Ciencia Política

Introducción

Este artículo se propone revelar y analizar la composición y estabilidad de los gabinetes de ministros de los titulares del Ejecutivo Nacional argentino desde 1862 hasta 1930: desde el inicio del gobierno constitucional de Bartolomé Mitre hasta el primer golpe militar del país, que derrocó al presidente Hipólito Yrigoyen.

El recorte temporal del trabajo se divide en dos intervalos. El primero, va de 1862 a 1898, periodo en el que tanto la cantidad (cinco), como los ramos de los ministerios (interior, relaciones exteriores, justicia, culto e instrucción pública, guerra y marina, y hacienda) estaban determinados por la Constitución de 1853/60. El segundo intervalo inicia con la reforma constitucional de 1898, a partir de la cual se elevó el número fijo de ministerios (a ocho), pero se omitió determinar sus áreas, que quedarían a cargo de la ley correspondiente.

Este segundo intervalo termina con la primera interrupción militar al orden constitucional establecido. Se realizó este primer recorte temporal para el análisis, ya que el libro de actas, la fuente principal de análisis aquí empleada inicia con la presidencia de Bartolomé Mitre. Asimismo, dado el volumen de información allí contenida se procedió a realizar un recorte, que pone como límite la primera ruptura del orden constitucional de 1853 y 1860 en 1930.

El objetivo inicial es descriptivo y consiste en dar cuenta cuáles ministros fueron designados bajo cuáles presidentes, al frente de qué carteras y por cuánto tiempo. Para ello se hará un relevamiento sobre la manera como se conformaron y modificaron los gabinetes nacionales en las sucesivas presidencias. La estrategia de análisis incluye la triangulación de técnicas y datos cuantitativos y cualitativos. La fuente principal de información son los libros de actas de juramentos de los miembros del gobierno de la nación argentina, pertenecientes a la Escribanía General del Gobierno de la Nación, la que será acompañada con bibliografía académica multidisciplinaria sobre la época.

Esta aproximación descriptiva de la conformación de los gabinetes en las primeras presidencias del país aportará, en futuros trabajos, una base de datos completa y sistemática que permitirá avanzar en estudios más específicos. Por ejemplo, la extracción social y la trayectoria política de los ministros nacionales en cada mandato; las variaciones en cada cartera durante cada período; la rotación bidireccional entre los puestos ministeriales y el cargo de presidente; entre muchos otros aspectos que hasta el momento han sido poco explorados en la etapa inicial del Estado nación argentino.

Un segundo objetivo, que constituye el aspecto más sustantivo de este trabajo, se orienta al estudio del grado de estabilidad/inestabilidad de los gabinetes por presidencia. Para ello, presentamos un Índice de Estabilidad del Gabinete (IEG) destinado a medir la rotación registrada en la conformación de los gabinetes ministeriales por cada titular del Ejecutivo. Este dato será construido a la luz del contexto político, social y económico del momento.

Estado del arte

En comparación con la riqueza y amplitud revelada en la investigación científica en el área de estudios presidenciales (Serrafero, 2011), el ámbito específico de los gabinetes nacionales es un terreno menos explorado en Argentina. Ello se verifica en producciones teóricas y empíricas (Gené, 2007, p.15).

Sin embargo, en los últimos años se dieron a conocer valiosos avances en esta área. Camerlo y Coutinho (2019) analizan la afiliación partidaria de los ministros en el caso argentino. Previamente, Camerlo (2013) había abordado los gabinetes de partido único en este país e indagó las modalidades de selección de ministros en situaciones donde el soporte legislativo de coalición perdía relevancia. También Heredia, et al., (2012) investigaron la historia, prerrogativas, dinámica y vínculos dentro y entre las carteras que conforman el gabinete nacional argentino desde 1976.

Considerando otros casos, Valadés (2003) aspira a alcanzar un sistema presidencial más democrático a partir de la construcción de un gobierno de gabinete o presidencialismo racionalizado. Carreras (2013) analiza el impacto de los presidentes outsiders en la composición del gabinete en Perú (1980-1995), los cuales, a su juicio, tienden a nombrar ministros técnicos e independientes. Dávila, et al., (2013) se preguntan si existe una relación entre el tipo de ministerio (político, social, económico o mixto) y el tipo de educación de los ministros, para lo cual observan los perfiles ministeriales en las cuatro administraciones de la Concertación de Partidos por la Democracia en Chile. Inácio (2013) suma un trabajo enfocado en los gobiernos multipartidistas en Brasil (1995-2010) y examina la elección de los ministros, además, estima las posibilidades de selección de políticos profesionales vis-à-vis la selección de técnicos o políticos novatos.

