia humanitaria temporal a través de los Centros de Atención Transitorios al Migrante (CATM) ubicados principalmente en las zonas fronterizas.

Se prestará el servicio de alojamiento temporal por un período definido y se brindará alimentación y atención básica en salud […] teniendo en cuenta que dentro de la población migrante se encuentran madres gestantes o lactantes, niños y adolescentes, población mayor y en condición de discapacidad. (DNP, 2018, p. 88)

En la anterior cita observamos que el grupo poblacional vulnerable está determinado, en especial, por las variables de edad, género y condición de discapacidad. Esta imagen aporta una sensibilidad a la diversidad presente en la población migrante, situación que demanda políticas públicas que se ajusten a estas realidades sociales.

La atención humanitaria temporal en los Centros de Atención Transitorios al Migrante (CATM) fue diseñada para realizarse mediante convenios con organismos de cooperación internacional, como la Defensa Civil y la Cruz Roja, entre otros, y para ser ejecutada de manera articulada con el fin de llevar a cabo la administración y la operación de estos centros (DNP, 2018). Es decir, parte de la Estrategia para la Atención de la migración desde Venezuela implicó atraer la colaboración de organismos internacionales hacia la población objeto. Así, el Estado colombiano comparte la responsabilidad social humanitaria con estos organismos, asumiendo un papel catalizador en tanto provee el escenario para la atención humanitaria.

Esta imagen establece una relación con la perspectiva de derechos humanos en este tipo de políticas que, de acuerdo con Sánchez (Sánchez, 2014), implican el reconocimiento de la condición de vulnerabilidad que en la mayoría de los casos acompaña a los migrantes. En efecto, al no gozar de los derechos propios de los ciudadanos del país de acogida, quedan situados en una condición de carencia de poder, tal y como ha reconocido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al tiempo que son víctimas de situaciones de exclusión producto de prejuicios culturales, nacionales y étnicos.