Políticas de regularización de asentamientos informales en los gobiernos urbanos de Bogotá, Brasilia y Buenos Aires

Policies to the regularization of informal settlements in the urban governments of Bogotá, Brasilia and Buenos Aires

¿Cómo la estructura del gobierno metropolitano incidió en las políticas de regularización de asentamientos informales en Bogotá, Buenos Aires y Brasilia en la última década? Esta es la cuestión principal que el presente ensayo busca resolver a través del estudio de las políticas de regularización de los asentamientos informales en las ciudades de Bogotá, Buenos Aires y Brasilia, en contextos de metropolización. Se plantea como hipótesis que la fragmentación de las formas de gobierno urbano en las tres áreas metropolitanas ha reforzado un déficit de ciudadanía en los asentamientos informales, en la medida que se profundiza el proceso de segregación urbana y la falta de acceso a servicios y bienes públicos. Las políticas públicas frente a la ciudad informal generan formas fragmentadas de gobierno metropolitano, que de cierta forma impiden una amplia articulación de los diferentes niveles de gobierno para tratar los asentamientos informales como problemas metropolitanos. Así, hay una ruptura entre Buenos Aires y los municipios vecinos de la Provincia. Mientras que en Bogotá se impone la primacía de la capital y un proceso de integración regional, y no metropolitano —lo que impide el papel dominante de los gobiernos municipales—, en Brasilia, por su parte, se ha formalizado un gobierno metropolitano, pero el poder político y administrativo se concentra en la ciudad central. Este escenario profundiza la segregación de los habitantes de asentamientos informales en áreas metropolitanas de las ciudades estudiadas.

How has the structure of the metropolitan government influenced the policies of regularization of informal settlements in Bogotá, Buenos Aires, and Brasilia in the last decade? This question is the main issue that the present essay seeks to solve through the study of the regularization policies of informal settlements in Bogotá, Buenos Aires, and Brasilia, in urban contexts. It is hypothesized that the fragmentation of forms of municipal government in the three metropolitan areas has reinforced a deficit of citizenship in informal settlements, as the process of urban segregation deepens and the lack of access to public services and goods. Public policies against the informal city generate fragmented forms of metropolitan government, which in a way prevent a full articulation of the different levels of government to treat informal settlements as urban problems. Thus, there is a rupture between Buenos Aires and the neighboring municipalities of the Province. While in Bogota it is imposed the authority of the capital and a process of regional, rather than metropolitan, integration —which blocks the dominant role of municipal governments—, in Brasilia, for its part, a metropolitan government has been formalized, but the political and administrative power is concentrated in the central city. This scenario deepens the segregation of the inhabitants of informal settlements in metropolitan areas of the cities studied.

Como é que a estrutura do governo metropolitano teve um impacto nas políticas de regularização dos assentamentos informais em Bogotá, Buenos Aires e Brasília na última década? Esta é a principal questão que este artigo procura resolver através do estudo das políticas de regularização dos assentamentos informais nas cidades de Bogotá, Buenos Aires e Brasília, em contextos de metropolização. Levanta-se como hipótese que a fragmentação das formas de governo urbano nas três áreas metropolitanas tem reforçado um déficit de cidadania nos assentamentos informais, na medida em que se aprofunda e o processo de segregação urbana a falta de acesso a bens e serviços públicos. As políticas públicas perante a cidade informal geram formas fragmentadas de governo metropolitano, que de alguma forma impedem uma extensa articulação dos diferentes níveis de governo para lidar com os assentamentos informais como problemas metropolitanos. Assim, há um racha entre Buenos Aires e os municípios vizinhos da Província. Enquanto em Bogotá é imposta a primazia da capital e um processo de integração regional, e não metropolitano —o que impede o papel dominante dos governos municipais—, em Brasília, por sua vez, tem-se formalizado um governo metropolitano, mas o poder político e administrativo está concentrado na cidade central. Este cenário aprofunda a segregação dos moradores de assentamentos informais em áreas metropolitanas das cidades estudadas.

Angélica Moreno Calderón. Magíster de Estudios Urbanos de FLACSO, Ecuador. Investigadora de la Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, Facultad de Ciencias Económicas. Correo electrónico: anmorenoc@unal.edu.co, https://orcid.org/0000-0001-6834-2769

Nicolás Garzón Rodríguez. Candidato a magíster en Política Científica y Tecnológica de Universidade Estadual de Campinas, Unicamp. São Paulo, Brasil. Correo electrónico: nikholas.garzon@gmail.com, https://orcid.org/0000-0003-1688-6566

Resumen

Palabras clave: asentamiento humano, gobierno municipal, planea-miento metropolitano, política de la vivienda, segregación espacial.

Abstract

How  has  the  structure  of  the  metropolitan  government  influenced  the  policies  of  regularization  of  informal  settlements  in  Bogotá,  Buenos  Aires,  and  Brasilia  in  the  last  decade?  This question is the main issue that the present essay  seeks  to  solve  through  the  study  of  the  regularization  policies  of  informal  settlements  in Bogotá, Buenos Aires, and Brasilia, in urban contexts. It is hypothesized that the fragmentation  of  forms  of  municipal  government  in  the  three metropolitan areas has reinforced a defi-cit of citizenship in informal settlements, as the process  of  urban  segregation  deepens  and  the  lack of access to public services and goods. Public policies against the informal city generate fragmented forms of metropolitan government, which in a way prevent a full articulation of the different levels of government to treat informal settlements as urban problems. Thus, there is a rupture  between  Buenos  Aires  and  the  neigh-boring municipalities of the Province. While in Bogota it is imposed the authority of the capital and a process of regional, rather than metropolitan, integration —which blocks the dominant role of municipal governments—, in Brasilia, for its  part,  a  metropolitan  government  has  been  formalized, but the political and administrative power is concentrated in the central city. This scenario deepens the segregation of the inhabitants  of  informal  settlements  in  metropolitan  areas of the cities studied.

Keywords: human  settlement,  municipal  government, metropolitan planning, housing policy, spatial segregation.

