Ciencia Política

Introducción

La República Argentina contempla en el artículo 41 de la Constitución Nacional el derecho de todas y todos los habitantes a un ambiente sano y equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades actuales, sin comprometer las de las generaciones futuras. Las autoridades deben velar por la utilización racional de los recursos naturales, la preservación del patrimonio natural y cultural, y de la diversidad biológica (Constitución de la Nación Argentina, 1995). En línea con este derecho, el Honorable Congreso de la Nación Argentina aprobó en 1994 la Ley n.º 24 375 que ratifica e incorpora al acervo jurídico el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), un instrumento internacional que reconoce la función decisiva de la mujer en la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica, y la necesidad de su plena participación en todos los niveles de la formulación y ejecución de políticas encaminadas a ella (Ley n.° 24375 de 1994).

Sobre la base de lo expresado, el presente artículo explora desde una perspectiva analítica y crítica una serie de deberes asumidos por el país en los órdenes internacional y regional, en los que se advierte un progresivo consenso sobre la importancia del vínculo entre las mujeres y el ambiente, en el marco de las propuestas para alcanzar un desarrollo sostenible. Seguidamente, indaga sobre las condiciones propicias que gene-ran estos convenios, acuerdos, declaraciones, planes y programas, para la promoción de acciones tendientes a la transversalización de la perspectiva de género en los espacios destinados a la administración, gestión y conservación de la biodiversidad. En particular, da cuenta de una presencia desigual de las mujeres en el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y en la Administración de Parques Nacionales, responsables de su monitoreo y preservación. Esta situación pone de manifiesto una tensión entre el reconocimiento, por parte de la República Argentina, de instrumentos y normativa tendientes a garantizar la participación plena de la mujer y su acceso a posiciones de liderazgo y efectiva intervención en la conservación de la biodiversidad.

Acuerdos generales en materia de ambiente, género y desarrollo sostenible

En noviembre de 1988, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) convocó a un Grupo Especial de Expertos sobre Diversidad Biológica, para explorar la necesidad de un convenio internacional en torno a la temática. Fruto de la labor iniciada entonces, se aprobó el texto del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), que comenzó su proceso de ratificación el 5 de junio de 1992, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (la Cumbre de la Tierra celebrada en Río de Janeiro) y entró en vigor el 29 de diciembre de 1993. Forman parte del Convenio ciento noventa y cinco (195) Estados y la Unión Europea (UE); fue ratificado por todos los Estados miembros de las Naciones Unidas (ONU), con excepción de los Estados Unidos de América. El presente dispone que la Conferencia de las Partes (COP) es el órgano rector del Convenio y promueve su aplicación por medio de las decisiones que adopta en sus reuniones periódicas. A la fecha, se han celebrado 15 reuniones ordinarias y dos extraordinarias.

El CDB estableció como objetivos, la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos. Señala la importancia de la conservación in situ de los ecosistemas y hábitats naturales, y el mantenimiento y la recuperación de poblaciones viables de especies en sus entornos naturales. Con este propósito, en la medida de sus condiciones y capacidades, cada parte contratante deberá establecer un sistema de áreas protegidas¹ o de áreas donde sea necesario tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica. Además, pondrá en marcha acciones para la conservación ex situ, fuera de sus hábitats naturales, de componentes de la diversidad biológica (a modo de ejemplo, zoológicos, jardines botánicos y bancos de genes, para conservar especies), de preferencia en el país de origen de esos componentes. A los fines de alentar la conservación y la utilización sostenible de los componentes de la diversidad biológica, se implementarán medidas económicas y socialmente idóneas que actúen como incentivos; se difundirá y sensibilizará a la sociedad acerca de la importancia de la conservación y de las medidas necesarias a tales efectos, mediante campañas de información y programas de educación, y se alentará el desarrollo de los recursos humanos y la creación de instituciones vinculadas a la temática. En este marco, el CDB establece que se reconocerá la función decisiva de la mujer en la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica, y su necesaria participación en todos los niveles de la formulación y ejecución de las políticas encaminadas a ella (Convenio sobre la Diversidad Biológica, 1992).

