Ciencia Política

2.2 El concepto de referencial de Pierre Mulleren algunos instrumentos de la Política Pública de Desplazamiento en Colombia

¹⁰

La política pública de desplazamiento forzado en Colombia es un referente del Estado en acción que, a partir de la década de los noventa, reconoce formalmente la existencia de personas víctimas ante el recrudecimiento desmedido del conflicto armado entre fuerzas armadas irregulares y las fuerzas armadas del Estado Colombiano. Antes de la promulgación del primer documento de política pública (Conpes 2804 de 1995), el Estado colombiano no reconocía ni la existencia de una situación de conflicto armado ni mucho menos víctimas de este flagelo. Para este actor las personas que salían huyendo de sus territorios como consecuencia del fuego cruzado de los actores armados, eran simples migrantes que iban de un territorio a otro en busca de unas mejores condiciones de vida. Como puede notarse, la negación del fenómeno y de las víctimas puede considerarse como el primer referencial¹¹ que da cuenta de la inacción del Estado por muchos años, lo que permitió un desbordamiento de la problemática, y por ende, la violación sistemática de los derechos fundamentales de cientos de colombianos y colombianas.

A través del primer instrumento de política pública enunciado (Conpes 2804 de 1995) se desarrollan los lineamientos de la Política “El Salto Social” (Plan Nacional de Desarrollo 1995-1998), en relación a la atención integral a la población desplazada. Esto supuso un cambio en la imagen que pasó de la negación del fenómeno y sus víctimas por parte de la institucionalidad, a otro escenario donde no solo se reconocen, sino que además se diseña la primera ruta de atención e intervención.

Ahora bien, dicho cambio, más que un asunto de voluntad política del gobernante de turno, obedeció a la presión que actores, tanto del ámbito doméstico como internacional, hicieron frente al tema. Unos de los primeros actores en pronunciarse al respecto fueron la Conferencia Episcopal Colombiana junto a la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (2006),¹² entidades que a partir de un estudio sobre el fenómeno,¹³ develó los primeros datos sistemáticos sobre el fenómeno. Dicho estudio sentó las bases para una definición precisa del fenómeno del desplazamiento y sus víctimas en la medida en que permitió confrontar el referencial que hasta ese entonces no reconocía formalmente la existencia del fenómeno o negaba el mismo. Esta perspectiva cambió la tendencia impuesta desde mediados del siglo XX, cuando el desplazamiento por violencia se asimiló a la “normalidad migratoria del país”, en un intento por desconocer esta tragedia humanitaria. Desde este momento, “el desplazamiento forzado ya no podía ser ignorado por la sociedad” (Conferencia Episcopal Colombiana y Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, 2006, p. 14).

El anterior contexto de posicionamiento del fenómeno del DF y sus víctimas, puede considerarse como el mecanismo de presión que forzó al Estado colombiano a avanzar en la expedición de los primeros documentos de política pública que abordaron el tema, tal es el caso, por ejemplo, del Conpes 2804 de 1995 que estableció el Programa Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, así como la primera ley, la 387 de 1997, que reconoció de modo formal e institucional el desplazamiento, no simplemente como un fenómeno migratorio, sino como una de las modalidades atentatorias de los derechos fundamentales de los ciudadanos que quedaban expuestos en medio del fuego cruzado de actores armados (Fuerzas Armadas de Colombia y grupos al margen de la ley).

