Ciencia Política

Introducción

Como gobernar ya no se circunscribe a los actos del gobierno, sino que comprende procesos de integración entre diferentes actores sociales, públicos y privados, se pone punto final a la historia de una administración pública sin público, sin ciudadanos que deliberen sobre su vida asociada, sin ciudadanos que contribuyan a la solución de los problemas de su vida en sociedad. La nueva gobernanza transforma a los espacios públicos en el terreno donde la ciudadanía y el Estado se encuentran para deliberar sobre problemas públicos, descubrir oportunidades y definir propuestas de políticas públicas.

En este panorama caracterizado por la nueva gobernanza y la democratización de la administración pública, se reconoce que el análisis de las políticas públicas exige el uso de enfoques y herramientas que superen la revisión de las características del diseño y los resultados de las experiencias, y se enfoque en los rasgos fundamentales de la trayectoria de las mismas y su aporte a la gestión pública.

Para aportar al arte de gobernar de forma efectiva por y para la democracia, se propone que el estudio de experiencias de la gestión pública latinoamericana se enfoque en el desarrollo/trayectoria y la operación/ funcionamiento de las prácticas gerenciales; lo que supone la aplicación del método narrativo propuesto por Barzelay y Cortázar en el documento “Una guía práctica para la elaboración de estudios de caso sobre buenas prácticas en gerencia social”. Con la aplicación de este método, se presenta la experiencia del municipio boliviano de La Paz durante el periodo 2000-2012, con el propósito de identificar lecciones relacionadas con el funcionamiento de las prácticas gerenciales para la construcción de una gestión orientada a la participación ciudadana y al valor público.

Para el desarrollo de la estructura narrativa del caso, se desarrollaron tres tareas previas: la primera, la formulación de los distintos tipos de eventos que componen la experiencia bajo estudio (la experiencia se descompuso en eventos relacionados y delimitados temporalmente, dando lugar a tres episodios); la segunda, el establecimiento de relaciones significativas entre eventos a partir de la trama general del relato; y la tercera, la generación de preguntas de investigación relevantes (las preguntas de investigación se definieron entorno a dos eventos generales: la institucionalización de la participación ciudadana y la implementación de una gestión local para la creación de valor público). Para la primera tarea, se descompuso la experiencia en eventos que fueron ordenados en una línea de tiempo para luego agruparlos en episodios. En cada episodio se clasificó los eventos en: centrales, por la influencia que tienen en el episodio; anteriores, que ocurrieron antes del episodio y ejercieron influencia sobre este; contemporáneos, que ejercieron influencia sobre el episodio, pero que ocurrieron de manera simultánea al episodio; relacionados, que fueron influidos por el episodio y que ocurrieron al mismo tiempo; y posteriores, que fueron influidos por el episodio, pero tuvieron lugar después del mismo.

Para realizar generalizaciones históricas limitadas sobre las prácticas gerenciales del caso de estudio, se adaptó la propuesta de Barzelay y Cortázar que se centra en las prácticas gerenciales relacionadas con el desarrollo de la estrategia, implementación de la estrategia y evaluación. Los eventos fueron formulados en función de las prácticas que responden al proceso gerencial de creación de valor público, es decir, que se centra en los compontes del triángulo estratégico para la creación de valor público propuesto por Moore: la estrategia sustantivamente valiosa, factibilidad operativa y administrativa de la estrategia, y legitimidad y sostenibilidad política de la estrategia

1. Políticas públicas y el método narrativo

Históricamente, en la región de América Latina se asumió un modelo centralizado de poder donde el Estado se constituía en el único actor capaz de identificar metas, plantear mecanismos de acción y lograr resultados de gestión eficiente. La concentración de poder resultante generó prácticas caracterizadas por el paternalismo, clientelismo y limitación de derechos, dando origen a la crisis fiscal y la instauración de regímenes no democráticos. Para superar esta situación, emergieron dos procesos: primero, la reforma administrativa de la década de 1980 que ajustó el presupuesto del sector público y aseguró la eficiencia económica mediante la evaluación, control y descentralización de las decisiones hacia los gobiernos locales; y segundo, la aparición de innovadoras formas de organización de la sociedad civil que lucharon por el retorno de la democracia e introdujeron cambios en la relación Estado-sociedad.

Resultado de estos cambios, se reconoció la insuficiencia de la gobernanza tradicional porque gobernar requiere de algo más que la simple capacidad de hacer las cosas con eficiencia bajo una lógica técnica-administrativa, precisa, más bien, entender que gobernar involucra una dimensión política. La nueva gobernanza es el proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia -fundamentales y coyunturales- y las formas de coordinarse para realizarlos, de modo que se transforme la dirección de la sociedad en una actividad del conjunto social y se redefinan los instrumentos, prácticas y alcances de la actividad directiva del gobierno (Peters, 2006; Aguilar, 2009; Uvalle, 2009).

Para que la nueva gobernanza alcance sus objetivos se ha propuesto una reforma gerencial que subordina la eficiencia, o cualquier otro criterio racional administrativo, al criterio democrático definido en los espacios públicos. Esta propuesta consiste en transparentar la administración pública, ampliar el espacio de control social y transformar lo público.

La democratización de la administración pública emerge de la necesidad de una gestión pública que supere las lógicas burocráticas o de mercado y que reconozca que la resolución de los problemas de interés público requiere de la generación de acuerdos. La democratización, no solo permite reconocer que las aspiraciones colectivas determinan dónde radica el valor público,¹ sino que también fortalece, directa e indirectamente, a la ciudadanía. En suma, la democratización de la administración pública exige la construcción de una ciudadanía como actor político con medios de influencia sobre la administración y una gestión orientada a crear valor público (Cunnill, 2007, pp. 431-435).