La ratificación e incorporación al acervo jurídico de la Nación Argentina del CDB estuvo en línea con una serie de iniciativas que, en el plano internacional, se hicieron eco de este llamado a promover la intervención de las mujeres en las decisiones relativas al ambiente y a integrar la perspectiva de género en las políticas y programas tendientes a alcanzar un desarrollo sostenible. En tanto Estado miembro de las Naciones Unidas, Argentina asumió los compromisos expresados en la Plataforma de Acción de Beijing (Naciones Unidas, 1995), la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (Naciones Unidas, 2002), la Conferencia Río + 20 (Naciones Unidas, 2012) y la Convención Marco sobre el Cambio Climático (Naciones Unidas, 2015). Estos acuerdos resultan relevantes, en la medida en que expresan la necesidad de generar un nuevo paradigma de desarrollo que integre la preservación del ambiente con la justicia y la igualdad de género.

Por su parte, la importancia de las áreas protegidas, como una estrategia fundamental para la conservación de la biodiversidad, fue reconocida en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, aprobada en 2015 por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Este compromiso se visibilizó mediante los objetivos de conservar y utilizar sosteniblemente los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible (ODS 14), y de proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, gestionar sosteniblemente los bosques, luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras y la pérdida de la biodiversidad (ODS 15). De la misma manera, el documento expresa el compromiso de lograr la igualdad de género y empoderar a todas las mujeres y las niñas (ODS 5), y de garantizar una protección duradera del planeta y sus recursos naturales (Naciones Unidas, 2015).

En línea con estos principios, la Argentina participa, además, de la Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe (CRMALC), en cuyo marco se ha acordado integrar la perspectiva de género en las políticas nacionales de adaptación al cambio climático y mitigación de sus efectos, reconociendo sus impactos diferenciados en las mujeres, las adolescentes y las niñas (Decimocuarta Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, 2020). Al respecto, se advierte que países de la región como Bolivia (Ministerio de Ambiente y Agua, 2018), Chile (Ministerio del Medio Ambiente, 2018), Costa Rica (Ministro de Ambiente y Energía, 2016), Ecuador (Ministerio del Ambiente, 2016), Paraguay (Secretaría del Ambiente, 2016), Perú (Ministerio del Ambiente, 2014), República Dominicana (Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, 2011), Uruguay (Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, 2016) y Venezuela (Ministro del Poder Popular para el Ambiente, 2012), han señalado en sus respectivas estrategias nacionales y planes de acción para la conservación de la biodiversidad, el papel de la mujer en las acciones tendientes a ella.

En paralelo al desarrollo de estas propuestas, los países signatarios del CDB adoptaron el “Plan Estratégico para la Diversidad Biológica 2011-2020 y las Metas de Aichi para la Diversidad Biológica” (Convenio sobre la Diversidad Biológica, 2010); destacaron la importancia de incorporar las consideraciones de género para el logro de estas metas (CDB, 2014) y señalaron que con el objeto de asegurar la implementación de un Marco Mundial de la Diversidad Biológica es necesaria una mayor igualdad de género, impulsar el empoderamiento de las mujeres y las niñas, y reducir las desigualdades (CDB, 2021). Recientemente, en la COP 15, mediante la Decisión 15/11, se adoptó un “Plan de Acción sobre Género”, destinado a respaldar y promover la implementación del enunciado Marco Mundial para la Biodiversidad con perspectiva de género, y a garantizar en su implementación la coherencia y la coordinación con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (CDB, 2022).

Desde la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), atendiendo al papel que desempeña la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica para satisfacer las necesidades alimentarias, se ha alentado, también, la adopción de un enfoque inclusivo para la aplicación del Convenio sobre la Diversidad Biológica y el Marco Mundial de la Diversidad Biológica posterior a 2020. Como parte de su Resolución 1/2022, se advierte que los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura son una base importante para la producción agrícola sostenible; en tal sentido, se destaca la contribución de las mujeres como guardianas de la diversidad de los cultivos y de los conocimientos conexos (Resolución n.° 1 de 2022). La enunciada Resolución destaca, además, la importancia de un enfoque inclusivo para la aplicación del Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura, aprobado por la República Argentina mediante la Ley n.° 27 182 (Ley n.° 27182 de 2015). En este sentido, los mencionados instrumentos recogen el papel central que las mujeres (y en particular las mujeres campesinas, indígenas y trabajadoras informales) tienen en la producción de alimentos y en la conservación y utilización sostenible de los cultivos para la seguridad alimentaria. Al respecto, es importante señalar que organismos internacionales como Naciones Unidas han afirmado que las mujeres son la primera línea de defensa contra el cambio climático, pero también las más afectadas. En todo el mundo, las mujeres dependen más de los recursos naturales, pero tienen menos acceso a ellos; en muchas regiones, en efecto, cargan con una responsabilidad desproporcionada cuando se trata de garantizar alimentos, agua y combustible (Naciones Unidas, 2023).

