Ciencia Política

1.1. El proceso de conformación de la agenda

La agenda política puede ser entendida como el listado de temas o problemas atendidos en un momento determinado por los funcionarios del Estado y por aquellas personas fuera del gobierno, pero estrechamente asociadas a este (Kingdon, 2003, p. 3). La agenda también expresa la comprensión de las causas, los símbolos y las creencias sobre la magnitud de dichos problemas y sobre cómo pueden ser tratados por el gobierno, el sector privado y las organizaciones sociales, a través de la acción conjunta de todas o algunas de estas instituciones (Birkland, 2007, pp. 63-64). Cuando un problema se incluye en la agenda no hay garantía de que sea resuelto, solo que ha pasado de ser un problema social a ser un asunto público, susceptible de la atención del gobierno (Howlett, Ramesh y Perl, 2009, p. 93).

Considerar los problemas como el resultado de la interacción entre factores objetivos y subjetivos, no explica la razón por la cual estos factores influyen de cierta manera en la agenda política, o por qué un asunto en la agenda puede ser influenciado por ciertas ideas y no por otras (Howlett, Ramesh y Perl, 2009, p. 99). Si bien la definición de los problemas se da por la interacción de estos factores, la instalación de éstos en la agenda, así como la conformación de la misma, responde a un proceso tanto técnico como de intermediación política, no lineal, que involucra complejas redes de actores estatales y sociales (Casar y Maldonado, 2008, p. 2; Wu et al 2010, p. 13). Una vez logra despegar la iniciativa, los asuntos se instalan en la agenda gracias a un proceso en el que el conjunto de temas considerados ampliamente se reduce solo a aquellos que en realidad merecen el foco de atención (Kingdon, 2003, p. 3).

1.2. Los marcos o configuraciones institucionales

Una institución puede ser comprendida como aquellas prácticas codificadas a través de procesos operativos y estandarizados (Lowndes como se citó en Fontaine, 2015, p. 82). A esto podría agregarse, la existencia de cierta estabilidad de las conductas en el tiempo, de allí que se defina el carácter institucional y no solo organizacional de las relaciones sociales (March y Olsen como se citó en Fontaine, 2015, p. 82).

Si bien las instituciones constriñen a través de las reglas formales o informales, las prácticas o reglas en uso, las narrativas conformadas por ideas, las creencias y los valores (Lowndes y Roberts, 2013, p. 41), los actores no solo se resisten, sino que guiados por el aprendizaje social pueden llegar a transformar dichas instituciones e incidir en los acontecimientos futuros. Las relaciones de poder instaladas al interior de las instituciones, que influyen en sus conexiones con otras instituciones y en la distribución asimétrica del poder, pueden incluso modificar el diseño institucional del propio Estado, el cual tiende a satisfacer las demandas de ciertos grupos de poder y a dejar de lado las de otros grupos con me-nor capacidad de incidencia.

En los primeros estudios del nuevo institucionalismo, en especial los desarrollados por March y Olsen, el interés se centraba en aquellos mecanismos que permitían formar los consensos y crear metas colectivas, a partir de las concepciones del mundo compartidas en determinadas organizaciones. Desde esta perspectiva, el marco institucional es el conjunto de reglas, normas y tradiciones existentes en las distintas organizaciones, bajo el cual se alcanzan acuerdos (Vergara, 1997, pp. 9-10). De allí que el análisis de una institución puede partir de su ubicación en un marco o una configuración más amplia (Ostrom como se citó en Lowndes y Roberts, 2013, p. 44), lo que permite estudiar no solo sus conexiones internas, sino también los vínculos con otras instituciones. Dichas conexiones son determinantes cuando permiten la inserción en un marco institucional más amplio, o contingentes cuando definen su evolución interna gracias a la agencia.