De los procesos de transformaciones del Estado y del gobierno, las políticas públicas en la región latinoamericana emergen como una disciplina que, debido a su enfoque, método u conceptos, haría posible que las decisiones del gobierno se distingan por su naturaleza pública y eficacia social. La disciplina de las políticas públicas pone su atención en el interés público o naturaleza pública mediante la subordinación a la ley, incorporación de la opinión pública, participación ciudadana y en la eficacia y eficiencia. Desde su nacimiento latinoamericano, la política pública se enfoca en “exigir la naturaleza pública de la política, las políticas y el poder público, así como exigir eficacia directiva al gobierno, que solo se podía lograr si sus decisiones se sustentaban en información, análisis e incorporación de modelos causales” (Aguilar, 2014, p. 51).

La política pública² es un conjunto de acciones estructuradas, estables y sistemáticas, que representan un patrón de actuación del gobierno respecto a sus funciones públicas y a la atención que presta hacia los problemas públicos. Una política pública es un plan de acción específico que hace énfasis en un gobierno orientado a resolver problemas sociales específicos. También es un proceso integrado por acciones intelectuales y políticas interdependientes. Es una acción pública y no solo gubernamental, porque su proceso es acompañado de acciones de diálogo, discusión, argumentación y entendimiento entre el poder público y el público ciudadano (Aguilar, 2014, pp. 51-57).

La complejidad de la democratización de la administración pública y de la nueva gobernanza, exige que el estudio y análisis de las políticas públicas se sobreponga de su énfasis en el conocimiento de las características de su diseño y resultados. Si se pretende que el análisis de políticas públicas se constituya en una contribución útil al arte de gobernar de forma efectiva por y para la democracia (Roth, 2015, pp. 17-19), será preciso que el analista supere el enfoque analítico centrado en variables independientes y dependientes y su asociación en función a una relación causa-efecto, para aplicar métodos centrados en eventos o acciones singulares que se encadenan en una secuencia coherente. En definitiva, es fundamental que el análisis de las políticas públicas se enfoque en rescatar los rasgos fundamentales de sus trayectorias y sus aportes a la gestión pública.

Una alternativa acorde con la anterior exigencia, es el método narrativo. Este permite entender al estudio de caso como un medio o instrumento para generar conocimiento sistemático sobre el desarrollo/ trayectoria y la operación/funcionamiento de las prácticas gerenciales, con el fin de extraer lecciones relativas a la mejor forma de lograr que dichas prácticas se constituyan en respuestas efectivas a los problemas prácticos. Dentro de esta visión, las prácticas gerenciales son métodos (procesos) específicos para interactuar con situaciones problemáticas referidas al campo del desarrollo social y/o al desempeño de las organizaciones y programas sociales, de las cuales se esperan resultados valiosos (Barzelay y Cortázar, 2004).

A diferencia del método analítico -centrado en variables independientes y dependientes y su asociación en función a una relación causa efecto-, el método narrativo tiene como producto un relato que se centra en eventos o acciones singulares que se encadenan en una secuencia coherente (trama del relato) en función de su significado al interior de una experiencia. Un relato, según Barzelay y Cortázar, es un proceso que opera vinculando diversos eventos a lo largo de una dimensión temporal e identificando el efecto que tienen unos sobre los otros. El proceso de elaboración de la trama -similar a la de la hipótesis- es una construcción conceptual que “propone una conjetura que es contrastada con los eventos […] se produce así una interacción entre las conjeturas del investigador y la evidencia relativa a los eventos” (Barzelay y Cortázar, 2004, p. 24).

Las características del método narrativo exigen que las fuentes de información utilizadas, no se limiten a los documentos oficiales, sino que se incluya la información, experiencia y percepción de los actores que formaron parte de los eventos. Para realizar generalizaciones históricas limitadas sobre las prácticas gerenciales del caso de estudio, la narrativa del caso estará orientada a explicar la trayectoria y operativa de la práctica gerencial, por lo tanto, los eventos son formulados en función de las prácticas que responden al proceso gerencial.

2. Narrativa de la trayectoria de las políticas públicas en el municipio de La Paz

Desde el periodo de la colonia, los gobiernos municipales se caracterizaron por momentos de aparición y desaparición dentro de la configuración del Estado boliviano. Pese al antecedente de debilidad institucional de los gobiernos locales -que permitieron la configuración de un Estado boliviano centralizado y omnipotente-, durante la década de los noventa, el régimen municipal logró consolidarse a través de la aprobación de normativa que fortalecía su gestión y ampliaba sus competencias.

La Ley de Participación Popular (Ley 1551, 1994) es una norma paradigmática para el régimen local porque definió una profunda transformación en los gobiernos municipales, a partir de: extender a la sección de provincia a territorio de los gobiernos municipales autónomos; otorgar personería jurídica a las Organizaciones Territoriales de Base (OTB), validándolas como únicas interlocutoras con los municipios; otorgar a los municipios recursos de la coparticipación tributaria; y transferir a los gobiernos municipales competencias sobre la gestión local de servicios básicos. Adicionalmente, esta ley introdujo, en el sistema de planificación del aparato estatal, el concepto de planificación participativa con el propósito de ligar la programación de los recursos de la coparticipación tributaria a las necesidades y demandas de la población. Así, el Sistema Nacional de Planificación, creado en 1996, establece la planificación estratégica a nivel nacional, la planificación participativa a nivel municipal, y la departamental como una mezcla de ambos tipos de planificación.

Esta visión se consolidó en la Ley de Municipalidades (Ley 2028, 1999), al establecer que los municipios debían elaborar Planes de Desarrollo Municipal (PDM) bajo una metodología que se enfoque en la demanda social, y que los municipios como unidades territoriales, políticas y administrativamente organizadas, tienen un gobierno autónomo de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio.

