Ciencia Política

Introducción

Durante los últimos años las investigaciones académicas a lo largo y ancho del mundo han producido un copioso volumen de información sobre las élites económicas. América Latina no ha sido la excepción, como lo muestran los libros compilatorios de Nercesian, Robles Rivera y Serna (2023), Mendoza y Nercesian (2023), o la introducción de Ruiz, Báez y Hurtado (2023) a un dosier sobre el tema en la revista Íconos de Flacso-Ecuador. Dicho boom de producción intelectual ha corrido de forma paralela al brutal incremento de la desigualdad social en el mundo producida por la expansión de las políticas neoliberales (Chancel, Piketty, Saes, Zucman, et al., 2022). No obstante, la abundante literatura sobre las élites ha dejado relativamente de lado una categoría que en otras épocas era central para dar cuenta del poder de los grupos más concentrados de capital: la oligarquía.

En el periodo más reciente esto comienza a revertirse paulatinamente, como lo evidencia el hecho de que autores con enfoques tan divergentes, como D’Eramo (2013) y Cameron (2021), constaten un vigoroso retorno de las oligarquías. Un retorno que no debería interpretarse como algo que desapareció por completo del mapa, sino que siempre estuvo allí, pero con poderes relativamente disminuidos o controlados por otras fuerzas sociales. En el caso particular de América Latina, el renovado poder oligárquico no ha sido suficientemente acompañado por abordajes académicos que se atrevan a nombrarlo como tal. Parece que los investigadores latinoamericanos no quisiéramos “contaminarnos” con la utilización de una palabrota cuyo uso hoy parece estar restringido a los ámbitos extra académicos de la política y la prensa. No obstante, como argumentaremos a lo largo del texto, hay muy buenas razones para retomar rigurosamente esa categoría, sobre todo en un periodo histórico en el que la consolidación de los poderes oligárquicos ha ido de la mano de la expansión del proyecto neoliberal (D’Eramo, 2022; Domingues, 2019; Kuhner, 2020; Ramírez, 2022; Streek. 2017).

En ese espíritu, el presente artículo se organiza en tres apartados. El primero está dedicado a abordar las perspectivas teóricas sobre la categoría central que organiza el resto del argumento: oligarquía. El segundo tiene por objetivo ilustrar la trayectoria política y empresarial de Lasso, desde sus orígenes a mediados de los setenta hasta que se convirtió en presidente de la República. Finalmente, el tercero, muestra los aspectos más relevantes de su breve paso (2021-2023) por el Palacio de Carondelet. A su vez, este último apartado se organiza en torno a tres subsecciones. “Los hombres del presidente” da cuenta de la conformación de su equipo de trabajo. “Todos para uno” presenta algunas de las principales iniciativas de Lasso pensadas en función de los intereses colectivos de los poderes oligárquicos. Y “¿Uno para todos?: lumpenacumulación y oligarquía mafiosa” cierra con una breve descripción de un entramado de corrupción cuyo núcleo es la utilización del aparato estatal para facilitar actividades ilícitas de un grupo de personas del entorno familiar y corporativo del Presidente, revelaciones que confirmarían la presencia de un proceso de lumpenacumulación en el gobierno de Guillermo Lasso (Dávalos, 2023).

El trabajo que presentamos es resultado del proyecto de investigación Élites y poder político en el Ecuador Contemporáneo en el que participaron los autores entre 2021 y 2023, en el seno del Instituto de Investigaciones Económicas (IIE) de la Universidad Central del Ecuador (UCE), institución a la que agradecemos el apoyo brindado. La metodología empleada para reconstruir la trayectoria de Lasso, antes y durante su periodo presidencial, consistió en una revisión a profundidad de la bibliografía académica existente sobre el personaje y su entorno; el seguimiento sistemático (entre 2021 y 2023) de los principales órganos de prensa del país, y de algunos de la región que realizaron reportajes de investigación a profundidad sobre los negocios de Lasso, como Pagina 12 de Argentina. La información de prensa recogida fue complementada con los aportes de académicos que publican sus trabajos en otros medios de divulgación de prestigio nacional, como los estudios que produce con regularidad la Unidad de Análisis de Coyuntura del mencionado IIE, entro otros. La subsección “Los hombres del presidente” fue construida mediante una revisión exhaustiva de los perfiles oficiales de los miembros del gabinete de Lasso; de la búsqueda de datos adicionales en sus perfiles de LinkedIn, así como del cruce de esa información con la que obtuvimos a través de la valiosa herramienta Ecuador Papers (https://ecuadorpapers.org/), alimentada con las bases de datos de la Superintendencia de Compañías. Con esos cruces se pudieron corroborar los vínculos societarios de los ministros con las empresas registradas hasta 2020 por dicha institución pública. Finalmente, para la reconstrucción del llamado “Caso Encuentro”, que a la fecha de la última revisión del presente texto (julio de 2024) derivó en la acusación de la Fiscalía General contra Danilo Carrera (cuñado y padrino político de Lasso) por el delito de delincuencia organizada (Noboa, 2024), se revisaron los documentos de la investigación periodística llevados a cabo por el portal digital La Posta.

Perspectivas teóricas: ¿Qué es la oligarquía y cómo estudiarla?

Uno de los primeros pensadores en sistematizar rigurosamente las diferentes formas de gobierno fue Aristóteles. Para el filósofo existen tres tipos de regímenes políticos, entendiendo éstos como la organización de las magistraturas, particularmente en lo que se refiere a la distribución del poder de quienes participan en ellas (ricos, pobres, sectores intermedios) y a la finalidad para la que se gobierna (en beneficio propio o para el bien común). Los regímenes “rectos” son la monarquía, la aristocracia y la politeia (normalmente traducida con la voz latina de república, que expresaría una “mezcla de oligarquía y democracia”). Mientras que los regímenes “desviados” o “defectuosos” a partir de la corrupción de los primeros son la tiranía, la oligarquía y la democracia. La diferencia entre estas dos últimas, más que una cuestión estrictamente numérica, está relacionada con una dimensión material, de clase: “hay democracia cuando los libres y pobres, siendo mayoría, ejercen la soberanía del poder, y oligarquía cuando la ejercen los ricos y de origen noble, siendo pocos” (Aristóteles, 1988, p. 226).

