Ciencia Política

Clúster y gobernanza

En este marco, los diversos niveles de gobierno han desarrollado y desplegado estrategias para reconfigurarse como esquemas de gobernanza. Concretamente en el caso estudiado, destaca la creación de clústeres como herramienta que busca generar un espacio para la participación de diversos actores.

El análisis científico de los clústeres no es nuevo y sus antecedentes principales pueden encontrarse en los aportes de Marshall (1919) y los de Porter (2003). Para este último autor, los clústeres son: “concentraciones geográficas de empresas interconectadas, suministradores especializados, proveedores de servicios, empresas de sectores afines e instituciones conexas (por ejemplo, universidades, institutos de normalización, asociaciones comerciales) que compiten pero que también cooperan” (p. 203).

Existe una vasta diversidad de abordajes y enfoques en torno a este objeto de estudio. De acuerdo con Vera Garnica y Ganga Contreras (2007) una buena parte de estos enfoques buscan explicar el surgimiento de los clústeres en un territorio determinado, y cada enfoque lo hace resaltando distintos aspectos. Son minoritarios los enfoques que procuran indagar en torno a aspectos sociales y políticos como las dinámicas culturales dentro de los clústeres (López Posada y Calderón Hernández, 2006) o los aspectos político-institucionales que demandan y suponen este tipo de aglomerados (Varisco, 2007; Aranguren et al., 2010). Esta investigación se ubica dentro de estas corrientes minoritarias, ya que su interés no es explicar los factores que intervienen en la conformación de los clústeres o su éxito en materia de competitividad y cadenas de valor, sino que se orienta a analizar y comprender la configuración de los mecanismos de gobernanza, el rol del Estado en este proceso y el efecto que esta dinámica tiene en la democratización de la toma de decisiones.

En definitiva, la perspectiva aquí propuesta se focaliza en el análisis del ejercicio de poder, las relaciones entre actores a diferentes escalas y los mecanismos y dispositivos que las moldean (Bustos Gallardo, et al., 2019). El análisis reconoce la relevancia de la cooperación, pero al mismo tiempo indaga en las posibilidades de conflicto en las relaciones sociales entre los actores.

Percepción del contexto y proceso de clusterización

En esta sección nos concentramos en el análisis de las principales políticas públicas que tienen por objetivo modificar la configuración del territorio provincial a través del fomento de la clusterización. La primera política que merece atención es la Ley 10.792: Promoción Industrial y Desarrollo de Clúster Productivos de Córdoba, sancionada en 2022 (con su reglamentación mediante el Decreto 549/2022 y la modificación del Decreto 211), que en su artículo ¹ , inciso a establece como objetivo principal: “Contribuir al desarrollo, la modernización y la mejora de competitividad de la industria de la Provincia de Córdoba por medio de una política de incentivos a la inversión, al desarrollo tecnológico, a la internacionalización, a la promoción de la calidad, a la innovación y al impulso de los clústeres”.

Así, el objetivo de esta legislación es el fomento del desarrollo de clústeres como estrategia para aumentar la capacidad competitiva de pequeñas y medianas empresas, con especial orientación a la internacionalización. Esta política tiene cuatro áreas de fomento: industria 4.0; inversión en activos fijos; buenas prácticas industriales (procesos circulares, de reciclado y de gestión de calidad); apoyo a la creación y consolidación de clústeres industriales y creación de empresas industriales innovadoras. Así, se establece que el fomento al desarrollo de clústeres es uno de los ejes vertebrales de la estrategia de desarrollo industrial para la provincia de Córdoba (artículo 18).

Así, esta legislación, lejos de ser regulatoria —en la medida que regla el proceso económico—, busca transformar la matriz económica en torno al eje de la innovación/industria 4.0. Este eje se refiere a un nuevo modelo productivo basado en la adopción de tecnologías de punta. Es decir, se basa en el uso intensivo de la tecnología disponible y en el constante desarrollo de innovaciones orientadas a la resolución de “problemas” productivos.

El énfasis está puesto en el aumento de la capacidad de exportación de las empresas locales y del aumento de la competitividad. Esto se debe al desplazamiento de la discursividad internacional que supone nuevos mecanismos, criterios y estándares para la asignación de financiamiento, así como para habilitar la comercialización: certificaciones verdes, medición de la huella de carbono, entre otras:

Lo hacemos desde un punto de vista geopolítico, digamos. La Unión Europea ha estado empujando el tema de la transformación, quiero decir, los países desarrollados, el Norte, digamos, que se desarrollaron rápidamente, y que, en su desarrollo, no tuvieron la mirada ambiental, comenzaron a ver que el mundo se está quedando sin, bueno, todo lo que sabemos: la crisis ambiental, la crisis climática. Y empezaron a generar normativas restrictivas y para-arancelarias para evitar competencia de otros lugares. Pero son normativas fuertes en materia ambiental, en la producción.

Desde la Unión Europea, desde el ascenso de Biden, que llevó a que Estados Unidos volviera al Acuerdo de París y entonces también generó que Estados Unidos alineara su política. Y China viene con ese proceso porque está viendo cómo el comercio internacional está girando hacia ahí.

(Entrevista a funcionario municipal ¹ )

Lo que tuvo Córdoba desde hace cuatro años es la visión de que el mercado a nivel mundial empezaba a mirar estas cosas. Sin ir más lejos, hace poquito se anunció el impacto que se va a tener cuando exportemos carne, cuáles van a ser los requisitos de la Unión Europea a partir de 2025.

