Ciencia Política

2.1. Accountability

El concepto de accountability refiere, en general, a la capacidad que tiene el ciudadano o ciudadanos para asegurar que los funcionarios públicos rindan cuentas por sus conductas (Duque, 2013). Dicho de otro modo, se trata de que las autoridades públicas estén obligadas a informar y justificar sobre las decisiones tomadas desde su cargo. De no lograr cumplir con sus obligaciones y compromisos, la población, en respuesta, puede sancionar a las autoridades “infractoras” a través del rechazo popular o en el impedimento de volver a reelegirlos. Esto repercute, por tanto, en la imagen que proyecta la autoridad cuestionada y genera, de este modo, que la ciudadanía participe o se involucre en los temas de fiscalización y sanción. Para López (2013), los mecanismos de accountability son las formas a través de las cuales se ejerce en las democracias el control y la rendición de cuentas sobre los gobernantes.

Los diseños de accountability tienen por cometido regular y reducir la brecha entre representantes y representados. Por un lado, se encuentra la accountability vertical, que refiere a la capacidad de ejercer un juicio retrospectivo o prospectivo. En este caso, básicamente se piensa en las elecciones o los medios electorales como mecanismos de control político. Los ciudadanos censuran a sus autoridades con su voto, pueden o no endosarles la votación. En otras palabras, las elecciones sirven parar controlar a quienes ocupan posiciones de poder estatal. Por otro lado, se encuentra la accountability horizontal, que refiere al control que realizan las mismas instituciones del Estado en un Estado de derecho, estas vigilan las acciones de otros órganos del Estado. Las agencias estatales tienen autoridad legal para emprender acciones de control y sanciones legales. Según Cortés (2014), el accountability se divide básicamente en dos clases: vertical y horizontal: “Se entiende que mientras el primero hace referencia a una relación de control que se da desde la sociedad hacia el Estado, el segundo nos remite a relaciones de control entre instituciones del Estado” (p. 17). No obstante, es imposible que en la práctica el accountability vertical sea suficiente para el control de los políticos como tampoco lo es la accountability horizontal, porque supervisa a elementos estatales de su misma categoría. Por eso, resulta relevante la participación de los ciudadanos.

Una alternativa más de los diseños de accountability es la accountability social (Smulovitz y Peruzzotti, 2002). Propiamente, la política de accountability social constituye una de las diferentes maneras de politización que pone en el centro a la sociedad civil en las nuevas democracias (Ackerman, 2006). Por eso, ahora, en muchas de estas nuevas democracias se ve gradualmente la aparición de una nueva generación de movimientos sociales, asociaciones cívicas, ONG reunidos en una política de accountability social. Smulovitz y Peruzzotti (2002) señalan que se trata de una accountability vertical societal, no electoral, es decir, una que no se limita a las elecciones. En este tipo de accountability, los individuos y colectividades buscan reparar, impedir y sancionar acciones -y hasta omisiones- de las autoridades electas para los cargos nacionales o subnacionales (O’Donnell, 2001, p. 24).

Asimismo, las acciones del accountability social permiten ejercer sanciones. Por un lado, si bien visibiliza los problemas sociales, por otro lado, también, activa mecanismos de sanción, por ejemplo, verticales. Para Peruzzotti, “un importante actor de la política de accountability social está constituido por una red de asociaciones y ONGs ciudadanas altamente profesionalizadas y que se ubican en lo que podría denominarse los sectores de élite de las sociedades civiles latinoamericanas” (2006, p. 249). De acuerdo con Cortés (2014), el accountability social posibilita la movilización ciudadana en contra de específicas medidas conducidas por el gobierno. Ello no implica que se manifiesten en contra de otras políticas gubernamentales que realmente consideren adecuadas. No se trata de sujetos sociales opuestos a todo. Este autor también indica que a través de esta accountability se puede monitorear las acciones de los órganos del Estado, trabajo propio de la accountability horizontal, al canalizar la demanda a través de las instituciones del Estado. En otras palabras, se activan los mecanismos horizontales de control cuando se considera que una institución determinada está actuando de forma ilegal.

Así, los gobiernos representativos emplean un marco institucional de autorización del poder en combinación con uno orientado a asegurar la responsabilidad y receptividad de los agentes autorizados cuyas decisiones refleja las diversas demandas ciudadanas. Según O’Donnell (2001), “la versión societal de la accountability vertical pasa a ser extremadamente importante para el funcionamiento y, eventualmente, incluso para la supervivencia de un régimen democrático” (p. 25). En palabras del autor, permite que la democracia sobreviva; mientras más participan los ciudadanos, más real es la existencia de la democracia, en medio de tantos regímenes que se declaran democráticos, pero que en la práctica la predica es más autoritarista (Lovón y Pita, 2016). En América Latina se presenta un déficit de accountability en tanto las Constituciones, por ejemplo, se han vuelto “barreras de pergamino” (O’Donnell, 2001, p. 12). Según Jiménez (2012), con este mecanismo se puede evaluar cualitativamente el sistema democrático. Así, la autora afirma que “el accountability se ha convertido en un tema de interés no solo para indagar el grado de control de la política y de quienes la ejercen, sino en un indicador sobre la calidad de la democracia” (p. 97).