Tomando como punto de partida la propuesta aristotélica, Winters regresó al problema de la oligarquía desde una perspectiva materialista: “Una comprensión de los oligarcas y la oligarquía comienza con la observación de que la desigualdad material extrema produce una desigualdad política extrema” (Winters, 2011, p. ⁴ ). Resumamos lo central del argumento. a) En cualquier sociedad existen cinco recursos principales de poder: el poder basado en los derechos políticos, el poder de los cargos oficiales en el gobierno o al frente de las organizaciones, el poder coercitivo (policiaco-militar), el poder de movilización y el poder material. b) Cuando alguno de los primeros cuatro están en manos de individuos o grupos de manera concentrada y excluyente se conforman élites (políticas, militares, ideológico-culturales, etc.), pero solo la concentración del poder material da paso a oligarcas y oligarquías. c) Los oligarcas son aquellos que controlan y comandan concentraciones masivas de recursos materiales. Es decir, quienes conforman el vértice de las clases dominantes: los superricos, los magnates. d) La dinámica política central de los oligarcas a lo largo de los siglos gira en torno a dos objetivos centrales: incrementar su riqueza y poder cuando les es posible o, en el peor de los casos, defender dicha riqueza (propiedad e ingresos fundamentalmente) de diferentes tipos de amenazas que suelen provenir de dos fuentes, las luchas de los sectores populares y las restricciones de ciertos tipos de Estados. e) La oligarquía, antes que un régimen político como lo entendía Aristóteles, describe el conjunto de mecanismos de ejercicio del poder de un reducido grupo de super ricos “que no sólo están excepcionalmente empoderados por sus recursos materiales, sino que además están separados de una manera que necesariamente los coloca en conflicto con grandes segmentos de la comunidad” (Aristóteles, 1988, p. 39). “La oligarquía es un proyecto material, no un método de gobierno o un sistema de gobierno” (Aristóteles, 1988, p. 281). f) Las diferentes formas de existencia de las oligarquías a lo largo de la historia se asocian con dos factores centrales: el grado de participación de los oligarcas en el control de las fuerzas represivas y el sistema de gobierno existente, en lo tocante a la cohesión del mismo (poder individual-fragmentado o colectivo-institucionalizado). g) La forma más “moderna” de ejercicio del poder oligárquico es la llamada oligarquía civil: una modalidad que les permite a los oligarcas defender su riqueza de forma impersonal a través de las leyes e instituciones burocráticas del Estado. Esto les da la posibilidad de permanecer al margen de las tareas de gobierno. h) En tanto los derechos de propiedad y las fortunas están suficientemente asegurados en las oligarquías civiles, los oligarcas dedican el grueso de su poder a contrarrestar los desafíos políticos que amenazan sus ingresos. Uno de los aspectos centrales de dicha defensa se relaciona con su capacidad para pagar la menor cantidad de impuestos posibles, para lo cual recurren, entre otras tácticas, al uso de las guaridas (o paraísos) fiscales para esconder sus fortunas. i) Para lograr lo anterior, los oligarcas se apoyan en dos pilares que constituyen lo que Winters denomina la industria de defensa de los ingresos (IDI). Por un lado, los ejércitos de profesionales (firmas de abogados corporativos y de contabilidad, asesores bancarios y de inversiones, cabilderos) especializados en evadir los sistemas tributarios y de regulación estatal y, por otro, agentes políticos que se encargan de presionar a las diferentes ramas de poder del Estado para evitar que se tomen decisiones que pongan en riesgo los ingresos de sus patrones.

No obstante, existe abundante evidencia empírica de que, aún en el marco de la oligarquía civil, hay un conjunto de incentivos que motivan a los oligarcas modernos a participar de manera más activa en el ámbito político. Como anota Foweraker “el compromiso oligárquico directo con la tarea prioritaria de proteger la riqueza acumulada no puede terminar con las protecciones indirectas que brindan los derechos de propiedad”(- Foweraker, 2021, p. 17), sino que las oligarquías continúan desempeñando un papel central en la gestión del poder político y de sus instituciones. Es a partir de esta observación que creemos que la teoría general de Winters sobre la oligarquía puede ser enriquecida por otro tipo de aproximaciones que, sin usar la misma terminología, aportan algunos elementos que nos permiten dar cuenta de otras formas de manifestación del poder oligárquico en la actualidad. Es el caso de los enfoques de autores como Fairfield (2015a, 2015b) y Durand y Campodónico (2010), quienes anclan sus reflexiones en torno al poder empresarial.

Tomando como punto de partida el planteamiento de Fred Block (1977) respecto a que los gobiernos de países regidos por las reglas del capital dependen de las empresas para invertir y producir, Fairfield (2015a y 2015b) elaboró una propuesta teórica en torno a dos modalidades de ejercicio del poder empresarial: el poder estructural y el instrumental. El primero “surge de la preocupación de que una política provoque una reducción de la inversión, una fuga de capitales o un descenso de la producción, debido a los incentivos de mercado que la política crea en las empresas, los propietarios del capital y los productores” (Fairfield, 2015ª, p. 42). En otras palabras, es el poder de potencial chantaje que tienen los grandes capitales ante iniciativas públicas que intenten regular algún aspecto que le sea sensible (legislación laboral, ambiental, impuestos, etc.). Si bien se puede llegar a manifestar de forma efectiva como fuga de capitales o huelga de inversiones, muchas veces el temor a que se efectivicen dichas medidas lleva a los tomadores de decisiones del Estado a frenar las legislaciones o políticas que puedan perturbar los intereses de las fracciones poderosas del capital. Por otro lado, tenemos el poder instrumental o “mecanismos estructurales subsidiarios” (en el planteamiento original de Block) en tanto conjunto de técnicas mediante las cuales los representantes del capital pueden influenciar directamente en el aparato estatal. De acuerdo a lo desarrollado por Fairfield, este tipo de poder descansa a su vez en dos fuentes principales. a) Las relaciones de los empresarios con quienes elaboran las políticas públicas (policymakers): vínculos partidarios, consultas institucionalizadas, reclutamiento en el gobierno, elección popular para magistraturas, vínculos informales. b) Los recursos a su disposición: cohesión, experticia, acceso a los medios y al dinero.