En el anterior contexto de reconocimiento, se aprecia que en el caso del Conpes 2804 de 1995 el desplazamiento forzado se asume como una violación al derecho internacional humanitario, a través del cual se materializan la vulneración simultánea tanto de derechos civiles y políticos como económicos, sociales y culturales. En dicho documento se destaca que dentro de la población desplazada se reconocen a las mujeres y los jóvenes como los más afectados; ellas alcanzaban para ese entonces el 58.2% del total de la población, con una representación de la mujer cabeza de familia en un 36%.¹⁴ Dentro de esta dimensión, al retomar los elementos de percepción del referencial de Muller, se subraya el referencial de reconocimiento del fenómeno del desplazamiento y de sus víctimas, y dentro de estas a las mujeres, lo que permite destacar la importancia que empezaba a tener en el manejo y definición de la problemática la idea de articulación entre el Estado y la sociedad civil.¹⁵

En este proceso las organizaciones de mujeres han jugado un papel político clave para que dentro de la definición del desplazamiento, más allá de su reconocimiento genérico, se incluyeran las necesidades diferenciadas y de atención que las mujeres como grupo mayormente afectado deberían tener en el marco de la ruta de atención. Nótese como esta forma de representación del fenómeno y sus víctimas se plasman en acciones como la participación de actores públicos y privados: gobiernos locales y regionales, iglesia, organizaciones comunitarias, Organizaciones no Gubernamentales y entidades del Estado como la Red de Solidaridad Social en su atención (mediadores¹⁶ en la perspectiva de Muller).

El Conpes 2804 de 1995 fue actualizado dos años más tarde por el Conpes 2924 de 1997, en términos de lo relacionado con la estructura y competencias institucionales, los sistemas de información y las fuentes de financiación de la política. Este último destaca en términos de perspectiva de género que las mujeres desplazadas junto con la población infantil y las personas de la tercera edad serían preferiblemente atendidas. Dentro de esta dimensión, al retomar los elementos de percepción del referencial de Pierre Muller, el referencial de reconocimiento del fenómeno, de sus víctimas y dentro de estas a las mujeres, permite destacar que además de lo que introdujo el Conpes 2804 de 1995 en materia de articulación entre el Estado y la sociedad civil, se sumó una nueva imagen: lo territorial (Conpes 2924, 1997), como un referente sustantivo a la hora de materializar las medidas de atención para la población desplazada. Es así como dentro de los valores que emergieron (marcos generales de actuación), el reconocimiento a la diversidad étnica, cultural y social, así como lo relativo a la igualdad, la no discriminación y la atención diferencial para niños, personas de la tercera edad y las mujeres cabeza de familia, vinieron a ponderarse como elementos sustantivos en el modo como el Estado debía asumir el cuidado de estos grupos poblacionales. Así, es posible afirmar un nuevo referencial (en este caso, lo territorial) como un nuevo marco de comprensión de la política pública que precisa intervenciones focalizadas, es decir, orientadas a las necesidades de grupos específicos.

Recordemos que el documento Conpes 2924 de 1997 estableció las recomendaciones que permitieron estructurar los lineamientos de la política para la atención, protección, consolidación y estabilización socio-económica de los desplazados por la violencia en Colombia. Estos lineamientos políticos fueron plasmados en la Ley 387 de 1997 que estableció la responsabilidad del Estado en la formulación de políticas y en la adopción de las medidas necesarias para la prevención del DF y para la atención integral de las víctimas. Esta ley fue reglamentada tres años después de su expedición, a través del decreto 2569 de 2000.

En la Ley 387 se establece una imagen cognitiva concreta del desplazado, al enunciar que este es:

toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno; disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar drásticamente el orden público. (Ley 387, 1997)

Esta definición y delimitación del desplazado, si bien es importante en materia de política, puede considerarse como un enunciado genérico en el sentido en que no integra dentro de la imagen cognitiva la representación de afectación diferencial, que ya organismos estudiosos del fenómeno habían enunciado. Además, no reconoce la afectación que como grupo sufren las familias desplazadas ni el impacto que sobre las comunidades genera el fenómeno, lo que permite afirmar una imagen cognitiva alejada de la realidad de miles de colombianos(as) que antes que desplazarse de modo individual lo han hecho de forma colectiva.