En el marco de la Nueva Constitución (Constitución Política del Estado, 2009), Bolivia adopta una forma de gobierno democrática participativa, directa y representativa. En este marco, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (Ley 031, 2010) define que los gobiernos autónomos municipales son espacios desconcentrados de administración, gestión, planificación, participación ciudadana y descentralización de servicios. El proceso de consolidación de los gobiernos municipales reconfiguró los retos y alcances de la gestión local. En este marco, durante el periodo 2000-2012 el Gobierno Municipal de La Paz (GMLP) impulsó de forma sostenida y comprometida una gestión orientada al valor público sustentada en la participación ciudadana.

2.1 La transformación institucional del municipio de La Paz (2000-2004)

A partir de la guerra civil de 1949 y la revolución de 1952, la designación de los alcaldes era realizada personalmente por el Presidente de la República. A partir de 1985, después de 33 años de la supresión de la autonomía municipal, se designaron a las autoridades municipales a partir del voto emitido en elecciones generales. Lamentablemente, el municipio de La Paz desde 1987 inició un periodo caracterizado por gestiones efímeras, sin planes, estructuras o visión de futuro, y un Concejo Municipal que designaba al alcalde sin respeto a la voluntad ciudadana y distribuía cargos bajo criterios políticos.

La promulgación de la Ley de Participación Popular (Ley 1551, 1994) inició la consolidación de la descentralización y fortalecimiento de la gestión municipal con el voto constructivo de censura y la ampliación del mandato municipal de 2 a 5 años; pero no puso fin a las prácticas políticas al interior del Concejo Municipal de La Paz, lo que condujo a una crisis política e institucional (GMLP, 2010, p. 29). Resultado de las elecciones municipales de 1999, Juan del Granado del Movimiento Sin Miedo (MSM) fue electo alcalde. Para lograr la estabilidad política necesaria para su gestión, realizó pactos con los partidos políticos que conformaban en el Concejo Municipal (GMLP, 2009a).

Para que las relaciones alcalde-ciudadanía rompieran con su carácter paternalista y populista, se ampliaron los espacios de participación ciudadana de acuerdo a estructuras de vinculación y participación ciudadana.³ La recuperación de la confianza de la ciudadanía se sustentó en el cambio de significado del servicio público y la construcción de una cultura organizacional caracterizada por el compromiso con la comunidad.

A partir de esta visión, se diseñó un modelo de gestión con dos pilares: modelo de planificación participativa en red, y modelo de gobernabilidad orientado a la participación ciudadana. Además, se definieron como premisas: el saneamiento institucional (eliminación del cuoteo y reducción de la planilla); el saneamiento financiero (eliminación de gastos superfluos, reducción salarial, renegociación de la deuda, reapertura de canales de acceso a créditos); y el saneamiento moral y enfrentamiento frontal a la corrupción. La transformación institucional priorizó la gestión operativa, mediante la creación de capacidades operativas, al considerarla como el soporte de los procesos de gestión estratégica y políticas públicas necesarias para alcanzar la institucionalidad.

Modelo de planificación en red

En el 2000, se diagnosticó que era necesario cambiar la discreción en la toma de decisiones, desarrollar herramientas que soporten las decisiones y fortalecer la capacidad de formular y gestionar políticas públicas (GMLP, 2009b, p. 12-13). En consecuencia, se implementó el modelo de planificación en red que asume que la generación de políticas públicas tiene como eje a la gestión de resultados y utiliza las herramientas de una red de sistemas de soporte a las decisiones.⁴ Los resultados más importantes de este modelo son la formulación del Plan de Desarrollo Municipal 2001-2005 y la implementación de la planificación de contingencia que ajustó dicho PDM.

De acuerdo con la Resolución Municipal 132 del 2002, el PDM es un proceso participativo, de concertación y negociación, que considera a la demanda social como la expresión de aspiraciones, intereses y estrategias sociales de la población, compartidas, reflexionadas y jerarquizadas. Durante la etapa de preparación y organización del PDM, se recorrió los distritos municipales con el propósito de convocar a las OTB’s, e identificar a mujeres líderes. Durante la etapa de diagnóstico se realizaron 543 talleres vecinales donde participaron un total de 8.129 ciudadanos y 5.858 ciudadanas; además de 7 Jornadas de Género con la participación de 1.060 mujeres; también se desarrollaron 23 Talleres Distritales, con la participación de Comités de Vigilancia, Asociaciones Comunitarias, 813 dirigentes de Juntas Vecinales y 83 representantes de las Jornadas de Género, donde se validó, complementó y analizó la demanda vecinal que posibilitó la definición de proyectos estratégicos por distrito. Adicionalmente, se realizó la definición preliminar de la visión estratégica del Municipio y de las vocaciones económicas productivas distritales. Con la participación de Comités de Vigilancia, representantes de Organizaciones no Gubernamentales, expertos y personalidades, y el Equipo Técnico Municipal, se desarrollaron Mesas Ciudadanas de Concertación Temático Sectorial.

La formulación del PDM 2001-2005 se constituye en el primer ejercicio de planificación participativa de largo plazo que evidencia la apertura de la gestión local a la participación de los actores locales. Es importante resaltar que entre los 7 ejes estratégicos del PDM 2001-2005, se incluyó el eje denominado Municipio Solidario, Equitativo y Afectivo que incluía el área de acción Participación Ciudadana que permitió instituir la planificación participativa anual mediante los Planes Operativos Anuales (POA); la participación directa en el área rural de los comités de vigilancia y sindicatos agrarios; y la posesión de 17 consejos ciudadanos (GMLP, 2007c).