Ya no es una cuestión de si nos gusta o no la economía circular. Hay mercados que empiezan a restringir ya ciertas acciones, con un ida y vuelta entre países y presidentes. [...] Entendemos que ese ida y vuelta que puede darse a nivel político no baja tanto, va a seguir subiendo hacia controles más estrictos, es una tendencia a nivel mundial. Yo creo que Córdoba tiene esa visión de que el mundo va para allá, que necesita un contexto y que había un entorno muy proclive, teníamos muy buenas universidades, un sector productivo y de industrias de la economía circular muy pujante que antes no se tenía en cuenta, y que faltaba esta cuestión de visión de Estado. Córdoba entendió que está esa posibilidad de destacarse. (Entrevista a autoridad del CEC)

Estos discursos resaltan la percepción de un cambio en el mercado internacional cuya tendencia se orienta al progresivo aumento de reglamentaciones y certificaciones ambientales para la comercialización. La globalización y la posición periférica que ocupa Argentina en el mercado internacional la hacen dependiente de los cambios normativos que establecen los países centrales. En el marco de esta tendencia, los entrevistados afirman que solo podrán sobreponerse aquellos “ecosistemas” que logren adaptarse a partir de reorientar sus matrices productivas y destacarse en este proceso. En otras palabras, en el marco de la reorganización del comercio internacional, la reorientación de la matriz productiva local permitiría desarrollar y aprovechar ventajas comparativas y el posicionamiento en nuevos “nichos” de mercado vinculados a industrias verdes. Para que esta reorientación pueda darse, el Estado ha desplegado una diversidad de políticas públicas que buscan acelerar el proceso a partir no solo de extender las certificaciones ambientales necesarias, sino de promover de modo activo espacios de interacción empresarial en torno al eje de la economía circular. Así, el proceso de clusterización debe ser entendido como una política pública central en la estrategia de gobierno “glocal”, ya que busca reorganizar la economía local para adaptarse a la narrativa y a los parámetros ambientales internacionales.

En este marco de clusterización se introduce el CEC, que en la actualidad está compuesto por cincuenta empresas. Actualmente están en creación comisiones temáticas que funcionan como mesas de enlace con diversos actores estratégicos. Hasta el momento destaca la comisión de admisión de nuevos socios y la de vinculación académica, espacios en los que participan todos/as los representantes de las universidades, tanto públicas como privadas. Actualmente, se encuentra en conformación la comisión para el sector público. El objetivo es que el clúster sea un espacio para unificar criterios y socializar herramientas. Para esto se planea tener un representante de cada localidad o municipio de Córdoba, además de las autoridades provinciales de organismos públicos que estén desarrollando alguna política pública en cuanto a sostenibilidad.

La creación de valor

En algunos de los discursos analizados sobresale una importante reflexión en torno a la creación de valor y su diferencia con el precio. Desde estos discursos se reconoce que el valor de un producto o proceso es el resultado de una construcción social que lo significa como valioso. Resaltar este aspecto social supone reflexionar acerca del rol y del poder de los discursos que asignan valor a determinados aspectos de la realidad y a otros no.

Esta perspectiva de la creación del valor se entrelaza con la teoría de la creación de valor compartido de Porter y Kramer (2011) que señala que las empresas pueden crear valor económico creando valor social. De acuerdo con estos autores, hay tres formas diferentes de hacerlo: reconcibiendo productos y mercados, redefiniendo la productividad en la cadena de valor y construyendo clústeres de apoyo para el sector en torno a las instalaciones de la empresa. Al incrementar el valor en un área aumentan las oportunidades en las otras. El concepto de valor compartido reconoce que las necesidades sociales, y no solo las necesidades económicas convencionales, son las que definen los mercados.

Desde esta perspectiva, son las empresas las encargadas de solucionar los problemas. Ello contrasta fuertemente con la idea de que las empresas son las responsables de generar problemas sociales y ambientales, e invierte la relación: señala que son ellas las que pueden brindar soluciones a estas problemáticas siempre que se organicen en torno a la creación de valor compartido, con lo que abrirían la puerta a nuevas oleadas de innovación y crecimiento.

No obstante, en el caso cordobés, los discursos analizados destacan un reconocimiento del rol clave que ha tenido el Estado en el desarrollo de políticas públicas que han sido efectivas en la instauración de la EC como narrativa y como problemática socioambiental. Esta narrativa, cuyas bases argumentales son la protección del ambiente y un modo de producir “amigable con el ecosistema”, ha creado un marco social de valorización de los productos elaborados bajo un esquema circular. Así, estas políticas públicas han contribuido a consolidar la economía circular como el “nuevo paradigma” y buscan generar y canalizar el consumo de las nuevas generaciones en torno a esta tendencia. En otras palabras, los discursos públicos sobre la EC han facilitado la creación de nichos de mercado organizados en torno a narrativas de protección del ambiente:

Mientras más belleza produzco, mientras más cuido la naturaleza. O sea que el valor no solo viene de un artefacto que contamine, también puede ser de un artefacto que genere belleza y que genere valor. El valor es muy distinto al precio. El precio lo ponen los empresarios. El valor es la subjetividad de la persona que valora algo. Entonces, bueno, empecé a entender cómo funcionan las empresas. ¿Cómo podemos generar precio? Nunca podemos generar valor, porque es la construcción subjetiva del otro. Y cuando la pegamos, oh, nos llaman de todos lados. ¿Me entendés?.

(Entrevista a gerente de empresa)

Las políticas desarrolladas por el municipio de la provincia han instaurado un marco de interpretación que valoriza aquello que era considerado un residuo. Esa valorización social impulsada por el Estado ha sido la plataforma sobre la cual se han erigido iniciativas de dinamización económica como el Clúster de Economía Circular. En efecto, la instauración de esta narrativa es una de las diferencias principales con los otros procesos de creación de clústeres que son impulsados en la provincia a través de la Ley 10.792. En definitiva, para los fines analíticos de esta propuesta, es posible distinguir dos planos: el de las políticas públicas que tienen por objetivo la instauración de la economía circular como narrativa valorada socialmente, y el de la organización del clúster de EC. Ambos planos se refieren a estrategias de mercado para el aumento de la productividad y no a estrategias de protección ambiental, como desarrollamos en las siguientes páginas.