En referencia a elementos que pudiesen expresar una posible perspectiva de género, se destaca lo relacionado con la idea del plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, de brindar atención especial a las mujeres y niños, con preferencia a aquellas que gozaran de la condición de ser cabeza de familia y/o viudas. Asimismo, se instó a la entonces denominada Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer dar prelación en sus programas a estos grupos vulnerables. Llama la atención, si se contrasta esta idea con las ya enunciadas en los anteriores documentos de política analizados, una especie de repertorio de respuestas, que si bien expresaban la intencionalidad de una atención diferencial, no necesariamente fueron traducidas a lo largo del tiempo en acciones concretas que vayan más allá del plano meramente prescriptivo. En otros términos, dos años después del primer documento de política pública para la atención del fenómeno, y pese a los esfuerzos del gobierno nacional, además de la presión de organizaciones de desplazados y de mujeres, la situación de resarcimiento de los derechos vulnerados no seguían siendo más que meras intencionalidades.

En la Ley 387 de 1997, el referencial que se identifica va a hacer énfasis no solo en lo que atañe al reconocimiento del fenómeno y de sus víctimas (en concordancia con lo enunciado en el Conpes 2804 de 1995), sino además en la responsabilidad que el Estado Colombiano debía asumir en términos de acciones para resarcir los derechos vulnerados a la población civil. Paralelamente a este referencial se aprecia uno distinto que dio lugar a que nuevos actores del contexto internacional entraran a jugar un papel determinante en el conjunto de acciones requeridas para la atención de las víctimas. Lo que por un lado podría haber sido un indicador de la magnitud que el fenómeno había tomado para ese entonces, y el lugar que nuevos actores públicos y privados empezaron a tener dada la grave crisis humanitaria que ya el fenómeno había alcanzado, por el otro, podría reflejar la baja capacidad de respuesta del Estado Colombiano que, ante su débil institucionalidad y ante la escasez de recursos económicos, debió sacar del contexto doméstico el fenómeno para buscar alianzas por fuera de los actores que en el contexto nacional podrían jugar un papel clave.

Otro aspecto a destacar de lo enunciado por la Ley 387 de 1997 y que el referencial enfatizó dentro de las imágenes cognitivas, se relaciona con el hecho de volver a señalar la necesidad no solo de atención a las víctimas, sino lo relativo a la atención diferencial de dos grupos sociales considerados de mayor vulnerabilidad: los niños(as) y las mujeres viudas y cabeza de familia (esta idea como imagen cognitiva es consecuente con lo que el Conpes 2804 de 1995 ya había indicado), demostrando una continuidad, al menos en el plano discursivo, en el referencial que el gobierno de Ernesto Samper empezó a advertir no solo para prevenir el fenómeno, sino también para asistir y atender de un modo integral a las víctimas.

Otro de los documentos de política pública analizados fue Conpes 3057 de 1999 que propuso un plan de acción para mejorar los mecanismos e instrumentos para la prevención, protección, atención humanitaria, retorno, reubicación y la estabilización socioeconómica de la población desplazada por la violencia, lo anterior a partir de la reorganización y simplificación del marco institucional de atención, así como lo relativo a los sistemas de información. En este Conpes las medidas institucionales para el reconocimiento del fenómeno y de sus víctimas van a hacer énfasis en el fortalecimiento de la institucionalidad encargada de la atención de la población desplazada, dado que si algo se había denotado en los años previos a la expedición de dicho referente de política era la gran dispersión institucional que imperaba en la atención de este grupo poblacional en los diversos ámbitos territoriales. De ahí que al referencial de lo territorial que se identificó en el Conpes 2924 de 1997, se sumó lo relativo a un nuevo referencial que enfatizó el fortalecimiento de lo institucional, como un modo de mejorar los mecanismos de prevención, protección, atención humanitaria, retorno, reubicación y estabilización socio económica para la población desplazada.