Otros de los aportes contemporáneos que vale la pena rescatar se relacionan tanto con las propuestas metodológicas para el estudio de las élites económicas (Atria et al., 2017) como con la investigación de dimensiones específicas de aquellas, ya sea de su estructura o de su agencia. Utilicen o no la voz oligarquía, esas contribuciones son muy valiosas, pues exploran a detalle algunos aspectos que enfoques más generales no logran abarcar. Recogiendo lo hasta aquí planteado por los investigadores de la oligarquía y de las élites empresariales, y enmarcándolo en una perspectiva tributaria del planteamiento gramsciano sobre el Estado ampliado, que llamaba la atención sobre la necesidad de estudiar las relaciones de poder tanto en el plano de la sociedad política como la sociedad civil, esbozamos a continuación un esquema que muestra las principales dimensiones del poder oligárquico y da unos cuantos ejemplos de los mecanismos puntuales de su ejercicio.

Esquema 1: Esquema 1

Guillermo Lasso: de banquero a presidente

Con solo quince años a cuestas, Guillermo Lasso obtuvo su primer empleo en la bolsa de valores de su natal Guayaquil. Fue puesto allí por uno de los fundadores de la bolsa: su cuñado Danilo Carrera Drouet. El economista Carrera, en la actualidad de 85 años y con arresto domiciliario desde noviembre de 2023 por motivos que explicaremos en el siguiente apartado, nació en el seno de una familia acomodada de Guayaquil, articulando desde muy joven actividades académicas, políticas y empresariales. Durante la década de los setenta, Carrera estaba sentando las bases de lo que más tarde se convertiría en un emporio financiero, que en la actualidad tiene al Banco de Guayaquil como su epicentro. Una pieza clave de ese proceso fue precisamente Guillermo Lasso, quien desde temprana edad se convertiría en la mano derecha de Carrera, a quien considera “casi padre”, de acuerdo a los colaboradores del expresidente (Boscán y Velásquez, 2023). Por ello, es posible pensar la trayectoria política y empresarial de ambos como la dupla Carrera-Lasso, como sugieren los autores referidos.

Uno de los hitos de esa historia fue la adquisición, en 1984, de la mayoría de acciones del Banco de Guayaquil (BG) por parte de una de las empresas que Carrera había creado a inicios de los ochenta: Finansur, una financiera que había manejado el crédito otorgado por el Eximbank al Ecuador durante el gobierno de Oswaldo Hurtado en 1981. En 1990, ambas instituciones se fusionaron en una sola institución bancaria (BG), quedando bajo el control de la dupla. ¹ Poco después, en 1994, Lasso se convirtió en el presidente ejecutivo del BG, cubriendo el espacio dejado por su cuñado, quien pasó a formar parte de la directiva de la estatal Corporación Andina de Fomento (CAF).

Durante esa década, también incursionó en negocios más allá de las finanzas, como en la filial de Coca-Cola o en la importadora de automóviles Mavesa. De igual forma, se desempeñó como presidente de la Asociación de Compañías Financieras del Ecuador (AFIN); director y vicepresidente de la Asociación de Bancos Privados del Ecuador (ABPE); y, en tanto directivo de esta última, pasó a ser vocal de la Junta Monetaria del Ecuador bajo la presidencia del arquitecto Sixto Durán-Ballén en 1994. Como recuerda Páez (2004), fue durante el gobierno del arquitecto que se edificó el nuevo sistema financiero “liberalizado”, en torno a un puñado de cuerpos legales entre los que destacan la Ley de Régimen Monetario y el Banco del Estado; la Ley de Promoción de Inversiones y la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. Por su parte, Torres Gudiño (2023) pasa revista a algunas de las novedades del paquete de reformas: flexibilización de las tasas de interés, ampliación de nuevos servicios y operaciones bajo el concepto de banca múltiple, diversificación de los negocios de los banqueros, créditos vinculados y reducción de controles por parte de la Superintendencia de Bancos, así como la desregulación de los depósitos fuera del país para facilitar los negocios de la banca offshore.

Fue por esa época que Carrera y Lasso comenzaron a tejer un complejo entramado financiero offshore en guaridas fiscales del Caribe y en los Estados Unidos. Por su puesto que no fueron los únicos banqueros ecuatorianos que lo hicieron, pero tal vez sí unos de los más exitosos. Como sostiene uno de los mejores conocedores de ese emporio (Arauz, 2023), 2 la dupla del BG ya tenía algo de experiencia en el tema, pues Carrera había creado con otro de los hermanos Lasso (Carlos) una compañía de esa naturaleza a mediados de los ochenta: Bonarco S.A., que operó desde Panamá hasta su cierre en 2019, pero que nunca fue registrada ante las autoridades ecuatorianas; así como Andean Investment Ltd. en las Islas Caimán (GB) entre 1991 y 2014. De acuerdo al mismo Arauz, el Guayaquil Bank and Trust fue creado en Isla Montserrat (GB) durante la misma época, presumiblemente para facilitar el lavado de dinero de otros grupos de capital ecuatorianos. Sobre el espinoso asunto de los vínculos entre Carrera y Lasso y el lavado de activos volveremos hacia el final del texto. Por lo pronto vale puntualizar que, como lo documentó Torres Rodríguez (2024), el vínculo entre lavado y banca en Ecuador es un problema estructural de larga data y no solo involucra al BG.

