Ciencia Política

2.1.: Desarrollo: la influencia de la OCDE

El Plan Nacional de Desarrollo se diseñó con la colaboración del secretario general de la OCDE, encargado de ayudar a Colombia a cumplir con los requisitos del proceso de adhesión a esta organización.³ Las recomendaciones formuladas en este marco se presentaron en el documento Colombia: Políticas prioritarias para el desarrollo inclusivo (OCDE, 2015). El texto tenía como tema central el tránsito del país a una “economía de alto ingreso” y las reformas necesarias para este proceso, por lo que el crecimiento económico se ubicó como una prioridad durante este periodo. Según proponía la Organización, el establecimiento del país como una economía de alto ingreso constituía un arduo camino, pues Colombia tenía importantes desafíos estructurales asociados a la competitividad y una productividad insuficiente, que la ubicaba por debajo de los demás países miembros (OCDE, 2015).

El texto resaltó, entre otras cosas, la importancia de mejorar la infraestructura para aumentar la competitividad del país, dado que los problemas en este ámbito afectaban los procesos de comercialización, incrementando los costos y la ineficacia del transporte. Asimismo, propuso la necesidad de mejorar en los ámbitos de desarrollo regional, la esfera de la justicia y el buen gobierno, pues, según el texto, algunas regiones se habían quedado atrás en términos de productividad, justicia y condiciones sociales como consecuencia del conflicto armado. En dicho contexto, era necesario que el Estado extendiera sus servicios básicos a estas poblaciones y además promoviera la competitividad, dado que las regiones con poca productividad se enfrentaban a cuellos de botella parecidos que contribuían a que Colombia quedara rezagada con respecto a los países de la OCDE (OCDE, 2015).

En consonancia con lo anterior, el Plan Nacional de Desarrollo estableció que la competitividad e infraestructura estratégica eran centrales para fomentar el crecimiento económico y el desarrollo humano. Por lo anterior, señaló que resultaba vital impulsar una estrategia en este sentido para que Colombia se articulara a la economía mundial y disfrutara de un crecimiento sostenido. Estas preocupaciones y las demás líneas temáticas que se consolidaron como prioridad desde la OCDE para impulsar la competitividad, y con ello el crecimiento económico, se adoptaron como las “cinco estrategias transversales del Plan Nacional de Desarrollo: 1) Competitividad e infraestructura estratégicas; 2) Movilidad social; 3) Transformación del campo; 4) Seguridad, justicia y democracia para la construcción de paz y, 5) Buen gobierno” (Departamento Nacional de Planeación, 2015, p. 27). Así, la competitividad cumplió un papel importante en este texto, pues se constituyó como un eje central para articular estos conceptos en el PND y, al mismo tiempo, se estableció como un factor fundamental para alcanzar los pilares del Plan Nacional de Desarrollo: paz, equidad y educación:

La competitividad se convierte en eje fundamental para la construcción de una Colombia más equitativa, en paz y mejor educada. Igualmente, un país más competitivo es aquel que reduce sus costos de transacción, elimina barreras de acceso a los mercados, acerca al ciudadano a los servicios del Estado y mejora la conectividad, facilitando el intercambio de información, bienes y servicios que conducen a la movilidad y prosperidad social. (Departamento Nacional de Planeación, 2015, p. 110)

Teniendo la competitividad como el concepto articulador del Plan Nacional de Desarrollo y, en sentido más amplio, el crecimiento económico como prioridad para alcanzar estos pilares, los dos documentos coincidieron en señalar que para que la paz fuera sostenible en el tiempo el país tendría que someterse a una serie de transformaciones: “La conclusión con éxito del actual proceso de paz cumplirá la promesa de un sustancial ‘dividendo de la paz’ económico y social si va acompañado de unos esfuerzos de reforma ambiciosos” (OCDE, 2015, p. 1). Estas transformaciones se enfocaron en dos puntos importantes: de un lado, impulsar el crecimiento económico del país a través de la mejora en factores indispensables para la competitividad, como la apertura comercial, el fortalecimiento de los mecanismos de mercado y la inversión extranjera directa, y de otro, el fortalecimiento de la capacidad estatal. En esta línea, el PND señaló la intención de que en este periodo se pudiera “asegurar tanto mercado como sea posible, y tanto Estado como sea necesario” (Departamento Nacional de Planeación, 2015, p. 28) como parte de la estrategia para el buen gobierno, y así sentaba las bases para poner en práctica las recomendaciones de la organización sobre la necesidad de reforzar la capacidad estatal (construyendo instituciones fuertes y movilizando los ingresos nacionales) y, al mismo tiempo, evitar que el Estado distorsionara las prácticas de intercambio o interfiriera en el mercado, para de este modo liderar la transformación económica que necesitaba el país (OCDE, 2015).