Este proceso de valoración social, acompañado de innovaciones tecnológicas, ha permitido que lo que entendemos por residuos reduzca significativamente su alcance. Estos pasan a ser considerados como insumos de nuevas cadenas de producción, en el marco de un renovado proceso de valoración social dinamizado por políticas públicas que priorizan productos de la EC, en detrimento de aquellos de la economía lineal.

Rol del Estado

Las experiencias de conformación de clústeres a lo largo del mundo se caracterizan por agrupar una diversidad de empresas ligadas a la misma cadena de valor. Sin embargo, la experiencia de Córdoba en EC destaca por la incorporación del sector público como principal dinamizador del clúster. En efecto, en las experiencias internacionales solo una minoría tiene esta característica. Destaca el País Vasco, en el que los referentes, el municipio y las universidades vinculadas al clúster local se han articulado para intercambiar experiencias y metodologías de evaluación.

De acuerdo con los entrevistados, el sector de la EC pudo organizarse y comenzar a asumir una nueva dimensión como efecto de la implementación de dos tipos de políticas públicas: aquellas punitorias y aquellas de promoción.

En cuanto a las medidas punitorias, destaca la efectiva implementación y el control de normativas ya existentes que regulan a los grandes generadores de residuos. A través de la solicitud de certificación de retiro de residuos por parte de empresas habilitadas, se gestiona la reconversión en insumo para nuevas cadenas de valor. El control de la disposición final de residuos de grandes generadores ha sido efectiva no solo en el aspecto territorial, ya que se ha reducido la multiplicación de basurales a cielo abierto, sino que contribuye al crecimiento del sector vinculado a la EC. En los discursos analizados, la clausura de grandes empresas transnacionales ha sido emblemática y ha tenido como efecto la aceleración del proceso de observancia de las normas. En efecto, es percibido como un mensaje ejemplificador cuyos destinatarios son todos los empresarios de la ciudad.

Por otra parte, destacan las políticas de promoción ligadas a diversos beneficios económicos. Estas políticas comenzaron a impulsarse a partir de que la EC fue reconocida formalmente como industria (Portal de Gobierno de la Municipalidad de Córdoba, 28/12/2021). El ingreso a esta clasificación le permitió al sector acceder a regímenes especiales de los que previamente estaban excluidos, como exenciones y subsidios. Estos han logrado fortalecerlo y jerarquizar su actividad, en el marco de la narrativa de la circularidad.

En las entrevistas analizadas, el Estado es referenciado frecuentemente como un catalizador:

Bueno, la definición de catalizador es acelerar una reacción química, ¿no? Bueno, un catalizador viene de la química, es ¿viste el poxipol? Bueno, hay uno que endurece y uno que lo cataliza, ¿me entendés? O sea, un catalizador, la definición es: algo que acelera una reacción. Yo creo que ha generado un montón de eso el Estado. De hecho, lo está haciendo todo el tiempo. (Entrevista a gerente de empresa)

La noción de catalizador aplicada al rol y a la función del Estado se refiere a la acción de acelerar el “cambio de paradigma” y la transición a la EC. En efecto, el término “acelerar” se encuentra en numerosas y recientes políticas públicas orientadas no solo a la EC sino también a todos los sectores productivos cordobeses. En el caso de la EC, la catalización consiste en la construcción, instauración, promoción, difusión y visibilización de la EC como narrativa de nuevo paradigma. Así, el rol desempeñado por el Estado local en materia de EC es asociado a los términos: dinamizador, motor, impulsor, traccionador:

El mercado de la economía circular en Córdoba ya venía pujando y empezó a generar un ecosistema de colegas entre 20 y 35 años. Ese dinamismo dio que se empuje muchísimo. Vino un gobierno municipal que tomó esto como política pública y empezó a dinamizarlo. La diferencia está en que yo creo en el Estado como motor del crecimiento y como impulsor de políticas públicas que hacen crecer la economía, y que el Estado tiene herramientas que el privado no tiene, desde presupuestos hasta controles o gestiones que puede hacer que un privado no. Vino el Estado, tomó esta política pública, vio que había un sector pujante y empezó a traccionarlo articulándose con el sector privado. Lo que pasa es que antes se articulaba de manera individual, ahora se está buscando un marco más institucional. Si vos me preguntas si fue el primer dinamizador, yo creo que el Estado municipal BioCórdoba. Obviamente porque había un sector privado que respaldaba. Yo creo que el Estado municipal fue uno de los principales actores, pero creo que el sector privado también. Lo que pasa es que son distintas las herramientas que tenemos. (Entrevista a autoridad del CEC)

Así, los entrevistados resaltan el rol “catalizador” fundamental que tuvo el Estado. A través de diversas reparticiones municipales, este se constituyó como actor clave y privilegiado en el impulso al crecimiento económico. Este proceso se realizó mediante las herramientas que le son propias a la gestión política y que configuran un nuevo proceso de gobernanza. En definitiva, en esta experiencia de clusterización el rol del Estado ha sido central en lo que se refiere a la producción de valor compartido: ha problematizado las serias dificultades sociales y ambientales que supone la economía de descarte lineal y ha instalado la EC como solución. Para ello ha creado un clúster que debe acelerar este proceso de reconversión productiva. No obstante, resulta importante señalar que estas estrategias estatales tienen por objetivo principal la aceleración del sistema productivo y el crecimiento económico. En el marco de este objetivo productivista, la protección ambiental se daría como efecto indirecto del crecimiento de la industria del reciclaje.

De acuerdo con Bustos Gallardo et al. (2019) los mecanismos de gobernanza territorial nacen para reaccionar ante crisis territoriales multidimensionales (sanitarias, ambientales, sociales, económicas) que son resultado de dos asuntos relacionados entre sí. Por un lado, las contradicciones no resueltas del proyecto sociopolítico neoliberal que se basa en la extracción de recursos naturales. Por otro lado, los dispositivos implementados de territorialización y reescalamiento. La gobernanza no nace para resolver los problemas de fondo del proyecto neoliberal o para repensar los territorios de una forma colectiva, sino para dar continuidad al modo de producción, introduciendo algunos cambios en el esquema productivo, a la vez que busca restaurar la legitimidad del sector empresarial.