Es importante mencionar que el 19 de febrero de 2002, la ciudad de La Paz fue azotada por una granizada de noventa minutos que provocó deslizamientos e inundaciones severas. Esta tragedia evidenció la precariedad y abandono de la infraestructura municipal, obligando a ajustar el PDM 2001-2005, priorizando la recuperación de la viabilidad del municipio.⁵

Modelo de gobernabilidad

En este periodo se priorizaron: la participación ciudadana como una política permanente de estímulo y correcta orientación hacia el contacto y el diálogo y la recuperación de la confianza ciudadana en espacios de participación caracterizados por su amplia convocatoria y comunicación clara. En consecuencia, resaltan las siguientes experiencias participativas:

• Audiencias barriales y distritales. El contacto del alcalde con los vecinos en los barrios dio lugar a audiencias distritales.

• Formulación del primer PDM. El 2001 se formuló el primer PDM a través de un proceso de construcción colectiva, plural y participativa.

• Planificación participativa del POA vecinal. Anualmente se realizan asambleas distritales y macrodistritales para identificar demandas que deben ser gestionadas por las Subalcaldías a corto plazo.

En relación a la transparencia y lucha contra la corrupción, se iniciaron procesos judiciales contra cuatro ex autoridades, se implementó el Programa Cero Tolerancia a la Corrupción⁶ y el Código de Ética (2001). Respecto a la descentralización y control social, se fortaleció a las Subalcaldías a través de la transferencia gradual de tareas y atribuciones.

Creación de capacidad operativa

Para iniciar la transformación de la gestión operativa se impulsaron múltiples acciones que sentaron las bases para transformar la gestión municipal a través de la recuperación de la viabilidad físico-estructural, económica financiera, urbana, e institucional que había perdido el GMLP. Las áreas operativas que mostraron acciones importantes fueron las de recaudación financiera, reforma institucional, gestión del riesgo, desarrollo humano, desarrollo económico, comunicación institucional y desarrollo de las artes y culturas.

Tabla 1.

Tabla 1: Áreas y acciones para la creación de capacidad operativa (2000-2004)

Nota: Elaboración propia

GMLP, 2009c; GMLP, 2009d; GMLP, 2009e; GMLP, 2009f; GMLP, 2009g; GMLP, 2009h; GMLP, 2009i.

2.2 La transformación del municipio a través de la participación ciudadana (2005-2010)

En el ámbito nacional, durante este periodo, sucedieron eventos que reconfiguraron el Estado boliviano. Como resultado final, en el 2009 se aprobó una nueva Constitución que define a Bolivia como un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías.

Con la reelección de Juan del Granado (del MSM) como alcalde, en el 2004 se inicia la evaluación de las iniciativas impulsadas en la gestión anterior. Respecto a la reconfiguración de la relación alcalde-ciudadanía, se decide ampliar la lógica participativa y reconocer como actores de la participación a los representantes territoriales, sectoriales y funcionales. La visión de este periodo incorpora al valor público como criterio de referencia para evaluar las políticas y la institución; en suma, se priorizó la consolidación del modelo de gestión y el fortalecimiento institucional (GMLP, 2007a). La planificación en red se consolidó como el modelo que fortalece la institucionalidad en la toma de decisiones y que orienta la gestión el interés público. Además, se impulsó la cultura ciudadana como una propuesta para mejorar la convivencia de los paceños.

Modelo de planificación en red

Debido a que desde el 2005, se contaba con información estadística relacionada con la inversión municipal y la situación de los distritos, se implementó una nueva política de fondos (2007)⁷ y una nueva fórmula distribuidora que incorpora datos relacionados con la extensión territorial, índice de pobreza, vulnerabilidad física y responsabilidad tributaria de los vecinos, lo que amplía el alcance de los planes estratégicos sectoriales que posibilitan responder a las demandas presentadas por la dirigencia vecinal.

Además, con el propósito de dar continuidad a la planificación participativa, el 2007 se formula el PDM 2007-2011, a través de cuatro etapas (Torrez, 2006, pp. 17-70):

1. a. Diagnóstico estratégico (compuesto por el pre-diagnóstico y diagnóstico). El pre-diagnóstico enfatizó en la evaluación de las políticas vigentes y principales problemáticas, a través de entrevistas y mesas de trabajo con todas las Oficialías Mayores, Subalcaldías y el Concejo Ciudadano de Planificación; en esencia fue un proceso de información y debate interno. En el diagnóstico la metodología fue la elaboración de talleres⁸ con actores territoriales, sectoriales y funcionales; en total se realizaron 32 talleres territoriales (9 macrodistritales y 23 distritales), 5 talleres funcionales (sobre niñez y adolescencia, género, bachilleres, tercera edad y discapacitados), y 14 talleres sectoriales (en las áreas de desarrollo humano, gestión territorial, infraestructura, desarrollo económico y productivo, gestión financiera y delegados municipales).

2. b. Definición de la visión. Se realizaron diversos talleres, cuyo resultado fue la definición de las redes de visiones de los ámbitos económico, territorial-ambiental, funcional y desarrollo humano.

3. c. Plan de acción. Se realizó la validación constructiva y social del PDM a lo largo de tres etapas: la primera, constituida por talleres de consulta directa con actores sectoriales, funcionales y distritales; la segunda, con la realización de talleres macrodistritales y un taller Cumbre para la validación de la visión; y la tercera, la validación de la estrategia municipal y el plan quinquenal en talleres macrodistritales y un taller Cumbre.⁹ Se desarrollaron 52 talleres de consulta ciudadana: 32 territoriales, 14 sectoriales, 5 funcionales y 1 Cumbre.