Se concede cierta capacidad de las instituciones para determinar, o al menos en cierta forma, los resultados en la vida política. Es decir, si las normas, las prácticas y las narrativas no producen impactos significativos en la conducta política, entonces no puede ser convincente definir las instituciones tal como se ha hecho, ni otorgarle su papel relevante en el análisis (Lowndes y Roberts, 2013, p. 44). En sus formas desagregadas, las instituciones también evolucionan de manera imprevisible, produciendo efectos contingentes cuando los actores tratan de dar sentido a situaciones nuevas o ambiguas, ignorando las normas existentes o adaptándolas para favorecer sus propias creencias e intereses percibidos.

La discusión sobre el carácter determinante y contingente de las instituciones se ha resuelto a partir de dos puntos de convergencia en los estudios institucionales. En primer lugar, la comprensión de cómo una institución política opera requiere de su ubicación en un marco o configuración más amplia; a partir de allí se estudian sus vínculos con otras instituciones -políticas y no políticas-, en las mismas o en diferentes escalas espaciales y temporales. En segundo lugar, la comprensión de la dinámica institucional requiere abordar la relación de carácter mutuamente constitutiva entre los agentes y las instituciones. En cualquier institución política, las interacciones con otras instituciones y con actores de su entorno generan efectos contingentes (Lowndes y Roberts, 2013, p. 44).

Los puntos de convergencia y consolidación en el último periodo de los estudios de las instituciones coinciden en el reconocimiento de las interacciones mediadas por relaciones de poder entre estructura y agencia. Con la preocupación centrada en las interacciones se han atendido problemas investigativos frente al surgimiento, el cambio y la permanencia de las instituciones, o a los procesos bajo los cuales se toman las decisiones políticas.

A estas preocupaciones, este texto agrega el interés por el carácter conflictivo y contradictorio de dichas interacciones, y cómo los marcos institucionales determinantes (concibiéndolos como los procesos constituyentes y las Constituciones resultantes de estos) pueden ayudar a dirimirlos, facilitando los acoplamientos y acuerdos durante el proceso de conformación de la agenda política.

1.3. El análisis de la conformación de la agenda: el modelo de las corrientes múltiples

El trabajo Agendas, Alternatives and Public Policies de John Kingdon publicado inicialmente en 1984 (2003), se ha vuelto un referente para analizar la conformación de las agendas y la especificación de las alternativas. Los interrogantes que dirigieron el trabajo de Kingdon estuvieron concentrados en ¿por qué los tomadores de decisión prestan atención a un asunto y no a otro?, y ¿por qué dichos asuntos adquieren un protagonismo que genera cambios en las agendas políticas a lo largo del tiempo? La hipótesis de Kingdon plantean que un asunto tiene más probabilidades de lograr un lugar en la agenda cuando las corrientes de los problemas, las alternativas y las oportunidades políticas se intersectan en momentos particulares (Kingdon, 2003, p. 173).

En la corriente de los problemas, estos son definidos a través de indicadores que reflejan la magnitud de los eventos dramáticos que los agudizan o de las consideraciones que algunas personas hacen de ellos (Kingdon, 2003, p. 90). Esta determinada situación se convierte en un problema cuando se considera que debe hacerse algo para cambiarla; así las posibilidades de que una propuesta o alternativa específica ascienda en la agenda, mejoran notablemente si está conectada a un problema significativo (Kingdon, 2003, p. 198).

Las alternativas a su vez, son definidas ya sea porque la propia corriente política hace más viables unas que otras, o por la agencia de determinados especialistas o comunidades científicas (Kingdon, 2003, p. 200). En el proceso de elaboración de políticas públicas, la recombinación -el acoplamiento de elementos ya conocidos-, es más importante que la mutación, es decir la aparición de formas totalmente nuevas. De allí que en el modelo de las corrientes múltiples los emprendedores de políticas sean más importantes que los innovadores (Kingdon, 2003, p. 201). Por su parte, la corriente política se caracteriza entre otras cosas por el sentimiento nacional, la dinámica de las distintas fuerzas políticas y del propio gobierno y los distintos acuerdos y consensos construidos (Kingdon, 2003, p. 146).