En definitiva, son políticas presentadas discursivamente como ambientales, pero realmente están orientadas a la reorganización y a la promoción del desarrollo de un sector económico. Esto se inscribe en una lectira de los reajustes comerciales internacionales y de la posición que la provincia de Córdoba podría ocupar en este esquema si logra desarrollar satisfactoriamente este sector y constituirse como referente a nivel regional. Es así como la clusterización es la estrategia que busca acelerar el proceso de transición en el esquema productivo y potenciar esta industria recientemente reconocida. En otras palabras, se construye a nivel estatal una narrativa ambiental que expresa una racionalidad neoliberal que argumentalmente sostiene la protección del ambiente como una estrategia de crecimiento económico y que se materializa a través del formato del clúster. En este nuevo esquema, el proyecto político-económico debe ser moldeado por la oferta y la demanda a nivel mundial, lo cual supone nuevos discursos y mecanismos políticos.

El rol de las universidades

En los discursos analizados son frecuentes las alusiones al “ecosistema cordobés” que es caracterizado por su dinamismo y rápida adaptación. Estas características son asociadas al rol fundamental de la articulación público-privada que permite la adaptación a los nuevos medios y conforma la “virtuosidad de Córdoba” (Gobierno de la Provincia de Córdoba, s. f. c). Estas articulaciones se han cristalizado e institucionalizado en los clústeres que integran organismos públicos de gobierno, universidades y empresarios. Así, la clusterización destaca como una de las principales tendencias de gobierno y se inserta dentro de las perspectivas de la gobernanza. Esta busca involucrar a una gran diversidad de actores sociales con el fin de crear narrativas y prácticas organizadas en torno a una alianza estratégica (Figueroa-Sterquel et al., 2016) que configura imaginarios del sentido común y hegemonía.

Las múltiples referencias al “ecosistema” cordobés que se presentan en los discursos analizados están directamente vinculadas a la percepción de la existencia de un “medio ambiente” especial que la diferenciaría de otras provincias o países de la región. Una de las características principales asociadas a este ecosistema es el gran desarrollo de universidades públicas y privadas (Universidad Nacional de Córdoba, Universidad Tecnológica Nacional, Universidad Católica de Córdoba, Universidad Siglo XXI y Universidad Blas Pascal) que convierten a la provincia en un bastión del desarrollo técnico-productivo.

La alusión a la existencia de un ecosistema en la provincia de Córdoba es transversal a todos los sectores productivos. Se trata del uso de metáforas que equiparan las condiciones geográficas, productivas y tecnológicas de la provincia con organismos vivos que se retroalimentan y conforman un sistema basado en la sinergia conjunta. Esta narrativa exalta el emprendedurismo entendido como la perspectiva que sostiene que los sujetos son responsables de proveerse de diversos tipos de capital para competir de modo eficaz en el mercado. Así, el éxito o fracaso de los emprendedores se explicaría por cómo cada uno de ellos administra los recursos de los que dispone y que el medio le brinda. Se refiere también a una mirada social que resulta de la sumatoria de conductas individuales guiadas por el cálculo y la racionalidad del emprendedor como empresario de sí mismo. En este discurso, el medio ambiente cordobés cuenta con óptimas condiciones que pueden ser aprovechadas por los inversores y con una tradición de empresarios “con visión” que logran capitalizar las ventajas comparativas del ambiente local.

Del análisis emerge que las universidades desarrollan dos importantes roles en el proceso de crecimiento económico por clusterización: el rol formativo y el de apoyo técnico. En cuanto al rol formativo, todos los entrevistados coinciden en que la variedad de universidades en el territorio cordobés permite la formación de profesionales a la medida de las necesidades de las industrias locales.

Este proceso no es casual, sino que resulta de la firma de convenios de cooperación público-privado-académico. Así, los planes de estudio de diversas carreras han sido adaptados en función de las necesidades del sector empresarial. En efecto, los empresarios demandan una universidad “al servicio del sector de la EC”. Fruto de esta cooperación en el marco del CEC destacan tres diplomaturas: la Universidad Blas Pascal ha desarrollado una Diplomatura en Economía Circular para la Sostenibilidad y otra en Gestión de Residuos Sólidos (Universidad Blas Pascal, 2022) y la Universidad Nacional de Córdoba, la Diplomatura en Economía Circular y Estrategias de Sustentabilidad (Universidad Nacional de Córdoba, 2023).

Estas diplomaturas son fundamentales, ya que no solo suponen el proceso de formación de perfiles idóneos para las necesidades del sector, sino que además aportan al objetivo de instaurar la narrativa de la EC y de incrementar su proceso de valorización social:

Por eso tenemos los unicornios que tenemos en Córdoba: la cantidad de empresas vinculadas al sector de conocimiento e informático, por esa capacidad que nos da todo ese ecosistema de sector del conocimiento que dan las universidades. (Entrevista a funcionario municipal ¹ )

Así, el “ecosistema” cordobés se caracteriza por el creciente desarrollo de la economía del conocimiento que se impulsa a partir de la existencia del polo científico-universitario que representa a Córdoba con su tradición educativa. Las condiciones “únicas” de este ecosistema son las que explicarían el surgimiento de “unicornios”, entendidos como una metáfora para referirse al imaginario de empresario local: comprometido, responsable, consciente, innovador, entre otros calificativos mencionados en los discursos.

En estos discursos que construyen un imaginario de ecosistema se busca explicar las ventajas que tiene la provincia. Estas están relacionadas con un evolucionismo social/empresarial y con las virtudes que el ambiente cordobés tiene por el incentivo que reciben los empresarios locales por desplegar su espíritu emprendedor y convertirse en empresarios de sí mismos.