Se observa, por tanto, la presencia de un marco jurídico internacional, regional y nacional que reconoce explícitamente la existencia de la vinculación entre género, ambiente y desarrollo sostenible, así como el rol de las mujeres en la conservación de la biodiversidad. En el caso puntual de la Argentina, estos acuerdos han sido incorporados al marco jurídico de la Nación.

Aplicación de los compromisos asumidos por la República Argentina en materia de conservación de la biodiversidad

Tal como se menciona en la sección anterior, el CDB es un tratado de naturaleza internacional, vinculante y obligatoria para los Estados que lo suscriben, mediante el cual cada una de las partes se compromete a establecer, en la medida de lo posible y según proceda, un sistema de áreas protegidas destinado a conservar la biodiversidad. En Argentina, la sanción de la Ley n.° 24 375 que aprueba el CDB está en línea con su trayectoria en la creación y regulación de espacios destinados a la conservación, que cuenta con una larga tradición en el país. El primer antecedente fue la Ley n.º 12 103 de octubre de 1934, que creó bajo la dependencia inmediata del Ministerio de Agricultura, la Dirección de Parques Nacionales. Al momento de su sanción, el concepto de parques o reservas nacionales se asoció con aquellas porciones del territorio de la Nación que, en virtud de su extraordinaria belleza o en razón de algún interés científico determinado, eran dignas de ser conservadas para uso y goce de la población de la República. Como parte de las atribuciones y deberes asignados a la Dirección, se determinó la protección, conservación y fomento de la fauna y la flora de los parques. La misma Ley crea, además, los parques nacionales de Nahuel Huapi e Iguazú (Ley n.° 12103 de 1934).

En el año 1980 se sanciona la Ley n.° 22 351, que establece un nuevo criterio y declara como Parques Nacionales aquellas áreas a conservar en su estado natural, representativas de una región fitozoogeográfica, con gran atractivo en bellezas escénicas o interés científico, que serían preservadas sin otras alteraciones que las necesarias para asegurar su control, la atención de la / del visitante y aquellas medidas atinentes a la Defensa Nacional. Asimismo, se reconoció como monumentos naturales a aquellas áreas, cosas, especies vivas de animales o plantas, de interés estético, valor histórico o científico, a los que se brindó protección absoluta; no pudiendo realizarse en ellos o respecto a ellos actividad alguna, con excepción de las inspecciones oficiales e investigaciones científicas permitidas por la autoridad de aplicación, y las necesarias para su cuidado y atención de las y los visitantes. En tanto que se concibieron como reservas nacionales a las áreas que interesaban para la conservación de sistemas ecológicos, el mantenimiento de zonas protectoras del Parque Nacional contiguo o la creación de zonas de conservación independientes, cuando la situación existente no requiriese o admitiera el régimen de un Parque Nacional. En estas últimas, tendrían prioridad la conservación de la fauna y de la flora autóctonas, de las principales características fisiográficas, de las bellezas escénicas, de las asociaciones bióticas y del equilibrio ecológico (Ley n.° 22351 de 1980). Posteriormente, se crearon las categorías de Reservas Naturales Silvestres, que se definieron como áreas de extensión considerable que conservaban poco modificada la cualidad silvestre de su ambiente natural; y de Reservas Naturales Educativas, destinadas a la enseñanza ambiental; también se fijaron los límites definitivos de las Reservas Naturales Estrictas (Decreto n.° 453 de 1994).

Así mismo, se crea la Administración de Parques Nacionales (APN), como sucesora de la antigua Dirección de Parques Nacionales, a la que se designó como autoridad de aplicación de la Ley. En los hechos esto implicó un cambio en la jerarquía del área, dado que se constituyó como ente autárquico de gestión descentralizada del Estado nacional, dependiente de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Nación. La APN tiene el rol de gestionar un sistema de áreas protegidas en un mosaico que alberga 18 regiones naturales o ecorregiones (16 continentales, el mar argentino y la Antártida), lo que convierte a la Argentina en uno de los países con mayor diversidad biogeográfica del mundo (Ley n.° 22351 de 1980).