Ahora bien, lo anterior se expresó mediante una serie de normas (objetivos concretos) relacionadas al énfasis en el mejoramiento de las alertas tempranas y la presentación de los servicios brindados a la población vía el establecimiento de alianzas entre actores públicos y privados (ONG, Agencias Internacionales). Se destaca que dentro de las imágenes cognitivas que este referencial subrayó, el énfasis en la atención diferencial de los grupos poblacionales afectados (lo cual es consecuente con lo que otros documentos de política pública ya habían destacado, caso Conpes 2804 de 1995). Al respecto se acentúa la necesidad de prestar particular atención a la situación de las mujeres y los niños, por considerarlos grupos de mayor vulnerabilidad¹⁷ frente a otros.

Al confrontar el referencial sobre lo territorial presente en el Conpes 2924 de 1997, con el referencial identificado en el Conpes 3057 de 1999 (fortalecimiento a la institucionalidad), es posible, siguiendo a Jobert (2004), reconocer que el tránsito de un referencial a otro no implica necesariamente la sustitución de uno por otro, sino que por el contrario ambos pueden co-existir, llegando a configurar lo que el autor denomina el núcleo duro del antiguo referencial, junto a los elementos nuevos que caracterizan al nuevo referencial. Es así como se identifican al menos tres referenciales que enfatizan marcos de acción e imágenes cognitivas actuando de modo paralelo en el periodo 1995-1999: (1) el referencial de reconocimiento del fenómeno; (2) el referencial sobre lo territorial que reconoce dentro del fenómeno la diversidad étnica, cultural, social y de afectación diferencial; (3) el referencial que enfatiza la necesidad de fortalecer la estructura institucional de atención a la población desplazada.

El Conpes 3115 de 2001, puede considerarse el sustento presupuestal del Conpes 3057 de 1999 en la medida en que determinó la distribución presupuestal sectorial para la atención a la población desplazada a través de la estrategia de programas y proyectos de las entidades del orden nacional. Este instrumento de política no hace alusión alguna a mecanismos de atención diferenciada para grupos vulnerables como las mujeres; su lugar, podría afirmarse, fue el de sustentar y fortalecer la dimensión de la institucionalidad ya señalada en el Conpes 3057 de 1999.

Por su parte el Conpes 3400 de 2005 ¹⁸ fue mucho más explícito en términos de la acciones diseñadas para la protección de los derechos de la población desplazada, así como lo relativo al diagnóstico de la afectación diferencial del fenómeno. Este pareciese ser el instrumento de política pública que posibilitó la concreción del referencial sobre lo territorial y el de fortalecimiento de lo institucional, en la medida en que el referencial identificado va a enfatizar en un conjunto de acciones para mejorar la capacidad institucional requerida para la atención oportuna de los desplazados, lo cual pasa necesariamente por contar con acciones coordinadas en los diversos ámbitos territoriales y una mayor asignación presupuestal. A lo anterior se agrega el énfasis que se da en este instrumento, en términos cuantitativos, para demostrar que las mujeres seguían siendo el grupo poblacional de mayor afectación al representar para ese entonces un 50,3% del total de la población desplazada (afectación que ya se había visibilizado en el Conpes 2804 de 1995, donde se afirmaba que el 53% de la población desplazada entre diciembre de 1995 y diciembre de 1996, eran mujeres). Nuevamente, lo anterior permite reconocer que la aparición de un referencial (es decir, una imagen sobre un determinado fenómeno) distinto no implica la desaparición de los anteriores, en la medida en que los existentes pueden co-existir en función de aportar al mejoramiento del asunto público objeto de abordaje.

Otro de los documentos analizados que aportó elementos de análisis para la aplicación del referencial de Muller fue la Ley 1448 de 2011.¹⁹ Esta, denominada “Ley de Víctimas y Restitución de Tierras”, dicta medidas de atención, asistencia, y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno, además de establecer un conjunto de medidas en el marco de lo que se denomina Justicia Transicional,²⁰ a fin de avanzar en el goce efectivo de los derechos, el conocimiento de la verdad, la justicia y la reparación bajo la idea de no repetición y materialización de los derechos constitucionales que a lo largo de varias décadas se vulneraron a las personas desplazadas.