Así pues, la capacidad del Estado se convirtió en un punto central para promover las reformas necesarias que impulsan el desarrollo y, paralelamente, se consideró vital para la construcción de paz. Al respecto, el Plan Nacional de Desarrollo estableció que:

La ausencia de paz es tanto causa como consecuencia de nuestra falta de desarrollo en otras dimensiones. Diversos autores coinciden en que una de esas dimensiones que resulta clave para todo lo demás, es la capacidad del Estado [...] Colombia debe romper el círculo vicioso de un Estado débil que impide el desarrollo sostenible, lo que, a su vez, se convierte en un obstáculo para la construcción de un Estado efectivo. (Departamento Nacional de Planeación, 2015, p. 24)

Para soportar esta idea, el texto citó al reconocido autor Fukuyama, quien señaló que: “hay un déficit político alrededor del mundo, no de Estados, sino de Estados modernos que sean capaces, impersonales, bien organizados y autónomos. Muchos de los problemas de los países en desarrollo son subproductos de Estados débiles e inefectivos” (Departamento Nacional de Planeación, 2015, p. 24). En este marco, la capacidad estatal fue un concepto indispensable para mediar entre la visión de desarrollo y la de paz. De un lado, se resaltaba la importancia de establecer un Estado fuerte que lograra extenderse en términos de servicios e instituciones, pero que no interviniera en los mecanismos del mercado y liderara el avance del país a entornos más competitivos. De otro, puede evidenciarse una idea subyacente en el PND de que, con estas transformaciones, se alcanzaría el desarrollo económico del país y el bienestar humano, y con ello se sentarían las bases para la paz. Esta visión coincide con las ideas de Collier (2003) y Addison (2009), que reconocen la centralidad del aumento de los ingresos para poner en práctica las instituciones necesarias en la construcción de paz y que, además, resaltan la integración en los mercados como una figura central en este proceso. Según Addison, las buenas intenciones son importantes en los periodos de transición, pero no son suficientes. Por lo tanto, los países requieren la adopción de quick wins que les permitan recoger los recursos necesarios para hacer frente a los costos de la construcción de paz y crecimiento económico sostenido que eleve los ingresos de las personas, asegure la equidad y prevenga el crimen (Addison, 2009).

Asimismo, es importante subrayar que las ideas del Plan Nacional de Desarrollo también presentan una conexión importante con la visión de estos autores, en tanto los conflictos se entienden no solo como un problema para el desarrollo del país, sino como una señal de su fracaso. Entonces la transición no es abordada solamente como un conjunto de procesos de justicia que llevarán a alcanzar la paz, sino, además, como un conjunto de transformaciones económicas para avanzar hacia el desarrollo (sobre todo económico) y la modernidad. En este marco, el Plan Nacional de Desarrollo se estableció como “el producto de la convicción del Gobierno de llevar a cabo las reformas necesarias para consolidar la paz y abrir la puerta de la modernidad para el país” (Departamento Nacional de Planeación, 2015, p. 25). Frente a esto último también podría señalarse que existe un anclaje del discurso del Plan Nacional de Desarrollo a una visión del desarrollo global, lo que se demuestra en el uso de autores y categorías asociadas a esta concepción del desarrollo (países desarrollados y en desarrollo), así como la promesa de que, con estas medidas y acompañamiento de la comunidad internacional, paralelamente el país alcanzaría la paz.

2.2.: Paz: elementos, problemas y actores

El Plan Nacional de Desarrollo se refiere a la paz como una revolución, en cuanto pondrá fin a un “legado histórico de conflicto y de un Estado débil” (Departamento Nacional de Planeación, 2015, p. 24). Así, la paz se entiende como un punto de ruptura en la historia del país que dará lugar a un nuevo orden de cosas y, en este sentido, el Plan Nacional de Desarrollo se ubica como la mejor hoja de ruta para no dejar pasar esta oportunidad. De ahí el nombre del Plan Nacional de Desarrollo: “Todos por un nuevo país”.

Como se vio en la sección anterior, la ruptura de una tradición de Estado débil se erigió como un asunto clave para jalonar el desarrollo del país, que a su vez se entendió como causa y consecuencia de la ausencia de paz. En este contexto, al concebir la falta de desarrollo también como consecuencia del conflicto, la paz se entendió como un paso determinante para obtener importantes dividendos económicos, dados los efectos del conflicto en el crecimiento económico:

Los costos directos del conflicto se refieren al esfuerzo financiero que significa mantener la capacidad operativa de las fuerzas militares para contrarrestar los embates del terrorismo y el accionar de actores armados ilegales, así como a los daños que el conflicto causa en términos de pérdidas del capital humano, físico y natural del país. El impacto de la paz sobre el crecimiento tiene que ver más con los costos de oportunidad, representados, por ejemplo, en la pérdida de posibilidades de inversión fruto de la percepción de inseguridad y del deterioro de la confianza de los agentes económicos en el país. (Departamento Nacional de Planeación, 2015, p. 41)