Al respecto, cuando los medios de comunicación captan la atención, como actores sociales, logran un nivel de respuesta y movilización social que rara vez se alcanza por las iniciativas cívicas que tuvo el sector organizado de la sociedad civil. En el caso Castañeda fue importante el compromiso de los medios con un tema tan sensible para la población. La prensa también promovió el cuestionamiento hacia el exalcalde. Los diarios y la televisión pusieron en el centro de interés el caso, más allá de los resultados obtenidos. Finalmente, cabe señalar que para O’Donnell (2001) las acciones de accountability vertical societal pueden enviar fuertes señales para la atención de políticos que desean ser electos o reelectos. Estos no pueden desconocer el poder que posee la ciudadanía. Muchas veces, los políticos olvidan que se trata del cuarto poder. Los mecanismos de accountability reducen la posibilidad de concentración de poder (López, 2013). Al respecto, Aguirre e Infante (2018) indican que:

Las estrategias mediáticas activan las demandas de transparencia y rendición de cuentas que surgen desde la verticalidad ascendente hasta la movilización de las instancias horizontales del poder ejecutivo, judicial, legislativo… o de las novedosas figuras de participación ciudadana que permiten instaurar temas y auditorias en la agenda pública. (Aguirre e Infante, 2018, p. 156)

Incluso, el control puede realizarse a través de las redes sociales. En estos años han aumentado los cibermovimientos sociales (Ortiz, 2019). Se trata del nuevo entorno de vigilancia y control ciudadano, es decir, de una forma de realizar accountability social.

Cabe aclarar que el concepto teórico general de accountability es traducido como rendición de cuentas en español (Smulovitz y Peruzzotti, 2002), que se diferencia del mecanismo particular y específico de rendición de cuentas que es aplicado en este caso concreto contra el alcalde Castañeda de Lima en Perú, motivo de la investigación. Dicho de otro modo, los mecanismos de accountability o rendición de cuentas son una categoría general analítica que agrupa una cantidad muy diversa de herramientas formales e informales para que la ciudadanía y otros sectores de la sociedad civil como los medios de comunicación ejerzan el control de los representantes, mientras que el mecanismo específico que se estudia en este artículo es una de las muchas formas -institucionales o no institucionales- de ejercer la accountability o rendición de cuentas “de abajo hacia arriba”. La accountability abarca una diversidad de herramientas posibles de control social, además de la estudiada aquí.

Finalmente, una manera de estudiar accountability social, como la interpelación a alcaldes locales o regionales, puede ser a través de entre-vistas a los actores inmediatos en el desarrollo del control hacia las auto-ridades. La documentación administrativa y legal no basta en estos casos en que se necesita explorar y profundizar en la manera en que los sujetos fiscalizadores actúan. La investigación, por ejemplo, se inclina por recurrir a la entrevista semidirigida, es decir, a la que, sobre la base de algunas preguntas, se pueden plantear otras en plena interacción con el fin de penetrar en la lógica de los entrevistados.

2.2. Participación ciudadana

Según Tanaka (2001), la participación se entiende como el involucramiento de los ciudadanos en los asuntos públicos. Para él, la participación no es una práctica natural o espontánea, sino más bien una construcción social, pues depende de la existencia de recursos materiales o simbólicos movilizables, de la existencia y naturaleza de los liderazgos sociales, de la intervención de agentes externos y de la estructura de oportunidades políticas establecida por el Estado. De esta manera, implica costos y la superación de problemas de acción colectiva. Según el autor, en contexto de extrema pobreza, la participación puede asumir la forma de un involucramiento generalizado de la población; en contextos más complejos, la participación generalmente asume la forma de un compromiso efímero que puede expresarse en grupos de interés y descansar en la intervención de líderes sociales que cumplen la función de ser intermediarios entre la población y agentes externos (brokers).

Según la PCM (2015), se relaciona con la elección de la autoridad y el involucramiento con las políticas públicas: “la participación ciudadana ha sido entendida como el conjunto de actividades voluntarias median-te las cuales las personas que integran una sociedad participan en la selección de sus gobernantes y, directa o indirectamente, en la elaboración de la política gubernamental” (p. 8). Para la PCM, pareciera que la participación cobra más vida para las épocas electorales. Sin embargo, también precisa que hay derechos de participación específica, tales como:

El de los vecinos a participar en el gobierno municipal (artículo 2), el de los padres de familia a participar en el proceso educativo (artículo 13); el de los trabajadores, a través de sus organizaciones, a participar en la regulación de las remuneraciones mínimas (artículo 24); el de todos los ciudadanos a participar en el nombramiento de magistrados del Poder Judicial (artículo 139, inciso 17) y elegir a los Jueces de Paz (artículo 152). (PCM, 2015, p. 9)

También, la participación puede ser considerada como:

Un proceso en el que distintas fuerzas sociales, en función de sus respectivos intereses (de clase, de género, de generación), intervienen directamente o por medio de sus representantes en la marcha de la vida colectiva con el fin de mantener, reformar o transformar los sistemas vigentes de organización social y política. (Velásquez y Fernández, 2003, p. 59)

La participación ciudadana resulta, entonces, de la acción de individuos y grupos en busca de metas específicas, en función de intereses y en el contexto de relaciones sociales y de poder. En este sentido, se evita caer en el déficit del control social (Ramírez, Narváez y Fontaine, 2018).