Al tomar en consideración el compromiso asumido por cada parte contratante del CDB de identificar los componentes de la diversidad biológica que sean importantes para su conservación y utilización sostenible, de proceder al seguimiento de estos componentes identificados y de mantener y organizar los datos derivados de las actividades de identificación y seguimiento, la APN ha desarrollado el Sistema de Información sobre Biodiversidad (SIB), por medio del cual se recopila, clasifica, ordena y pone a disposición del público, la información de carácter biológico sobre las especies y áreas protegidas de Argentina (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2023).

En 2002 se sancionó la Ley General del Ambiente, que definió los presupuestos mínimos de la política ambiental argentina, incentivó la promoción de la educación y la generación de información en la temática, y de la participación ciudadana (Ley n.° 25675 de 2002). Además, con los fines de coordinar la conservación y manejo de la biodiversidad, el uso sostenible de sus componentes y de los recursos culturales² asociados, como también alcanzar los objetivos del CDB, se conformó el Sistema Federal de Áreas Protegidas (SiFAP), a partir de un acuerdo suscrito por la APN, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Consejo Federal de Medio Ambiente (CoFeMA).

Es conveniente destacar que la República Argentina cuenta con un sistema de áreas protegidas desarrollado, que se encuentra en línea con la aprobación del CBD. Se suman a las categorías de conservación enumeradas en el presente apartado, los Parques Interjurisdiccionales Marinos y las Áreas Marinas Protegidas, que abarcan cerca de 130 000 km de superficie destinadas a la conservación de la biodiversidad en las profundidades del mar argentino. No obstante lo mencionado, del análisis realizado del corpus normativo, se desprende que ninguna de las leyes de referencia — Ley n.° 12 103, Ley n.° 22 351 y Ley n.° 25 675— contempló, al momento de su sanción, a la mujer como parte de sus alcances y objetivos.

Formación y capacitación en la conservación de la diversidad biológica y su vínculo con el enfoque de género

Prosiguiendo con el análisis de la normativa nacional relevada, se advierte que ha tenido en cuenta elementos definidos en el CDB, atinentes con la promoción de la educación, la capacitación y la conciencia pública en la temática. En Argentina, el Sistema Nacional de Áreas Protegidas se encuentra a cargo del cuerpo de guardaparques nacionales, como servicio auxiliar y dependiente de la APN. El Poder Ejecutivo Nacional es el responsable de establecer sus atribuciones, deberes y estructura orgánica, mientras que el Directorio de la APN tiene a cargo su conducción, así como el dictado de cursos de perfeccionamiento tendientes al fomento, estudio y divulgación de la materia (Ley n.° 22351 de 1980).

Su rol como agentes de conservación es de gran importancia en el marco de la aplicación del Convenio, y la República Argentina, en tal sentido, cuenta, una vez más, con dilatada trayectoria en el área. El primer antecedente en la institucionalidad de la figura del guardaparques se registró en 1922, cuando el responsable del Parque Nacional del Sud (hoy Parque Nacional Nahuel Huapi), ingeniero Emilio Frey, designó seis pobladores para desempeñarse como peones de vigilancia, a quienes asignó un territorio a cargo (seccional). Seguidamente, se creó en el año 1938 la “Escuela de Viveristas y de Capacitación para Guardaparques”, y en 1967 se instituyó la “Escuela de Guardaparques”, primera en su género en América Latina, que en 1969 pasaría a denominarse Centro de Instrucción “Guardaparque Bernabé Méndez”, en memoria del funcionario asesinado por cazadores furtivos en el Parque Nacional Iguazú, en abril de 1968 (Paz Barreto, 2010). De acuerdo con lo expresado por Paz Barreto (2010), una característica particular de la etapa que inicia en 1969 y llega hasta 1994, “fue la incorporación de mujeres como aspirantes y posteriores guardaparques de la Administración de Parques Nacionales”.

La carrera, en tanto cuerpo de vigilancia y seguridad, se institucionalizó en 1970 a partir de la creación del Servicio Nacional de Guardaparques (Ley n.°18594 de 1970), y en 1980 se le asignaron funciones como policía administrativa (Ley n.° 22351 de 1980). En este marco, los cursos tenían una capacidad acotada al espacio físico disponible y existía un cupo anual reservado para becarias y becarios procedentes de las provincias o de países latinoamericanos. Las y los aspirantes a ingresar debían someterse a exámenes físico, psíquico y técnico. Desde 1990, además, en el marco de un acuerdo entre Parques Nacionales y el Instituto Antártico Argentino, las y los guardaparques iniciaron su contribución al trabajo científico y de conservación del medioambiente que nuestro país realiza en la Antártida.