La Ley 1448 de 2011, permite denotar cambios en los elementos del referencial instaurado en el gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002-2010), que privilegió un discurso de no reconocimiento de la situación del conflicto armado interno, bajo el marco de una imagen cognitiva instaurada desde el gobierno de Estados Unidos de terrorismo, dado los eventos del 11 de septiembre de 2001 donde organizaciones terroristas internacionales atacaron lugares emblemáticos de la principal potencia económica y militar de ese entonces.²¹ Con la llegada al gobierno de Juan Manuel Santos, es evidente el reconocimiento de víctimas (ya no solo las desplazadas) en el contexto de la situación del conflicto armado interno y el establecimiento de una serie de acciones encaminadas al goce efectivo de los derechos. Nótese adicionalmente cómo el nuevo referencial marca también un nuevo discurso, donde se reconoce que la principal causa del conflicto armado que generó el alzamiento en armas de actores al margen de la ley como las Farc, es de origen agrario, dada la concentración de la tierra en élites económicas y políticas, y la consecuente expropiación que sufrieron miles de colombianos a lo largo de varias décadas.

Es fundamental señalar que en el marco de este instrumento de política pública (Ley 1448, 2011), el nuevo referencial va a estar acompañado de un discurso que además de prescribir como intencionalidad del Estado el resarcimiento del goce efectivo de los derechos de las víctimas, busca emprender acciones que garanticen la no repetición de los causantes de la violación sistemática de los derechos fundamentales de la población civil afectada por la situación de conflicto armado. A lo anterior se suma un referencial que va a armonizarse con el llamado no solo de la población civil en Colombia, sino de actores sociales e institucionales tanto del contexto doméstico como internacional en relación a la terminación definitiva del conflicto armado para avanzar tanto en un escenario de reconciliación nacional como de una situación de paz duradera y sostenible. La anterior representación se asocia con la noción de referencial global de Muller en la medida en que indica una representación general alrededor de la cual se van a organizar en adelante todas las acciones relacionadas con la política pública de desplazamiento en Colombia. Recordemos que para el autor el referencial global es una representación general alrededor de la cual van a ordenarse y jerarquizarse las diferentes representaciones sectoriales.

Ahora bien, al reconocer los elementos que sustenten expresiones de un enfoque de género, la Ley 1448 de 2011 traza como uno de sus principios de acción (dimensión normativa en el referencial de Muller) lo relativo a un enfoque diferencial. A través de su inserción se reconoce, quizás con mayor fuerza al compararse con lo expresado en otros instrumentos de política pública, que en el marco del conflicto armado existen poblaciones con características particulares en razón de su edad, género, orientación sexual, situación de discapacidad, etc., que deben tenerse en cuenta a la hora de adelantar las medidas trazadas por el Estado, encaminadas además a brindar ayuda humanitaria, atención, asistencia y reparación integral. Cabe resaltar cómo en esta ley ya no solo se ponderan como variables diferenciales lo relativo al género y la edad, sino también la orientación sexual y la situación de discapacidad, lo que permite que las garantías y medidas de protección se amplíen a grupos sociales (entre ellos las mujeres) que en anteriores instrumentos de política no se consideraban en situación de alto riesgo. De este modo, los diversos grupos de riesgo, a saber: mujeres, jóvenes, niños y niñas, adultos mayores, personas en situación de discapacidad, campesinos, líderes sociales, miembros de organizaciones sindicales, defensores de derechos humanos y víctimas de desplazamiento forzado, son ahora objeto de especial atención y protección en la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. De este modo, las acciones trazadas deben ser estructuradas con criterios diferenciales acordes con las particularidades y el grado de vulnerabilidad de cada grupo.