Políticas para a regularização de assentamentos informais nos governos urbanos de Bogotá, Brasília e Buenos Aires

Resumo

Como é que a estrutura do governo metropolitano teve um impacto nas políticas de regularização dos assentamentos informais em Bogotá, Buenos Aires e Brasília na última década? Esta é  a  principal  questão  que  este  artigo  procura  resolver através do estudo das políticas de regularização  dos  assentamentos  informais  nas  cidades de Bogotá, Buenos Aires e Brasília, em contextos de metropolização. Levanta-se como hipótese  que  a  fragmentação  das  formas  de  governo  urbano  nas  três  áreas  metropolitanas  tem  reforçado  um  déficit  de  cidadania  nos  assentamentos  informais,  na  medida  em  que  se  aprofunda  e  o  processo  de  segregação  urbana  a  falta  de  acesso  a  bens  e  serviços  públicos.  As políticas públicas perante a cidade informal geram formas fragmentadas de governo metropolitano,  que  de  alguma  forma  impedem  uma  extensa  articulação  dos  diferentes  níveis  de  governo para lidar com os assentamentos informais  como  problemas  metropolitanos.  Assim,  há um racha entre Buenos Aires e os municípios vizinhos  da  Província.  Enquanto  em  Bogotá  é  imposta  a  primazia  da  capital  e  um  processo  de integração regional, e não metropolitano —o que  impede  o  papel  dominante  dos  governos  municipais—,  em  Brasília,  por  sua  vez,  tem-se  formalizado um governo metropolitano, mas o poder político e administrativo está concentrado na cidade central. Este cenário aprofunda a segregação  dos  moradores  de  assentamentos  informais em áreas metropolitanas das cidades estudadas.

Palavras-chave: assentamento humano,  governo  municipal,  planejamento  metropolitano,  política  da habitação, segregação espacial.

1.     Introducción

La  reconfiguración  geográfica  alrededor  de  las  ciudades  por  su  papel  dominante  y  de  centralidad, ha generado, lo que De Mattos (2001) ha denominado el crecimiento de la mancha urbana y la metropolización expandida. Desde esta perspectiva, la metropolización es un fenómeno recurrente en la mayoría de las ciudades de la región latinoamericana verificable con los actuales niveles de urbanización que superan a la media de los países industrializados. Según los informes  de  la  Cepal  (2012),  el  porcentaje  de  población  urbana  pasó  de  representar  un  40    %  en 1950 a casi un 80  % en el 2000.

A la par de este crecimiento poblacional significativo, el proceso de urbanización en América Latina ha estado enmarcado por el surgimiento, en  mayor  o  menor  medida,  de  asentamientos  informales, donde la precarización de los bienes y servicios públicos impide la realización de los derechos ciudadanos. Por ende, las administraciones  públicas  implementaron  políticas  que,  de  acuerdo  con  el  contexto  de  cada  ciudad, trataron la informalidad urbana; sin embargo, la metropolización y proliferación de asentamientos precarios en las áreas metropolitanas viene generando un desafío en términos de gobierno, en la medida que involucran diversos actores en la política, que hasta el momento han reforzado la fragmentación y segregación en las áreas metropolitanas.

En este sentido, el objetivo principal de este ensayo es discutir las formas de gobierno metropolitano desarrolladas en las ciudades de Bogotá, Buenos Aires y Brasilia y sus implicaciones en las políticas públicas para tratar la informalidad urbana. Para lo cual se parte del interrogante: ¿cómo la estructura del gobierno metropolitano incidió en las políticas de regularización de asentamientos informales en Bogotá, Buenos Aires y Brasilia en la última década? Ante lo cual se plantea como hipótesis que la fragmentación de las formas de gobierno urbano en las tres áreas metropolitanas ha reforzado un déficit de ciudadanía en los asentamientos informales, en la medida que se profundiza el proceso de segregación urbana y la falta de acceso a servicios y bienes públicos.

En  términos  metodológicos,  esta  investigación  constituye  un  estudio  comparado,  el  cual,  según Hidalgo, Santana y Paulsen (2016), es una metodología de análisis de asuntos urbanos que facilita  la  construcción  de  teoría  urbana  desde  América Latina. Esto porque solo es posible una homologación  de  experiencias  urbanas  para  su  traducción  teórica  cuando  forman  parte  de  un  mismo contexto sociopolítico. De modo que, para el desarrollo de este trabajo, se toman los casos de Bogotá, Brasilia y Buenos Aires, por su condición de ciudades capitales y centros administrativos de gran relevancia a nivel nacional y latinoamericano. En suma, se confrontan, ya que son ciudades que difieren en cuanto al desarrollo de su organización política y sus avances en la consolidación de un área metropolitana legitimada política y administrativamente,  lo  que  permite  reflexionar  acerca  de la incidencia de la forma de gobierno sobre la formulación  y  ejecución  de  política  pública.  De  manera específica, se analizan las variables presentadas en la tabla 1. Además, Brasilia, Bogotá y Buenos Aires son ciudades en donde se ha dado una  implementación  de  políticas  de  regularización  controversiales,  las  cuales  no  responden  a  la dinámica de titularizar los asentamientos bajo los preceptos de Hernando de Soto (1986), quien afirma que la titularización contribuye a reducir la  informalidad  y  a  mejorar  las  condiciones  de  vida de dichos asentamientos, tal como ha sido implementado en Quito, Lima o México durante los años noventa, y que incluso hoy sigue siendo aplicado en otras ciudades latinoamericanas.

Tabla 1. Variables de análisis para el ejercicio comparativo

Variable	Elemento de análisis	Justificación
Acceso legal a servicios públicos domiciliarios en asentamientos informales	Red de agua potable	Inicialmente se busca caracterizar la situación de los asentamientos informales para cada ciudad en cuanto a cobertura de servicios, dado que estos son determinantes para observar los avances y retrocesos de acuerdo con cada proyecto implementado para las ciudades
	Red de energía eléctrica
	Red de alcantarillado
Programas por desarrollar en asentamientos informales	Política pública para asentamiento informal	Describe de manera general las acciones de política pública que conciernen a los asentamientos informales en cada ciudad según el gobierno metropolitano
	Objetivos estratégicos
	Dinámica metropolitana
Formas de gestión metropolitana	Tipo de Estado	A través de esta variable se puede observar cómo estos elementos institucionales y políticos inciden en la dinámica interna de los asentamientos informales
	Mecanismo de gobierno metropolitano
	Instrumentos de planeación urbana

Nota: elaboración propia.

Para el tratamiento de lo anterior, se interpretan los resultados de las investigaciones sobre ocupación  del  suelo  de  la  Alcaldía  Mayor  de  Bogotá desarrolladas a lo largo de 2015, también se  revisan  los  resultados  de  las  exploraciones  adelantadas por la ONG Latinoamericana Techo, en  las  ciudades  de  Bogotá  y  Buenos  Aires,  las  cuales son específicas para la temática de asentamientos informales; para el caso de la ciudad de Brasilia, se toman datos oficiales del Instituto Brasileiro de Geografía y Estadística, IBGE. Esta información se analizó a la luz de las formas de gobierno y políticas públicas implementadas en los últimos años.