De esta manera, la paz se ubicó en un lugar central para potenciar el desarrollo económico del país a través de ambientes más seguros y atractivos para la inversión, así como la disminución de los gastos militares y de la pérdida del capital humano y natural del país. En consecuencia, el Plan Nacional de Desarrollo señaló la importancia de que la visión de paz en este periodo involucrara no solo la terminación del conflicto armado, sino aspectos estructurales del desarrollo y la garantía plena de la democracia en el territorio (Departamento Nacional de Planeación, 2015).

Asimismo, la paz fue relacionada de manera importante con la idea de justicia transicional. El texto parece concebir a la paz como un escenario posterior a la implementación de procesos de justicia transicional, por lo que esta adquiere un matiz determinante en la discusión. El Plan Nacional de Desarrollo comienza subrayando la dimensión que habían tomado los hechos relacionados con homicidio, desplazamiento forzado, secuestros y cultivos ilícitos en el país, facotres que dieron lugar al posicionamiento de Colombia como Estado fallido al iniciar el nuevo milenio (Departamento Nacional de Planeación, 2015, p. 35). En este escenario, presenta la centralidad de estos problemas y la importancia de las estrategias orientadas a subsanarlos, entre ellas los mecanismos de verdad, justicia y reparación adoptados en dicho contexto. De este modo, los procesos de justicia transicional se establecieron como un paso clave para enfrentar los hechos de violencia acontecidos en el país, al igual que el aumento de la fortaleza militar. No obstante, al mismo tiempo se propuso que “a pesar de los avances para la recuperación de la seguridad y la garantía de los derechos, el Estado colombiano aún enfrenta el reto de consolidar la construcción de la paz en los territorios” (Departamento Nacional de Planeación, 2015, p. 36). En este sentido, la justicia transicional se estableció nuevamente como un elemento necesario para la consolidación de paz, dado que:

Esta se ocupa de que exista un equilibrio entre la sanción de los delitos cometidos y los derechos de las víctimas a la verdad, la reparación y la creación de condiciones para la convivencia, la reconciliación y las garantías de no repetición de los hechos violentos y del conflicto armado en sí mismo. (Departamento Nacional de Planeación, 2015, p. 47)

La justicia transicional aparece en el texto dos veces. De un lado, como un conjunto de mecanismos para atenuar las importantes afectaciones en materia de derechos humanos y seguridad del país, que significaron su posicionamiento como Estado fallido. De otro, fue entendida también como un paso para transitar de un país en conflicto a un país en paz, garantizando la sanción de los delitos cometidos y las condiciones de no repetición de los hechos violentos. En este punto es importante señalar que, en el texto, el concepto de violencia se relaciona sobre todo con afectaciones físicas. Por ejemplo, se hace mención a “los principales indicadores de violencia, como los homicidios y los secuestros” (Departamento Nacional de Planeación, 2015, p. 23), a “la importancia del diálogo para solucionar conflictos sin recurrir a la violencia” (Departamento Nacional de Planeación, 2015, p. 43) o a la importancia de prestar atención a los procesos de desarme para “impedir que los individuos desmovilizados se vinculen a dinámicas de criminalidad y violencia” (Departamento Nacional de Planeación, 2015, p. 47), expresiones que permiten entrever dicha relación.

Esta idea resulta relevante para entender la centralidad de las vulneraciones de derechos humanos civiles y políticos en la justicia transicional, así como los actores que adquieren predominancia en el Plan Nacional de Desarrollo y su respectivo encuadre. El texto presenta tres actores importantes identificados en relación con las oportunidades que personificaban para alentar una solución negociada al conflicto armado. Por un lado se refiere a las guerrillas, como las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el Ejército de Liberación Nacional (ELN), cuya contribución para la consolidación de la paz se entiende por su debilitamiento militar:

En el presente ni las FARC ni el ELN cuentan con la fortaleza militar de comienzos de la década del 2000 por lo que tienen un mayor incentivo a abandonar las armas y buscar sus objetivos por las vías democráticas. Sin embargo, aún no están derrotadas y sí plantean la posibilidad de prolongar una guerra de baja intensidad impulsada con recursos provenientes del narcotráfico, minería ilegal, y/o alianzas con las bacrim. (Departamento Nacional de Planeación, 2015, p. 40)

En contraste, tanto las empresas como los actores internacionales aparecen como actores privilegiados, que se enmarcan en su contribución positiva a la consolidación de la paz. Específicamente, se afirma que el sector empresarial está llamado a participar como agente líder para una paz estable y duradera en Colombia, dado que “las empresas, con su capacidad de generar oportunidades económicas y sociales, tienen un rol central para contribuir a las transformaciones que el país requiere para construir condiciones de desarrollo y paz en los territorios” (Departamento Nacional de Planeación, 2015, p. 43). Del mismo modo, se establece la importancia de la cooperación internacional en la transición del conflicto armado a la paz, dados sus recursos, capacidad técnica, confianza en los territorios y conocimientos, que contribuirían a la construcción de paz y a acompañar las transformaciones de fondo que el país necesitaría.