Como resultado de este proceso, se definió el PDM 2007-2011¹⁰ denominado “Jayma” (vocablo aymara que significa, trabajo conjunto en tierra comunitaria) el cual fue aprobado mediante la Ordenanza Municipal 330 de 31 de mayo de 2007. Entre los 7 ejes estratégicos del PDM el Eje 7 “La Paz Participativa”, incluye los sub-ejes: participación, orientado a pro-mover y fortalecer los mecanismos y sistemas participativos para lograr corresponsabilidad y control social, que permita mejorar la eficiencia e impacto de la inversión municipal y la gobernabilidad local; e institucionalidad y valor público, enfocado a descentralizar y desconcentrar la gestión municipal para lograr prestaciones orientadas a la satisfacción de las necesidades de la ciudad y la comunidad de manera eficiente y eficaz.

Modelo de gobernabilidad

Teniendo como base las experiencias de promoción de participación ciudadana impulsadas en el periodo previo y la identificación de los rasgos y dinámicas de la participación municipal, en el 2006 el GMLP aprueba la norma de Participación Ciudadana que reconoce los límites de la visión territorial de la Ley de Participación Popular y amplía los actores, instancias y mecanismos de participación. También, la norma institucionaliza como instancias de participación a la Asamblea del Municipio, Consejos Macrodistritales y Consejos Ciudadanos Sectoriales y establece como mecanismos de participación la designación de Subalcaldes a través del voto directo, Audiencias Públicas y Acción Ciudadana. Finalmente, reconoce como sistemas de consulta de decisión a las encuestas ciudadanas, referéndum municipal e iniciativa legislativa ciudadana. Es importante resaltar, también, que esta norma reconoce a la información y comunicación como insumos esenciales para la transparencia y una creciente participación, además, teniendo en cuenta el carácter intercultural del municipio, se establece como obligatorio el bilingüismo para todos los servidores municipales y mensajes de comunicación de cualquier unidad organizacional.

Dando cumplimiento a dicha norma, en el 2008 el GMLP organizó la Primera Asamblea del Municipio para abordar los temas sobre: estrategias de transformación del Municipio (PDM 2007-2011), grandes proyectos estratégicos, metropolización, el Bicentenario de la Revolución del 16 de julio de 1809, las autonomías departamentales y la estrategia de cultura ciudadana. Antes de la Asamblea se impulsó un proceso preparatorio que incluía talleres territoriales en los macrodistritos urbanos y rurales y 7 talleres funcionales, cuyos resultados fueron sistematizados y presentados en la asamblea como insumo y guía de discusión. En esta Asamblea participaron 139 representantes acreditados de organizaciones, entidades e instituciones, que, al terminar las deliberaciones, emitieron una Declaración que ratificaba el apoyo a las acciones y planes presentados por el GMLP, y resaltaba la necesidad de institucionalizar este espacio de diálogo y consenso respecto a los temas estratégicos concernientes al desarrollo de La Paz.

En el 2009, la Segunda Asamblea del Municipio estuvo orientada a la elaboración del anteproyecto de la Carta Orgánica del Municipio. El proceso preparatorio contó con 60 eventos que movilizaron a 4.471 personas; se convocaron a Consejos Ciudadanos Macrodistritales y Consejos Sectoriales y además se contó con un programa televisivo semanal de 1 hora donde se socializaban ideas, visiones y problemáticas relacionadas con la asamblea. Después de la primera plenaria se organizaron 12 comisiones de trabajo y mesas de trabajo, que realizaron por lo menos 4 sesiones de análisis para la elaboración de propuestas. Finalmente, el 3 y 4 septiembre, en pleno, se recibieron, discutieron y aprobaron las propuestas en conclusión de cada una de las comisiones; una de ellas fue la encargada en integrar y concordar el Anteproyecto de Carta Orgánica. Pese a la gran convocatoria, esfuerzo y tiempo invertido en la redacción del Anteproyecto, a la fecha, aún no ha sido aprobado en el Honorable Concejo Municipal.

Adicionalmente, la norma de Participación Ciudadana establece a los Consejos Ciudadanos Sectoriales como instancias de asesoramiento, coordinación y análisis de la problemática y las políticas municipales concernientes a un ámbito sectorial o intersectorial determinado. De acuerdo con el Observatorio Local de Democracia Participativa (OLDP), la naturaleza y estructura de cada Consejo Ciudadano Sectorial varía de acuerdo a la temática y función por la que fueron creados; adicionalmente, algunos fueron creados mediante Ordenanza o Resolución Municipal expresa y han dejado de funcionar, o simplemente nunca funcionaron, o en algunos casos fueron fusionados con otros consejos emergentes (OLDP, 2007, p. 3-23).

El OLDP identificó que los Consejos Ciudadanos Sectoriales, que para el 2007 desarrollaban actividades,¹¹ enfrentaban los siguientes problemas comunes:

• Poco interés de los miembros del sector en participar debido a la poca difusión y socialización de las actividades emprendidas.

• Poca coordinación y apoyo de la unidad organizacional coordinadora. Debido a esto la viabilidad de los proyectos y actividades fijadas, se obstaculizaba.

• No se cuenta con ambientes propios para realizar las actividades programadas.

• Los Consejos en lugar de avocarse al asesoramiento, se dedican a solucionar problemas entre los actores del sector.

• Asistencia irregular de los miembros de los Consejos originada por la falta de coordinación de horarios o porque algunas instituciones tienen miembros eventuales.

• Falta de comunicación y relacionamiento con los demás Consejos.

• Falta de unificación de metodologías y organización.

Adicionalmente, con el propósito de coordinar, monitorear y hacer seguimiento a los Consejos Ciudadanos, en el 2009 se creó la Red de Consejos Ciudadanos Sectoriales (RCCS).