En el presente trabajo, inicialmente, se realiza una discusión teórica en la cual se relaciona la metropolización  con  los  asentamientos  informales,  lo  que  conduce  a  interpelar  el  derecho  a  la  ciudad  y  la  segregación  en  las  ciudades.  Posteriormente, se presentan las características generales de la metropolización fragmentada en las ciudades de Bogotá, Brasilia y Buenos Aires. A continuación, se determinan a grandes rasgos los  asentamientos  informales  en  las  ciudades,  para  de  manera  específica  abordar  el  tema  del  gobierno y las políticas de regularización en cada uno de los lugares objeto de estudio. Finalmente,  se  presentan  algunas  características  de  los  gobiernos metropolitanos, y las conclusiones.

2.     Aproximaciones teóricas

2.1.          Metropolización y asentamientos informales en América Latina

De  acuerdo  con  Sousa  (2011),  las  ciudades  latinoamericanas  pasan  por  un  crecimiento  prematuro de áreas metropolitanas, caracterizadas por la falta de planificación y el incremento de la población en el territorio, así como políticas públicas a corto plazo para tratar problemáticas emergentes, esto como consecuencia de la falta de capacidad institucional y legitimidad de los gobiernos  locales.  En  ese  sentido,  la  metropolización es una reconfiguración territorial con-temporánea,  que  según  Del  Busto  y  De  Souza  (2016)  trasciende  las  fronteras  administrativas  de  las  ciudades  y  municipios  colindantes.  Dicha metropolización está fuertemente influenciada  por  la  reestructuración  económica,  que  facilita, por un lado, la acumulación de capital y,  por  otro,  lo  que  denomina  Moura  (2012)  como  la  “periferización  de  la  pobreza”,  propia  de  la  dinámica  del  mercado  del  suelo  urbano.  El carácter económico, predominante de la metropolización  contemporánea,  ha  producido  el  debilitamiento de la esfera política, ante lo cual la  metropolización  puede  ser  entendida  como  un  retroceso  de  lo  político,  puesto  que,  como  afirma  Lefèvre  (2010),  la  ausencia  de  una  unidad  de  gobierno  profundizada  por  el  proceso de  descentralización,  impide  la  emergencia  de  una autoridad administrativa y una gobernanza metropolitana.

Las áreas metropolitanas de América Latina son el escenario de la globalización, donde las regiones y ciudades van ganando cada vez más importancia en las cadenas productivas globales; pero  al  mismo  tiempo  estas  son  el  espacio  de  profundización de las desigualdades históricas. El  informe  de  Gross,  Galilea  y  Jordán  (1987)  recoge  algunas  preocupaciones  en  torno  a  la  ‘pobreza metropolitana’ en la región, donde se formaron ‘sectores pobres en marginalidad’ en el área periférica de las grandes ciudades; asentamientos con ausencia de programas estatales, y dificultades de acceso a servicios públicos, el empleo y la economía formal.

La metropolización, como experiencia compartida de las ciudades a nivel global, es también conceptualizada  por  Di  Méo  (2008)  como  un  proceso de ocupación del espacio geográfico en torno a uno o varios centros urbanos, organizado por las propias estructuras sociales y formas eco-nómicas de una sociedad, que a su vez profundiza las segregaciones y segmentaciones de trayectoria histórica. Es así como en las áreas metropolitanas de nuestras ciudades se encuentran reflejadas las injusticias históricas y las luchas por el acceso a la ciudadanía a través de servicios públicos y un estatus de ciudadano.

2.2.          Asentamientos informales, derecho a la ciudad y segregación

La  urbanización  en  Latinoamérica  se  caracteriza  por  el  lento  crecimiento  económico  en  contraposición  al  acelerado  incremento  de  la  población  dando  lugar  a  escasez  laboral,  salarios bajos y la demanda por espacio construido e infraestructura urbana. La disputa por la ocupación del suelo se desenvuelve, según Jaramillo  (2008),  en  la  ocupación  irregular  de  tierras  urbanas  por  parte  de  los  grupos  más  pobres  que  se  ven  excluidos  de  la  demanda  solvente  de  la  producción  capitalista  de  vivienda.  Para  Abramo  (2008),  quienes  no  pueden  acceder  a  subsidios  de  gobierno,  o  tienen  un  incipiente  capital  monetario  para  adquirir  suelo,  aplican la  ‘lógica  de  la  necesidad’,  a  través  de  la  cual  se explica el acceso a la tierra por medio de la ‘invasión’ o ‘tomas’.

La invasión (espontánea o concertada) de los espacios vacíos existentes en las periferias del casco urbano generalmente de propiedad pública, según Matos (1986), es un proceso desarrollado en  su  mayoría  por  personas  procedentes  de  áreas  rurales  que  tienden  a  organizarse  para  obtener  algún  terreno  y  derechos  ciudadanos  posteriormente.  Es  así  como  el  concepto  de  asentamiento  informal  se  incorpora  al  estudio  de  las  áreas  urbanas,  como  afirman  Herzer,  Di  Virgilio,  Rodríguez  y  Redondo  (2008)  para  dar  cuenta del crecimiento y la existencia de amplios sectores de la población que no logran articularse a los distintos espacios sociales, económicos y territoriales que se dan en los nuevos procesos de urbanización.

En este sentido, en América Latina, frente a una ciudad planificada para el desarrollo pleno de la ciudadanía se encuentra la ciudad informal, donde, como sostiene Santos (1987), la ciudadanía es negada, pero se encuentra en una constante búsqueda de un espacio para su realización. Estas luchas por la ciudadanía, es decir, por el estatus sociopolítico que permite la materialización de los derechos, deberes ciudadanos y la progresiva igualdad social en el plano urbano de la región, se  centra  en  romper  con  las  barreras  entre  lo  formal y lo informal. La ocupación irregular de terrenos  es  la  manifestación  de  estas  luchas,  pero tiene implicaciones negativas para quienes la ponen en práctica como forma de acceder a la ciudad. Así mismo, para la administración de una ciudad, la propagación de asentamientos informales representa inconvenientes de diferentes tipos: jurídicos, por la legalización de barrios; de planeación territorial, porque no son lugares que se preveían para habitar; y de gestión, la ciudad que  se  expande  a  lugares  donde  no  es  posible  la prestación de los servicios de que dispone el resto de la ciudad en un mediano o largo plazo.

En contraposición a lo anterior, las administraciones han desarrollado políticas de vivienda en  las  últimas  décadas,  que,  como  afirma  la  urbanista brasileña Rolnik (2013), bajo un enfoque neoliberal han generado el crecimiento de asentamientos informales en las periferias urbanas, ya que son la única opción de acceso a la vivienda para la clase trabajadora, mientras que las políticas de vivienda social implementadas en  varios  países  latinoamericanos  reforzaron  la  desigualdad  social  al  ubicar  proyectos  en  zonas periféricas para mitigar la informalidad del mercado de suelo.