Respecto de la participación, cabe señalar que no siempre implica intereses armónicos; por el contrario, puede presentarse conflicto de intereses en medio de diversas demandas. Además, debe indicarse que no siempre hay un involucramiento generalizado en los asuntos públicos; no todos siempre están presentes en la lucha por participar (Gurza e Isunza, 2010).

Entre los peligros de la participación, es necesario evitar que los líderes y las organizaciones que dirigen no asuman la defensa de intereses particularistas por encima del interés general ni tampoco que se pretenda manipular políticamente o monopolizar la representación popular, sino la participación puede llegar a consolidar prácticas no democráticas.

Entre las maneras de explorar por la participación política el cues-tionario, instrumento con preguntas específicas, permite acercarse a las formas de pensar y actuar de las personas, sobre todo posibilita indagar en la percepción e involucramiento que tienen sobre temas políticos. En este estudio, por ejemplo, se pensó en que el cuestionario es una técnica útil para el recojo de la data.

4.1. El origen del movimiento Habla Castañeda

El pliego de preguntas formuladas por el colectivo Habla Castañeda fueron de 141 preguntas. Y estuvo impulsado por un movimiento de ciudadanos comprometidos con la fiscalización municipal y el bienestar de la comunidad de Lima. El colectivo señalaba en sus cuentas de redes sociales, como su Twitter, que “‘Habla, Castañeda’ cumple su principal objetivo: activar por primera vez en la historia del Perú el mecanismo de rendición de cuentas” (Habla Lima, 2018). Esta iniciativa se originó por diversas causas, entre las principales, el querer saber cómo se manejaba el presupuesto, qué ha hecho el alcalde durante su periodo, por qué no se ven progresos.

Una de las entrevistas destaca que el proyecto se inicia como un reclamo ante tanto el abuso y la negligencia, sobre todo, de Castañeda respecto de las obras que se proponía realizar y las cuales no estaban bien hechas, más bien se deterioraban, entre ellas se encontraba el bypass en Lima. Esto provocó que los ciudadanos indignados inicien la agrupación:

La gente estaba cansada de los abusos y la incapacidad del alcalde y el primer detonante fue el bypass. El bypass fue construido, pero se construyó sin ninguna base ni cimiento legal ni metodológico que toda obra de inversión pública requiere. Entonces ahí fue como los diferentes colectivos ciudadanos desde varios espacios deciden agruparse y liderándose de parte de Hernán Núñez se decide formar el colectivo Habla Castañeda. (Chagua, 2018, énfasis añadido)

Según Hernán Núñez, líder del movimiento, el colectivo nace particularmente por querer recibir respuestas de la autoridad. Se busca respuestas, pero también comunicación o diálogo. Castañeda no contestaba. Al parecer, para él, no había necesidad de rendir cuentas:

Habla Castañeda fue una campaña ciudadana, su pliego de preguntas se formó por las preguntas no contestadas en el consejo, por temas de diversos sectores (Grupos vecinales, colectivos ciudadanos) que pedían información a la administración que tampoco les contestaban. También formaban parte del pliego cuestiones coyunturales, costos de las obras, entre otros temas. (Núñez, 2018c, énfasis añadido)

Como se indica, el exalcalde guarda silencio, y ello generó que se promoviera un pliego interpelatorio. Otra causa sería el malestar que Castañeda generó al descartar o eliminar iniciativas que ya habían sido planteadas, revisadas y dejadas por el gobierno anterior, pero que él las borraba y empezaba nuevamente. La alcaldía no apostaba, por tanto, por proyectos a largo plazo, sino por proyectos con nombre propio y con empresas vinculadas a su estilo de gobierno. Castañeda tenía sus propios intereses. Así se desprende del siguiente testimonio:

Castañeda entró al gobierno y desapareció ese tipo de política y empezó a cancelar proyectos que ya se habían planeado que deberían más allá de un gobierno porque Villarán había planificado proyectos… y planificación para la ciudad de aquí a 10 años y estaban en procesos de licitación y fueron cancelados cuando Castañeda ingresa para hacer proyectos que no tienen ninguna evaluación técnica. (Chagua, 2018, énfasis añadido)

La impronta Castañeda implicaba alejarse las propuestas de la anterior alcaldesa, Susan Villarán. Recordemos que ella en su periodo inició un proceso de fiscalización sobre el segundo gobierno de Castañeda. Por ello, la maquinaria opositora intentó revocarla. Villarán investigó su gestión y, en particular, trató de ir al fondo del caso denominado Comunicore, un fraude millonario en el que se vio inmersa la gestión de Castañeda (Cavero, 2013, p. 121). Esto produjo, entre otras investigaciones, un distanciamiento entre los dos. En el Perú, las autoridades políticas no tienen una política de continuidad y suelen ser opositores, hasta el grado de llevarlo a planos personales, a resentimientos y enemistades. Al mismo tiempo, él venía trabajando con determinados empresarios, desde su primera gestión, así que, al ingresar a su tercera gestión, apartó los proyectos que Villarán había formulado previamente y terminó por favorecer a un grupo.