Los grandes cambios en las políticas se generan cuando estas tres corrientes se unen. El reconocimiento de los problemas, la selección de las alternativas válidas y la respectiva coyuntura política, pueden encontrarse cuando una ventana de oportunidad se abre gracias al aumento, el cambio en la concepción de un problema o choques repentinos en los sistemas políticos (Birkland y DeYoung, 2013, p. 175).

La apertura y el cierre de dichas ventanas están estrechamente ligados con la dinámica y el nivel de institucionalización presente en determinada sociedad. Así, donde exista una mayor institucionalización, la apertura de la ventana será más frecuente que en aquellos casos en que el grado de institucionalización sea menor (Howlett y Giest, 2013, p. 18). Dicha institucionalización puede ser un fenómeno que se extiende incluso a aquellas instituciones no formales, como las que emergen de los procesos indígenas, por ejemplo. Es decir, los marcos institucionales, formales y no formales, inciden de manera significativa en la apertura y cierre de las ventanas de oportunidades. No solo basta con la apertura de una ventana, y con la unión de las tres corrientes para a que un problema se impulse a través de la agenda institucional, también se requiere de una determinada agencia. Dentro de la propuesta de Kingdon, son los emprendedores de política² quienes se encargan de acoplar los problemas a las soluciones, cuando la ventana de oportunidades se abre (Kingdon, 2003, p. 181). De igual forma ocurre con algunos funcionarios que consideran unas alternativas más viables que otras (Kingdon, 2003, p. 4).

2.1. El seguimiento causal del proceso

El seguimiento causal del proceso (CPT por sus siglas en inglés) es una metodología que permite usar pruebas para hacer inferencias sobre aquellos pasos intermedios que generan procesos y resultados (Bennett y Checkel, 2015, pp. 4-5). De acuerdo a las preocupaciones investigativas, el CPT presenta tres variaciones: el seguimiento al proceso para construir teoría, el seguimiento al proceso para probar teorías y el seguimiento al proceso para explicar resultados (Beach y Pedersen, 2013, pp. 30).

Este texto se centra en probar el modelo teórico de las corrientes múltiples propuesto entre otros por John Kingdon, para explicar la conformación de la agenda política. De allí que el CPT empleado sea el que permita examinar las implicaciones observables de un mecanismo causal, para probar si determinada teoría puede explicar o no un caso (Bennett y Checkel 2015, pp. 7-8). La principal preocupación por atender esta variación, tiene que ver con la construcción de mecanismos causales hipotéticos, desde la teoría existente.

Se han planteado tres pasos básicos para probar teoría (Beach y Pedersen, 2013, pp. 23). El primer paso tiene que ver con la conceptualización del mecanismo causal hipotético, a partir de la teoría existente, y con hacer explícito el contexto dentro del cual funciona. El segundo, tiene que ver con la operacionalización de dicho mecanismo. Allí se traducen las expectativas teóricas en predicciones, sobre cómo deberían actuar las manifestaciones observables en cada una de las partes del mecanismo, si este se encontrara realmente presente en el caso. Finalmente, luego de la conceptualización y la operacionalización, el tercer paso recoge la evidencia empírica que puede ser utilizada para inferir si el mecanismo hipotético estaba presente en el caso y si funcionó como se predijo, o si solo intervinieron algunas de sus partes, es decir, si las implicaciones observadas del mecanismo causal teorizado están presentes o no en un caso (Beach y Pedersen, 2013, pp. 24).

Cada parte del mecanismo puede entenderse entonces, como un con-junto de entidades involucradas en aquellas actividades productoras de cambio o transmisoras de fuerza de cambio (Beach y Pedersen, 2013, pp. 44-45). Así, las partes explicativas en un mecanismo causal pueden ser necesarias y suficientes o una combinación de las dos. Las causas necesarias son aquellas que tienen que estar presentes para que se produzca un resultado, y donde la ausencia de X resulta en una ausencia de los resultados. Las causas suficientes, por su parte, describen una situación en la que una condición (o conjunto de condiciones) pueden llegar a producir un resultado (Beach y Pedersen, 2013, p. 45).