Hacia finales de los noventa, la historia de la multicitada dupla de banqueros dio otra vuelta de tuerca. Danilo Carrera fue nombrado presidente de la Junta Monetaria (1997-1998) por el presidente interino Fabián Alarcón. Desde allí impulsó (no con demasiado éxito en esta ocasión) políticas de ajuste fiscal y flexibilidad cambiaria. Pero, sobre todo, el influjo de los banqueros sobre el poder público se terminó de consolidar bajo el breve gobierno del demócrata-cristiano Jamil Mahuad (1998- 2000), cuya campaña fue financiada, entre otros, por los dueños del BG, con poco más de mil millones de sucres (Herrera, 2012). Como contraparte a sus aportes, Mahuad nombró a Lasso gobernador de la Provincia del Guayas (1998) y, más adelante, ministro de Economía (1999); aunque no duraría mucho en este último cargo pues, de acuerdo con Torres Rodríguez, Lasso presentó su renuncia en desacuerdo con una decisión presidencial que declaraba una moratoria de un tramo de deuda externa (Bonos Brady), “ya que le perjudicó a Carrera y Lasso, pues eran acreedores de bonos de la deuda” (Torres Rodríguez, 2023, p. 12).

Como es de conocimiento público, el gobierno de Mahuad concluyó de forma abrupta en medio de una enorme crisis económica y social que incluyó un “feriado” bancario y, poco más adelante, la adopción del dólar como moneda oficial. La crisis también implicó la quiebra de buena parte del sistema financiero privado pero no del Banco de Guayaquil, en ese momento un jugador de segundo orden. Por el contrario, para el BG la crisis resultó una gran oportunidad para emerger en el corto plazo como uno de los bancos más fuertes del país. De acuerdo a una investigación periodística de Pagina 12 (García, 2017) uno de los mecanismos de su rápido crecimiento se habría originado al calor de la crisis bancaria referida, posterior al congelamiento de los depósitos de los ahorristas. Los bancos en problemas emitieron unos certificados de depósito (CDR) que acreditaban los montos ahorrados, pero no permitían su retiro. Aprovechando la necesidad de la gente por dinero líquido, los bancos más solventes como el BG les compraron los certificados, pero a 50 % o menos de su valor, para vendérselos con posterioridad al Estado, que se había comprometido a recomprarlos al 100 %. Esa pirueta financiera es la que explicaría el meteórico crecimiento de la riqueza de Lasso. De acuerdo con la misma fuente, su fortuna pasó de 1 a 31 millones de dólares en tan solo un año (1999-2000), mientras que su banco pasó del undécimo al segundo lugar en importancia a escala nacional. Esa fortuna, como veremos más adelante, comenzó a ser sistemáticamente oculta al escrutinio público a través de un entramado de offshore que se fueron constituyendo desde esa época.

Por otro lado, la crisis bancaria implicó el reacomodo de la correlación de fuerzas entre los diversos grupos oligárquicos. Como sostiene el economista Pedro Páez: “El Banco de Guayaquil nunca fue el banco de la oligarquía costeña… La oligarquía agroexportadora perdió sus bancos en la crisis de los noventa. Entonces tuvo que comenzar a operar a través del BG, pero a regañadientes” (Paéz, 2023). Con ello, la dupla Carrera/Lasso comenzó a acumular un poder del que hasta entonces habían carecido. Con ello, convirtieron al BG en la pieza más sólida del sistema financiero en la Costa en una época en que el peso del sistema se estaba desplazando hacia la Sierra, con la consolidación del que a la larga quedaría como el banco más grande del país y principal: el Banco Pichincha.

Durante los siguientes años, y ya bajo la dolarización, la banca continuó haciendo pingües negocios, entre otras razones porque aquella “era la llave maestra para entrar en las grandes ligas de lavado, offshore y narcotráfico” (Torres Rodríguez, 2023, p. ¹¹ ). Y, como era previsible, el imperio financiero del BG siguió creciendo por fuera del Ecuador con la creación de un nuevo Banco en Panamá: Banisi Holding S. A., que opera hasta la actualidad. Además, una investigación del Consorcio Internacional de Periodistas de Investigación conocida como “Papeles de Pandora” (ICIJ, 2021) aportó nuevos datos sobre la telaraña de Carrera/Lasso en las guaridas fiscales a través de empresas fantasmas y fideicomisos que había creado no solo en Panamá, sino también en Dakota del Sur y Delaware. En el mismo sentido, otra nota de prensa (Johnston, 2021) confirma la estrategia compulsiva que Lasso comparte con la gran mayoría de los oligarcas del planeta: esconder su riqueza en las guaridas fiscales. Una muestra de ello son otra decena de sociedades ficticias constituidas entre 2011 y 2018 en la Florida para ocultar la propiedad de Lasso y su familia de 136 bienes raíces comprados al contado en los condados de Broward y Miami-Dade por un valor de 33 millones de dólares.

Sin embargo, a mediados de la primera década del siglo XX, los intereses de la oligarquía bancaria comenzaron a enfrentarse con un nuevo desafío relativamente imprevisto: el triunfo electoral en el 2006 de una coalición antioligárquica/posneoliberal que llevó a la presidencia de la República al economista de orientación heterodoxa Rafael Correa. Algunos de los elementos centrales de dicho proyecto se relacionan con la regulación sobre el sector financiero, comenzando por la recuperación del control estatal sobre un Banco Central “autónomo” (en realidad bajo el poder de la banca privada). A la disposición constitucional siguieron una serie de reformas durante los siguientes años, “se promulgó la Ley de Regulación del Costo Máximo Efectivo del Crédito que tenía dos principales objetivos: regular las operaciones activas del sistema bancario y reducir los costos de los servicios bancarios” (Herrera y Paredes, 2021, p. 120-121).