Es necesario reconocer que esta iniciativa nunca se había activado. Y se activa porque los demás mecanismos no eran suficientes para realizar la fiscalización. En el momento, era la mejor alternativa para realizar el control hacia la autoridad:

Se plantea esta iniciativa debido a que las protestas y mecanismos legales establecidos que ya se estaban dando, por ejemplo, la acción de amparo, y todo no tenían mucha validez. Revisando el marco legal se dio cuenta que es un proceso ciudadano totalmente válido y legal, legítimo y que nunca había sido aplicado. Se aplicó una sola vez y se decidió convocarlo. Decidir iniciar y convocar esa colecta de firmas con la finalidad de que se pueda representar de cómo la ciudadanía estaba interesada en conocer qué era lo que estaba pasando con la inversión, con el fondo público de la municipalidad. Es decir, como todo este dinero que debería pasar invertido en lugar de desconocer que era un gasto arbitrario y hermético de la municipalidad en diferentes aspectos. Es por eso que se crea este proyecto de rendición de cuentas que está conformado por más de 100 preguntas. (Chagua, 2018, énfasis añadido)

Entonces, su aparición se debe a que se percibió como un mecanismo eficaz. No había otro que cuestione el manejo del presupuesto desde la ciudadanía. Dicho de otro modo, la accountability horizontal no era útil, porque entre instancias estatales no había supervisiones reales ni sanciones. Entonces, la accountability social era necesaria. Los ciudadanos tenían que participar. Era una figura que existía y que tenía que promo-verse prontamente.

Sobre la organización del colectivo, podemos señalar que se reunieron con el fin de recolectar firmas con el fin de mostrar que la población estaba interesada en saber qué se hacía con la gestión municipal, por qué funcionaba de tal o cual manera. Además, era un requisito que se tenía que cumplir. El colectivo sin recibir algún salario o sueldo -o incluso un soborno- se unió comprometidamente para recolectar por distintas zonas de Lima firmas que avalen su preocupación. La recolección implicaba conversar con los ciudadanos, explicarles en qué consistía la iniciativa y por qué era necesario realizar un control a la autoridad. No era un trabajo sencillo y no era uno que se habría hecho con anterioridad. Observemos lo que nos dice la entrevista:

Es un procedimiento que trata en una recaudación de firmas. El principal obstáculo fue que fue una iniciativa totalmente hecha de manera ad honorem. Los que nos pusimos los sacos para trabajar en este proyecto lo hicimos de manera gratuita y no nos pagaron nada. Entonces recurrir a recursos humanos para que nos puedan ayudar fue muy difícil, juntas las firmas también fue un poco trabajoso, poder recolectar y conversar con las personas para recibir el apoyo era un poco largo el proceso. (Chagua, 2018, énfasis añadido)

Esta iniciativa implicaba realizar trabajos de campo, interactuar con la población y explicar sobre todo a los que desconocían del tema o no lo entendían. En el Perú, los ciudadanos a veces desconfían de recibir información de otros. La dimensión de esta tarea era casi titánica y gratuita. Se emprendió por la ciudadanía, no por caprichos personales ni intereses particulares.

El colectivo en todo momento fue transparente y siguió las reglas del proceso de fiscalización. El colectivo Habla Castañeda informaba que el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) validaba las 25 000 firmas que se requerían para obligar al alcalde de Lima, Luis Castañeda Lossio, a rendir cuenta ante la ciudadanía sobre su gestión. Ellos recolectaron más de 30 000. Las firmas eran revisadas por instancias como la ONPE y la RENIEC. El proceso era largo, sobre todo, porque había una “mano oscura” dentro de las instancias de revisión. A pesar de todo ello, el colectivo cumplió su meta.

Al ser un proceso de recaudación de firmas el proceso más largo fue el acto de defender las firmas. Estas firmas eran validadas por la ONPE y por RENIEC para ver qué tan legítimo y legal era el asunto, entonces al ser validadas también se invitaban a representantes de la agrupación de Luis Castañeda Lossio para que pueda ayudarnos en el procedimiento, en si ellos buscaban bajarse las firmas. Era ser tachas de planillones y era un poco complicado porque había mucho procedimiento burocrático en eso y era demasiado lento. Una de las cuestiones que fue demasiado terrible es que cuando se logró conseguir el total de firmas, las respuestas emitidas por Castañeda sobre el movimiento es que estaba manejado por Susana Villarán, ni siquiera dio él mismo el pronunciamiento sino otra persona en su reemplazo. (Chagua, 2018, énfasis añadido)

El trabajo del colectivo no acaba con dar a conocer la iniciativa ni emprenderla, sino que en última instancia tenían que interactuar con una instancia del Estado para corroborar que habían procedido según la ley y cumplido los requisitos estipulados. En medio de todo, el colectivo era acusado de ser dirigidos por la gestión anterior. Pese a todo ello, el movimiento actuó de forma adecuada.

4.2. Fortalezas, debilidades y avances del movimiento

Si bien el pliego de preguntas fue respondido por Castañeda, estas han sido consideradas por la percepción ciudadana como incompletas o vagas, pues por un lado se siente que solo se habría respondido algunas preguntas y, por otro lado, que las omitió. Dichas respuestas no habían sido publicadas en un lugar visible dentro de la web de la Municipalidad de Lima. Al alcalde se le cuestionaba aún el haber evadido responder los cuestionamientos que se le realizado. A continuación, veremos las fortalezas, debilidades y avances del movimiento.