2.2. El análisis de los instrumentos de política

Para atender los asuntos públicos los gobiernos disponen de una serie de instrumentos de política que dependen de la disponibilidad o no de ciertos recursos del Estado, y de los objetivos estratégicos que se quieran alcanzar. Estos instrumentos pueden ser vistos como las herramientas del gobierno y los mecanismos y las técnicas que se utilizan para implementar o poner en práctica las políticas públicas (Salamon como se citó en Howlett, Kim y Weaver, 2006, p. 130). De acuerdo a los recursos disponibles y a la capacidad del gobierno, Christopher Hood propuso clasificar dichos instrumentos de política en una tipología de cuatro grupos: información o nodalidad, autoridad, tesoro y organización (NATO, por sus siglas en inglés).

Los instrumentos de información indican la capacidad del gobierno para operar como una centralidad. Los instrumentos de autoridad representan el poder legal, oficial y de otras fuentes que permiten la legitimidad del gobierno. Los instrumentos de tesoro tienen que ver con los activos del gobierno y aquellos bienes que pueden ser intercambiados. Finalmente, la organización define un conjunto de personas que promueven la cristalización de una acción directa (Hood, 1986).

La clasificación de Hood, centró su interés en aquellos instrumentos que incidían sustantivamente en la producción y entrega de bienes y servicios a la sociedad (Howlett, Kim y Weaver, 2006, p. 134). Siguiendo el camino propuesto por Hood, otros investigadores han incorporado al análisis de los instrumentos de política una dimensión procedimental, la cual está relacionada con asegurar un cierto nivel de acuerdo entre los encargados de la formulación, la decisión y la implementación de una política (Howlett, 2011, p. 4).

La incorporación de esta segunda dimensión procedimental, abre nuevos interrogantes sobre las causas que hacen posible la incorporación de los actores no estatales en el diseño de las políticas. Con esto, se puede identificar cómo y por qué estos actores llegan a incidir en la selección de instrumentos, a veces definitorios de política, como los de la dimensión sustantiva. Esto sugiere que el diseño de las políticas es más que una simple actividad técnica, y se convierte en la canalización de la energía de los actores involucrados (estatales o no estatales) hacia acuerdos que trabajan por objetivos similares (Howlett, 2011, p. 4).

En la etapa de la conformación de la agenda, juegan un papel decisivo aquellos instrumentos que permiten la valoración de un problema y el diálogo e interacción entre los distintos actores estatales y no estatales. Para la valoración del problema, se pueden incluir las comisiones de investigación, los testimonios de expertos, los grupos de interés, y las consultas públicas sobre el problema de política que se ha identificado.

El diálogo, por su parte, busca facilitar la comunicación entre actores políticos con diferentes perspectivas sobre un determinado asunto y sus posibles soluciones. Muchas veces los instrumentos que responden a la necesidad del diálogo se expresan en reuniones abiertas donde los asistentes pueden discutir y debatir ciertas alternativas; o en espacios más estructurados con presencia de expertos y representantes de la sociedad para hablar a favor o en contra de una posible solución (Howlett, 2011, p. 31). Tanto la valoración como el diálogo involucran la diversidad de ideas existentes sobre un determinado problema, y la agencia de los denominados asesores de política.

2.3. El mecanismo causal hipotético

A continuación se conceptualizará un tipo de mecanismo para explicar por qué se instala un asunto en la agenda política, siguiendo el modelo de las corrientes múltiples propuesto por John Kingdon. Luego se propondrá su posible funcionamiento a partir de las expectativas teóricas que se esperan encontrar en el caso.