Ante este panorama, es importante establecer las dinámicas actuales del proceso de urbanización informal en las ciudades de Bogotá, Brasilia y Buenos Aires, donde se presenta un proceso de  metropolización  de  la  pobreza  a  través  del  surgimiento de asentamientos informales como efecto de las propias políticas públicas de vivienda social. Esto con el propósito de determinar cómo la metropolización permite o restringe el acceso a una ciudadanía social, pero también a un estatus de ciudadano que debería ser fundamentado bajo el principio de igualdad.

Lo  anterior  se  explica  en  la  medida  que  la  metropolización  se  entiende  como  fenómeno  espacial  característico  de  la  globalización,  que  se  desarrolla  en  un  sistema  cultural  y  político  determinado, ante lo cual Stratmann (2011) afirma que las grandes ciudades tendrían de algún modo una ventaja en comparación con las ciudades en vías de desarrollo. Esto se amplía en la medida que, para la inserción en el sistema económico global,  las  urbes  en  vías  de  desarrollo  ofrecen  mano de obra barata. De este modo, las ciudades del tercer mundo se enfrentan a un proceso de urbanización informal que tendría como resultado la aglomeración de mano de obra en las periferias urbanas, “generando nuevas formas de gobierno en el contexto de liberalización económica, ca-racterizadas por la introducción de dispositivos autoritarios de gobierno” (AlSayyad, 2004, p. 72) Entonces, las formas de gobierno están justificadas por la cultura política o las identidades territoriales que  impiden  la  emergencia  de  dinámicas  bajo  aspectos participativos; según Martínez (2015), esto es alimentado por la metropolización difusa latinoamericana, caracterizada por la fragmentación de las áreas metropolitanas a través de la diferenciación en clases sociales.

3.     La metropolización fragmentada

En América Latina, la metropolización fragmentada es una característica de las grandes ciudades. Por ejemplo, en Brasil representa una crisis urbana,  pues  existen  dos  modelos  de  ciudad  que profundizan la ausencia de una ciudadanía. Por  un  lado,  existe  una  ‘ciudad  legal’,  ya  que  cuenta con los estándares urbanísticos aceptables  para  garantizar  los  derechos  sociales,  en  contraposición  a  una  ‘ciudad  ilegal’  materializada en la falta servicios públicos, infraestructuras  y  viviendas  dignas.  Según  Campolina  y  Vieira (2016), las políticas para superar la crisis urbana en Brasil están más allá del mejoramiento  de  las  condiciones  de  hábitat  en  la  ciudad  ilegal, y necesariamente necesitan una reconsideración en la distribución del ingreso.

En la región del Planalto Central, la metropolización Goiana adolece de una fragmentación a nivel social y espacial. La capital federal, Brasilia, ha sido cuestionada por ser un aglomerado urbano,  como  asegura  Lima  (2013),  objeto  de  intervenciones estatales que buscaron por varias décadas, por medio de instrumentos de planificación  territorial,  la  expulsión  de  la  población  con la renta más baja a los municipios vecinos. Esta acción pública pone de presente cómo las formas de gobiernos y sus acciones en el campo de  la  esfera  pública  causan  unas  ciudadanías  excluidas de los procesos de desarrollo urbano, dando paso a la emergencia de formas autoritarias de gobierno metropolitano.

Por otro lado, la metropolización de la pobreza  en  Argentina  se  ha  caracterizado  por  la  concentración de asentamientos informales en los municipios periféricos, con problemas para el acceso a servicios públicos e infraestructuras urbanas, lo cual dio lugar a relaciones clientelistas entre los gobiernos subnacionales, locales y las organizaciones comunitarias de los asentamientos.  Las  identidades  generadas  en  el  proceso  de  exclusión  urbana,  según  Besana,  Gutiérrez  y Grinberg (2015), muestran la ausencia de un estatus de ciudadanía, sentimiento compartido por los moradores de los asentamientos, donde la cobertura de un servicio debe ser pagada al gobernante del período en el proceso electoral más próximo. De ahí que el área metropolitana se convierta en el espacio del ejercicio del gobierno en el estado de excepcionalidad, ante la falta de mecanismos institucionales de participación de la comunidad, junto a una incapacidad del gobierno para administrar los asuntos metropolitanos en reconocimiento formal de la ciudadanía.

En lo que se refiere a Colombia, los orígenes de la informalidad datan de los años sesenta y se enmarcan en un contexto del conflicto armado que dio lugar al desplazamiento de millones de personas hacia el centro del país, principalmente Bogotá, ocasionando formas de ocupación denominados por Peattie (1982) como asentamientos informales  ilegales,  los  cuales  se  desarrollaron  y crecieron rápidamente sin ningún criterio en materia  de  legislación  y  planificación  urbana.  La ubicación de estos asentamientos se dio en áreas  periféricas,  montañosas,  caracterizadas  por su renta absoluta y difícil acceso a través de transporte urbano, carentes también de servicios públicos básicos.

Esta situación, según Thibert y Osorio (2014), implicó una resistencia de los municipios aledaños a Bogotá, a la integración regional para la consolidación de un área metropolitana, bifurcando a  su  vez  en  relaciones  intergubernamentales  conflictivas  que  entorpecieron  el  tratamiento  de los distintos problemas urbanos.

4.     Trayectorias de urbanización informal en América Latina: el caso de Bogotá, Brasilia y Buenos Aires

La situación actual de los asentamientos informales en las tres ciudades analizadas evidencia diferentes  dinámicas  de  desarrollo,  las  cuales  responden al contexto político y social particular que se desarrolla en cada urbe. En términos generales, se puede definir que la intensidad de la informalidad afecta más a Buenos Aires y Bogotá en comparación con la ciudad de Brasilia. La  forma  de  ocupación  más  común  por  parte  de los moradores de dichos asentamientos, según  el  informe  de  Techo  Argentina  (2013),  se  da a través de invasiones por parte de colonos, quienes  posteriormente  venden  los  terrenos  a  precios inferiores que los del mercado común, caso que se da principalmente en la ciudad de Bogotá,  mientras  que  en  la  ciudad  de  Buenos  Aires se realizan mayoritariamente ‘tomas’ por los habitantes sin ningún mediador o vendedor.