Creación de capacidad operativa

Considerando que en el periodo previo los múltiples esfuerzos para superar la falta de viabilidad municipal tuvieron resultados positivos para la transformación de las acciones del gobierno local, se decidió impulsar la consolidación del modelo de gestión y el fortalecimiento institucional. Vale la pena resaltar las acciones y los resultados de las áreas operativas: saneamiento fiscal y financiero, reforma institucional, gestión del riesgo, desarrollo humano, inserción laboral, servicios municipales, comunicación institucional y desarrollo de las artes y culturas.

Tabla 2.

Tabla 2: Áreas y acciones para la creación de capacidad operativa (2005-2010)

Nota: Elaboración propia.

GMLP, 2009c; GMLP, 2009d; GMLP, 2009e; GMLP, 2009f; GMLP, 2009h; GMLP, 2009i.

¹² Una vez que se recibe la participación vecinal, se sistematizan las demandas y se las reparte a las instancias municipales relacionadas. Durante el periodo 2005-2012 -sin tomar en cuenta la gestión 2011- en el programa se recibieron un total de 6.042 llamadas. En el periodo 2006-2010 (excluyendo la gestión 2007) las llamadas se relacionaron con: 22.02% vías; 11.23% obras; 7.48% denuncias; 6% gremiales; 5.44% planimetría; 5.26% social; 5.23% limpieza; 4.08% luminarias; 3.22% áreas verdes; 3.22% seguridad ciudadana; el restante 26.83% se relacionó con varias temáticas. Adicionalmente, en la gestión 2010, se tuvieron 152 participaciones mediante Facebook. Finalmente, en la gestión 2012 el programa cambió de nombre a “Hecho y dicho, en línea con el alcalde”.

2.3 Fortaleciendo la transformación (2011-2012)

Antes de iniciar ese periodo, dos eventos configuraron la acción del GMLP. El primero, es la promulgación de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (Ley 031, 2010), que amplía y profundiza la acción de los gobiernos municipales. Esta define que la autonomía municipal tiene el objeto de impulsar el desarrollo económico local, humano y urbano; se ejerce a través de la libre elección de autoridades, la potestad de crear, recaudar y/o administrar tributos, la facultad legislativa, y la gestión pública intercultural. Adicionalmente, establece que los gobiernos autónomos deben garantizar la participación social en la elaboración de políticas públicas.

El segundo evento, es la elección de Luis Revilla (del MSM) en el 2010, como alcalde del municipio de La Paz. Es importante notar que, desde el 2005, el MSM oficializó una alianza con el Movimiento Al Socialismo (MAS), denominada “Alianza por la refundación del país” que innegablemente ayudó a dar continuidad a las políticas públicas locales (Kafka, 2011). Sin embargo, en el 2010, se rompe la alianza entre el MAS y el MSM y se inicia una guerra de declaraciones, que generó un divorcio entre el gobierno municipal y el gobierno central. Esta ruptura de la alianza fue causada porque desde el año 2006, el accionar del Presidente dio lugar a políticas rígidas que solo favorecen a sus grupos afines, o porque parece que él se ha dedicado a destruir a sus enemigos y a la institucionalidad democrática (Ovando, 2008), o por la molestia que generaron los resultados de las elecciones municipales. Resultado de este divorcio, el MAS empezó a generar observaciones a las políticas públicas ejecutadas por el gobierno municipal. Para septiembre de 2012, se iniciaron 21 procesos judiciales contra el alcalde que aparentemente fueron iniciados por particulares, aunque no se deshecha la posibilidad que los denunciantes fueran promovidos e instigados para que presentaran dichos procesos.

En este escenario de confrontación política, la gestión del GMLP definió que su propuesta electoral “Las 10 tareas para La Paz” orientaría a la política institucional de la gestión 2010-2015. El modelo de gestión dio continuidad a las iniciativas que se impulsaron desde el año 2000. Los modelos de planificación, gobernabilidad, cultura ciudadana y reforma institucional buscan la implementación de propuestas innovadoras que permitan: reconfigurar el territorio, responder de forma adecuada a la atención a los ciudadanos, continuar transformando las laderas¹² y comunidades, profundizar la participación a través de la cultura ciudadana y comprometer a los funcionarios con el servicio a la comunidad.

Modelo de planificación de red

Teniendo en cuenta que “Las 10 tareas para La Paz” mostraba el compromiso con dar continuidad a los modelos de gestión, el modelo de planificación impulsó proyectos que ya venían trabajando, como la redistritación, las Unidades de Planificación Zonal, y la metropolización. Además se continuó impulsando la conformación de una región metropolitana -que permitirá: la concertación de objetivos, mejor distribución territorial de recursos, optimizar la planificación e inversión pública, y promover procesos de integración- entre los municipios de La Paz, El Alto, Viacha, Achocalla, Palca, Laja y Pucarani. (Dirección de Ordenamiento Territorial, 2012).

Durante este periodo, se impulsó -por primera vez en la historia del municipio- la construcción de un plan de mediano y largo plazo, denominado Plan La Paz 2040, a través de un proceso de planificación participativa que incluía a actores sociales públicos y privados, urbanos y rurales. Es importante notar que durante su formulación, la metodología fue ajustada restando certeza a los participantes respecto al grado, en que el documento final, reflejaría lo debatido y consensuado; además, se desconocía si antes de tener una versión final del Plan se realizaría una etapa de revisión o aprobación. Fue solo hasta el 4 de abril de 2014 que el Plan 2040 fue aprobado mediante la Ley Autonómica Municipal 068.