Asimismo, Chasquetti, et al., (2013) analizan la formación y el cambio de gabinetes presidenciales en Uruguay entre 1985 y 2010. Martínez-Gallardo (2012) realiza un trabajo comparativo a partir del estudio de 121 gabinetes en 12 países de América Latina entre 1980 y 2000. Por último, Camerlo y Martínez-Gallardo (2018) indagan la organización del ejecutivo y el funcionamiento de los gabinetes ministeriales en EE. UU., Costa Rica, Uruguay, Chile, Brasil, Colombia, Perú y Ecuador.

Otros trabajos abordan la problemática ministerial pero no en forma directa, sino como uno más de los factores para considerar con respecto al funcionamiento de la presidencia. Para mencionar algunos ejemplos, Araujo (2016) se preocupa por el personalismo de los líderes políticos que llegan a la presidencia en Latinoamérica, especialmente en Brasil. Coutinho (2007) también incorpora la consideración de los gabinetes y ministros dentro del análisis más general de la organización de la presidencia en Argentina. Finalmente, Amorim (2006) avanza sobre estrategias presidenciales específicas como las designaciones en los gabinetes ministeriales y sus consecuencias políticas.

Existen varias publicaciones académicas sobre la composición del gabinete por cada presidente argentino y la medición de su grado de estabilidad/inestabilidad; aunque la mayoría inicia su análisis en el siglo XX. Por ejemplo, Ollier y Palumbo (2016) abordan la trayectoria de los gabinetes argentinos entre 1983 y 2015. Abocado al mismo caso, Campos (2019) indagó la composición, la conformación y las variaciones del gabinete ministerial entre 1983 y el inicio de la presidencia de Alberto Fernández.

En cuanto a las investigaciones de gabinetes que incorporan el abordaje de la segunda mitad del siglo XIX en Argentina se encuentra a Giorgi (2014a, 2014b), quien se enfoca en los factores “extrapolíticos” de la carrera de los dirigentes y funcionarios públicos. Asimismo, el autor observa las “sociabilidades” de los ministros nacionales entre 1854 y 2011. Serrafero (2014) también incluye dicho período cuando analiza la “inestabilidad ministerial” como una frecuencia de rotación de ministros por presidencia superior al promedio, un indicador de la crisis institucional que envolvió a parte importante de los presidentes renunciantes en Argentina.

Existe, además, gran número de textos que explican la formación del Estado argentino y que dan cuenta de momentos de inestabilidad y debilidad institucional en términos de enfrentamientos bélicos externos e internos. Estos análisis necesariamente incluyen una referencia explícita al origen y al desempeño de la dirigencia política; aunque esta última no constituya su eje central. Oszlak (2006), articula una mirada multidisciplinar sobre el proceso de adquisición de los atributos de estatidad, construcción de la nación y de conformación de la sociedad argentina. Sábato (2005) abarca la construcción de la república y hace énfasis en los conceptos de pueblo y política. Finalmente, O’Donnell (1977) y Halperin (1980) realizaron sendos análisis de los proyectos de construcción del Estado y la nación argentina.

Este artículo contribuye a estos debates al tomar en consideración las incipientes presidencias constitucionales argentinas hasta su primera interrupción de facto. El artículo analiza la composición y cambios registrados en los gabinetes de cada titular del ejecutivo, desde la llegada al gobierno de Bartolomé Mitre en 1862, hasta el golpe de 1930, con el fin de despejar errores suscitados sobre aquellos tiempos. Asimismo, desde una mirada politológica, calcula el Índice de Estabilidad del Gabinete (IEG) en cada período y da cuenta de sus resultados a la luz de la contextualización histórica de los hechos.

Breve encuadre de los procesos políticos del periodo 1862-1930

El periodo 1862-1898 fue el inicio de una nueva época. En 1861, el triunfo de las tropas porteñas en la batalla de Pavón y el posterior acuerdo firma-do entre su líder, Bartolomé Mitre y el expresidente de la confederación argentina, el caudillo entrerriano Justo José de Urquiza, abrió el camino para la reorganización política e institucional de la república argentina. En 1862, la fórmula Mitre-Paz fue electa para iniciar el tercer periodo constitucional, contado desde la Ley Fundamental de 1853 (Sáenz, 2001).

La construcción del Estado nacional era un objetivo compartido por la dirigencia política de aquel entonces (Sábato, 2012), pero las características que este debía adquirir y los mecanismos para alcanzarlos fueron, en cambio, motivo de profundas y violentas disputas. El gobierno del liberal Mitre convivió con dos movimientos de impugnación al poder político central: los levantamientos federales de los caudillos en el interior y el autonomismo porteño liderado por Adolfo Alsina (Botana, 1977). A estas disputas internas, en 1865, se sumó la guerra de la Triple Alianza (Argentina, Uruguay y Brasil) contra Paraguay.