Otra de las medidas utilizadas para domesticar al sector financiero desregulado y para proteger la dolarización, en el marco de una economía acostumbrada a la fuga de capitales, fue la aplicación desde 2008 del impuesto a la salida de divisas (ISD), que comenzó en 2 % y aumentó hasta 5 % en 2011. La medida fue impugnada por la oligarquía financiera y otros grupos empresariales acostumbrados a fugar su riqueza sin tributar al Estado ecuatoriano. Para el BG en particular, representaba un obstáculo para seguir desarrollando sin trabas uno de sus principales negocios: esconder la plata propia y ajena en las guaridas offshore. Pero la apuesta de la Revolución Ciudadana (RC) por restituir las capacidades regulatorias del Estado no paró allí. En 2011, a través de una consulta popular impulsada por el gobierno, se prohibió a los grupos financieros tener propiedad sobre los medios de comunicación, y en 2014 se aprobó un nuevo Código Orgánico Monetario y Financiero (COMF), cuya propuesta remitida por el Ejecutivo a la Asamblea proponía:

la integración en un solo órgano de la regulación monetaria y financiera y su separación del control; la recuperación para el Estado de instrumentos de política monetaria; el reordenamiento del Sistema Financiero Nacional tanto en su estructura de gestión, solvencia, manejo de la liquidez y el crédito; mejora de las capacidades de supervisión y de la capacidad del Estado para enfrentar crisis sistémicas; la regulación del crédito a cargo de las entidades financieras y no financieras; la regulación del mercado de valores; y, finalmente, el fortalecimiento del régimen de seguros privados (Propuesta de Código Monetario y Financiero, como se citó en Torres Gudiño, 2023, p. 79).

El COMF fue denunciado por los voceros de las élites como una medida extrema: “el estado simplemente asumió el control de la banca” (Alberto Acosta Burneo como se citó en Torres Gudiño, 2023, p. 78); “la derecha consideró que el objetivo del COMF era ‘implementar el socialismo financiero’” (Coronel, Stoessel, Guanche y Cadahia, 2019 p. 162). Acostumbrados como estaban a márgenes de maniobra mucho más amplios, los barones del dinero se sintieron acorralados, pues Correa emprendió un camino hacia la “domesticación oligárquica”, 3 una domesticación que encontró múltiples resistencias y reacomodos por parte de las élites (Chiasson-LeBel, 2020; Stoessel, 2021).

Pero el último apretón aún estaba por venir. A mediados de 2016, en el marco del escándalo mundial de los papeles de Panamá, el gobierno lanzó un par de iniciativas en relación al problema de los paraísos fiscales. En el plano internacional comenzó una campaña para que la ONU creara un organismo especializado en la vigilancia y combate a las guaridas como centro de evasión de impuestos y lavado de dinero; en lo interno, se propuso una consulta a la ciudadanía (aprobada) para ver si estaba de acuerdo en prohibir expresamente que los candidatos a elección popular y los servidores públicos poseer bienes o capitales en dichas jurisdicciones.

Esto permite explicar por qué el correísmo se convirtió en la principal fuerza política a vencer. Los poderes más reaccionarios, Banco de Guayaquil incluido, “organizaron su política de corto y mediano plazo en torno a un objetivo estratégico: impedir a toda costa la permanencia de la RC como fuerza social con capacidad de ejercer poder gubernamental” (Ruiz, 2021, p. 13). Esta deriva no fue privativa del Ecuador. Durante los últimos lustros en América Latina fueron varios los casos del paso de figuras del ámbito empresarial a la alta política. En su investigación sobre los “presidentes-empresarios”, Nercesian (2020) encontró que uno de los principales motores para ese salto a la política fue precisamente combatir en todos los frentes posibles a los gobiernos posneoliberales de la llamada “marea rosa”.

En Ecuador, dos multimillonarios lo intentaron. El magnate bananero Álvaro Noboa en 2006 y 2009, así como el propio Guillermo Lasso, quien lanzó su primera candidatura presidencial en 2013. Aunque la coyuntura que escogió no fue la más favorable (eran años de auge económico y de gran legitimidad del presidente Correa) y cosechó sólo 23 % de los votos, esa primera campaña le permitió a Lasso consolidar dos espacios de influencia que a la larga serían claves en sus aspiraciones políticas: el think tank Ecuador Libre (EL) y el partido Creando Oportunidades (CREO). Respecto al primero cabe mencionar que fue creado desde 2006 por Lasso junto con Angelo Caputi Oyangue, quien más adelante fungiría como Presidente Ejecutivo del BG (2009-2023), así como por el entonces Director del banco Iván Correa Calderón. Desde su fundación hasta la actualidad EL ha sido presidido por el propio Lasso, su principal financista. La posición ideológica y la retórica de ese centro de pensamiento giran en torno a lo que hoy se conoce como corriente “libertaria” de derecha (neoliberal), reflejándose en un discurso antiestatista y “pro-mercado”. Ese alineamiento le permitió asociarse con otros espacios regionales y globales de inspiración similar como la Red Liberal Latinoamericana (RELIAL); la Fundación Internacional Libertad (FIL); el think tank venezolano, CEDICE; la española Fundación para el Análisis y Estudios Sociales (FAES); así como la red de redes “libertarias” Atlas Network (Crespo, 2023).

De acuerdo con uno de los documentos liberados por WikiLeaks, desde el inicio del gobierno de Correa, EL le sirvió a Lasso de tapadera para coordinar acciones con otros grupos empresariales adversos a la Revolución Ciudadana. El 12 de marzo de 2007, Lasso “informó a la embajadora [de los EEUU] sobre un esfuerzo sistemático que está coordinando para desarrollar una respuesta cohesionada a las políticas de la administración de Correa. Un grupo que había formado, Ecuador Libre, ha trabajado con el expresidente de El Salvador, Francisco Flores, para analizar los riesgos que podrían asumir la administración de Correa” (cable diplomático como fue citado por Vold, 2017, p. 27). Más tarde, Ecuador Libre le serviría a Lasso para ir construyendo sus diferentes programas electorales (2013, 2017 y 2021) y, como veremos más adelante, también fungió como cantera para seleccionar a funcionarios de nivel medio y alto una vez que logró conquistar la presidencia de la República.

De forma paralela el banquero también decidió apostar por la creación de un nuevo espacio partidario que respondiera directamente a sus intereses para no tener que depender de los otros partidos de derecha que ya existían en el país, pero que respondían a los intereses de otros alineamientos empresariales diferentes al suyo. Como sostienen Navia y Umpiérrez de Reguero (2021), CREO nació en 2012 como un partido de “caráter personalista” focalizado principalmente en las candidaturas de Lasso, al estilo del PRO de Mauricio Macri en Argentina. Sin embargo, eso no le impidió buscar alianzas coyunturales con otras fuerzas de la derecha más tradicional igualmente opuestas al correísmo, como la que intentó con el Partido Social Cristiano (PSC) en 2016, pero que no se llegaría a concretar en una candidatura de unidad al año siguiente, aunque sí lo logró con otro nuevo partido de algunas fracciones de la derecha de la Sierra: SUMA.