Como puede verse, la valoración y encuadre de estos actores difiere en el texto. De un lado, puede pensarse que la valoración de las guerrillas es negativa, dado que los aspectos que se resaltan de las guerrillas se relacionan con su capacidad militar y la amenaza de que puedan enlazarse con otro tipo de actividades y actores delictivos. A diferencia de las guerrillas, las empresas y entidades internacionales se valoran positivamente y, de hecho, se resaltan como actores clave para la etapa de posconflicto, dados los recursos económicos y técnicos con los que cuentan.

De lo anterior es importante resaltar dos elementos. En primer lugar, la paz se relacionó con el crecimiento económico, al considerarse como un elemento clave para promover la inversión y establecer confianza en los agentes económicos. En segundo lugar, el Plan Nacional de Desarrollo involucró a la justicia transicional como un elemento esencial para la construcción de paz. En particular, este concepto se entendió como un paso importante para transitar de un país en conflicto a un país en paz, garantizando la sanción de los responsables y las condiciones de no repetición de los hechos violentos. Al respecto, es importante señalar que la sanción de los delitos y la eliminación de la violencia demostraron tener un enfoque especial en la vulneración de derechos civiles y políticos.

En este sentido, la comprensión de la paz entendida como un dividendo económico y la justicia transicional como un camino hacia la construcción de paz con elementos importantes para la sanción de violaciones de derechos humanos civiles y políticos, omitiendo los derechos económicos, pareció establecer una relación en la que el crecimiento económico tenía un lugar central, pero a su vez los procesos económicos no hacían parte de la esfera de la justicia. Esta manera de abordar y entender la justicia transicional podría relacionarse con dos de las limitaciones que señalan los planteamientos críticos que hacen Miller (2008) y Castillejo (2017). De un lado, se asume un estándar de responsabilidad individual enfocado en derechos civiles y políticos, lo que tiende a omitir las discusiones sobre la violencia estructural para castigar delitos claramente definidos por ese enfoque. De otro, podría llevar a que los factores económicos se invisibilicen como un tema de justicia, limitando las discusiones sobre la violencia estructural, los procesos económicos y la importancia de asuntos como la redistribución.

2.3.: Desarrollo y paz: el capítulo sobre la “transformación del campo”

El desarrollo territorial y agropecuario se convirtió en un tema central en los documentos estudiados, pues reconocían que el conflicto había afectado a los territorios de forma diferenciada, dejando sus mayores secuelas en el ámbito rural. En este contexto, el documento de la OCDE señaló que:

Recoger los dividendos de la paz en Colombia implicará importantes esfuerzos en materia de desarrollo territorial y mejoras en las políticas de medio ambiente, fortalecer la capacidad institucional de poderes públicos más allá de la Administración Central y mejorar la coordinación de los diferentes recursos fiscales asignados a esas autoridades. (OCDE, 2015, p. 8)

De este modo, el documento subrayaba la centralidad del campo en el proceso de construcción de paz y la necesidad de fomentar el crecimiento inclusivo, reducir las desigualdades regionales y erradicar la violencia. Estos procesos, a su vez, según se planteaba en el texto, exigían poner en práctica políticas regionales adecuadas para reforzar el Estado, fortalecer la infraestructura, cerrar las brechas regionales y promover el desarrollo empresarial. En este contexto, las brechas regionales se establecieron como un desafío importante que debería asumir el gobierno central, dado que las regiones con poca productividad se enfrentaban a cuellos de botella parecidos que contribuían a que Colombia quedara rezagada con respecto a los países de la OCDE (OCDE, 2015).

Igualmente, el texto señalaba que, dado que más del 40 % de la propiedad de la tierra no estaba formalizada, era necesario mejorar el régimen de tenencia, facilitando el acceso, la restitución y la formalización de los derechos de propiedad sobre la tierra. También consideró esencial evitar políticas distorsionadoras del mercado, como el sostenimiento de los precios, y optar por políticas de inversión estratégica en bienes públicos, como infraestructuras y sistemas de innovación, con lo que se reforzaría el marco institucional y se fortalecería la presencia del Estado en todo el territorio (OCDE, 2015).