El 18 de marzo de 1994, la APN y la Universidad Nacional de Tucumán suscribieron un convenio de cooperación e intercambio que propició la creación del Instituto para la Administración de Áreas Naturales Protegidas “Dr. Claes Ch. Olrog”. En el marco de este Instituto, se comenzaron a dictar los cursos de capacitación destinados al cuerpo de guardaparques, en la Residencia Universitaria de Horco Molle, ubicada en el Parque San Javier, próximo a la capital tucumana. Esta iniciativa transformó la formación inicial impartida por la APN en una carrera universitaria, que jerarquizó la formación recibida por dichos agentes.

En el año 2005, la APN inició una nueva etapa tras la firma de un convenio con la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires (Fauba), a partir del cual acordaron el dictado de la Tecnicatura en Manejo de Áreas Protegidas. La carrera pasó a impartirse en el Centro de Formación y Capacitación en Áreas Protegidas, en la localidad de Embalse, en la Provincia de Córdoba, donde la ex Secretaría de Turismo de la Nación le otorgó a la APN instalaciones para tales efectos. El Centro ofrece, además, cursos de capacitación para otros agentes nacionales de conservación de nuestro país y del exterior. El plan de estudio de la Tecnicatura aprobada por la UBA y hoy vigente (Resolución n.° 4287 de 2005) incorpora, como parte de los contenidos mínimos, la temática de género. Este es un paso a destacar, en la medida en que ninguna de las leyes de referencia de parques nacionales ni de ambiente, como se señalara, contempló al momento de su sanción a la mujer como una actriz central para la obtención de sus objetivos.

Seguimiento y evaluación de la incorporación de la perspectiva de género en la normativa y administración pública nacional en materia de ambiente

Con los fines de avanzar en la formulación e instrumentación de estrategias, planes y programas nacionales para la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica, se estableció en la República Argentina el requisito de elaborar una Estrategia Nacional sobre la Diversidad Biológica (Decreto n.° 1347 de 1997). La adopción de esta estrategia se materializó en el año 2003, asignándosele, como parte de sus funciones, el fortalecimiento del sistema de áreas protegidas, base de los esfuerzos de conservación del patrimonio natural. En tal sentido, es de destacar que el documento, pese a adoptarse con el propósito de cumplir con las metas contenidas en el CDB, no explicitó, una vez más, la presencia de las mujeres como parte de sus objetivos y orientaciones estratégicas (Resolución n.° 91 de 2003).

En el marco de las capacidades de la COP, el gobierno argentino informó el Plan de Acción 2016-2020, elaborado en línea con los objetivos definidos en la Estrategia Nacional de Biodiversidad. Resulta necesario destacar que la cuestión de género está prácticamente ausente del mencionado texto; solo se visibiliza a partir de la incorporación del glosario de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas y en la referencia a las Metas de Aichi del CDB (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, 2016). Solo cuatro años más tarde, el Sexto Informe Nacional para la Conferencia de las Partes del CDB consignó una serie de contribuciones a la temática de género, impulsadas por distintas áreas del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con el apoyo de organismos internacionales. Como parte de estas iniciativas, es posible señalar el desarrollo, entre los años 2015 y 2022, del Proyecto Uso Sustentable de la Biodiversidad (Usubi), que buscó promover la incorporación del uso sustentable de la biodiversidad en las prácticas de pequeñas y pequeños productores, en las ecorregiones Bosque Atlántico, Chaco Seco y Yungas. Como parte del proyecto, implementado por la entonces Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, se trabajó con mujeres de las comunidades locales, y con otras pertenecientes a organismos de ciencia y técnica, y de la sociedad civil. Entre las reflexiones atinentes al proyecto enunciadas en el Sexto Informe Nacional para la COP, se expresó la necesidad de asegurar la participación de las mujeres en las actividades económicas relacionadas con el uso sustentable de la biodiversidad, entendiendo su rol como una pieza central en el manejo de los bosques nativos³. Otra de las líneas de acción presentadas en el Informe de referencia se vinculó con la puesta en marcha del Plan de Acción Nacional de Bosques y Cambio Climático (PANByCC), publicado en 2017, para cuya implementación se trabajó en la elaboración de una guía para transversalizar el enfoque de género. Por último, se hizo referencia al Proyecto Manejo Sustentable de Tierras NOA-Cuyo, que en 2017 llevó a cabo una serie de talleres para promover la igualdad de género en las provincias de Catamarca, Jujuy y Mendoza. A lo largo de estos encuentros, productoras y productores rurales y referentes de organizaciones de las comunidades de Fiambalá, Yaví y Tulumaya compartieron saberes y reflexiones en torno a las cuestiones de género que atraviesan su tarea cotidiana (Secretaría de Gobierno de Ambiente y Desarrollo Sustentable de Presidencia de la Nación, 2020).