Modelo de gobernabilidad

Dando continuidad al cumplimiento de la norma de Participación Ciudadana se llevaron a cabo la Tercera (2010) y Cuarta (2012) Asambleas del Municipio. Con el objetivo de debatir el Anteproyecto de Ley Municipal sobre Participación y Control Social, la Tercera Asamblea del Municipio conformó un Comité Impulsor Ciudadano con la participación de 15 instituciones y organizaciones representativas del municipio; que socializó el Anteproyecto en talleres macrodistritales y sectoriales. Finalmente, el pleno de la Asamblea, con la participación de 832 representantes de 527 instituciones aprobó dicho Anteproyecto, que posteriormente fue promulgado por el Honorable Concejo Municipal el 8 de octubre de 2012, como la Ley Municipal 025 de Participación y Control Social.

En respuesta al avasallamiento del Parque Nacional Mallasa encabezado por los comunarios del Sindicato Agrario de Mallasa, el 4 de diciembre de 2012 el GMLP realizó la Cuarta Asamblea Municipal denominada “En defensa de nuestro territorio”. Durante la Asamblea, se presentó la situación actual de límites, el avasallamiento de Mallasa, la propuesta de metropolización y distritación. Con la participación de 392 delegados de 114 instituciones cívicas, académicas y ediles, se aprobó una Declaración que: ratifica el apoyo de la sociedad civil al GMLP para la defensa de la unidad del territorio, demanda que se convoque a un referéndum en el mes de abril de 2013, y que el año 2013 sea destinado a la consolidación territorial.

Creación de capacidad operativa

Como la transformación y consolidación del modelo de gestión y el fortalecimiento institucional fue un proceso con resultados significativos en la construcción de una gestión orientada al valor público, el GMLP dio continuidad a las acciones previamente impulsadas. Los primeros dos años de la gestión del alcalde Revilla no presentaron cambios institucionales o innovaciones relevantes que reconfiguraran el modelo, las políticas y las acciones definidas desde el 2000. Solamente en las áreas de desarrollo de artes y culturas y reforma institucional se puede evidenciar algunas iniciativas por dar continuidad a la transformación de la gestión.

Tabla 3.

Tabla 3: Áreas y acciones para la creación de capacidad operativa (2011-2012)

Nota: Elaboración propia.

Coordinación de Mejora Continua para la Atención Ciudadana, 2011.

3. Conclusiones

Respecto a las lecciones relacionadas con el funcionamiento de las prácticas gerenciales para la construcción de una gestión orientada a la participación ciudadana y al valor público, se reconoce que cuando el MSM se hizo cargo del GMLP definió como lineamientos centrales del modelo de gestión: el relacionamiento ciudadanía-gobierno municipal y los instrumentos de gestión para priorizar, enfocar y efectivizar los recursos y esfuerzos institucionales hacia el logro de políticas públicas con valor público. Resultado de este modelo de gestión emergieron tres hitos: primero, se priorizó la participación ciudadana devolviéndole al ciudadano centralidad en la planificación y gestión municipal; segundo, se relacionó la planificación y gestión operativa; y tercero, se reconfiguró la forma en la que se realizaban alianzas con los partidos políticos -al interior del Concejo Municipal- y con las organizaciones de la sociedad con capacidades, recursos y experiencias para cooperar en la gestión.

Para recuperar la viabilidad institucional se priorizó el ajuste del proceso de creación de capacidad operativa. De forma paralela, se asumió como eje central de la planificación en red a la gestión por resultados, sustentada en la planificación participativa, en la gestión de valor público y en una red de sistemas de soporte a las decisiones. En relación con la creación de capacidad operativa, es importante reconocer las acciones relacionadas con: la modernización y sistematización de los procesos de atención al ciudadano, implementación de sistemas de comunicación interna y externa por medio de tecnologías de información, sistematización y generación propia de información estadística territorial y de gestión, formalización e institucionalización de los sistemas de administración y operaciones e implementación de estudios de diagnóstico previo a la elaboración de propuestas de gestión. Además, por su aporte a la construcción de la cultura organizacional, se rescata el rol del proceso de desconcentración de las Subalcaldías, el programa Barrios de Verdad, y el Programa Educadores Urbanos Cebras.

Tabla 4.

Tabla 4: Avances y tareas pendientes en la construcción de la gestión de valor público del GMLP (2000-2012)

Nota: Elaboración propia, en base a Lanza (2013).

Aún se privilegia la ejecución presupuestaria y física, a pesar de que el modelo de gestión del GMLP presenta un enfoque comprometido con la creación de valor público para superar la visión orientada a la eficiencia de corto plazo. Para que el GMLP transite hacia una gestión de creación de valor público será necesario revisar la concepción de la participación ciudadana, la priorización del resultado sobre el proceso y el impacto, que en definitiva se coloque al ciudadano, y no al cliente, en el centro de la gestión municipal y de la construcción democrática local.

Para que el GMLP democratice la administración pública local deberá, inevitablemente, superar las ideas de que su labor es realizar trámites y brindar servicios. En consecuencia, el GMLP deberá asumir que su función central es consolidar y promover el ejercicio de los derechos ciudadanos, es decir, generar valor público. Esto exige la reflexión y revisión de dos temas centrales: primero, el alineamiento de los procesos de definición de valor público con los procesos de autorización y apoyo operativo; y segundo, la concepción y lineamientos estratégicos relacionados con la participación ciudadana, gestión de conflictos y ciudadanía.

Mediante la norma de Participación Ciudadana, el GMLP superó los criterios de diseño monocultural de las instituciones participativas definidas por la Ley de Participación Popular que imponía una lógica territorial de prácticas participativas propias del ambiente rural. Mientras que la norma impone una lógica participativa que amplía la convocatoria (más allá de la participación de los representantes territoriales, se motiva la participación de las organizaciones de la sociedad civil y ciudadanos en general) y prioriza la gestión de los espacios de participación.