La propuesta inicial de Kingdon considera dos procesos en su interior. El primero es la conformación de la agenda [agenda-setting] en la que se reduce el número asuntos por tratar, y solo se ubican aquellos de mayor interés; y el proceso de definición de alternativas [alternative specification] en el que se reduce el número de alternativas posibles (Kingdon, 2003, p. 196). Sin embargo, ninguno de estos procesos garantiza por sí solo que un asunto se instale en determinada agenda, pues esto ocurre, como ya se ha señalado, cuando confluyen los problemas y las alternativas con la corriente política. Se ha conceptualizado el modelo de Kingdon como mecanismo causal en tres partes necesarias y suficientes: la ventana de oportunidades y la confluencia de las tres corrientes como partes necesarias, y la definición de problemas y alternativas como partes suficientes. Todo esto accionado a través de un proceso de acoplamiento.

Como más adelante lo indica la figura 1, el marco analítico de las corrientes múltiples genera un proceso donde la corriente política o la corriente de los problemas se encargan de accionar el mecanismo abriendo una ventana de oportunidades. La apertura de esta ventana permite un primer acoplamiento de las alternativas con los problemas (Kingdon, 2003, pp. 172-173). Tanto los problemas como las alternativas se encuentran en un momento preciso con la corriente política que es aprovechado para instalar un asunto en la agenda gubernamental. Este es el segundo acoplamiento general dentro del proceso (Kingdon, 2003, p. 178).

De acuerdo a esto, las tres entidades que intermedian entre las causas y el resultado son representadas como la ventana de oportunidades, la definición de problemas y alternativas, y el encuentro entre las tres corrientes.

Figura 1:: Conceptualización del mecanismo causal.

Fuente: Elaboración propia con base en Kingdon (2003) y Beach y Pedersen (2013). La figura describe una serie de actividades -abre, define, aprovecha e instala- que se encargan de transmitir una fuerza causal y dar sentido al mecanismo de acoplamiento.

Dentro del modelo de las corrientes múltiples, los emprendedores de política son los encargados de llevar a cabo dichos acoplamientos entre los problemas y las soluciones, y luego entre estos y la corriente política (Kingdon, 2003, p. 182). Como se ha planteado en el punto anterior, estos acoplamientos son posibles gracias a ciertos marcos institucionales determinantes, por lo que el modelo de las corrientes múltiples se ve complementado con la teoría institucional. Así es como el mecanismo hipotético trabaja a partir del acoplamiento institucional. Se ha señalado que todo mecanismo causal requiere ser operacionalizado a la luz de un caso de estudio. En este texto, el caso ha sido el de la territorialidad indígena durante la constituyente de 1991 en Colombia.

Figura 2:: Operacionalización del mecanismo de acoplamiento institucional.

Fuente: Elaboración propia con base en Kingdon 2003 y Beach y Pedersen 2013.

La figura 2 presenta a la crisis institucional como detonante, lo que sugiere que la ventana de oportunidades en los procesos constituyentes se abre por el influjo de la corriente política y no tanto por la corriente de los problemas. En la Entidad 2, se describe cómo el primer acoplamiento entre problemas y soluciones, es definido por la delimitación y la autonomía de los territorios indígenas. La Entidad 3, considera que una vez definido el problema entre Estado y pueblos indígenas en torno a la tierra, y su posible alternativa a partir de la delimitación y la autonomía o la integración territorial, este paquete es acoplado a la dinámica que trae consigo el proceso constituyente. Es decir, se acoplan a la corriente política, instalándose con ello las Entidades Territoriales Indígenas como resultado de todo el proceso.

3.1 Las corrientes que confluyen

Hasta este momento, se han comprendido las corrientes propias del modelo de Kingdon, como el resultado de una mezcla de instrumentos de política. Estos instrumentos expresan no solo las decisiones del gobierno sino también el ambiente político bajo el cual se hacen las negociaciones para la conformación de la agenda.