Los enfrentamientos debilitaron a los federales (Bonaudo y Sonzogni, 1999), pero también a los liberales mitristas. Pronto, grupos del tronco de Mitre, entre ellos Adolfo Alsina, formarían una constelación política más amplia a la que sumarían viejos federales del interior (Sábato, 2012). Estos impusieron la candidatura presidencial de Domingo Sarmiento y en 1868 quebraron la continuidad de Mitre (Botana, 1977). Sarmiento “le imprimió a la gestión presidencial un sello reformista y centralizador distintivo” (Sábato, 2012, p. 177). En 1870, se afrontó el fin de la guerra con Paraguay y se neutralizaron los alzamientos mitristas y federales en algunos territorios del interior. Próximo al fin de su mandato, Sarmiento designó como sucesor a Nicolás Avellaneda.

A partir de su cargo como ministro de Sarmiento, Avellaneda cosechó apoyos de las élites del interior. Su triunfo en 1874 suscitó enojos y resistencias en el sector mitrista. Convencido de que en la elección se había cometido fraude, Mitre se levantó en un intento revolucionario que fue rápidamente contenido por un actor político consolidado en los últimos años: el Ejército Nacional (Olivares, 2018). La disputa política entre autonomistas (de Alsina) y nacionalistas (de Mitre) atravesó su gobierno. Si bien hizo grandes esfuerzos para profundizar la integración de la economía en el mercado mundial, la larga y profunda crisis desatada en 1873 recién empezaría a revertirse en 1877.

La búsqueda de nuevas tierras para ampliar la producción y el consecuente enfrentamiento con el indio adquirió gran centralidad, tanto bajo el ministerio de Alsina en guerra y marina como en manos del ministro sucesor, Julio Argentino Roca. Finalmente, para cerrar el conflicto entre Alsina y Mitre, el presidente propuso una conciliación en 1877 e incorporó algunos mitristas a su gabinete. Los grupos dominantes del interior insistían en la necesidad de subordinar definitivamente a Buenos Aires para consolidar institucionalmente el país (Bonaudo y Sonzogni, 1999).

Entretanto, Roca emergió como un actor central por su conquista de nuevas tierras y se impuso como candidato presidencial con el apoyo de Avellaneda y de Miguel Juárez Celman, este último, concuñado de Roca y recientemente electo gobernador de Córdoba. Ni bien celebradas las elecciones, el candidato opositor y gobernador de Buenos Aires, Carlos Tejedor, se levantó en armas en defensa de la capital de la provincia. Tras su derrota, la ciudad de Buenos Aires fue cedida como capital federal de la República. En octubre de 1880 Roca asumió como presidente (Sáenz, 2001).

El gobierno de Roca inauguró una etapa de hegemonía del Partido Autonomista Nacional (PAN), partido liberal-conservador creado en 1874 por la unión de los partidos autonomista (de Alsina) y nacional (de Avellaneda), cuyos candidatos ganarían todas las elecciones hasta 1910 y desplazaron a la oposición. Roca concentró el poder estatal y gozó de un gran periodo de bonanza económica debido a la ampliación del territorio argentino, el crédito externo y el desarrollo de la administración pública nacional (Sábato, 2012). Los principales conflictos que tuvo que enfrentar se encontraban dentro del PAN y giraron en torno a su sucesión. En 1885, Roca se inclinó por Miguel Juárez Celman como candidato oficial y aunó sus recursos con los del Estado para asegurar su triunfo.

En 1886, Juárez Celman asumió como presidente. Una vez en el cargo, tendió a concentrar el poder en su figura. El llamado “juarismo” aumentó su fuerza, lo que derivó en la ruptura de relaciones con Roca. Hacia 1889, el periodo de bonanza económica se revirtió y se desató una aguda recesión que dio lugar a la reactivación de la oposición y a sus constantes denuncias y protestas contra el régimen. En este contexto, el 26 de julio de 1890, la Unión Cívica¹ perpetró la revolución del parque y forzó la renuncia de Juárez Celman.

Carlos Pellegrini, hombre de confianza de Roca, enseguida asumió como vicepresidente y enfrentó el desafío de restablecer el orden político y de revertir la crisis económica. Para ello, aplicó medidas de austeridad que le permitieron manejar las dificultades y culminar su mandato (Sambuccetti, 1971).