Cabe mencionar que las posibilidades de Lasso para ir aglutinando con cada vez más fuerza al resto de los poderes oligárquicos y a los diversos grupos críticos del gobierno de la RC fueron creciendo con los años; y también podría interpretarse que esa fuerza en el plano político era, al menos hasta cierto punto, la manifestación más visible del poder económico que el Banco de Guayaquil venía consolidando durante años. Como lo muestra el trabajo de Villegas y Morales (2021) a partir de un análisis de redes de accionistas de los grupos empresariales más grandes del país entre 2006 y 2017, los dos centros principales en torno a los cuales se agrupan los accionistas de múltiples ramas de la economía ecuatoriana son el Banco Pichincha y el Banco de Guayaquil, pero es este último el que fue ganando mayor centralidad en la red durante esos años. Y, de acuerdo a nuestra interpretación, dicha centralidad en el plano de la acumulación, también se fue expresando en la centralidad que fue adquiriendo Lasso en el plano de la lucha política. Si en 2013 obtuvo alrededor de 23 % de los votos en primera vuelta, en su segunda candidatura presidencial de 2017 ese porcentaje subió a 28 %, alcanzando cerca del 49 % durante el balotaje ese mismo año. Pero, aún más importante es que perdiendo la elección ante el candidato de la Revolución Ciudadana, Lasso comenzó a tener un influjo significativo sobre el propio presidente de la República que lo había derrotado en las urnas. ⁴

El acercamiento de Moreno no fue solo con Lasso, sino con la banca ecuatoriana en su conjunto, a tal punto que asumió sus intereses como propios, ayudándole a destruir el marco regulatorio construido por la Revolución Ciudadana (Paredes, 2021). Esto lo hizo privatizando la sucursal panameña del estatal Banco del Pacífico (Redacción Negocios, 2018), postulando a cargos de instituciones internacionales a miembros de la oligarquía financiera como Angelo Caputi del Banco de Guayaquil, que se convirtió en presidente de la Corporación Andina de Fomento con el respaldo de Moreno (Salinas, 2019), y, en breve, allanándose a las exigencias de lo que el mismo Salinas (2018) denomina el “latifundio mediático-financiero”. En otras palabras, el gobierno de Moreno sirvió como la bisagra de transición entre un gobierno con un fuerte proyecto regulatorio a otro que terminaría siendo asumido directamente por uno de los personeros directos de las finanzas; una transición que también incluiría la reorientación radical del proyecto de la RC en muchos aspectos además del financiero (Ruiz, 2021).

Bajo el “morenismo” Lasso fue consolidando no solo su figura de principal opositor a la RC y aglutinador de otras fracciones empresariales y partidarias de la derecha (fusión de CREO con la Democracia Cristiana durante 2018 y acercamientos con el PSC), sino también reorganizando sus negocios de cara a la siguiente elección para hacerle un bypass a la prohibición de que personas vinculadas a guaridas fiscales pudieran postularse a cargos de elección popular. Contando con la colaboración de la consabida industria para la defensa/ocultamiento de la riqueza, Lasso quedó “cubierto gracias a esta mecánica de empresas fantasmas, testaferros, círculo familiar y otros brazos multiplicadores de su invisible presencia” (Justo, 2021). ⁵ Pese a que hubo algunas denuncias de sus contendientes políticos, conocedores de su telaraña de offshore, Lasso logró calificar su tercera candidatura presidencial; y esta vez, abonó mejor el terreno para su victoria.

La insistencia de Lasso en postularse de nuevo debe ser leída a la luz de la fuerte crisis de representación política de las oligarquías ecuatorianas, sobre todo de su instrumento partidario más consolidado: el Partido Social Cristiano (PSC). Si en 2017 socialcristianos y lassistas habían marchado por separado, en 2021 lograron ir juntos, pero en una alianza en la que al PSC le tocó una posición subordinada. Como es común en la política oligárquica latinoamericana, uno de los aceites de las alianzas son las redes familiares que se van tejiendo (Wladmann, 2023). En este caso, Lasso se volvió el consuegro de José Nebot, el hermano del principal líder del PSC Jaime Nebot Saadi. No obstante, la clave de la primacía de Lasso, como ya hemos sugerido, se encontraba en el plano de la reorganización en el terreno de la acumulación. Ahora era él el líder indiscutido de las finanzas costeñas y el segundo banquero más poderoso del país, solo detrás de Fidel Egas, del Banco Pichincha. En 2021, Lasso fue al ballotage contra el candidato del correismo. En esta ocasión, nuevamente “la prensa pública y privada volvieron a cerrar filas, convergiendo en torno a un discurso neoliberal que tendía a asociar las políticas estatistas de Correa con una serie de escándalos de corrupción y con el peso creciente de la deuda pública” (Crabtree, Durand y Wolf, 2024, p. 303). Finalmente, el banquero alcanzó la presidencia de la República con 52,5 % de los sufragios. Comenzaba para él una nueva fase en su proyecto oligárquico. No obstante, en ese momento no podía saber que sería mucho más corta de lo se esperaba, tan solo del 24 de mayo de 2021 al 23 de noviembre de 2023.

El (breve) paso de un banquero por Carondelet

Política tributaria

¿Cuál ha sido la política tributaria del gobierno?, se preguntaba a mediados de 2023 una economista: “En principio la respuesta es ninguna política articulada y coherente. Y, como sabemos, la no política ya es una política en sí misma” (Montesdeoca, 2023). Pero detrás de esa poca coherencia se escondía la clara apuesta de quitar impuestos a las élites y aumentárselos a las capas medias y a los sectores populares. Veamos algunos ejemplos.