A continuación, como un modo de sintetizar los diversos referenciales identificados se presenta el Esquema 2 con los principales elementos de percepción identificados del referencial de Muller, y de la perspectiva de género contrastados con los respectivos periodos de gobierno.

Esquema 2: Elementos de Percepción Identificados en los documentos Conpes desde el referencial de Muller

Fuente. Elaboración propia.

Siguiendo lo esbozado en el esquema 2, es posible afirmar que los diversos gobiernos de turno han tenido concepciones y marcos de representación del fenómeno del desplazamiento y de la atención a las víctimas diferenciados. Es así como los gobiernos que antecedieron el periodo presidencial 1994-1998, fueron ciegos no solo al negar la existencia de una realidad que ya era palpable para algunos sectores de la sociedad colombiana y del contexto internacional, sino también, en lo relacionado con la afectación diferencial que organismos como la Conferencia Episcopal en Colombia ya anunciaban en sus estudios sobre el fenómeno del desplazamiento forzado desde la década de los ochenta.

Este marco interpretativo de negación cambió con la llegada al gobierno de Ernesto Samper Pizano (1994-1998) quién prescribió un nuevo sistema de representación que determinó la emergencia de los primeros documentos de política pública para atender a las víctimas del fenómeno. Es así como en este gobierno se marcan dos hitos fundamentales en términos del referencial: (I) reconocer el desplazamiento como un problema de carácter público, con unos actores claramente definidos (víctimas), un marco general de acción y un sistema de coerción (obligatoriedad del Estado de atender el fenómeno); y (II) reconocer la dimensión de lo territorial del fenómeno al incluir las dimensiones étnica, social y cultural, así como el imperativo de una atención diferencial. Se suma a lo anterior en términos de imagen cognitiva,²² el haber reconocido que dentro de la población víctima del fenómeno se debería brindar una atención especial a la población de mayor vulnerabilidad: mujeres, niños, niñas y población de la tercera edad.

En el siguiente periodo de gobierno (correspondiente a Andrés Pastrana Arango, 1998-2002) los dos hitos destacados en el marco de la política pública que se prescribió para la atención de las víctimas del desplazamiento forzado, se concretan en: (I) reconocer la dispersión institucional con la que se operó durante algunos años, para dar paso a la imperiosa necesidad de fortalecer el sistema institucional encargado de la atención a la población desplazada; y (II) garantizar los recursos económicos que para la época se proyectaron para dar cumplimiento al Plan de Acción para la Prevención y Atención del Desplazamiento, según lo estipulado en el Conpes 3057 de 1999. Además, en términos de imagen cognitiva se resalta el haber defendido la idea de atención diferencial por grupo vulnerable.

En los periodos de gobierno de Álvaro Uribe Vélez, el referencial de la política pública va a señalar una imagen cognitiva fundamental para la atención de grupos vulnerables como las mujeres, al enfatizar la necesidad de una atención diferencial en el diseño de las acciones encaminadas a la protección de las víctimas. Ahora bien, hay que reconocer que el avance que se identifica en este gobierno, no es otra cosa que la continuidad del referencial del gobierno anterior, dado la promulgación del Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) por parte de la Corte Constitucional Colombiana, a través de la Sentencia T-025 de 2004.

Esta referencia es clave para comprender que a pesar de la existencia de referenciales particulares a lo largo de los periodos de gobierno señalados, estos no implicaron necesariamente acciones de mejoramiento tanto en lo que atañe a la institucionalidad, como a la asignación de recursos y la puesta en marcha de las acciones encaminadas a la atención de la población desplazada. En todo, se aprecia una política pública prescriptiva, llena de buenas intenciones, pero anclada en una institucionalidad difusa y con baja capacidad de respuesta ante la complejidad que la problemática del desplazamiento tenía para ese momento. La misma Corte Constitucional señaló en su momento que pese al desarrollo de diversos instrumentos para la atención de esta población por parte del Estado,