Estas recomendaciones coincidieron con los principales objetivos diseñados para la transformación del campo en el Plan Nacional de Desarrollo, que se orientaron a atender problemas como la brecha urbano-rural, la productividad y la escasa infraestructura. El PND señalaba que la visión de paz en la que se inscribía el texto reconocía la necesidad de implementar estrategias que apuntaran a un desarrollo rural integral, para brindar mejores condiciones de vida, oportunidades y desarrollo para todos los habitantes del campo. Asimismo, el texto señaló que las apuestas para transformar el campo colombiano deberían estar encaminadas a cerrar las brechas entre las zonas urbanas y las rurales en materia de indicadores sociales, modernizar el campo mejorando los sistemas de cartografía, catastro, títulos de propiedad y vías de acceso, y articulando las políticas agropecuarias a un programa más amplio de desarrollo rural que garantizara la calidad de vida de los habitantes rurales (Departamento Nacional de Planeación, 2015).

En este contexto, la tierra fue entendida como un aspecto esencial para el crecimiento económico y la competitividad, dado que, según el Plan Nacional de Desarrollo, esta debería aprovecharse como “un factor productivo que contribuye a la generación de riqueza, la estabilización socioeconómica, el incremento de la competitividad sectorial y la mejora del bienestar” (Departamento Nacional de Planeación, 2015, p. 423). Por lo tanto, el PND estableció la importancia de ordenar el territorio rural “buscando un mayor acceso a la tierra por parte de los productores agropecuarios sin tierras o con tierra insuficiente, el uso eficiente del suelo y la seguridad jurídica sobre los derechos de propiedad” (Departamento Nacional de Planeación, 2015, p. 423). En este escenario, la seguridad jurídica se resaltaba en el texto como un aspecto esencial, dada su importancia para promover la inversión y el desarrollo económico, así como para establecer un mercado de tierras equitativo.

Asimismo, la infraestructura se consolidó como un punto clave para integrar económicamente a las zonas más golpeadas por la violencia, fortalecer la presencia del Estado en el territorio y mejorar los sistemas de comercialización, dado que la suma de estos factores afectaba el acceso de los productores a los mercados de insumos y de productos por el aumento de los costos del transporte. Esta situación incidía en la productividad agrícola, que además se veía afectada por la falta de seguridad jurídica de la tierra, la pobreza y la pervivencia del conflicto.

Este conjunto de iniciativas económicas e institucionales se señaló como parte de la estrategia de desarrollo del campo y, además, se relacionó de manera importante con la construcción de paz de la siguiente manera:

Las estrategias del Plan, de cara a estos propósitos, están orientadas a impactar en la productividad regional, reducir los costos de transporte de los productos rurales, y promover la equidad poblacional y territorial, mejorando las condiciones de conectividad y acceso de las poblaciones más necesitadas a los bienes y servicios para su desarrollo y bienestar. Con lo anterior, será posible generar las condiciones para la construcción de paz, al facilitar la presencia del Estado en zonas apartadas, incentivando el trabajo asociativo alrededor de la infraestructura y facilitando el retorno de la población rural víctima del conflicto armado. (Departamento Nacional de Planeación, 2015, p. 49)

Como se puede ver, el retorno de la población rural se consideró como un punto clave de la paz y de la estrategia de desarrollo del campo. El Plan Nacional de Desarrollo, asimismo, resaltó la importancia de avanzar en la restitución de tierras, como un mecanismo clave de reparación a las víctimas del conflicto armado y, con ello, de la construcción de paz.

En efecto, la sostenibilidad de la seguridad, justicia y democracia para la transición hacia la paz no es posible sin reconocer a quienes el conflicto afectó directamente. Esto requiere atender los daños ocasionados por la violencia, cuya magnitud trasciende las afectaciones físicas y materiales; incluye el deterioro de los proyectos de vida de las personas y sus relaciones sociales. La reparación a las víctimas implica la recuperación emocional de las personas, la reconstrucción de los lazos de confianza con otros (familia, comunidad e instituciones), la restitución de sus derechos, y el acceso a los bienes y servicios que perdieron a causa de la violencia, y que contribuyen a superar su situación de vulnerabilidad. (Departamento Nacional de Planeación, 2015, p. 463)

Así, la tierra resultó relevante para las transformaciones económicas e institucionales necesarias para impulsar el desarrollo del territorio rural, según indicaba el Plan Nacional de Desarrollo y, a su vez, el acceso a la tierra se entendió como un componente fundamental de la paz, que exigía la reparación de las víctimas y la restitución de sus derechos y bienes. En este contexto, aunque el desarrollo y la construcción de paz demostraron una orientación hacia el crecimiento económico y en ese sentido se estableció una relación complementaria entre los dos conceptos, la centralidad de la restitución de tierras para la construcción de paz llevó a ciertos dilemas cuando esta no se ubicaba en la lógica de aumentar el ingreso del país. A continuación, se presentan estas tensiones en detalle.