Respecto de las fortalezas, el colectivo cumplió su objetivo principal: la recolección de las firmas, que fue el trabajo más arduo, pues implicó tiempo, casi dos años, y recursos humanos; participaron, por ejemplo, estudiantes universitarios y cualquier otro ciudadano voluntario que quisiera implicarse en el proceso. También, el colectivo logró defender que las firmas fueran reales, pues se intentaba tacharlas para que la iniciativa no prospere.

Acerca de los objetivos, el primer objetivo era el obtener la cantidad necesarias de firmas, se logró, pero en un año y medio. Comenzamos con la actividad desde el 2016 por el mes de agosto, setiembre y se logró entregar las firmas el año pasado en noviembre. Se logró juntar lo primordial, defender todas las firmas. (Chagua, 2018, énfasis añadido)

Esto mostraba que los ciudadanos pueden agruparse y llevar a cabo acciones a su favor. Este grupo mostró una constante disciplina. Otra de las fortalezas encontradas, y que reconocemos gracias a la entrevista, pues no la habíamos identificado, fue que este colectivo atrajo a diversas asociaciones civiles sin interés político. Se apostaba por una accountability real. La población organizada buscaba respuestas. Y el colectivo logró mostrar que había una demanda:

Fue un proceso colectivo creado desde asociaciones civiles, agrupaciones que no estaban registradas en un padrón, pero que eran colectivos importantes y agrupaciones políticas (Partido Comunista, Nuevo Perú) apoyó de igual manera Transparencia, Proética. Esta iniciativa no tenía un trasfondo político, sino más técnico y obviamente un proceso de accountability, porque encontramos que es una práctica muy recurrente en otras autoridades municipales y/o regionales no ejecutar este tipo de acciones. (Chagua, 2018, énfasis añadido)

El movimiento poseía un poder de atracción. Los ciudadanos en general se involucraron en el asunto. Reunió a agrupaciones disimiles, colectivos políticos, individuos, instancias de transparencia, de forma voluntaria. Como bien dice la entrevistada, en otros espacios, como en las municipales regionales, no se ha aplicado. Esto también da pie a pensar que los ciudadanos se sintieron animados de participar en un mecanismo de rendición de cuentas que por primera vez se activaba y funcionaba. También, quisiéramos acotar que, aunque no lo dice la entrevista, había ciudadanos que ya venían sintiendo decepciones hacia Castañeda.

Entre otras fortalezas, también estuvo que el colectivo contó principalmente con la participación de jóvenes. Mover una iniciativa como esta no es sencilla y ellos representan un gran motor, para movilizarse por la ciudad, dialogar con los ciudadanos, tener paciencia y fe en el proyecto. Además, se vio que no se trataba de la búsqueda de intereses particulares, sino de un interés general: buscar que la autoridad dé cuenta de lo que hace:

Los regidores de oposición no impulsamos este movimiento. Es cierto que a raíz de la campaña llevaron muchos activistas, jóvenes, sobre todo, pero ya había grupos organizados, claro que después se formaron nuevos grupos, un caso concreto serían los vecinos de Veintiocho de Julio. El movimiento Habla Castañeda logró que estos grupos organizados se articulen en el sentido que más allá de las particularidades de cada problema había una responsabilidad de la gestión de Castañeda Lossio. (Núñez, 2018c énfasis añadido)

Es interesante saber que los jóvenes tenían fe en dicho mecanismo y, por ende, en el sistema democrático. Curiosamente, en los estados demo-cráticos son los jóvenes quienes van perdiendo la esperanza sobre los procesos de democratización (Valencia et al., 2010). Sin embargo, esta iniciativa atrajo a la juventud limeña, y formación de grupos específicos, como el que menciona en la entrevista.

Otro logro mayor fue finalmente que Castañeda se enfrentó al pliego interrogatorio; es decir, se logró obligar a la autoridad que dé cuenta de las decisiones que haya tomado en su gestión. El gobierno municipal pensó que el colectivo no iba a lograr activar este procedimiento de accountability. La autoridad buscaba evadir la petición del pueblo; sin embargo, la iniciativa prosperó. A pesar de que Castañeda no respondió de la mejor manera el pliego de preguntas, finalmente procedió a responder al cuestionamiento de la ciudadanía.

Sí, por varias cosas. Finalmente, Castañeda habló, mal, pero habló. Se quebró la resistencia inicial que mostró en un momento. Yo creo que él estaba confiado en que no íbamos a ir hasta las últimas consecuencias de la iniciativa… Al momento de la elaboración del pliego, nosotros sacamos más de cien preguntas. (Núñez, 2018c, énfasis añadido)

Las instancias estatales suelen pensar que los ciudadanos no ejercen su poder de fiscalización o control. Suelen subestimarlos, porque se sienten empoderadas. Pero el movimiento siguió todos los pasos y pautas para activar el mecanismo.