[…] las acciones que efectivamente llevan a cabo las autoridades para garantizar los derechos de la población desplazada […] y los recursos efectivamente destinados a satisfacer estos derechos […] no resultan acordes con los mandatos de la Ley 387 de 1997 que desarrollaron los derechos constitucionales respecto de los desplazados, ni con los decretos que el propio Ejecutivo ha dictado sobre la materia, ni con las previsiones que el CONPES había efectuado al estimar los recursos necesarios para atender tales derechos […]. (Corte Constitucional en Colombia, Sala Tercera de Revisión, Sentencia T 0-25, 2004, literal 2.2)

El pronunciamiento de la Corte Constitucional declarando el ECI, introduce un referente central para el análisis y los procesos de la política de atención a la población desplazada (en este caso lo relativo al Goce Efectivo de Derechos -GED-),²³ en la medida en que puso énfasis en la baja capacidad de respuesta del Estado colombiano a la hora de garantizar el resarcimiento de los derechos fundamentales de la población desplazada, incluida la intencionalidad de contar con un enfoque diferencial para la atención de los grupos más vulnerables. Sin lugar a dudas la Corte Constitucional, dentro de la gama de actores (mediadores), incorporó un nuevo esquema cognitivo que permitió dimensionar el real drama humanitario por el que atravesaban miles de colombianos afectados por el desplazamiento forzado, a partir de una “nueva” radiografía de la situación social de los desplazados, que no podría calificarse menos que dramática.

En esta perspectiva de análisis, siguiendo a Jobert (2004), se reconoce que todo ejercicio de construcción de política pública implica procesos de discusión, argumentación y negociación entre actores, los cuales se desarrollan en los escenarios de los foros y las arenas. Recordemos que según la perspectiva teórica del referencial, este opera desde un doble mecanismo: (I) decodificación de lo real, el cual describe el proceso cognitivo cuya función es entender lo real, limitando su complejidad, aspecto que sin lugar a dudas hizo parte de las acciones desarrolladas por el magistrado ponente de la Sentencia T 0-25, Manuel José Cepeda Espinosa, para lograr comprender y dimensionar la situación real de los desplazados por la violencia en Colombia hasta ese entonces; y (II) recodificar lo real, que implicó la prescripción de una serie de medidas de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano, de cara a redefinir las distintas acciones previstas en los programas de acción política diseñados hasta ese momento.

La perspectiva señalada por parte de la Corte Constitucional a través de la Sentencia T 0-25 y los sucesivos Autos de seguimiento, puso de manifiesto un referencial global, en este caso, el Goce Efectivo de Derechos. Este, siguiendo a Muller (2002), puede entenderse como,

una representación general alrededor del cual van a ordenarse y jerarquizarse las diferentes representaciones sectoriales. Está conformado por un conjunto de valores fundamentales que constituyen las creencias básicas de una sociedad, así como por una serie de normas que permiten escoger entre varias conductas. Por ello, define la representación que una sociedad se hace de su relación con el mundo en un momento dado […] El conjunto de los valores y de las normas del referencial global conforman un sistema jerarquizado, lo que significa que en una época dada algunas normas van a prevalecer sobre otras. (Muller, 2002, p. 79)

En este sentido, la promulgación del GED como referente central para el análisis y los procesos de la política de atención a la población desplazada hicieron visible criterios empíricos a partir de los cuales se deben agenciar los ejercicios de evaluación sobre las políticas de atención a la población desplazada.

Finalmente, el esquema permite apreciar que en el primer periodo de gobierno de Juan Manuel Santos el referencial de la política pública señala una ampliación de la noción de víctima, al introducir en la Ley 1448 de 2011 que esta categoría engloba ya no solo las personas desplazadas, sino también el conjunto de colombianos que como consecuencia del conflicto armado han sufrido daños con posteridad al año 1995.