No obstante, los entrevistados señalan que la orientación en la formación universitaria pudo darse a partir de la articulación público-privada-académica y no antes. Por el contrario, la transición al modelo circular comenzó a partir de la cooperación y significó un cambio en el “paraguas” académico que incorporó al reciclaje como industria de desarrollo local:

No se analizaba una industria de reciclaje. Entonces ahí había muy poca capacidad técnica, a pesar de que había mucha materia gris para poder desarrollarlo. Entonces había que hacer como un cambio en el paraguas académico y decir: “Che, esto también es una industria en Córdoba.

Genera empleo. Es una salida laboral y hay que empezar a analizar estas opciones”. Bueno, en todo ese marco que empezó a cambiar, las políticas públicas, las universidades y el sector académico y las empresas empezamos una transición y un camino que se dio en los últimos cuatro años.

Y en esta nueva etapa lo que se busca es profesionalizar el sector, salir a competir al mundo porque Córdoba hoy es, en algunos puntos, referente en economía circular. Hemos tenido la oportunidad de articular con el clúster de Barcelona. Hemos trabajado en Rotherham, en San Pablo. Y Córdoba es un foco de innovación y desarrollo. (Entrevista a autoridad del CEC)

En cuanto al rol de apoyo técnico, los entrevistados reconocen que ha sido fundamental para el desarrollo del sector y su consolidación como industria dentro de la economía del conocimiento. Esta nueva industria se caracteriza por recuperar desechos para convertirlos en materia prima de otras cadenas de valor, lo que exige grandes procesos de innovación y desarrollo tecnológico que la economía del conocimiento puede aportar. Esta debe ser entendida como la que utiliza de modo intensivo la tecnología y se basa en el desarrollo y la aplicación de innovaciones:

Siempre lo que encontramos en el sector académico es profesionales de muy buena calidad, que encima tratan de desarrollar esa transición de lo académico al mercado de forma creciente. Y nosotros les venimos a plantear un desafío porque no les decimos: “Che, tengo una automotriz mecánica”. Hace cincuenta años que vienen hablando de la mecánica de autos. Entonces es relativamente simple la articulación. Nosotros venimos con un desafío de decir: “Se desarrollan productos que no existían antes, con materiales que recién ahora se están considerando materias primas que tienen complicaciones, que están sucios, que hay que recolectarlos”. Entonces todo ese desafío hace que necesiten cuestiones muy interdisciplinarias. La recepción que hemos tenido acá es muy buena porque vemos que el sector académico de Córdoba entiende que esto es necesario, no solamente para la sociedad sino para su segmento, los estudiantes. Porque no es lo mismo el chip cultural, en este paradigma, de las personas que tienen cincuenta años que las que tienen veinte. (Entrevista al gerente de empresa)

De este modo, se construye en los discursos una asociación entre la economía circular, la economía del conocimiento y la innovación. Las universidades deben estar al servicio de la transición a partir del desarrollo de innovaciones técnicas que permitan resolver los problemas que limitan el crecimiento del sector. Dichos problemas se vinculan, en primera instancia, con la factibilidad de recuperación de desechos y su consecuente conversión en materias primeras al incluirse en nuevas cadenas de valor. En definitiva, desde estas perspectivas, las universidades deben estar orientadas al mercado y a la resolución de los problemas técnicos que se presentan, y brindar soluciones a la industria.

A su vez, se resalta la idea de un cambio cultural que involucra a las nuevas generaciones y que se expresa en nuevas pautas de consumo que valoran la sostenibilidad. Este nuevo “chip cultural” demanda, por una parte, adecuaciones en los currículos formativos de acuerdo con los nuevos esquemas productivos y, por otra parte, nuevos procesos de certificación que colaboren con la instauración de la narrativa circular:

Otra cuestión: el problema de la economía circular en Latinoamérica.

Vos hablas de reciclado, economía circular y un producto de valor agregado, y en el imaginario del consumidor es de mala calidad o es un descarte.

Entonces cuando vos querés salir de una oferta productiva que termina saliendo más cara que una casa hecha con ladrillos sacados de una cantera, tu diferencial, además de lo ambiental, lo económico parece que lo perdés. Bueno, hay que trabajar en lo técnico entonces. Poder tener este esquema de organización de universidades que te ayudan a investigar sobre tu producto permite salir comercialmente con otros datos. “Mi casa que la estoy haciendo con plástico es un 50% más aislante de altas temperaturas”. Entonces te sale más cara la pared, pero en dos años vas a gastar menos energía por calefacción. Entonces tiene un análisis económico que permite hacer que el sector crezca. Logramos que esa empresa acceda a la certificación. Eso permite tener un argumento comercial más potente, vender más, crecer más, generar más empleo, tracciona más el sector.

Todo ese paraguas académico y técnico nos permite pensar en el crecimiento de las empresas del sector. (Entrevista a autoridad del CEC)

El rol de las universidades en la dimensión del apoyo técnico tiene una doble función: los conocimientos específicos que aportan a la resolución de “problemas productivos” y que requieren de innovaciones técnicas; y el desarrollo de pruebas y experimentos que necesitan infraestructura —como laboratorios— para el cálculo del rendimiento de los nuevos materiales, su vida útil en su nueva presentación y la estimación de su impacto ambiental. Estas validaciones técnicas son esenciales para la instauración del relato de la circularidad y la reproducción social de su valoración, en contraposición a los imaginarios que asocian el reciclaje a la baja calidad.

En definitiva, las universidades han sido claves en el sector de la EC para el desarrollo de las innovaciones que eran su condición necesaria. En esta perspectiva, las universidades deben estar orientadas a la resolución de las necesidades de las empresas que buscan atender problemáticas sociales/ambientales como estrategia de creación de valor compartido y crecimiento económico, y no a la resolución directa de estas problemáticas sin la mediación empresarial. Esta articulación estratégica de privados y universidades permite la legitimación social y empresarial que orienta las pautas de consumo poblacionales.