Se advierte, en consecuencia, una tensión entre la normativa desarrollada por el Estado argentino y la adhesión a los preceptos formulados en los órdenes internacional, regional y nacional, y la presencia efectiva de las mujeres en las estrategias encaminadas a la conservación de la biodiversidad.

A partir de los antecedentes enunciados y con el objetivo específico de fortalecer la perspectiva de género como premisa para el desarrollo de políticas públicas ambientales, se aprobó en el año 2014 la creación del Programa “Género, Ambiente y Desarrollo” (Resolución n.° 721 de 2014), que sería redefinido en el año 2022 con la aprobación del Programa Ambiente + Diverso (Resolución n.° 94 de 2022).

En paralelo y de forma reciente, la República Argentina promovió, asimismo, una normativa tendiente a generar procesos de capacitación y sensibilización que tuvon como objeto los vínculos entre el género y la biodiversidad. En tal sentido, se destaca la aprobación de la “Ley Micaela de Capacitación Obligatoria en Género para todas las Personas que Integran los Tres Poderes del Estado” (Ley n.° 27499 de 2018), del “Acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe”, conocido como Acuerdo de Escazú (Ley n.° 27566 de 2020), y de la “Ley Yolanda”, que reconoció la necesidad de garantizar la formación integral sobre ambiente para las personas que se desempeñan en la función pública (Ley n.° 27592 de 2020).

La creación del Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad (Decreto n.° 7 de 2019), y del Gabinete Nacional para la Transversalización de las Políticas de Género (Decreto n.° 680 de 2020), impulsó, en especial, la creación, en el ámbito de la APN, del Comité Asesor de Políticas de Géneros, Igualdad y Diversidad. Este Comité Asesor surge con la misión de aconsejar y recomendar al directorio de la APN, cursos de acción y estrategias adecuadas para generar políticas públicas en cuestiones de género, igualdad, diversidad y eliminación de las violencias, que tengan en cuenta un enfoque transversal de las especificidades de las temáticas y de las particularidades territoriales de las áreas protegidas (Resolución n.° 431 de 2020)⁴.

Sobre la base de estos antecedentes se establecieron en la APN líneas de trabajo vinculadas con capacitación y sensibilización, comunicación y vinculación estratégica, violencias por motivos de género, y diagnósticos situados para la formulación de políticas (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2022). En el marco de la implementación de la “Ley Micaela”, se pusieron en marcha, en 2021, capacitaciones obligatorias en género destinadas al personal de la APN (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2022).

De lo expresado se advierte un progresivo avance en el desarrollo de acciones tendientes a transversalizar la perspectiva de género en las políticas ambientales. No obstante, llama la atención el lapso transcurrido entre la adhesión al CDB y sus principios, y la implementación de estas acciones concretas.

Presencia de las mujeres en los espacios de protección y conservación de las áreas protegidas

Ahora bien, teniendo en cuenta el reconocimiento e importancia asignada a las mujeres en el marco del CDB y tomando como referencia la incorporación realizada por parte del gobierno argentino a su ordenamiento jurídico de disposiciones tendientes a dar cumplimiento al mencionado Convenio, así como de normativas que en la última década han buscado afrontar la desigualdad de género, se buscará relevar el impacto que estas medidas han tenido en la realidad.