La emergencia de los asentamientos, es decir,  las  formas  de  ocupación  del  suelo  urbano,  según  Smolka  y  Larangeira  (2009),  presentan  características  relacionadas  con  las  dinámicas  del mercado del suelo. En la ciudad de Bogotá, según el estudio de Techo Colombia (2015), los asentamientos  informales  de  la  ciudad  fueron  producto del mercado informal de tierras en un 41  %, mientras que la invasión de tierras, en su mayoría  de  propiedad  pública  con  objetivo  de  preservación forestal, 38  %. Por otro lado, en la ciudad de Buenos Aires se presenta un porcentaje importante de asentamientos producto de la  invasión  de  terrenos  de  propiedad  privada,  representada en un 75  %. En la ciudad de Brasilia no se dispone de un dato sobre el porcentaje de la ocupación de asentamientos, pero la definición de  ‘aglomerados  subnormales’  por  el  Instituto  Brasileiro de Geografía y Estadística (2011) abarca las invasiones y parcelas ilegales. Además de la representatividad de una u otra forma de ocupación del suelo urbano, es relevante la presencia de  las  invasiones,  junto  al  mercado  informal  de tierras, en la emergencia de la informalidad urbana latinoamericana.

En cuanto a la metropolización de los asentamientos  informales,  es  una  tendencia  clara  en  la  ciudad  de  Buenos  Aires,  donde,  como  afirma  Techo  Argentina  (2013),  el  92    %  de  los  asentamientos  se  encuentran  ubicados  en  el  conurbano de la provincia de Buenos Aires. No obstante, este factor no incide en la prestación de los servicios públicos básicos, donde la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, CABA, presenta los mismos niveles de cobertura que el Conurbano, cuyas tasas no superan el 22  %. Para el caso de Bogotá,  se  presenta  una  profundización  de  las  disparidades  territoriales  donde  los  municipios del sur y occidente del área metropolitana muestran los niveles más altos de pobreza, vista en términos de ingreso y acceso a los servicios públicos estatales. Este panorama muestra cómo en estas dos ciudades el acceso a la ciudadanía social está determinado por las dificultades de acción  de  coordinación  metropolitana  para  la  implementación  de  políticas  públicas  frente  a  la ciudad informal.

De la misma manera, otra característica de los asentamientos informales es la precarización material representada por la ausencia o dificultad de acceso a los servicios públicos, específicamente los relacionados con la seguridad  de  posesión  de  la  vivienda.  En  lo  que  respecta  al  componente  de  accesibilidad  a  los  servicios  públicos  básicos,  es  mayor  en  Bogotá  seguido  de  Brasilia,  esto  se  presenta  en los datos contenidos en la tabla 1, donde se  compara  el  porcentaje  de  asentamientos  que acceden de manera legal a la red de agua potable, alcantarillado y energía eléctrica.

Cómo se tratará más adelante, la diferencia de  cobertura  de  servicios  públicos  de  manera  legal se debe en parte al enfoque de las políticas públicas, el cual tiene como objetivo la integración  de  los  moradores  de  los  asentamientos  a  través de medidas de intervención urbanística, contrario a Buenos Aires, donde no hay garantía de servicios públicos, ya que la política difiere del sentido de integración.

Tabla 2. Acceso legal a los servicios públicos a través de la red general de Bogotá, Brasilia y Buenos Aires para asentamientos informales

Ciudad / servicio público	Red general de agua potable	Red general de alcantarillado	Red general de energía eléctrica
Bogotá	69 %	65 %	81 %
Brasilia	95 %	15 %	45 %
Buenos Aires	7 %	17 %	22 %

Nota: adaptado  de  “Derecho  a  Bogotá:  informe  de  asentamientos  informales”,  por  Techo  Colombia,  2015,  p.  40;  “Levantamiento de asentamientos informales: construcción colectiva de la información” por Techo Argentina, 2013, p. 48; “Mapa da pobreza e desigualdade”, por Instituto Brasileiro de Geografía e Estadística, 2011.

5.     Gobierno y políticas de regularización

La  precarización  de  la  vivienda  urbana  en  la  historia de las ciudades latinoamericanas es reflejo  de  múltiples  variables,  entre  ellas  la  (in)capacidad  del  Estado  para  garantizar  los  derechos urbanos a los ciudadanos. De modo que la formación  de  asentamientos  precarios  ha  sido  objeto  de  intervención  estatal  a  través  de  políticas  de  regularización;  para  los  casos  de  estudio  aquí  presentados,  las  políticas  públicas  de regularización se implementaron a partir de dos  paradigmas  simultáneos,  “programas  con  énfasis en la provisión de infraestructura y ser-vicios urbanos a los barrios y los programas con foco  en  la  tenencia  de  la  tierra,  la  titulación”  (Smolka  y  Larangeira,  2009,  p.  72).  Esto  da  a  entender  que  en  el  contexto  latinoamericano  la  implementación  de  políticas  entendió  la  informalidad  como  la  ausencia  de  formalización  de la propiedad, y como una espacialidad fuera de  los  patrones  urbanísticos,  lo  cual  se  puede  ver de forma sintetizada en la tabla 2, donde se enuncian los programas y objetivos implementados,  así  como  la  dinámica  metropolitana  de  articulación/desarticulación en cada una de las ciudades objeto de estudio.

Los asentamientos precarios forman parte de la construcción de la sociedad brasileña; como explica Cardoso (2016), estos han sido la opción de vivienda para la mayoría de la población pobre del país. Al respecto, en los últimos años se han implementado políticas de regularización de la tierra, teniendo en cuenta la institucionalización del Estatuto de la Ciudad y el Programa Federal de Regularización, con antecedentes normativos importantes. Es así como se enfatizó en asegurar la posesión de la tierra a través de la titulación, lo  cual  se  complementó  con  la  regularización  urbanística.  Siguiendo  a  Denaldi  (2016),  estas  iniciativas  tomaron  relevancia  por  su  objetivo  de mejorar la calidad de vida en los asentamientos precarios del país a través del Programa de Aceleração do Crescimento, PAC.

Con base en la experiencia nacional, Brasilia, a través de la región metropolitana y la Agência de Desenvolvimento do Distrito Federal, Terracap, implementó desde los años de su fundación una política de gestión pública de tierras, la cual tenía como  objetivo,  entre  otros,  controlar  el  crecimiento de la ciudad, y reservar tierras públicas; sin embargo, de estas tierras, las localizadas en zonas periféricas tuvieron procesos de “ocupación irregular de la tierra, subdivisiones ilegales y carencia de infraestructura” (Abramo, 2007, p. 215). No obstante, la administración de la región metropolitana, a principios de los noventa, optó por  distribuir  algunas  de  estas  tierras  para  la  consolidación de asentamientos humanos, pero estas carecían de servicios públicos, de manera que  “esta  política  de  padrinazgo  trajo  como  resultado la venta de otras tierras públicas para financiar la construcción de infraestructura en los asentamientos irregulares” (Abramo, 2007, p. 216) originando la reducción de tierras públicas y  la  inefectividad  para  controlar  la  expansión  de  estos  asentamientos,  aunque  de  otro  lado  facilitó  la  inclusión  de  los  moradores  de  estos  asentamientos en la dinámica urbana a través de la accesibilidad de servicios públicos.