Luis Sáenz Peña, candidato presidencial también elegido por Roca, se impuso en las elecciones de 1892. Su gobierno fue débil y se desenvolvió en el marco de una gran inestabilidad debido a las disputas internas del PAN (Sábato, 2012). Esta inestabilidad se percibió en su gabinete, que sufrió constantes cambios en el periodo. Además, en 1893 tuvo que afrontar revueltas periódicas suscitadas principalmente por integrantes de la Unión Cívica Radical (partido fundado en 1891 por Leandro Além tras la disolución de la Unión Cívica). Estos levantamientos terminaron por desgastarlo y en enero de 1895 presentó su renuncia.

Tras la renuncia del debilitado presidente, asumió la primera magistratura José Evaristo Uriburu (vicepresidente de Sáenz Peña) y se restableció la preeminencia de los hombres claves del régimen: Mitre, Roca y Pellegrini. Esta nueva relación de fuerzas, “permitirá un tránsito más sosegado hacia otra sucesión presidencial que culminará, finalmente, en manos del general Roca” (Serrafero, 1999, p. 164). Durante su gestión se realizó el segundo censo nacional, se reunió la Convención Nacional Constituyente que modificó la Ley Fundamental y se enfrentó la cuestión limítrofe con Chile. En definitiva, Uriburu “tuvo una más tranquila administración y contó con el sostén de los notables del régimen” (Serrafero, 1999, p. 165).

Por su parte, el periodo 1898-1930 estuvo caracterizado por fuertes tensiones políticas y sociales. El PAN, donde confluían las principales elites de las provincias, ejercía el poder gubernamental frente a un radicalismo desorganizado, que, después del fracaso de sus intentos revolucionarios de 1893, defendía la abstención electoral y denunciaba la falta de garantías para que el pueblo ejerciera sus derechos políticos (Arrondo, 2003).

En este contexto, el 12 de octubre de 1898, Julio Argentino Roca asumió nuevamente como presidente de la nación. Durante su gobierno, la oposición se organizó. Por un lado, el radicalismo se renovó bajo el liderazgo de Hipólito Yrigoyen y llevó adelante movilizaciones que denunciaban la ilegitimidad del orden conservador (Arrondo, 2003). Por otro lado, los sectores anarquistas y socialistas conformaron gremios y sindicatos que exigían una mejor calidad de vida para los trabajadores. El reclamo por mejores salarios y condiciones laborales se expresó en múltiples huelgas que afectaron la producción y exportación (Costanzo, 2007). Como respuesta, en 1902 se aprobó la ley de residencia, impulsada por el senador oficialista Miguel Cané, que otorgaba al ejecutivo la facultad de expulsar del país a cualquier extranjero que perturbara el orden público. Respecto de las denuncias por atropellos a los derechos políticos, a iniciativa del ministro del interior, Joaquín Víctor González, se aprobó una reforma electoral (Privitellio, 2006), que, posteriormente, fue derogada por el Congreso durante el siguiente gobierno.

En 1904 Roca impuso a su sucesor, Manuel Quintana, quien asumió el 13 de octubre. Su candidatura fue apoyada también por el expresidente Bartolomé Mitre y el caudillo conservador Marcelino Ugarte (gobernador de la provincia de Buenos Aires). Sin embargo, las tendencias reformistas de Quintana generaban dudas al interior del sector dominante, especialmente en Carlos Pellegrini (Lobato, 2000). Su breve presidencia estuvo atravesada por conflictos sociales y políticos al interior del PAN que no logró apaciguar (Lobato, 2000).

Además, debió enfrentarse con una oposición cada vez más organizada y movilizada. En febrero de 1905 estalló con fuerza la tercera revolución radical en Buenos Aires, Mendoza, Córdoba y Santa Fe. Aunque resultó rápidamente reprimida, aumentaron las presiones internas y externas contra el presidente, y el liderazgo de Yrigoyen se fortaleció (Persello. 2011). En ese contexto, sobrevino la muerte de Quintana y en marzo de 1906 asumió su vicepresidente José Figueroa Alcorta.

El nuevo presidente intentó aglutinar las fuerzas conservadoras y evitar la avanzada de los radicales, socialistas y anarquistas. En este periodo, sucedieron diversas protestas sociales como la huelga de inquilinos en agosto de 1907 y la “semana roja”² en 1909. Para frenar el avance de la oposición, Figueroa Alcorta implementó numerosas medidas represivas y también lanzó las primeras promesas en pos de la libertad de sufragio (Gringauz y Badell, 2007) que se concretarían durante el gobierno de su sucesor.