Modelos de gobernanza: la gobernanza empresarial

Tal como se ha desarrollado, la gobernanza es un concepto que se refiere al proceso de desjerarquización del Estado en la toma de decisiones a partir de la inclusión de otros actores en el proceso. Frecuentemente, en la toma de decisiones no participa de modo equitativo una diversidad de actores de la sociedad civil tales como ONG, movimientos sociales, comunidades organizadas, entre otros espacios de participación, sino que las decisiones suelen ser tomadas por el sector empresarial. En efecto, en los discursos analizados son frecuentes las alusiones a la centralidad de las empresas en el proceso de gobernanza del CEC:

La gobernanza va a ser de las empresas. Y va a haber mesas de las empresas con el sector público, de las empresas con el sector académico y con el tercer sector. Porque somos actores que estamos vinculados.

Pero bueno, la definición de la gobernanza la tienen que poner las empresas. Porque son las empresas las que tienen que transformarse, las que mueven la aguja, digamos, las que generan la riqueza. Nosotros, el Estado en todos sus niveles, participamos de un 20% del PBI. Nosotros no generamos riqueza. Sino que son las empresas las que tienen que empezar a transformarse. Nosotros apostamos. Todo este tiempo hemos conocido el nivel de empresarios que tenemos, la conciencia y el compromiso que tienen, que se piensan como empresas B, digamos. Es un compromiso. No es el empresario tradicional, sino un empresario con conciencia. Nosotros apostamos a ese ecosistema y obviamente lo vamos a acompañar para que crezca lo máximo posible. (Entrevista a funcionario municipal ¹ )

Desde el Estado local se construye la legitimidad de los actores en el proceso de gobernanza en función de la riqueza que genera cada sector socioeconómico. Desde esta perspectiva, la hoja de ruta de la gobernanza debe ser definida por los empresarios, ya que son ellos quienes generan la riqueza, medida según el aporte al producto bruto interno. Esta perspectiva se justifica al exaltar las características del empresario “tipo” cordobés: comprometido, consciente, respetuoso del medio ambiente, y preocupado por acceder a las certificaciones B.

En este esquema, en el que la participación se legitima de acuerdo con el aporte al PBI, el Estado entiende que no debe ocupar un lugar central, ya que su aporte agregado es “pequeño”, por lo cual sostiene que “no generan riqueza”. Desde esta perspectiva, el rol del Estado debe orientarse a: la creación de un marco cultural y la promoción de pautas de consumo que sostengan la economía circular; brindar un marco normativo propicio para potenciar el desarrollo de esta industria (basado en el control del cumplimiento de las normativas vigentes, en un régimen de promociones y exenciones, y en certificaciones que legitimen la vinculación ambiental); y dinamizar el proceso de clusterización de modo activo. Así, aunque el Estado local afirme que no genera riqueza, es ciertamente un pilar fundamental del sector empresario.

De esta manera, la empresa es construida discursivamente como la célula mínima de generación de riqueza. Es llamativo en este punto la ausencia de alusiones o reconocimiento del rol de los trabajadores del ambiente, los recuperadores urbanos y los trabajadores de la economía circular y popular, y la consecuente ponderación de su aporte al PBI. Este silencio tiene su correlato en la invisibilización de los aportes de los trabajadores como unidad mínima económica y ambiental, y su consecuente exclusión de la gobernanza del clúster (ver el apartado “Exclusiones”).

Los empresarios son percibidos como líderes que tienen la capacidad de resolver problemas y generar cambios sociales:

Esto es lo que dice la teoría del desarrollo local: cuando los líderes convergen, hay cambios sociales ¿Cuándo convergen los líderes? Por lo general, cuando hay grandes crisis. Dijimos: “Por qué no proponemos algo que sea bello en vez de una gran crisis. Entonces si construimos casas —mucho símbolo—, recuperemos lo ambiental —mucho simbólico—. A todo el mundo le interesa, y se va construyendo el valor entre las organizaciones mientras nos entrelazamos, mientras bajamos la conflictividad”.

El clúster es entendido como un espacio de encuentro entre empresarios que habilita la creación de redes de confianza, las cuales, a su vez, permiten reducir la conflictividad social. Esos lazos de confianza son la plataforma desde la que los líderes pueden dar respuesta a problemáticas de diverso tipo, incluso sociales, tales como la pobreza o la falta de escolaridad. Desde estos discursos, la articulación empresarial reduce la conflictividad social y permite la circulación de los diversos tipos de capital: cultural, social y económico. El “desbloqueo” de la circulación de capitales redundaría en desarrollo por derrame.

En los discursos analizados, esta idea del derrame económico es hegemónica y parte de un optimismo y una confianza en el rol económico y social que los “líderes” empresarios desarrollan en el proceso social. En efecto, son minoritarios los discursos acerca de políticas concretas ⁴ orientadas a materializar el desarrollo, entendido como un proceso social y cultural más complejo que el mero crecimiento económico. Por el contrario, se espera que el crecimiento económico per se funcione como motor del empleo y, por extensión, de un proceso de distribución de la riqueza.

De las entrevistas realizadas se infiere que, en la actualidad, el clúster se encuentra atravesando un proceso de reestructuración y formalización a partir de su conformación como asociación civil. En este proceso se han elegido las autoridades y se encuentran en revisión los criterios de admisión y permanencia.