Finalmente, cabe destacar que la iniciativa formuló más de 100 preguntas. Nunca se había visto un reclamo a una autoridad con esa cantidad de preguntas, sobre todo por parte de un colectivo social:

Yo creo que sí se cumplió el objetivo de mostrar cómo la ciudadanía organizada puede lograr obtener información del gobierno de parte de una autoridad reacia. Además, ayudó a grupos vecinales que estaban muy dispersos entre sí porque veían sus respectivos problemas, estos pudieron identificar había un común denominador entre ellas, que era la gestión metropolitana. Se necesitaba formular muchas preguntas. (Núñez, 2018c, énfasis añadido)

Se valora, por tanto, la cantidad de cuestionamientos que se le realizaba a un alcalde evasivo. La cantidad mostraba que había muchas observaciones en la gestión de Castañeda, que se trataba de un gobierno que perdía legitimidad. Respecto de las debilidades, debemos señalar que Castañeda buscó evadir todas las preguntas. Es lo que más se lamentan los sujetos entrevistados. Ellos no lo ven como un logro, al parecer, se percibe un sentimiento de descontento: “En cuestión de obtención de respuestas por parte del alcalde fue el objetivo que no se logró” (Chagua, 2018, énfasis añadido).

En otras palabras, no sintieron satisfacción con los resultados, pues estos no eran transparentes. No había completas explicaciones. Dicho de otro modo, sintieron que la población no encontró respuestas. Como autoridad seguiría cumpliendo su función sin ser realmente investigado por las instancias gubernamentales.

Otras de las debilidades notadas fue que el colectivo no tenía más medios para exigir la calidad de la respuesta de Castañeda, quien hábilmente remitía sus respuestas a la página del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) del Perú. Él derivaba su respuesta a documentos legales o administrativos. El colectivo no pudo asegurar que sus respuestas sean concretas y explicadas, sobre todo en un lenguaje llano para toda la población. Esto significa que no solo basta con hacer que la autoridad responda a la ciudadanía, sino ver mecanismos de cómo esta debe responder, cuál es la manera más adecuada para poder responder frente a la fiscalización: “En ninguna de las preguntas adjunta el tema de sustento técnico, en otras referidas a costos, para evadir la pregunta responde enviándonos a la página del MEF” (Núñez, 2018c, énfasis añadido). El colectivo no se esperó que Castañeda iba a recurrir a estrategias de evasión informativa.

Uno de los entrevistados nos hizo ver que las respuestas de Castañeda eran una burla, porque el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) peruano no velaba por la forma en que debía responder la autoridad, sobre todo del marco interrogatorio que busca respuestas aclaratorias. El Jurado aparentemente tampoco estaba preparado para asumir una tarea como esta:

Sin embargo, insistimos y salió el pedido de información desde el JNE, contestó a media “caña”, porque hay algunas respuestas que son una burla, pero varias de ellas [las preguntas], la mayoría pedimos que nos den el sustento técnico o el expediente técnico de una determinada obra. El jurado al haber aprobado el pliego como tal, ya que no hizo ninguna observación, debería velar que, en efecto, la autoridad responda en el marco de lo que se le preguntado. (Núñez, 2018c, énfasis añadido)

Dicho de otro modo, el colectivo sintió que no pudo hacer que el JNE ejerza un papel real de cuestionamiento. Entre las debilidades podría incluirse, además, que el colectivo pensaba contar con todas las herramientas necesarias para iniciar el proyecto de control, pero se enfrentaba a un Estado ineficiente o poco preparado. Más bien, por el colectivo se activaron medios que no estaban dispuestos y que sirvieron para movilizar esta iniciativa social:

En el caso de ONPE, cuando fuimos a comprar el kit de este mecanismo no lo tenían. Ahí nos dimos cuenta de que es un mecanismo que no lo utilizan. De ahí no hubo trabas de parte del Jurado. A diferencia de la municipalidad que esperó hasta el último día para entregar el pliego y previo a la entrega del pliego de respuestas, pretendieron dilatar el tiempo diciendo que no sabían cuál era el pliego para responder, que no entendían desde cuando corría el plazo, cosas bastante absurdas porque cuando el jurado les comunica que ya se había llegado las firmas, se adjuntaron el pliego. Entonces, hubo intentos de demorar el proceso desde la propia administración. (Núñez, 2018c, énfasis añadido)

El colectivo percibió que se encontraban frente a un Estado no preparado y un actor fiscalizado que buscaba construir una imagen de desconocimiento de los procedimientos de fiscalización. Finalmente, debe señalarse que en el proceso de fiscalización a los fiscalizadores les fue difícil involucrarse en el proceso, pues no siempre tienen el apoyo para ejercer su función o no se cuenta con las herramientas necesarias para realizarla.