El 12 de octubre de 1910 Roque Sáenz Peña asumió la presidencia con una promesa de mejora institucional y democratización del proceso electoral (Lobato, 2000). Ello se materializó el 26 de marzo de 1912, con la ley 8.871 (apodada ley “Sáenz Peña”), que estipuló “el sufragio universal masculino, secreto y obligatorio, la aplicación del sistema de lista incompleta y la representación de las minorías” (Lobato, 2000, p. 204). En 1913, la salud del primer mandatario se deterioró y delegó interinamente el poder en su vicepresidente, Victorino de la Plaza, quien luego asumió el cargo presidencial en forma definitiva tras el fallecimiento Sáenz Peña, en agosto de 1914.

Al asumir la presidencia, de la Plaza tuvo que afrontar las consecuencias económicas que el país empezó a sufrir como resultado de la Primera Guerra Mundial. Además, en lo político vivenció el proceso de reordenamiento producido por la reforma electoral de 1912. Su mandato concluyó en abril de 1916, con las primeras elecciones presidenciales celebradas bajo la nueva ley (López, 2016). El candidato de la UCR, Hipólito Yrigoyen, resultó electo presidente y puso en jaque la hasta entonces ininterrumpida hegemonía conservadora. Se llevó por primera vez a la cima del poder político a un representante de la clase media.

El 12 de octubre de 1916, asumió la presidencia Hipólito Yrigoyen en un escenario político adverso, ya que los conservadores aún controlaban el Congreso y la mayoría de las gobernaciones. Tras el fin de la Primera Guerra Mundial (1918) se vivió uno de los períodos más prósperos de la Argentina agroexportadora, proceso que culminaría con la crisis de 1930 (Saettone, 2012). El presidente aprovechó el clima de bonanza económica e impulsó el gasto público con fines políticos, a favor de beneficiar a sus sectores afines (las hasta entonces perjudicadas clases medias) y de alimentar favoritismos, lo que le valió nuevas enemistades, entre ellas, la de la logia militar San Martín.

El aumento de las exportaciones de productos primarios produjo una creciente inflación que impactó en las condiciones de vida de la población y generó un creciente conflicto social. Yrigoyen no pudo contener estos conflictos y en enero de 1919 se produjo una huelga en los talleres metalúrgicos Vasena (ciudad de Buenos Aires). El gobierno respondió con el envío de tropas militares y desencadenó una serie de incidentes violentos, recordados como la “semana trágica” (Saettone, 2012).

En 1922 Marcelo Torcuato de Alvear (UCR) triunfó en las elecciones con el apoyo de su antecesor y asumió la presidencia el 12 de octubre. La prosperidad económica de posguerra también alcanzó a su gobierno. En ese contexto promovió el crecimiento de Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) creado por Yrigoyen, e inició la construcción de edificios importantes (como las sedes de varios ministerios y la del Banco Nación). En el terreno político, la llegada de Alvear al gobierno potenció las divisiones internas del radicalismo y en 192, se constituyó la UCR antipersonalista (Persello, 2011). Este sector cuestionaba el liderazgo de Yrigoyen y sostenía la necesidad de un programa y reglas partidistas (Persello, 2011).

El 12 de octubre de 1928, Hipólito Yrigoyen asumió nuevamente como presidente. Al año siguiente, el quiebre de la Bolsa de Nueva York desató una grave crisis económica que se extendió rápidamente a todos los países del mundo. Como consecuencia de la crisis mundial, en Argentina cayeron los precios de los productos agropecuarios, se desvalorizó la moneda y subió el desempleo. En este contexto de caída económica y división del radicalismo, Yrigoyen perdió respaldo político. El ejército, con apoyo de todos los sectores de la oposición e incluso de muchos radicales, encabezó el golpe de Estado y el 6 de septiembre de 1930, José Félix Uriburu tomó el poder.

Estabilidad e inestabilidad de los gabinetes ministeriales: el Índice de Estabilidad del Gabinete (IEG)

El grado de estabilidad en los gabinetes ministeriales, si bien ha sido considerado como una de las dimensiones importantes del fenómeno en estudio, no despertó hasta ahora una firme atención analítica. Una de las causas de tal insuficiencia es que probablemente a partir de las sucesivas reformas constitucionales y normativas registradas desde los comienzos del Estado argentino; la modificación en el número y las ramas de los ministerios; los cambios en la duración de los periodos presidenciales; así como la repetición de personas como titulares de una o de varias carteras bajo la misma presidencia; se complejizó al extremo la obtención de datos empíricos precisos así como su interpretación y análisis comparado.