De la mano de este proceso de formalización se comienza a producir un desplazamiento del Estado y de las funciones de dinamización desarrolladas hasta ahora. Este progresivo desplazamiento es bien valorado por parte del sector empresario y se fundamenta en la perspectiva económico-política, en la que los empresarios son percibidos como la unidad social de crecimiento económico:

¿Cuáles son los pros y contras que tenemos? Como pro, que el Estado municipal haya tomado esto hace que se pueda discutir esto. Si vos no tenés un acompañamiento del sector público que sepa a lo que te dedicas y poder promocionarlo, es difícil poder crecer y potenciarte. Del otro lado, si tenés un Estado que lo promociona, tenés herramientas que favorecen más a un sector que hace que crezca y se destaque. Los contras: Lo que veo es que la asociación a lo público muchas veces tiene una asociación negativa. Sobre todo en este último tiempo: “todo lo público es malo”, digamos. El Estado es una máquina de gastar plata y no sirve para nada, y en realidad. Entonces lo malo sería que eso quede ahí. Entonces por eso es importante el clúster, para mostrar que hay un sector privado pujante, que desarrolla empleo, que factura, que genera muchísimo dinero por mes, no solamente en Córdoba, sino en exportaciones. La contra sería que se mantenga ahí en el Estado, porque después pasa otra gestión donde no es importante la economía circular y se cae. Entonces la transferencia de ese empuje del público al privado garantiza que sea sostenible y se mantenga en el tiempo. (Entrevista a autoridad del CEC)

Así, en estos discursos, los empresarios locales son significados como pujantes, facturadores, desarrolladores de empleo y exportadores, lo cual contrasta fuertemente con el imaginario social hegemónico sobre el Estado, entendido como ineficiente y derrochador —discurso que se ha acentuado a partir del cambio de gobierno a nivel nacional a partir de finales del 2023—. A diferencia de lo que plantea Alfie Cohen (2013) cuando dice que el proceso de gobernanza es una estrategia para recuperar la legitimidad por parte de empresas, el proceso de clusterización analizado emerge no solo como una estrategia de crecimiento económico, sino como estrategia de legitimación de las funciones estatales a partir de colocar como actores centrales a las empresas.

En los discursos analizados se identifica la existencia de un imaginario en torno a dos modelos de gobernanza: uno completamente atravesado por la presencia y el rol del Estado como articulador del proceso de clusterización. En este modelo, el Estado es preponderante y protagonista del proceso, define su estructura y selecciona, de acuerdo con su conveniencia y proximidad, los representantes privados y académicos que participan del proceso. Y un segundo modelo, definido como gobernanza empresarial, en el que el Estado es dinamizador del proceso de clusterización, puede asumir un rol protagonista solo en sus comienzos y progresivamente debe transferir el “empuje” al sector privado. En este esquema, la estructura es definida por los empresarios a partir de sus representantes “naturales” establecidos por el mercado.

Los entrevistados, en general, coinciden en que el primer modelo descrito impide la apropiación por parte del sector empresario y genera altos grados de dependencia, lo cual imposibilita la institucionalización del clúster emergente. Por el contrario, la gobernanza empresarial es valorada positivamente, ya que promueve el empoderamiento y la apropiación empresarial y su consecuente institucionalización. Esto aumenta las probabilidades de convertirse en política de Estado al darle un impulso inicial a través de financiamiento y promoción. Es en este sentido que debe entenderse la idea de “catalizador”, como acelerador de la asociatividad privada.

Así, el CEC se encuentra atravesando por un proceso de reestructuración a partir del incipiente desplazamiento del Estado como dinamizador, lo cual configura una gobernanza empresarial. Esto supone la transferencia del poder decisorio y de establecimiento de la hoja de ruta del clúster a los empresarios y la profundización de la lógica económica, ya que “debería funcionar como una empresa”. Así, la gobernanza empresarial debería estar orientada a la maximización de las ganancias, a aumentar la producción y orientarla al mercado externo. Los parámetros ambientales y sociales son subsidiarios en este proceso.

Como se ha analizado, la política de clusterización general desarrollada en la provincia tiene por objetivo el crecimiento económico y el posicionamiento en mercados internacionales. En particular, la experiencia del CEC ha sido exitosa pues ha generado un espacio de cooperación entre empresas, mediatizado por el Estado, donde este establecía las metas y estrategias como políticas públicas. El progresivo repliegue del Estado respecto de estas funciones plantea, en primera medida, el interrogante acerca de cuál será el rol del Estado en esta nueva estructura y cuáles serán los espacios de acompañamiento, monitoreo y control de la hoja de ruta establecida por la gobernanza empresarial. Más aún, pues el objetivo del clúster es el crecimiento económico y la dimensión ambiental es subsidiaria en este proceso. Estos riesgos coinciden con algunas de las advertencias que realiza Alfie Cohen (2013) sobre el desarrollo de la economía neoinstitucional y su articulación con la visión gerencialista que impulsa el predominio de gobiernos empresariales. Esta gobernanza empresarial coordina sectores políticos de acuerdo con las preferencias de los actores involucrados. Así, la transferencia de la gobernanza al sector empresario permite la implementación de estrategias y planes en función de los intereses autorreferenciados de los actores en la red, más que del interés colectivo.

En definitiva, los discursos analizados se basan en una perspectiva teórica sobre el crecimiento económico que establece una conexión entre las ventajas competitivas y los problemas sociales y ambientales. Se exalta que son los empresarios los sujetos capacitados para brindar soluciones a estas problemáticas, lo cual invisibiliza la responsabilidad del empresariado mundial en la generación de estas problemáticas y el rol del Estado en su gestión/resolución. Esta teoría representa una renovación de la mano invisible de Adam Smith, ya que sostiene que los empresarios, animados por su interés económico, brindarán soluciones a problemáticas complejas que el Estado no ha podido resolver. En este esquema, se espera que se produzcan por derrame procesos de redistribución económica y aumento del empleo. De allí que se incentive la gobernanza empresarial como esquema de gobierno poblacional.

Exclusiones

En el estudio de la configuración de la gobernanza es igualmente importante el análisis de las asociaciones que son impulsadas, es decir, las inclusiones y las exclusiones, ya que estas dan cuenta de la conformación de la identidad organizacional a partir de la percepción del nosotros/ ellos. En principio, la participación en el clúster busca ser amplia a partir de incentivar la incorporación de aquellas empresas que se autoperciben parte de la EC. En estos discursos se reconoce que el concepto de EC es amplio y que sus límites son difusos, por lo que se plantea la dificultad de establecer una línea de demarcación estricta sobre las exclusiones en cuanto a las empresas. Así, se encuentra en debate la incorporación de grandes empresas trasnacionales propias de la economía lineal que afirmen un discurso próximo y transitivo al esquema circular.