En el marco de la nueva norma de Participación Ciudadana y del modelo de planificación en red, el GMLP encabezó ejercicios de planificación participativa de largo plazo que incluyó a actores territoriales, sectoriales y funcionales. Los talleres de formulación y aprobación del PDM 2007-2011 solamente tuvieron como fines: socializar, analizar y validar la oferta estratégica municipal. Lamentablemente el proceso no estuvo exento de deficiencias en la comunicación, socialización y acercamiento en la explicación del PDM, limitando la participación. Si bien este ejercicio aportó a la ampliación de la participación ciudadana, es necesario reconocer que la convocatoria fue limitada privilegiando a la representación territorial, y que el proceso se orientó a la ratificación de propuestas y no a la construcción de abajo-arriba de políticas públicas.

Respecto a los Consejos Ciudadanos, es necesario reconocer que si bien lograron la inclusión de algunas de sus propuestas y proyectos en la gestión; en general, se reconoce una limitada incidencia debido a que la valoración del asesoramiento y la inclusión de propuestas dependen directamente de la voluntad y visión de las autoridades del GMLP. Pese a los logros de los Consejos, lamentablemente su existencia parece solo ser una buena intención sometida a la voluntad y visión de la autoridad de turno. En el fortalecimiento de esta instancia de participación, es ineludible la revisión de su diseño de forma tal que genere redes de cooperación que permitan al GMLP aprovechar los recursos, conocimientos y experiencias de los actores sectoriales y funcionales.

Finalmente, la experiencia del GMLP ratifica la necesidad de la ampliación y profundización de la democracia a través del ejercicio del derecho a la participación ciudadana en la administración pública. Además, se reconoce que el ejercicio del derecho a participar en la gestión tiene como requisito el fomento y compromiso gubernamental con la construcción de la ciudadanía y la cultura ciudadana.

Tabla 5.

Tabla 5: Avances y conclusión de la promoción de la participación ciudadana del GMLP (2000-2012)

Nota: Elaboración propia, en base a Lanza (2013).

Respecto a la aplicación del método de la narrativa para el análisis de las políticas y la gestión públicas locales, se reconoce que presenta varios beneficios y retos. El enfoque en los eventos -y no en las variables- permite entender que el estudio de un caso no se limita a lo acontecido al interior de la organización o de la experiencia, sino que las relaciones entre los eventos no están limitadas por las fronteras institucionales, están ampliadas de acuerdo a la dependencia entre eventos. De esta forma, se entiende que al estudiar un caso local, las relaciones entre los eventos exigen reconocer la relación entre lo local y lo nacional, y en algunas ocasiones, hasta lo internacional.

Adicionalmente, la relación entre eventos también exige que el estudio de un caso no se circunscriba únicamente a lo acontecido en un periodo de tiempo específico. La influencia de los eventos previos, contemporáneos, posteriores y relacionados sobre el evento central, permite conocer su trayectoria y evolución; lo que da significado a los eventos centrales a través de su relación con los eventos ocurridos a través del tiempo.

Al romper los límites temporales e institucionales, el enfoque en los eventos y las relaciones entre estos permite conocer la trayectoria de los episodios y del caso de forma integral. Un estudio centrado en las variables y sus relaciones, no ignora la relación entre instituciones, actores y periodos de tiempo, pero no se enfoca en entender la trayectoria, sino, por el contrario, se preocupa por demostrar supuestos respecto a las variables y sus relaciones. Así, en el centro del método narrativo se encuentra la descomposición de la complejidad de la experiencia en un flujo dinámico de acontecimientos; o como señala Abbott, el método narrativo parte de la complejidad de la experiencia para descomponerla mediante un proceso de simplificación, mientras que el método centrado en variables procede de manera contraria (Abbott, 2001).

Bajo la propuesta metodológica de Barzelay y Cortázar, el interés es desarrollar estudios de caso instrumentales, en los que el estudio de una experiencia singular permita responder a inquietudes que excedan la experiencia en cuestión. En este sentido, se plantean preguntas relativas a las inquietudes teóricas (temáticas), y preguntas relativas (explicativas y descriptivas) a la experiencia. Para realizar generalizaciones históricas limitadas sobre las prácticas gerenciales se utiliza una clasificación que permita distinguir tipos de prácticas gerenciales a los que las preguntas teóricas sobre su trayectoria y operación puedan aplicar. En este sentido, Barzelay y Cortázar proponen como prácticas gerenciales: el desarrollo de estrategias (elaboración de visión, planificación de políticas y planificación organizativa de los recursos), implementación de estrategias (gestión de operaciones y control de gestión), y evaluación (generación y análisis de información y retroalimentación estratégica). En esta ocasión, con el propósito de aportar a la metodología para el análisis y evaluación de la gestión de creación de valor público, se asumió como prácticas gerenciales a los compontes del triángulo estratégico propuesto por Moore: la estrategia sustantivamente valiosa, factibilidad operativa y administrativa de la estrategia, y legitimidad y sostenibilidad política de la estrategia. El análisis de los componentes del triángulo estratégico no se limitó a explicar cómo éstos se desarrollaron y operaron durante la experiencia, también sirvió para analizar el alineamiento existente entre ellos.

En conclusión, se puede afirmar que el método narrativo permite un acercamiento innovador para el estudio de experiencias únicas. Adicionalmente, presenta la flexibilidad suficiente como para que las prácticas gerenciales, que guiarán el análisis, sean ajustadas de acuerdo al enfoque de gestión pública que el investigador utilice como marco de reflexión y referencia.