Para avanzar en esta dirección, hemos construido una herramienta destinada a medir de un modo preciso el grado de estabilidad o inestabilidad de los gabinetes: el Índice de Estabilidad del Gabinete (IEG). Se trata de un indicador del grado de rotación de los ministros bajo el mandato de un mismo presidente.

Antes de explicar brevemente el modo como se construye dicho índice, es importante definir qué se entiende por uno de sus principales términos, que es el de gestión ministerial. Con esto queremos dar cuenta del mandato de una persona (ministro) en cuanto titular de un ministerio determinado, cuya duración se extiende desde el momento de su incorporación como tal en las actas, hasta que dicho cargo es ocupado por otro funcionario (según conste en el mismo registro).

Si la persona, una vez que ha dejado el cargo en una cartera, es luego designada como titular del mismo ministerio al que dimitió o bajo algún otro de igual o diferente presidencia, se inicia una nueva gestión ministerial. Si la misma persona continúa designada al frente de un mismo ministerio tras haber finalizado el correspondiente mandato presidencial (por golpe de Estado o por cumplimiento del periodo), inicia una nueva gestión ministerial bajo el-la nuevo-a presidente-a, contada desde el momento de su aparición en las Actas o, si ello no ocurriera, desde la aparición del nuevo primer mandatario.

Esto último ocurre igualmente en caso de salida anticipada de un presidente (por muerte, renuncia, etc.), cuando este es reemplazado para completar el periodo por quien corresponde según la línea sucesoria. En caso de registrarse la continuidad de algún ministro en su misma cartera también se inicia una nueva gestión ministerial, contada a partir de la fecha de asunción del sucesor presidencial. Es decir, la gestión ministerial será siempre dentro del mandato del mismo titular del ejecutivo. Formalmente diremos la gestión de A en el ministerio B durante el mandato de C.

Ahora bien, el mencionado IEG se construye, en primer lugar, a partir de la sumatoria de la cantidad total de Gestiones Ministeriales (ΣGM) registradas bajo un mismo gobernante. Esta sumatoria se divide luego por la cantidad de ministerios (carteras) establecidos en la normativa correspondiente: la Restricción Legal de Ministerios (RLM). El resultado (Y), que expresa en promedio la cantidad de ministros por cartera durante esos años, es luego dividido por la raíz cuadrada del tiempo de duración del gobernante (√T). La duración del gobernante, expresada con la letra T, se obtiene al dividir la cantidad total de días que estuvo una misma persona como titular del ejecutivo por 365,25 (extensión de un año expresada en días). La fórmula resultante del IEG se expresa, de la siguiente forma:

Ministerios y ministros en la Constitución Nacional de 1853 y la reforma de 1898

Composición de los gabinetes por periodo presidencial

El intervalo 1898-1930

Esta etapa se inicia con la reforma constitucional de 1898, realizada bajo la presidencia de José Evaristo Uriburu (sucedido en el cargo ese mismo año por Julio Argentino Roca), y finaliza con el primer golpe de Estado de la historia argentina en 1930. En este periodo, la Constitución eleva el número de ministerios de cinco (1862-1898) a ocho y delega la definición de sus ramas a la ley correspondiente.

Los ocho ministerios existentes en este periodo fueron: interior; relaciones exteriores y culto; justicia e instrucción pública; guerra; marina; hacienda; agricultura; y obras públicas. En comparación con el periodo 1862-1898, se modificó el ministerio de relaciones exteriores, ahora denominado relaciones exteriores y culto. Como consecuencia de este cambio, el hasta entonces ministerio de culto, justicia e instrucción pública fue renombrado como justicia e instrucción pública. El departamento de guerra y marina sufrió una división. De esta manera, se dio lugar al ministerio de guerra, por un lado, y al de marina, por el otro. Sumado a estas modificaciones se crearon dos ministerios: el de agricultura y el de obras públicas.

Composición de los gabinetes por periodo presidencial

Discusión y conclusiones

En el presente artículo nos concentramos, en primer lugar, en describir la composición de los gabinetes de los titulares del ejecutivo nacional argentino comprendidos en el periodo 1862-1930. Hemos decidido focalizarnos en este recorte temporal ya que la cantidad de departamentos de Estado se encontraba fijada por la Constitución nacional y porque, hasta el golpe de 1930, todos esos gobiernos fueron de jure, es decir, en virtud de una investidura regular según las normas constitucionales.

En un primer intervalo (1862-1898), la constitución establecía la existencia de cinco departamentos de Estado: interior, relaciones exteriores, justicia, culto e instrucción pública, hacienda, y guerra y marina. En el segundo intervalo (1898-1930) la reforma constitucional de 1898 elevó el número de ministerios a ocho. Dos de las tres carteras adicionales fueron totalmente nuevas: agricultura y obras públicas, en correspondencia con el primer proceso observable de modernización del Estado. La tercera surgió de la transformación del anterior ministerio de guerra y marina en dos carteras separadas.