El caso de las Pines vs. restitución de tierras

Al entender la tierra como un factor productivo en el marco de una perspectiva de crecimiento económico, en algunos casos se presentaron dilemas para elegir entre amparar el derecho a la restitución o salvaguardar actividades económicas que resultaban centrales para el país. Este es el caso del primer borrador del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, que por una parte establecía la centralidad de la restitución de tierras en el camino a la consolidación de la paz y, por otra, intentó establecer limitaciones a los procesos de restitución de cuando afectaban el desarrollo de actividades mineras, de infraestructura y otras centrales para la economía del país.

Así, en su primera versión, el documento planteaba que en las zonas donde hubiera proyectos de interés nacional y estratégicos (Pines), como actividades mineras o de infraestructura, fuera improcedente la restitución de tierras.

Específicamente, el inciso 2 del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015 establecía lo siguiente:

La inclusión del predio en los Pines se entenderá en los términos del artículo 72 de la Ley 1448 de 2011 como una imposibilidad jurídica para la restitución que impondrá al Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas la obligación de compensar a las víctimas con un predio de similares condiciones, en el orden y lineamientos establecidos en el artículo 98 de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios. (Sentencia C-221/16, 2016)

Como se ve, esta tensión entre crecimiento económico y justicia transicional se intentó solucionar priorizando la destinación de la tierra para los proyectos de interés económico y no para el restablecimiento de los derechos de las víctimas. No obstante, esta disposición luego fue demandada por considerarse inconstitucional y, en su defensa, el Departamento Nacional de Planeación afirmó que la disposición atacada tenía como objetivo garantizar el cumplimiento de un fin constitucional en la medida en que los proyectos de interés nacional estratégico (Pines) generaban un impacto significativo en el desarrollo y el crecimiento económico y social del país. La Corte Constitucional, sin embargo, ordenó que esta disposición fuera sacada del Plan de Desarrollo con miras a proteger los derechos de las víctimas.

Restitución de tierras vs. el rompimiento de costosos contratos de inversión. El caso del Consejo Comunitario de La Larga y Tumaradó

Autores como Ureña y Prieto han señalado que las conversaciones adelantadas en La Habana para firmar el Acuerdo con las FARC dejaron en claro desde el inicio que “las reformas acordadas durante el proceso se integrarían en el marco de una economía de libre mercado, en la que se respetaría la propiedad privada y las inversiones extranjeras” (Urueña y Prieto-Ríos, 2017, p. 159). En este contexto, y dada la centralidad del crecimiento económico en esta etapa, el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 incluyó la atracción de la inversión directa como una estrategia principal para integrar productivamente las regiones menos desarrolladas e impulsar la competitividad regional (Departamento Nacional de Planeación, 2015).

Las tensiones en este sentido surgieron cuando la tierra destinada para la inversión extranjera coincidió con territorios reclamados para la restitución, lo cual exigió decidir entre priorizar un enfoque de la tierra como un factor productivo o como un derecho fundamental de las víctimas del conflicto armado. Este fue el caso del Consejo Comunitario de La Larga y Tumaradó (Cocolatu), que acoge a 43 comunidades y consejos locales de poblaciones históricamente ubicadas en los departamentos de Chocó y Antioquia. Específicamente, en los municipios de Riosucio, Turbo y Mutatá. Como consecuencia del incremento de la violencia en los años noventa con la irrupción de los grupos paramilitares en la zona, el 83 % de la población representada por el consejo tuvo que desplazarse forzosamente (Unidad de Restitución de Tierras, 2017).

En este contexto, el Consejo Comunitario pidió la titulación del territorio y en el año 2000 se le adjudicaron 107 605 hectáreas. No obstante, las tierras seguían estando ocupadas por otros actores y gran parte de la población seguía en situación de desplazamiento en los años posteriores. Así, en 2014 la comunidad hizo una solicitud a la Unidad de Restitución de Tierras para recuperar sus tierras. Sin embargo, en 2017 se encontró que se había otorgado un título minero a la multinacional Anglogold Ashanti para explotar minerales de cobre, plata, platino, molibdeno y oro en un área de 785 hectáreas ubicadas al interior del consejo, sin adelantar procesos de consulta previa (Verdad Abierta, 2017).