En la ciudad de Buenos Aires y su área metropolitana se han desarrollado diferentes políticas para tratar la informalidad urbana, por parte de los gobiernos locales. Considerando que en este país no existe la función social de la propiedad, las políticas de regularización se han enfocado en la regulación dominial, es decir, en la tenencia  de  la  tierra;  sin  embargo,  las  iniciativas  de  expropiación,  como  asegura  el  trabajo  de  Di  Virgilio  (2015),  puestas  en  marcha  a  partir  de  la  década  de  los  noventa  generaron  un  limbo  jurídico en la medida que restringía el desalojo y remoción de villas y asentamientos, pero no aseguraba la propiedad sobre el terreno para los habitantes de los asentamientos. Así, en el área metropolitana  de  Buenos  Aires,  administrada  por el nivel provincial (subnacional), se presenta una  dispersión  de  iniciativas  gubernamentales que  buscan  la  regulación  dominial,  ya  que  los  asentamientos en los municipios del conurbano son propiedad privada; mientras que en la CABA los asentamientos informales fueron construidos sobre terrenos públicos, y por tanto las políticas  implementadas  por  la  ciudad  han  estado  encaminadas  a  la  regularización  urbanística,  a  fin de mejorar el acceso a servicios públicos y la condiciones de habitabilidad de las viviendas.

Por consiguiente, en los municipios del área metropolitana de Buenos Aires las políticas se enmarcan en una perspectiva jurídica; mientras que en la CABA, donde los terrenos son de propiedad pública, no hay una preocupación social por un desalojo, y la acción pública se enfoca en el mejoramiento urbanístico, sin grandes avances. Retomando nuevamente a Di Virgilio (2015), estas políticas a nivel local se deben en gran medida a las restricciones normativas y presupuestales de los gobiernos locales, debido a que la política urbana  del  país  no  está  descentralizada,  y  por  tanto  las  administraciones  públicas  no  poseen  la autonomía administrativa y presupuestal suficiente para emprender acciones a gran escala. De  modo  que  los  gobiernos  locales  del  Área  Metropolitana  de  Buenos  Aires  presentan  una  fragmentación  que  impide  la  coordinación  en  la implantación de políticas públicas frente a la ciudad informal. Considerando la ausencia de un gobierno metropolitano común, se desarrollaron relaciones intergubernamentales caracterizadas por el conflicto de competencias administrativas entre la CABA y sus municipios conurbados.

Por  otro  lado,  en  la  ciudad  de  Bogotá  la  metropolización ha sido un fenómeno presente desde hace varias décadas, como consecuencia del “modelo primacial urbana de la capital implantado durante el siglo pasado en ese país” (León y Ruiz, 2016, p. 25). De este modo, el área metropolitana ha adquirido una fuerte diferenciación con los municipios aledaños; Alfonso (2010) afirma que hay una aglomeración de viviendas para las poblaciones más empobrecidas en el eje sur de la ciudad y expansión de barrios para poblaciones de mayor ingreso en el eje norte. La emergencia de asentamientos informales en el área metropolitana de Bogotá es una característica generalizada en el eje sur de la ciudad, por lo tanto, fue objeto de intervención del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios (PMIB), contemplando fuentes de financiamiento de los gobiernos locales, así como  recursos  financieros  de  crédito  externo  administrados por el Gobierno nacional.

El trabajo de Torres, Rincón y Vargas (2009), señala cómo el PMIB de Bogotá, se basó en el proceso de “legalización” de asentamientos informales, que, si bien no garantiza la titularidad inmediata del terreno a los ocupantes, sí permitía el acceso a servicios públicos domiciliarios y equipamientos urbanos con el fin superar la crítica situación de pobreza y exclusión en los asentamientos. El PMIB fue implementado en la última década, gracias a los instrumentos de planificación urbana contemplados en la reforma constitucional y la Ley 388 de 1997, que garantizaban la función social de la propiedad urbana,  el  acceso  a  los  servicios  públicos  como  derecho ciudadano, y la descentralización en el diseño e implementación de las políticas urbanas. Los impactos del PMIB son notables, considerando los  altos  niveles  de  cobertura  de  los  servicios  públicos  domiciliarios,  así  como  los  avances  en  la regularización de la propiedad de los terrenos.

No obstante, a pesar de los avances importantes del PMIB, Torres, Rincón y Vargas (2009) sostienen que emergen conflictos recurrentes frente a la incapacidad de articulación institucional para unificar un criterio territorial que abarque la totalidad de la ciudad e incluso más allá de esta. Esto es una visión amplia de las problemáticas de los asentamientos informales, inicialmente de aquellos que no pueden hacer parte de PMIB porque se ubican en zonas de alto riesgo por amenaza natural, siendo la remoción en masa o la inundación las más frecuentes, o, por el  contrario,  ocupan  zonas  de  conservación  del  ecosistema; así mismo, porque los asentamientos se ubican por fuera de la jurisdicción del gobierno de la ciudad y hacen parte del municipio conurbado de Soacha. Este último representa el principal problema, ya que, de acuerdo con la Alcaldía Mayor de Bogotá (2015), el municipio de Soacha alberga la mayor proporción de población por debajo de la línea de pobreza en el área metropolitana de la ciudad, y además recibe constantemente población en condición de desplazamiento, haciendo de los asentamientos  informales  una  problemática  en  crecimiento constante.

A  través  de  la  revisión  de  estas  ciudades  fue  posible  establecer  cómo  las  políticas  de  regularización de la tierra y gestión urbanística de asentamientos informales tuvieron impactos limitados por cuenta de las formas de gobierno, en Bogotá y Buenos Aires, por las relaciones de conflicto entre la ciudad central y sus municipios cercanos, y en el caso de Brasilia, por la idea de eliminar la segregación a través de la regularización y operar de modo diferente al nivel nacional, de manera que el análisis de las formas de gobierno hace necesario para entender el proceso de metropolización latinoamericana.

Tabla 3. Políticas públicas para asentamientos informales de Bogotá, Buenos Aires y Brasilia

Ciudad	Programas/ proyectos para ciudad informal	Objetivo estratégico	Dinámica metropolitana
Bogotá	Mejoramiento Integral de Barrios	Legalización de barrios	Políticas implementadas por los gobiernos municipales sin coordinación y cooperación metropolitana
Buenos Aires	Política de regularización dominial y urbanística	Expropiación de propietarios privados originales para evitar desalojo de asentamientos	Desarticulación entre el gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios conurbados de la provincia
Brasilia	Política gestión pública de tierras	Legalización y mejoramiento de condiciones a barrios informales constituidos en suelo público	Política articulada al Gobierno nacional y en coordinación con el Gobierno metropolitano

Nota: adaptado de “Procesos urbanos en acción ¿Desarrollo de ciudades para todos?”, por Abramo, 2007, pp. 45-80; “Urbanización de origen informal en Buenos Aires: lógicas de producción de suelo urbano y vivienda”, por Di Virgilio, M., 2015, Revista de Estudios Demográficos y Urbanos, 30 (3), 656; “Pobreza urbana y mejoramiento integral de barrios en Bogotá”, por Torres, C., Rincón, J. y Vargas, J., 2009, p. 62.