La creación del ministerio de agricultura tuvo su fundamento en la consolidación del modelo primario agroexportador y de los negocios con Gran Bretaña, potencia mundial de la época. Si bien fue gestado como proyecto durante la primera presidencia de Julio Argentino Roca (1880-1886), debido a los vaivenes políticos de la década de 1890 (vinculados con la fundación de la UCR tras la llamada Revolución del Parque), su concreción se retrasó. Finalmente, el cometido logró materializarse impulsado por objetivos económicos y políticos, que tenían como fin modernizar la producción agrícola y posicionar a Argentina en el mercado mundial.

De igual modo, la idea de lanzar un ministerio de obras públicas respondió a la referida necesidad de modernizar el Estado y al creciente requerimiento de un área con rango ministerial que se ocupara de elaborar, ejecutar y supervisar las obras de inversión pública en el territorio nacional. Su creación tuvo como fin afianzar los procesos de producción y transporte en el mercado agrícola.

Cabe recordar que, si bien la determinación de las ramas ministeriales quedó a partir de entonces a cargo de una ley propuesta por el poder ejecutivo (y no de la Constitución), no se registraron modificaciones en los nombres de las carteras en todo este intervalo. Ellas fueron: interior, relaciones exteriores y culto, justicia e instrucción pública, hacienda, guerra, marina, agricultura, y obras públicas.

El periodo analizado comprende los gobiernos nacionales de: Bartolomé Mitre, Domingo Faustino Sarmiento, Nicolás Avellaneda, Julio Argentino Roca, Miguel Juárez Celman, Carlos Pellegrini, Luis Sáenz Peña, José Evaristo Uriburu, todos ellos del primer intervalo. Y las presidencias de: Julio Argentino Roca, Manuel Quintana, José Figueroa Alcorta, Roque Sáenz Peña, Victorino de la Plaza, Hipólito Yrigoyen, Marcelo Torcuato de Alvear y nuevamente Hipólito Yrigoyen, del segundo intervalo.

Como aporte original de este trabajo, nos ocupamos de construir y aplicar un instrumento que nos permitió medir el grado de estabilidad del gabinete de cada presidente, el IEG. Ello si se tiene en cuenta el contexto histórico donde se desenvolvieron tales gobiernos y sus ministerios.

En términos absolutos, al contar solo el número total de ministros designados por cada gobernante, observamos que la presidencia de Manuel Quintana y el segundo mandato de Hipólito Yrigoyen (ambos del segundo intervalo y de solo dos años de duración por salidas anticipadas), fueron las que registraron la menor cantidad de cambios en su equipo de gobierno: únicamente hicieron ocho designaciones cada una, es decir, hubo un ministro por cartera. En el segundo puesto se encuentran las presidencias de Carlos Pellegrini y de José Evaristo Uriburu (ambos del primer intervalo, de dos y cuatro años de duración respectivamente), con 10 nombramientos per cápita, esto es, a razón de dos ministros por departamento. En el lado opuesto, durante el gobierno de Nicolás Avellaneda y, en mayor medida, en el de Luis Sáenz Peña, los cambios de gabinete se sucedieron de forma más frecuente: sumaron 22 y 27 ministros, respectivamente.

Sin embargo, en este artículo advertimos la importancia de considerar no solo la cantidad absoluta de ministros designados, sino también la duración de cada presidencia y el contexto político, económico y social en el que comandaron el ejecutivo nacional. Estas variables, sin duda, impactan de lleno en la estabilidad o inestabilidad verificada en la composición de los respectivos gabinetes.

Si incorporamos, como hicimos en nuestro IEG, la duración relativa de cada gobierno, el panorama se completa y varía en cierto grado. El gabinete más estable de todos es ahora el de Marcelo Torcuato de Alvear (0,71), con 14 ministros nombrados en seis años para ocho ministerios. La presidencia de Nicolás Avellaneda (1,80) es la segunda más inestable en la formación de su gabinete, muy por detrás de la de Luis Sáenz Peña (3,56).