Después de que la Asamblea devolviera al Ejecutivo el Proyecto de Ley Orgánica de Creación de Oportunidades, Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal que pretendía reformar treinta cuerpos legales en los ámbitos económicos, tributarios, administrativos y laborales, Lasso se vio obligado a modificar la versión original para concentrarse en un número de ámbitos más reducidos. En noviembre de 2021 el nuevo proyecto (Ley para el Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal, LODES) se hizo realidad por el “ministerio de la ley”. ⁷ Este cuerpo legal, ampliamente respaldado por las cámaras empresariales y por el FMI, incluía reformas al esquema de recaudación. Mientras se aumentó la carga del impuesto sobre la renta a las clases medias, se exoneró del pago del impuesto a la herencia a los familiares dentro del primer grado de consanguinidad. Pero, lo que es más importante, instituía una remisión tributaria de la que saldrían beneficiados los grandes grupos económicos del país. El resultado de esta y otras medidas de supresión de impuestos a las empresas fu que el Estado dejó de percibir 970 millones de dólares en 2021 y 927 millones en 2022, lo que suma cerca de 1900 millones perdonados durante un par de años (Salgado, 2023).

Privatización de bienes públicos y privilegios corporativos

Una de las primeras medidas tomadas por el gobierno del banquero fue la reincorporación del Ecuador al seno del Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) en julio de 2021. Cabe recordar que desde 2009 la administración de Correa decidió retirar al país de ese espacio contencioso por considerar que era lesivo para los intereses del país. ⁸ El regreso al CIADI estuvo pensado en función de blindar los intereses de las grandes corporaciones, principalmente de las transnacionales que el gobierno de Lasso esperaba que invirtieran en los sectores estratégicos del país. En ese mismo sentido apuntó el Decreto Ejecutivo 165, que sancionaba un nuevo Reglamento a la Ley de Arbitraje y Mediación de Ecuador un mes después del retorno al CIADI.

A pesar de que Lasso logró algunos triunfos como los señalados, también encontró firme oposición a otras de sus iniciativas. Por ejemplo, a inicios de 2022 remitió a la Asamblea con carácter de urgente el Proyecto de Ley Orgánica para la Atracción de Inversiones, Fortalecimiento del Mercado de Valores y Transformación Digital. El proyecto, respaldado por la mayoría de las cámaras empresariales, pretendía reformar la reglamentación de las asociaciones público-privadas y el establecimiento de zonas francas, y contemplaba reformas al mercado de valores y desregulación financiera, entre otras. Numerosas organizaciones sociales y de derechos humanos cuestionaron la iniciativa, pues implicaba una vuelta de tuerca más en los procesos de privatización encubiertos bajo la forma de “delegación de activos y servicios públicos”; y privilegios tributarios desmedidos en las zonas francas. La presión social y la oposición de una parte de la Asamblea lograron parar el proyecto. Un año después, y en el contexto de la vacancia del Legislativo en virtud de la llamada “muerte cruzada”, el Ejecutivo insistió en el mismo sentido con una versión ajustada del proyecto que ya había sido rechazado, ahora bajo la forma de Decreto Ley Orgánica Reformatoria para la Atracción y Fomento de Inversiones para el Desarrollo Productivo. En esta ocasión, la Corte Constitucional también emitió un dictamen desfavorable y el decreto no pudo entrar en vigencia.

Por otro lado, bajo su mandato, Lasso promovió la privatización silenciosa del ramo de los hidrocarburos. En ese sentido debe interpretarse el Decreto Ejecutivo N° 95 del 7 de julio de 2021, cuyo objetivo era reformar el marco regulatorio del ramo con la finalidad de delegar a los privados las actividades de exploración, explotación, transporte y comercialización de hidrocarburos mediante el retorno a los “contratos de participación”. Asimismo debe interpretarse el Decreto N° 302 (27 de diciembre de 2021) para delegar al ministro de Energía la suscripción de acuerdos para la “autorización del ejercicio de las actividades de industrialización de hidrocarburos”, y el Decreto N° 327 (enero de 2022) para eliminar el impuesto a la salida de divisas para la importación de derivados de hidrocarburos, de biocombustibles y de gas natural (Frente de Defensa Petrolero Ecuatoriano, 2022). No podemos dejar de lado el anuncio, durante ese mismo mes, de la contratación por parte del gobierno de la consultora estadounidense Arthur D. Little para elaborar una propuesta que permitiera a Petroecuador convertirse en una sociedad anónima capacitada para vender sus acciones en el mercado de valores.

El rechazo a este conjunto de medidas provino no solo de los trabajadores del ramo, sino también de otros sectores sociales como lo evidencia el hecho de que una de las demandas de levantamiento popular encabezado por la CONAIE en julio del 2022 se centrara en la derogatoria del Decreto Ejecutivo N° 95, lo que finalmente se logró como resultado de los acuerdos firmados entre el gobierno y el movimiento indígena. Sin embargo, el resto de medidas quedaron en pie.

Por cuestiones de espacio, no podemos detallar los intríngulis de los otros esfuerzos privatizadores de Lasso. Basta señalar que también hubo avances en lo que respecta al sector de la energía eléctrica: Decretos Ejecutivos Nos. 238, 239 y 540 (Dávalos, 2024), así como intentos de avanzar en la privatización de las telecomunicaciones y del Banco del Pacífico, el segundo más grande del país y hasta ahora en manos del Estado. Una auténtica joya de la corona disputada desde hace varios años por el propio Lasso y por Fidel Egas del Banco Pichincha (Chiriboga, 2020). ⁹