En consecuencia, las comunidades afectadas solicitaron a los funcionarios de la Unidad de Restitución de Tierras que se incluyera una solicitud de nulidad de dicho título minero en la demanda de restitución colectiva, pero la Unidad se negó a adelantar este procedimiento, señalando que la declaratoria de nulidad o inexistencia de la concesión minera:

Constituye un riesgo de daño antijurídico importante para la Unidad (de Restitución de Tierras) y el Estado colombiano en caso de enfrentarse a mecanismos de solución de controversias contractuales en el marco de tratados de libre inversión o de protección de inversión minera o de demandas de reparación directa. Por lo que, en últimas, eran los “recursos del erario quienes quedarían comprometidos”. (URT, 2017)

En este caso, así el juez de tierras fallara en favor del Consejo Comunitario y decidiera restituir sus derechos sobre el territorio colectivo, la multinacional minera podría continuar con sus labores de explotación, a pesar de que se tratara de un título que se otorgó sin el permiso de la comunidad. Este no fue un caso aislado; según un estudio preparado por Movice, en el 91 % de las sentencias de restitución, jueces y magistrados permitieron la continuidad de los proyectos extractivos en tierras restituidas (Bautista y Plazas, 2017). Así, dada la importancia de la inversión extranjera para la economía del país y la inserción en el mercado global, esta se convirtió en un elemento decisivo para favorecer o concluir estos procesos de restitución y, en algunos casos, las comunidades se han visto obligadas a coexistir con proyectos extractivos, aunque sus costumbres, cosmovisiones y vínculos con la tierra vayan en contravía con los de estos proyectos. En este sentido, al entender el desarrollo económico como la base de la paz y la paz como dividendo económico, en algunos casos se debilitó la protección a la restitución cuando afectaba los recursos del país, así como los compromisos adquiridos en materia de inversión extranjera.

Restitución de tierras vs. actores económicos de gran relevancia para el desarrollo económico del país

Las empresas y los actores económicos han cumplido un importante papel en los planes de desarrollo en Colombia, como actores claves para impulsar el desarrollo económico. En el Plan Nacional de Desarrollo estudiado, sin embargo, también se señaló la importancia de que el sector empresarial participara de manera proactiva como un agente destacado para una paz estable y duradera en Colombia (Departamento Nacional de Planeación, 2015, p. 43). No obstante, a pesar de considerarse fundamentales para la construcción de paz, han existido dificultades importantes para aclarar la responsabilidad de estos actores en el conflicto armado.⁵

Dada la dificultad para establecer la responsabilidad de actores económicos, varios de ellos mantienen poder económico y político en las regiones, lo cual ha dificultado la materialización de la restitución de tierras en algunos casos. Existen casos fallados, con decisiones en firme, donde la restitución ha sido imposible pues los empresarios, que actúan como opositores de los procesos de restitución, han atacado las decisiones judiciales con diversas herramientas jurídicas, evitando que los campesinos vuelvan a sus tierras. En otros casos, los campesinos que han logrado regresar tienen que lidiar con los opositores, que siguen viviendo en la región y se dedican a envenenar sus proyectos productivos, los dañan, tumban las cercas y en ocasiones cuentan con el apoyo de la fuerza pública para adelantar estas acciones (Verdad Abierta, 2020). Esta situación genera dilemas acerca de la dificultad de materializar el enfoque transformador de los procesos de justicia transicional en una estructura de asimetría del poder político y adquisitivo, y su efectividad para asegurar los derechos de las víctimas.

De otro lado, existen casos en los que los actores económicos han promovido la transformación del uso de la tierra y, ante la dificultad para establecer su responsabilidad, muchas veces en los predios restituidos no queda claro quién debería proporcionar los medios económicos para recuperar los recursos naturales y devolver el uso de la tierra a su vocación previa (Comisión Colombiana de Juristas et al., 2019). Este panorama ha presentado dilemas para la restitución de tierras en tanto amenaza el principio de restitución integral o plena, que se refiere al deber del Estado de hacer todos los esfuerzos posibles para borrar los efectos del crimen y deshacer el daño causado, con el fin de restituir a la víctima a la situación en la que se encontraba antes del crimen. Asimismo, presenta problemas frente a una visión central del desarrollo que puede no adecuarse a las expectativas de las víctimas y que, por el contrario, con la búsqueda de aumento de ingresos para alcanzar la prosperidad social, puede exasperar inconformidades y conflictos sociales ya presentes en el panorama nacional.

Enfoque transformador de la reparación vs. el enfoque en los derechos civiles y políticos

Si bien el enfoque transformador se ha intentado abordar desde lo jurídico, existen dilemas sobre su materialización en un marco caracterizado por la concentración de la tierra, la continuidad de las pugnas e intereses sobre la tierra y el establecimiento de actores del conflicto como líderes del desarrollo, más cuando los procesos económicos difícilmente han hecho parte de la justicia transicional, dado su enfoque en los derechos civiles y políticos.