Al momento de indagar sobre la activa participación de la mujer en los espacios de conducción de las áreas que coordinan y llevan adelante las políticas del gobierno nacional en materia ambiental, es posible observar diversos fenómenos. Por una parte, se advierte una proporción equitativa de la presencia de mujeres en los cargos que integran el organigrama vigente del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, responsable de las áreas protegidas (Figura 1). El cargo actual de mayor responsabilidad en el Ministerio está ocupado por un varón, y como es un cargo único, no es posible aspirar a la equidad al respecto. Sin embargo, en la estructura funcional del Ministerio se observa que el 50,77 % de las funciones están a cargo de mujeres, incluídos los cargos correspondientes a las Secretarías, segundo nivel en importancia en los organigramas del Poder Ejecutivo, con presencia mayormente femenina (Figura 2).

Figuras Figura 1.: Organigrama del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de Argentina

Fuente: elaboración propia a partir de la Base Integrada del Mapa del Estado (BIME).

Figura 2.: Distribución por sexo de los cargos jerárquicos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de Argentina

Fuente: elaboración propia sobre la Base Integrada del Mapa del Estado (BIME).

Por otra parte, en el caso de la estructura de la APN, dependiente del Ministerio, por el contrario, la situación es considerablemente distinta. Cuando se analizan los distintos niveles del organigrama se observa que el directorio está integrado por una única mujer, que exhibe el cargo de vicedirectora; los cargos de jefatura de gabinete, auditoría, direcciones nacionales y generales dan cuenta de una presencia del 30 % de mujeres; las direcciones e intendencias, de un 21,54 %; mientras que las áreas de responsable / coordinación, el nivel escalafonario inferior, son ocupadas por un 47,62 % de mujeres (Figura 3). Asimismo, en su constitución orgánica, la APN cuenta con una Dirección Nacional de Operaciones, de la que dependen 42 intendencias de parques nacionales, en las que la presencia femenina es aún más baja (Figura 3).

Figura 3.: Distribución porcentual por sexo de los cargos jerárquicos de la Administración de Parques Nacionales de Argentina

Fuente: elaboración propia sobre la Base Integrada del Mapa del Estado (BIME).

Si en lugar de fijar la atención en las instancias de conducción del organismo, se pone la mirada en aquellas y aquellos que ingresan a la APN, se advierte que la última convocatoria al XXXII Curso de Formación de Guardaparques Nacionales, lanzada en 2019, registró que de un total de 43 inscritas e inscritos, 17 eran mujeres. De estos se admitieron como aspirantes a ingresar a 34 personas, 15 de ellas, mujeres. Una vez rendidos los exámenes, y conformado el orden de mérito de las y los ingresantes, del total de 20 personas admitidas para ingresar a la APN, se registraron seis mujeres, una de las cuales obtuvo el primer lugar en este orden. El examen consideró los antecedentes de formación y los laborales, conocimientos teóricos, habilidades prácticas⁵, una entrevista laboral y un examen psicológico (Parques Nacionales, 2022).

De lo enunciado se desprende que la presencia equitativa de las mujeres en los cargos que integran el Ministerio responsable de la formulación, implementación y ejecución de la política ambiental y su desarrollo sostenible en Argentina⁶ convive en la actualidad con una presencia desigual de ellas en la APN y en las áreas protegidas nacionales, responsables de la preservación de la diversidad de especies, genes y ecosistemas del país. De esta manera es posible observar que las iniciativas del gobierno nacional para promover la paridad de género en la administración pública nacional han avanzado con mayor rapidez en los organismos propios de la administración central, pero estas políticas encuentran mayores obstáculos en los organismos descentralizados.

Al examinar el registro y sistematización de estos datos se observa que el último Informe Nacional sobre Ambiente y Áreas Protegidas de la Argentina presentado por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (2008-2018), al momento de relevar los recursos humanos de las áreas protegidas nacionales, no diferenció la presencia de mujeres en ellas. De acuerdo con lo expresado:

[…] entre 2007 y 2018, la cantidad total de personal en la APN aumentó en un 68%, pasando de 1.143 a 1.973. Particularmente, el segmento de guardaparques se incrementó en un 33,6%, pasando de un total de 381 en 2007 a 509 en 2018. El aumento porcentual en la cantidad de personal fue mayor al crecimiento registrado en la superficie terrestre protegida, que fue de un 16%. (Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, 2018, p. 41)