Desregulación financiera y liberación del flujo de capitales

Como decíamos en el apartado anterior, uno de los mayores obstáculos puestos por el gobierno de Correa a las oligarquías financieras adictas a los negocios offshore era el ISD, que hacia el final de su periodo había sido tasado en 5 % y era el tercer tributo de mayor recaudación en el país. Fue ese el impuesto que comenzó a desmontar el gobierno de Lasso a poco de asumir el cargo. El Decreto Ejecutivo N° 298 se emitió para la reducción progresiva del ISD en 0,25 % en cada trimestre, durante un año, hasta alcanzar 4 %. Más adelante, en enero de 2022 firmó el Decreto Ejecutivo N° 327 para reducir a 0 % el ISD en todo lo relacionado con las importaciones de combustibles derivados de hidrocarburos, biocombustibles y gas natural. En el mismo orden, mediante el Decreto Ejecutivo N° 643 (enero de 2023) se volvió a aprobar la progresiva disminución del ISD con el objetivo de que hacia finales de ese mismo año llegara a ser de tan solo 2 %. Si bien la justificación esbozada por el gobierno para la reducción de ese impuesto fue la manida “atracción de inversiones”, algunos economistas como Báez (2023) consideran que dichas medidas estuvieron pensadas para facilitar la fuga de divisas de los grandes grupos económicos del país. A inicios del 2023 el SRI calculaba que durante dos años el país dejaría de percibir alrededor de 550 millones de dólares por la progresiva disminución de dicho impuesto (Redacción El Comercio, 2023b).

Por otro lado, la LODES de 2021 antes citada, auspició un régimen de “regularización de activos” fugados, lo que según diversos analistas podría favorecer la legalización de dinero sucio. Ese mismo cuerpo legal también constituyó una vuelta de tuerca adicional hacia la desregulación financiera. Entre otras cosas, su artículo 194 cambió el nivel del capital suscrito que una persona puede tener en una entidad financiera (del 6 % al 25 %) y que le impediría ejercer actividades en otros sectores de la economía. De acuerdo con Rosero dicho aumento “puede desencadenar que el flujo de los recursos del país sea canalizado exclusivamente a las propias empresas de influencia del banco y provocar la implementación de monopolios, oligopolios” (Rosero, 2021, párr. ⁵ ).

Por otro lado, a través del Decreto N° 695 de marzo de 2023, el gobierno dejó sin efecto la vigilancia a cargo de la Contraloría General del Estado sobre entidades financieras, bancarias y compañías privadas con participación estatal en un monto menor a 50 % (Redacción El Comercio, 2023a). Para decirlo en breve, lo hasta aquí reseñado podría resumirse en la sentencia popular de que se puso al zorro a cuidar el gallinero... pero sin olvidarse de otros zorros. No obstante, paralelo al reparto colectivo, también había otros usos estrictamente facciosos del aparato estatal para favorecer no a los oligarcas en su conjunto, sino al pequeño grupo comandado por la dupla Carrera/Lasso.

Conclusiones

Hemos partido de la propuesta teórica de Winters (2011) que postula que la oligarquía es un proyecto material de defensa de la riqueza que permite a los superricos tener grandes capacidades de poner el poder político a su disposición. Si bien la forma más “moderna” de su ejercicio es la oligarquía civil (modalidad que no implica la participación directa de los oligarcas en el aparato estatal, en virtud de que cuentan con mecanismos legales y extralegales para hacer valer sus intereses), el caso del Ecuador, al igual que otros casos latinoamericanos recientes, muestran que bajo ciertas condiciones existen algunos incentivos para que los oligarcas den el salto a la arena pública. En lo que respecta a Lasso, todo parece indicar que su decisión fue una respuesta a la amenaza que él y su grupo percibieron respecto a las políticas de regulación financiera desarrolladas durante el correísmo; aunque es verdad que ya poseía cierta experiencia previa en el ámbito público en anteriores administraciones.

Más allá de sus motivaciones para ser presidente, el texto da cuenta del desarrollo de un grupo oligárquico que fue tejiendo a lo largo de varias décadas una serie de estrategias legales, semilegales y extralegales para consolidar su poder estructural en el plano de la acumulación. Para ello, aprovechó los espacios de desregulación financiera que sus propios miembros habían ayudado a crear. Al igual que el resto de los oligarcas del planeta, echaron mano de la industria de defensa de la riqueza para esconder su dinero en las guaridas fiscales. Su proceso de acumulación de capital a lo largo del tiempo le permitió al Banco de Guayaquil (y a la dupla Carrera/Lasso en especial) ir ganando centralidad tanto en el plano de la economía como de la política. Lasso supo capitalizar la crisis que atravesó el proyecto de la Revolución Ciudadana durante el gobierno de Moreno para encabezar la oposición anticorreísta en el plano electoral.

Una vez conquistada la presidencia y con el apoyo de un gabinete pro empresarial, el banquero puso en marcha una serie de reformas que le permitieron avanzar paralelamente en dos frentes. a) Retomar la agenda neoliberal para cumplir con las exigencias del FMI, sentar las condiciones para un nuevo reparto de la riqueza pública y proteger los intereses colectivos de los diferentes grupos. b) Aprovechar su control sobre el aparato estatal para potenciar los procesos de lumpenacumulación que su grupo empresarial ya tenían en marcha, incluido el lavado de dinero y el narcotráfico. En este sentido, el de Lasso es un ejemplo clásico de poder oligárquico de tipo mafioso; uno que supo conciliar (al menos coyunturalmente) con otros intereses oligárquicos para hacer frente al enemigo común: el correísmo. No obstante, su desmedido afán de utilizar el poder instrumental resultante del control directo del poder ejecutivo para la acumulación de su grupo financiero, también le fue abriendo brechas con otros grupos de poder que le soltaron la mano cuando se hizo público el escándalo de corrupción. Sin embargo, este último punto requeriría de una mayor indagación de tipo cualitativo y con otro tipo de herramientas más allá de las empleadas en la presente investigación.

Finalmente, hay algunos otros aspectos que, aunque no fueron desarrollados por cuestiones de espacio, sí deberían ser considerados en el futuro para tener una imagen más cabal de la naturaleza lumpenburguesa del proyecto de Lasso: su criminal política de austeridad; la ausencia total de estrategias para la reactivación económica; así como el deliberado abandono de políticas coherentes de combate al crimen organizado, que creció exponencialmente durante su breve mandato. Por ello, su gobierno es en gran medida el responsable de que el Ecuador haya pasado de ser uno de los países más seguros de la región a convertirse en una especie de paraíso para las bandas delincuenciales de todo tipo.

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