En el caso de los regidores no hay un plazo de entrega de información y no hay ninguna responsabilidad para el funcionario que no entregue información. Ahí hay un vacío en la norma que no permite que la función de fiscalización sea llevada de una manera efectiva de parte del regidor. Los regidores no cuentan con todas las herramientas para poder desempeñar su gestión de la mejor manera. (Núñez, 2018c, énfasis añadido)

Respecto de los avances, nuestro entrevistado indica que esta iniciativa ha sentado un gran precedente nunca visto y que servirá para iniciar fiscalizaciones en otros sitios: replicarse favorecerá mejorar la democracia, pues los ciudadanos buscan respuestas y el vivir en bienestar. Sin embargo, las iniciativas pueden verse interrumpidas si las nuevas autoridades buscan sus intereses personales:

El procedimiento va a continuar hasta fin del año. Yo no creo que entrando una nueva autoridad se pueda continuar con el proceso, el kit está expresamente señalado el nombre del alcalde saliente, la interpelación ha sido hacia el alcalde Castañeda. Me parece importante haber sentado el precedente, finalmente las decisiones que tome el jurado en este terreno van a servir como antecedentes para próximas iniciativas ciudadanas para el alcalde que sea. Como es un organismo muy poco aplicado, las decisiones que tome el Jurado en este ámbito van a servir como precedente para siguientes iniciativas que ojalá se repliquen en otro lado. (Núñez, 2018c, énfasis añadido)

Promover este mecanismo ha permitido que en el Perú los ciudadanos y las autoridades sepan que existe y se puede activar. La experiencia en Lima ha provocado que ciudadanos de otros países consulten como esta iniciativa se originó y cómo la ejecutaron. Se ve como un ejemplo para los procesos de democratización. Más aún, no parte de arriba hacia abajo, sino de abajo hacia arriba por una iniciativa social.

Finalmente, nuestra entrevistada indica que es un proyecto que puede continuar, pero sostenerlo no es sencillo, se necesita de un financiamiento, pues la voluntad, aunque es una fuerza importante que mueve iniciativas, no es la suficiente. El colectivo requiere recursos:

Fue una iniciativa netamente ciudadana no se tiene el financiamiento suficiente para hacerlo entonces el recurso humano se queda un poco chico ahí porque tenemos que trabajar, comer y a veces la voluntad por más fuerte que intente ser no es suficiente, entonces ese es uno de los desafíos que presenta el movimiento Habla Castañeda para la continuidad. (Chagua, 2018, énfasis añadido)

El reto para los movimientos colectivos en general, que se enfrentan sobre todo a un Estado jerárquico o un gobierno municipal que cuenta con los medios y grupos de intereses que lo apoyan, es contar con un financiamiento que redunde a su favor, favoreciendo el despliegue de los recursos humanos y logísticos, pues se necesita, por ejemplo, pagar el kit o solventar la movilidad para trasladarse y continuar con el proyecto. Esta es una de las observaciones derivadas de la entrevista.

4.3. Habla Castañeda y la participación ciudadana

Nuestra intención investigativa también busca saber qué pensaba la ciudadanía sobre la gestión de Castañeda y obtener su apreciación sobre el colectivo. Para ello, explicaremos los datos que proceden de la encuesta realizada a los distintos participantes sobre la iniciativa.

Una de las primeras preguntas buscaba saber si Castañeda Lossio había generado lazos de comunicación con la población. Más del 70 % de encuestados consideró que no hubo comunicación. Esto nos hace pensar que es necesario que la autoridad siempre debe dar explicaciones de las obligaciones y compromisos que tiene con respecto a los ciudadanos, sino percibirán que la alcaldía no marcha bien. Los ciudadanos son una pieza importante para la regulación y la vigilancia de las diversas instituciones políticas y sus gestiones; al respecto, las instituciones deben entender y trabajar con la sociedad, pues las retroalimentan y mejoran sus capacidades en la toma de decisiones: la participación ciudadana se entiende como una relación socio-estatal (Espinosa, 2009) (ver Figura 1).

Figura 1.: Lazos de comunicación

Nota. Elaboración propia.

Por eso, la ciudadanía piensa que es necesario que se deba conocer la manera cómo se manejaba los fondos públicos municipales. Más del 70 % de la población consideraba que es necesario controlar el uso de los fondos. Respecto del caso Habla Castañeda, la rendición de cuentas buscaba que él explicara el uso de los recursos públicos y los gastos efectuados en su gestión; también perseguía transparentar explícitamente el costo de las obras que no han beneficiado a la ciudad, tales como el bypass de 28 de julio, la denominada “Plaza Nueva”, el malecón de la Costa Verde entre otras. Casas (2009) señala que, en la formulación de políticas públicas, por ejemplo, se deja a un lado a los ciudadanos y se los limita en que puedan ejercer un control en la determinación de temas políticos y en la programación de la agenda pública. Las gestiones municipales tienden a que sus residentes no accedan a la información referida a gastos públicos, especialmente en temas de inversiones.

Figura 2.: El uso de los fondos públicos a nivel metropolitano

Nota. Elaboración propia.

La ciudadanía, a pesar de pedir cuentas a la autoridad, no estaba totalmente casi está informada. Según la encuesta, el 48 % conocía sobre las obras de Castañeda Lossio, y un 31 % no. Esto puede explicarse o bien como una negligencia o ignorancia de querer conocer lo que su alcaldía hacía, o puede interpretarse como una desinformación por parte del municipio, que no transparenta la gestión. Al respecto, Ramos (2015) indica que amplios sectores de ciudadanos no participan y se encuentran desinformados sobre política y en otras ocasiones la información no se les proporciona o llega. Para él, la información es un elemento fundamental para la conformación de una ciudadanía más participativa. Asimismo, señala que en Latinoamérica persisten serias desigualdades en cuanto el uso de la información y su acceso. Esto, por tanto, afecta la participación que el ciudadano puede mostrar en temas municipales, como el desarrollo de obras.