Como se ha podido observar, la República Argentina cuenta con una amplia trayectoria en el desarrollo y gestión de áreas protegidas, en la capacitación de agentes responsables de la conservación, en la promoción de instancias de formación e investigación en la temática de ambiente y género, y en el impulso de propuestas de transversalización de estos elementos. Recientemente, en efecto, bajo el reconocimiento de la necesidad de actualizar la Estrategia Nacional sobre la Biodiversidad y el Plan de Acción 2016-2020, se aprobó la incorporación a la misma de seis ejes transversales, como parte de los cuales se hace referencia al enfoque de género y diversidades. Al respecto se señala que desde el Estado, pensar y planificar políticas públicas desde esta perspectiva, implica revisar las propias prácticas, el diseño de las políticas y la composición de los equipos de trabajo (roles, funciones) (Resolución n.° 356 de 2022). Más allá de estos esfuerzos, de la información relevada en el presente apartado, se desprende una insuficiente representación de las mujeres en los espacios vinculados con la conservación de la biodiversidad y una escasez de datos desagregados entre varones y mujeres, que contribuye a la invisibilización de los roles, intereses y valiosas contribuciones de ellas, acentuando así la desigualdad. Es decir, que la implementación de mecanismos de participación efectivos, institucionalizados y representativos de la diversidad de mujeres se presenta como un desafío aún vigente.

Conclusiones

Del análisis realizado es posible extraer algunas conclusiones. En primer lugar, se observa que la Argentina, igual que muchos países de la región, ha incluido en su normativa relativa a la protección de la biodiversidad, muchos de los compromisos alcanzados por la comunidad internacional en la materia. Es decir, que en el caso de Argentina es posible observar un esfuerzo por mantener la legislación existente actualizada, incorporando los principales desarrollos internacionales. A partir del año 2015, la agenda de género ha adquirido centralidad en el debate público del país, y obtenido el movimiento de mujeres distintas conquistas que se han consolidado también en el plexo normativo.

Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos realizados, se verifica en nuestro país la paradoja de que estos avances no terminan de impactar en la trasformación de las estructuras de gestión en materia ambiental. Se trata de una situación no menor, dado que, tal como se mencionara antes, las mujeres, en particular aquellas más vulnerables, se encuentran a cargo de la producción de alimentos de manera sostenible, y sufren, de forma desproporcionada, las consecuencias del cambio climático. Por tal motivo, es imperioso que las estructuras de gestión estatales incluyan de manera decisiva una perspectiva de género que ponga las experiencias de estas mujeres en el centro de los esfuerzos por la preservación de la biodiversidad en la Argentina.

Si bien la construcción de indicadores objetivos que den cuenta del nivel y relevancia de la participación femenina en la temática escapa a los alcances de este estudio (que pretende ser exploratorio de un campo de investigación), se advierte que el indicador existente, es decir, la cantidad de mujeres presentes en las distintas instancias estatales encargadas de la protección de la biodiversidad en la Argentina, da cuenta de que sus presencias en lugares de toma de decisión no alcanza la paridad de género dispuesta por la normativa vigente. Queda para futuras investigaciones avanzar en la construcción de indicadores que permitan medir de manera más precisa las acciones concretas que las mujeres emprenden y las políticas que propugnan.

Al respecto, se pone de manifiesto la necesidad de contar con datos, estadísticas e indicadores a nivel nacional que incluyan una perspectiva de género y que visibilicen justamente las distintas situaciones de las mujeres y sus aportes; de transformar estos datos en información que posibilite un seguimiento y evaluación de los compromisos asumidos, y en conocimientos que fundamenten la toma de decisiones políticas. Del análisis realizado se desprende, no obstante, la importancia de fortalecer los mecanismos para el avance de las mujeres, contando con recursos humanos, técnicos, políticos, administrativos y financieros suficientes; de impulsar políticas tendientes al logro de la paridad en las distintas áreas de gestión y conservación de la biodiversidad, e implementar medidas que favorezcan la modificación de la asignación cultural del trabajo de cuidados y doméstico no remunerado a las mujeres, que se traduce, en muchas ocasiones, en limitaciones y barreras para su participación en el ámbito público y en el ejercicio pleno de sus derechos. Continuar el desarrollo de estrategias de capacitación y sensibilización en el ámbito de la gestión pública, que contribuyan a modificar los patrones culturales patriarcales, que refuerzan las desigualdades socioeconómicas y de género, e involucrar a la sociedad en su conjunto en el ejercicio de su derecho a un ambiente sano, con la comunicación adecuada de la imperiosa necesidad de preservarlo. Acciones como las presentes, en línea con los principios del CDB, permiten pensar, en definitiva, la construcción de una sociedad más justa, equitativa, inclusiva y sostenible.