Algunos autores han señalado las dificultades que existen en el país para atribuir la responsabilidad de los actores económicos en el conflicto armado y sus intereses en la tierra, dado el enfoque de los procesos transicionales en la vulneración de derechos humanos civiles y políticos. Esto, sumado a la tradición de informalidad en la propiedad rural y las complejas figuras que utilizaron los actores económicos para apropiarse de la tierra, ha generado obstáculos importantes para revertir el fenómeno de concentración y acaparamiento de tierras en el país. Como muestra de lo anterior, en el 2019 doce organizaciones de la sociedad civil se unieron para presentar un informe a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, denunciando que, a dos años de que se venciera la Ley de Víctimas, no se había logrado restituir ni una cuarta parte de los ocho millones de hectáreas usurpadas durante el conflicto (Comisión Colombiana de Juristas et al., 2019). Esta situación deja asuntos sin resolver sobre la justicia del orden de propiedad que se logra alcanzar luego de los procesos transicionales y con ello, para establecer medidas de reparación transformativas que logren revertir estos procesos de concentración acentuados durante el conflicto.

En segundo lugar, al mantener un enfoque en derechos civiles y políticos mientras se omiten los intereses del sector económico en mantener la estructura de propiedad y la vocación del suelo para determinados proyectos económicos, se generan dificultades para atender las pugnas que persisten sobre la tierra, así como las dinámicas violentas alrededor de estas tensiones. Según lo señala la Procuraduría General de la Nación, los asesinatos de líderes sociales se han consolidado como una de las medidas para frenar cualquier intento de resistencia ciudadana a la concentración o el despojo de tierra o de recursos naturales, así como a la imposición de usos intensivos y extensivos del suelo o de modelos de desarrollo no concertados. En este contexto, las comunidades étnicas y campesinas han sido las más afectadas por el asesinato de líderes sociales, pues se han opuesto al modelo de desarrollo extractivista y a los daños ambientales causados a los ecosistemas como consecuencia de la expansión de la minería y la agroindustria (Procuraduría General de la Nación, 2018).

Por otro lado, el rearme de grupos residuales en algunas zonas del país se ha relacionado con la protección de las propiedades de algunos empresarios y terratenientes. La Procuraduría señaló que, en Bolívar, Córdoba y el Bajo Atrato, estaban surgiendo nuevos grupos al margen de la ley, que se decían defender los intereses expansionistas de empresarios y ganaderos sobre los territorios étnicos o sabanas comunales y territorios usurpados (Procuraduría General de la Nación, 2018). Estas conductas presentan señales de la continuidad de la violencia para imponer visiones determinadas sobre el modo de entender y relacionarse con la tierra y, sobre todo, dan visos de la prolongación de las asociaciones entre actores con intereses económicos y actores armados, que buscan mantener la estructura de propiedad y la vocación de la tierra para fines específicos. Estas estructuras difícilmente podrían ser revertidas desde un enfoque de reparaciones, si los responsables no enfrentan procesos de justica y redistribución de riquezas obtenidas en el marco del conflicto armado.

En tercer lugar, el interés de los actores económicos en el conflicto armado se relacionó con la adquisición y concentración de propiedades rurales para impulsar la transformación del uso del suelo y establecer proyectos extractivos, ganadería y monocultivos de agroindustria a gran escala (Chaparro et al., 2016) que a su vez coinciden con los sectores priorizados en la política de desarrollo rural para apalancar el desarrollo económico en Colombia (Urueña y Prieto-Ríos, 2017). En este sentido, al excluir los asuntos económicos y el rol de las empresas y los empresarios en la esfera de la justicia, estas actividades y actores obtienen incentivos importantes para funcionar e incluso se convierten en líderes de la reconstrucción económica en escenarios de posconflicto, a pesar de que algunas de ellas se fundaron o se han beneficiado de la violación de derechos humanos y el conflicto armado.

Al respecto existen casos emblemáticos, como el caso de Tuto Castro, que recibió dineros de Cormagdalena para implementar proyectos madereros en tierras despojadas, y el caso de Asocomún, una ONG paramilitar que recibió recursos de entidades del Estado y de la cooperación internacional para el desarrollo de varios de sus proyectos, pero que además fue condecorada por el Congreso con la Orden de la Democracia Simón Bolívar por su labor en pro del desarrollo social de las comunidades (Gutiérrez y Vargas, 2016; Verdad Abierta, 2011). En esta medida, la orientación al crecimiento económico para la consolidación de paz ante los escasos recursos de los países puede generar problemas a futuro, cuando el crecimiento económico no hace parte de la esfera de la justicia. Al respecto, autores como Mani han señalado que una de las mayores preocupaciones en sociedades posconfllicto es que la relación entre justicia transicional y desarrollo no ha sido pensada como un tema de justicia y, por tanto, muchas veces la reconstrucción económica del posconflicto ha sido elaborada con el objetivo del crecimiento económico y la integración de los países en mercados globales, pero sin pensar sobre la justicia del orden económico que prevalece (Mani, 2008).