6.     ¿La metropolización o el fin del gobierno local?

Según el trabajo de Lefèvre (2010), la dimensión política de la metropolización está representa-da por una disputa entre las formas de gobierno en  las  áreas  metropolitanas,  especialmente  de  las  grandes  ciudades,  aún  más  intensas  frente  al  proceso  de  descentralización  política  y  administrativa en el contexto de la globalización. De la misma manera, Carrión (2014) argumenta que para América Latina la construcción de un gobierno  metropolitano,  frente  a  la  expansión  de la metropolización en las grandes ciudades, es un problema político de gran magnitud dado que la emergencia de un área metropolitana autónoma tiene como consecuencia la pérdida de poder de los gobiernos nacionales.

Las problemáticas de los asentamientos informales en contextos de metropolización son objeto de difícil intervención por la gestión en el sector público-estatal. Dentro de la discusión sobre la reforma de la administración del Estado emerge  la  cuestión  urbana  y  territorial  en  las  formas de organización y gestión del sector público, donde la metropolización contemporánea va más allá de las formas actuales de la política y la organización administrativa. De este modo, las ciudades capitales tienen un problema aparentemente común, es decir, el nivel de dificultad de  coordinación  política  y  administrativa  y  la  complementariedad de las acciones para satisfacer las diferentes necesidades metropolitanas, que excedan los límites administrativos de sus jurisdicciones.

El  área  metropolitana  de  Buenos  Aires,  de  acuerdo con Pírez (2010), no presenta una forma  común  de  gobierno,  ya  que  la  CABA,  como  el  núcleo  de  la  metrópoli  y  su  condición  de  capital,  tiene  un  gobierno  independiente;  de  la  misma  forma,  los  municipios  suburbanos  tienen su propio gobierno, sin mecanismos de cooperación y coordinación con la CABA. Para la administración de cuestiones metropolitanas la subsidiariedad del máximo nivel de gobierno va en detrimento de la consolidación de un gobierno regional metropolitano. En concordancia con el autor, la relevancia del gobierno federal en los asuntos metropolitanos permitió la privatización de varios bienes y servicios públicos, reforzando la idea de un área metropolitana para el crecimiento  de  la  economía,  pero  no  como  unidad  territorial y política.

De la misma forma, el caso de Bogotá presenta un escenario de conflicto en el proceso de establecimiento de un área metropolitana. Para Frey (2013), la excesiva centralización del poder político y económico en la capital ha dificultado la cooperación de los municipios pertenecientes al  área  metropolitana.  Además,  la  ausencia  de  confianza de los gobiernos locales en el gobierno de Bogotá es alimentada por la existencia de un régimen de autonomía administrativa especial, y  un  sentimiento  de  imposición  de  la  agenda  pública de la ciudad sobre la de sus municipios vecinos. Pese a que recientemente se han generado mecanismos de integración regional en ámbitos administrativos y de planeación con una visión metropolitana, los mecanismos de coordinación entre los niveles de gobierno privilegian las relaciones entre los gobiernos subnacionales y la ciudad de Bogotá, dando poca relevancia a los municipios que conforman el área metropolitana.

La ciudad de Brasilia, la primera y única ca-pital latinoamericana totalmente planeada, sufre hoy  las  mismas  problemáticas  de  las  ciudades  de la región. La política de periferización de la pobreza promovida a lo largo de la historia de la ciudad, a través de la construcción de ciudades satélites cercanas al Plan Piloto a fin de impedir la ocupación, generó un espacio metropolitano de exclusión e injusticia social. Así, la división del Distrito Federal en regiones administrativas mantuvo  la  idea  de  separación  política  entre  las ciudades satélite y el núcleo metropolitano representado  en  el  Plan  Piloto.  En  el  contexto  de  las  políticas  federales  de  regularización  de  asentamientos precarios, el gobierno del Distrito Federal instituyó una política de regularización con  énfasis  urbanístico  pero  limitada  por  los  problemas  de  propiedad  de  las  viviendas  que  deben ser resueltos por el ocupante del terreno. Ante la presencia de un gobierno con mecanismos de coordinación y cooperación entre las regiones administrativas del distrito, las políticas de regularización se ven limitadas desde su formulación.

Este  panorama  de  las  formas  de  gobierno,  desarrolladas en las áreas metropolitanas de las tres ciudades, representa desafíos para estudiar con  una  amplia  perspectiva  la  cuestión  de  los  asentamientos informales. A partir de la hipótesis de Carrión (2014) sobre las posibilidades de un gobierno  metropolitano,  es  posible  establecer  que la creación de un área metropolitana en la ciudad de Bogotá y Buenos Aires, como ‘nuevo nivel institucional de gobierno’, es un problema político,  y  no  técnico  o  legal,  en  la  medida  en  que  cuestiona  el  equilibrio  de  poder  entre  el  Gobierno nacional y los gobiernos locales, regionales  o  metropolitanos.  Las  formas  de  gestión  metropolitana creadas para tratar inconvenientes comunes se enfrentan a la ausencia del gobierno metropolitano, considerando que los mecanismos propuestos en cada país no consideran la planificación y gestión de esta situación en la amplitud de dinámicas territoriales, limitado a las acciones sectoriales de cada jurisdicción administrativa, así  como  la  toma  de  decisión  centralizada,  sin  participación en gobiernos locales y de los propios ciudadanos.

Hasta ahora ha sido posible establecer una visión  general  de  los  problemas  y  dificultades  en  el  acceso  a  la  ciudadanía  en  asentamientos  informales en las tres ciudades. Inicialmente, el caso de la ciudad de Buenos Aires es el que más presenta una situación aguda en el proceso de metropolización  de  la  pobreza,  considerando  que alberga casi la mayoría de los asentamientos informales  en  municipios  vecinos  de  la  región  metropolitana,  y  que  aquellos  asentamientos  tienen los peores niveles de cobertura de los ser-vicios públicos. Además, hay un abismo entre el gobierno de la CABA y el gobierno de la provincia, al aplicar políticas que se concentran en garantizar la permanencia de los habitantes a través de la  expropiación  de  propietarios  privados,  pero  sin profundizar el acceso a la ciudadanía. Por su parte, Bogotá ha intentado superar los conflictos entre  la  tenencia  de  la  tierra  y  el  acceso  a  los  servicios públicos con importantes avances, sin embargo, la falta de un gobierno metropolitano no permite mejorar las condiciones de los asentamientos en áreas periféricas, lo cual refuerza las desigualdades urbanas.