Figura 3.: Conocimiento sobre la actividad e inversión en obras públicas

Nota. Elaboración propia.

Como la gestión de Castañeda es criticable, la ciudadanía consideraba que su gestión ha sido pésima. Casi el 80 % estaba en desacuerdo con su trabajo. Casiano y Cueva (2020) sostienen que los niveles de confianza de los ciudadanos sobre las gestiones municipales dependen de los niveles de percepción respecto de la prestación de los servicios que brinda la municipalidad. Cuando los ciudadanos no sienten que la municipalidad atiende sus demandas y sobre todo actúa con información y maniobras ocultas, entonces los pobladores muestran su rechazo político.

Figura 4.: Opinión sobre la gestión de Castañeda

Nota. Elaboración propia.

La gestión de Castañeda había sido tan rechazada que la ciudadanía a través del enforcement no volvería a votar por él. La sanción iba a ser impedir su reelección. Es importante subrayar que los procesos de accountability implican también medios de sanción. Los ciudadanos descontentos castigan a sus excandidatos: dejan de votar por él y por el partido político que lo patrocina, persuaden a otros ciudadanos que no voten por él ni su partido, o se desafilian del partido político, incluso, logran causar la extinción o desaparición de él en la esfera política. En relación con ello, los desencantos políticos pueden llegar a ser perjudiciales en estados democráticos porque ocasionan que la participación ciudadana se abstenga de votar o participar en otros procesos políticos (Gutiérrez, 2017). Por ello, las autoridades deben cumplir con sus promesas, su ejercicio y su interacción con la ciudadanía. En el Perú, el partido Solidaridad Nacional que lo promovió ha sido posteriormente poco votado y valorado.

Figura 5.: Intención de voto hacia Castañeda

Nota. Elaboración propia.

A pesar de que el colectivo buscó movilizar a la ciudadanía para pedir que el alcalde dé cuenta de su gestión, la ciudadanía no siempre supo de este colectivo. Según las encuestas más del 50 % desconocía sobre la iniciativa Habla Castañeda; sin embargo, un buen número demuestra que sí. Quizá esa diferencia habrá hecho que la ciudadanía no siguiera reclamando porque Castañeda responda, más aún si estaba desencantada con los resultados de no haber recibido respuestas reales de él. En muchas sociedades pueden crearse colectivos de fiscalización y control político, pero no siempre se conocen, por lo que hay una ausencia de los ciudadanos en su involucramiento. Cuando no se ejerce la participación, se debilitan las posibilidades y capacidades de los individuos para lograr ser sujetos de demanda (Mejías y Henríquez, 2012).

Figura 6.: Conocimiento sobre la campaña Habla Castañeda

Nota. Elaboración propia.

Aquellos que sabían de la campaña, se les preguntó si fueron partícipes. La mayoría indicó que sí (75,6 %), otros no (24,4 %). Queremos resaltar que es una cantidad superior el número de participantes procedentes de la encuesta. Esto significa que hubo un compromiso por saber qué y cómo operaba Castañeda. Según Tumi (2020), la rendición de cuentas de la gestión pública local está condicionada por la institucionalización de espacios y mecanismos participativos de acceso a la información, pero también por la voluntad política que posean las autoridades municipales y sus funcionarios para promover y dar a conocer los mecanismos de evaluación de su gestión. A pesar de los obstáculos, hay sectores de los ciudadanos que están motivados por conocer y participar en temas de rendición de cuentas.

Figura 7.: Participación en el movimiento Habla Castañeda

Nota. Elaboración propia.

Aquellos que participaron del colectivo Habla Castañeda lo hicieron de distintas maneras. La mayoría participó recolectando firmas (54,9 %), otros difundiendo la campaña (27,3 %), otros en las movilizaciones (9,1 %), otros en la consolidación del proyecto (9,1 %). Esto significa que hay diversas formas de participación ciudadana en la búsqueda por hacer rendir cuentas a la autoridad. Todos demandan que se haga clara la rendición. Como se señaló en el marco teórico, el involucramiento de los ciudadanos en los asuntos públicos es muestra de su participación ciuda-dana, la cual puede depender de la existencia de los liderazgos sociales, la existencia de recursos materiales o simbólicos movilizables y de la estructura de oportunidades políticas (Tanaka, 2001), como se ve en este caso, en que la ciudadana se constituye como una construcción social. Cuenta con una línea discursiva y con un accionar político.

Figura 8.: Modos de participación en el movimiento Habla Castañeda

Nota. Elaboración propia.

En general, las opiniones de los ciudadanos hacen ver que estaban involucrados, que participaron de diversas maneras y que buscaban que la autoridad respondiera el pliego de preguntas.

Cabe señalar, por último, que la opinión pública llegó hasta los medios de comunicación. Estos también promovieron la movilización social (Poell y Van Dijk, 2014). En otros contextos, la prensa suele ser silenciada de forma coercitiva cuando se involucra en casos de rendición de cuentas estatales (Hincapié y López, 2018). De alguna manera, contribuyeron con promocionar el cuestionamiento al exalcalde que se burlaba de cualquier observación. Por ejemplo, dieron a conocer al colectivo, comentaban las omisiones y errores del exalcalde, y mostraban las observaciones del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) del Perú que indicaba que realice la interpelación de forma seria.