Sin embargo, esta amplitud contrasta fuertemente con la exclusión del sector de recuperadores urbanos de la estructura de gobernanza del clúster. Se trata de un sector fundamental para el desarrollo de la industria del reciclaje y de la EC:

En esta instancia, no. De hecho, ellos tienen un clúster propio, el de recuperadores. Fue una discusión amplia, que teníamos que convocar, que nos unía. Y nosotros por ahí entendemos que las empresas tenemos una realidad de gestión distinta a la cooperativa. Las necesidades son distintas. Las formas de trabajo son distintas. No digo que una buena y otra mala. No quiero que se malinterprete. Nosotros trabajamos con cooperativas y entendemos que en Argentina genera muchísimo empleo, y permite pasar de situaciones muy vulnerables a situaciones bastante mejor.

Pero cuando tenés que analizar un sector y trabajar en el desarrollo de políticas públicas, no son lo mismo las políticas públicas para las cooperativas que para las empresas. En algunos casos, si unificamos, salen desbeneficiadas las cooperativas porque hay algunas cosas que no se comparten jurídicamente. Entonces, en este contexto, si bien articulamos, el objetivo es que los dos clúster trabajen en conjunto. Para poner un ejemplo de la visión privada, nuestra empresa compra plástico y le compramos a todas las cooperativas de Córdoba. Articulamos constantemente. Mientras las cooperativas mejor trabajo tengan, es mejor para los privados que lo procesamos. Pero para la dinámica del sector, en ese momento se consideró […] De hecho, el clúster está conformado por empresas de economía circular. (Entrevista a autoridad del CEC y al gerente de empresa)

En efecto, fruto de la política de clusterización provincial, se creó en 2022 el Clúster de Reciclaje que nuclea a una parte de los recuperadores urbanos organizados en cooperativas (Ministerio de Ambiente y Economía Circular de la Provincia de Córdoba, s. f.). Es importante señalar que Argentina cuenta con un nutrido sector de recuperadores conformado por poblaciones vulnerables que han encontrado en el reciclaje una fuente de empleo autogestionada. Se trata de un sector que estuvo caracterizado por la informalidad y la precariedad, y que ha logrado organizarse en cooperativas de trabajo, lo que ha mejorado sus condiciones laborales y de vida.

Si bien desde los discursos públicos se resalta la centralidad de este sector para el desarrollo exitoso de la EC (Gobierno de la Provincia de Córdoba, s. f. b), su exclusión del CEC y la consecuente creación de otro clúster resulta llamativa. Los argumentos que sostienen esta división se refieren a la percepción de diferencias organizativas y legales entre los actores. Sin embargo, destaca la ausencia de una comisión de trabajo que enlace ambos sectores. En otras palabras, la conformación de dos clústeres separados que organizan de modo diverso sectores que conforman la misma industria del reciclaje presenta como riesgo que los trabajadores del ambiente no son incorporados al esquema de gobernanza del CEC, que cuenta con un desarrollo más sólido dado el “empuje” del Estado.

Esta exclusión supone un revés a la consigna creada por los/as recuperadores/as: “reciclaje con inclusión social”. En otras palabras, el CEC está fuertemente orientado al crecimiento económico, mientras que la dimensión social del proceso no está incluida en el esquema de gobernanza. Por el contrario, se presenta un imaginario que asocia el desarrollo con el derrame que se generaría por la aceleración económica producida por la gobernanza empresarial. Se espera que esta asociatividad empresarial acelere la innovación tecnológica y técnica denominada “cuarta revolución industrial” y produzca, por extensión, la reintegración social como “externalidad” positiva.

Si bien las empresas nucleadas en el CEC son de triple impacto (social, ambiental y económico), ello no se traslada a la estructura de gobernanza del clúster. En efecto, esta disgregación de sectores que conforman la recientemente reconocida industria del reciclaje se expresa también en las políticas públicas desarrolladas por las diversas reparticiones estatales a nivel local: mientras que en el ente BioCórdoba destaca una visión productivista orientada al crecimiento económico como efecto de la gobernanza empresarial, la Dirección de Economía Circular de la Secretaría de Ambiente Sustentable y Economía Circular se concentra en la creación de políticas públicas orientadas a la inclusión social del sector de recuperadores:

Nosotros todo esto lo armamos con tres patas. Una que tiene que ver con la sostenibilidad ambiental. Que esto pueda dar algún tipo de respuesta ambiental. Reducir, mitigar, desacelerar algo del modelo productivo lineal que existe hoy por hoy que es el extractivismo, desarrollo y residuos. Después buscamos que tenga un equilibrio económico, una justicia económica, que esta sostenibilidad ambiental reconozca de igual trabajo en términos económicos, no solamente simbólico, de reconocimiento.

Y la tercera parte es la inclusión sociocultural de esos sectores no solo al modelo productivo sino al plan de gobierno más integral, ¿no? Que los trabajadores y las trabajadoras de estos programas se sientan parte de la ciudad, incluidos culturalmente. No solo desde lo económico, sino que haya un reconocimiento de los otros sectores y que este sector se sienta incluido con un aporte a la ciudadanía en su totalidad. Esos son un poco los objetivos, más las metas-objetivos que nos planteamos. (Entrevista a funcionario municipal ² )

En el diseño de políticas públicas desarrolladas por esta secretaría se incorporan las dimensiones ambiental, económica e inclusión sociocultural. Desde esta mirada, se afirma que el crecimiento económico que se da dentro del capitalismo requiere de propuestas concretas de redistribución de la riqueza y de esquemas productivos alternativos al lineal. Así, se produce una tensión entre el crecimiento por productividad circular e inclusión social que se expresa también en las políticas públicas desarrolladas por las diversas reparticiones estatales a nivel local.