En ambos casos, se observa que los gobiernos de las grandes ciudades, a través de sus poderes políticos, administrativos y la autonomía en el manejo de los presupuestos públicos han podido avanzar en la regularización de tierras y desarrollo urbano, lo opuesto ocurre en municipios vecinos, que dependen de otros niveles de gobierno para programas  de  financiamiento,  haciendo  intervenciones dispersas, sin gran impacto sobre la superación informal a través de acciones conjuntas y amplias. En Brasilia, las desigualdades urbanas todavía se mantienen, ya que las políticas buscan la propiedad de la tierra, más no la cobertura de servicios públicos.

Tanto  en  Brasilia,  Bogotá  y  Buenos  Aires,  desde el nivel político o académico, se han desarrollado iniciativas para establecer gobiernos metropolitanos formales, como puede observarse en  la  tabla  3,  dotados  de  autoridad  política  y  administrativa  para  planificar  conjuntamente  las  políticas  del  área  metropolitana.  Si  tenemos  presentes  las  cuestiones  planteadas  por  Carrión  (2014),  la  construcción  de  gobiernos  metropolitanos  en  América  Latina  pone  en  jaque  el  poder  de  los  gobiernos  nacionales,  por lo tanto, se presume que la formación de este tipo de gobierno metropolitano no es una opción  viable  a  corto  plazo.  En  ese  sentido,  profundizar los mecanismos de cooperación y coordinación  metropolitana,  dependiendo  de  acuerdos políticos entre los gobiernos locales, podría  tratar  temporalmente  los  problemas  comunes,  este  por  medio  del  fortalecimiento  del problema de los asentamientos en la agenda pública como una cuestión de construcción de la ciudadanía e igualdad.

Tabla 4. Formas de gestión metropolitana en Argentina, Brasil y Colombia

País	Tipo de Estado	Mecanismos de gobierno metropolitano	Instrumentos de planeación urbana	Efectos formas de gestión en asentamientos informales
Argentina	Estado Federal	Subsidiariedad del Gobierno Federal*	•Plan Urbano y Ambiental (CABA) • Planes provinciales	• Dificultades en la gestión de asentamientos en los suburbios • Falta de coordinación y cooperación en la implementación de herramientas de planeación
Brasil	Estado Federal	• Distrito Federal • Regiones administrativas	Plan director de Ordenamiento Territorial	• Centralización del poder político en el gobierno distrital • Ausencia de regularización de tierras
Colombia	Estado Unitario	Región Especial de Administración y Planeación **	Plan de Ordenamiento Territorial (Ley 388 de 1998)	• Mecanismos de cooperación y coordinación inadecuados • Ausencia de gobierno metropolitano

Nota: *área metropolitana fragmentada, el gobierno federal no acordó intervenir en los asuntos metropolitanos. **La instancia de cooperación y coordinación administrativa no constituye área metropolitana. Adaptado de “Para pensar el gobierno metropolitano de Buenos Aires”, por Pírez, 2010, p. 527. La Gran Buenos Aires: rompecabezas metropolitano, Cicioni, A. (Comp.), pp. 243-265; y “Región metropolitana de Bogotá: una visión de la ocupación del suelo”, por Alcaldía Mayor de Bogotá, 2015, p. 83.

7.     Conclusiones

Las   formas   fragmentadas   de   gobierno   metropolitano   han   sido   determinantes   en   la   agudización  de  las  problemáticas  de  los  asentamientos  informales  y  en  el  alcance  limitado  de  las  políticas  de  regularización,  que  no  han  logrado  introducir  paradigmas  metropolitanos  para generar mayores impactos en el tejido urbano.  Esta  situación  es  más  recurrente  en  las  ciudades  de  Buenos  Aires  y  Bogotá,  donde  la  metropolización  de  la  pobreza  no  ha  sido  tratada  como  una  problemática  metropolitana,  siendo  objeto  de  intervenciones  fragmentadas  y sin mejoramiento sustancial del acceso a los derechos ciudadanos. Mientras que para el caso de Brasilia, donde los objetivos estratégicos de las políticas y problemáticas de los asentamientos  son  diferentes,  el  problema  metropolitano  emergente está relacionado con la profundización de las segregaciones urbanas en las zonas periféricas.

En términos generales, las políticas de regularización  implementadas  en  las  tres  ciudades se  han  formulado  bajo  paradigmas  diferentes,  considerando  los  propósitos  políticos  e  instrumentos de planificación dispuestos en cada uno.  Bogotá  presenta  los  niveles  más  altos  en  cuanto a cobertura en servicios públicos gracias a  la  política  de  “legalización.  Mientras  que  en  Argentina,  el  gobierno  de  la  CABA  ha  buscado  el mejoramiento urbanístico y no el de acceso a servicios y bienes públicos, lo cual no ha generado un buen impacto, como se pudo establecer en el documento, por su parte, en el conurbano las políticas provinciales han tratado el tema solo a nivel jurídico, buscando una regularización dominial sin definir la propiedad del suelo y el acceso a servicios públicos. Brasilia, mediante la política implementada, ha consolidado la integración de los asentamientos informales al ámbito urbano, aunque  sin  garantizar  una  cobertura  adecuada  de  servicios  públicos,  además  a  través  de  la  estrategia desarrollada no ha podido mitigar el aparecimiento de estos.

Este  panorama  permite  pensar  en  el  papel  de  la  ciudadanía  como  eje  para  la  regularización de asentamientos. Los gobiernos actuales, a  pesar  de  las  dificultades,  propenden  por  la  conformación  de  gobiernos  metropolitanos  y  de esta manera profundizar los mecanismos de cooperación  y  coordinación  administrativa.  El  acceso  a  la  ciudadanía,  asentamientos  villas  y  campamentos deberá ser el objetivo prioritario y el campo de estudio académico por profundizar sobre la metropolización de la pobreza en la región. Así, parece que los gobiernos locales, es decir,  municipales,  se  han  vuelto  insuficientes  para atender las necesidades de sus poblaciones en contextos de metropolización, dando paso a formas  de  gobierno  regionales  con  capacidad  técnica y presupuestaria más fuerte. Pero la realización de la ciudadanía material, con acceso a los bienes y servicios esenciales, no garantiza el ejercicio de la democracia plena en los procesos del gobierno metropolitano, aspecto importante para tener en cuenta en la modificación de los arreglos institucionales metropolitanos.

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