Cabe reconocer que los presidentes que asumieron su gestión con un periodo en marcha, esto es, con la misión de completar el mandato de un gobernante que dejó el cargo en forma anticipada, no tienen las mismas oportunidades de salir bien calificados bajo este índice con respecto a otro que inició un mandato nuevo con seis años por delante. En el primer caso, el presidente reemplazante ya desde el comienzo no podrá aspirar a alcanzar el valor mínimo de este índice, calculado en 0,41 (cualquiera sea la restricción legal), que coincide con la máxima estabilidad de gabinete posible para un periodo de seis años. Es decir, por más que no cambie ningún ministro durante toda su gestión, al ser su tiempo (T) en el gobierno menor a seis años, el resultado de su índice será mayor. En vistas de ello y a fin de reducir el impacto que tiene T en el IEG, hemos decidido calcular su raíz cuadrada.

Ahora bien, presentados los primeros resultados de nuestro índice, la explicación de los diversos grados de estabilidad-inestabilidad de los gabinetes debe buscarse en razones que hacen al contexto social, político y económico del país lo que demanda una lectura histórica del periodo.

A modo de síntesis, se observa que los gobiernos de Bartolomé Mitre, Domingo Faustino Sarmiento, Nicolás Avellaneda, los dos gobiernos de Julio Argentino Roca, el primero de Hipólito Yrigoyen y el de Marcelo Torcuato de Alvear completaron la duración fija del mandato establecida por la Constitución Nacional de 1853: seis años. Entre ellos, el gobierno de Nicolás Avellaneda demostró una muy alta inestabilidad en su gabinete, con 22 nombramientos durante todo su periodo (a razón de 4,4 ministros por cartera). Esta cantidad absoluta de ministros es superior a la de Mitre, Sarmiento, Roca, Yrigoyen y Alvear, considerados individualmente. Tales cambios en su gabinete estuvieron asociados con un intento de conciliación del presidente con la facción de Mitre, tras haberlo derrotado en las elecciones presidenciales correspondientes. Ciertamente, ante la tensión social surgida entre las facciones del PAN, Avellaneda convocó a Saturnino Laspiur, a José María Gutiérrez y a Rufino de Elizalde a sumarse a su gabinete y sellar así una alianza con el mitrismo.

En la vereda opuesta, los gobiernos comprendidos entre los años 1886 y 1916, a excepción de la segunda presidencia de Julio Argentino Roca (1898-1904), estuvieron atravesados por una evidente inestabilidad en la duración de sus mandatos: ninguno pudo completarlo. Miguel Juárez Celman debió renunciar en su cuarto año (había cubierto solo dos tercios del periodo) obligado por las consecuencias políticas que desató la revolución del parque dirigida por el líder radical Leandro Além. Su vicepresidente, Carlos Pellegrini, asumió la presidencia tras dicha renuncia y desempeñó el cargo solo dos años, hasta completar el mandato en 1892. Luis Sáenz Peña juró ese mismo año, pero debió renunciar en 1895 con motivo de la importante pérdida de legitimidad sufrida por su gobierno. Su vicepresidente, José Evaristo Uriburu, ocupó la vacante hasta completar el mandato en 1898.

Tras lo anterior es posible sostener que el periodo de inestabilidad política iniciado en 1890 con la insurrección radical tuvo consecuencias tangibles en el accionar de los gobiernos y en la composición de sus gabinetes. Con seguridad, el caso que mejor ejemplifica esta relación es el del gobierno de Luis Sáenz Peña, que en escasos tres años de gestión nombró 27 ministros para cinco ministerios.

A ello se suma que a partir de 1898 el agregado de tres ministerios a los cinco preexistentes abrió el juego a nuevas posibilidades de recambio de ministros y, con ello, al aumento de la inestabilidad en el gabinete. Los departamentos fueron más numerosos para cubrir y los ministros para sostener en el tiempo.

Si comparamos los índices en función de un criterio partidista, es decir, entre los 13 presidentes del PAN y los tres presidentes radicales, estos últimos muestran los mejores IEG. En promedio, los índices de los tres períodos de la UCR dan un resultado de 0,73, número muy inferior al promedio de 1,35 obtenido entre los trece representantes del orden conservador.

Claro está que los cambios en los gabinetes fueron producto de una conjunción de numerosos factores políticos, sociales, económicos, de relaciones internacionales y personales: diferentes estilos de liderazgo (personalistas, moderados, blandos); disputas internas en la élite gobernante (diversas facciones del PAN); la aparición de nuevas fuerzas (la UCR) y de nuevos líderes políticos (Yrigoyen); cambios en las reglas de juego electorales (ley Sáenz Peña); pugnas de intereses entre los diversos actores económicos nacionales (trabajadores de fábricas, pequeños arrendatarios, grandes terratenientes) y extranjeros (Gran Bretaña, EE.UU); conflictos limítrofes (con Chile, con Brasil); crisis económicas de alcance internacional (la Gran Depresión de 1930); enfrentamientos bélicos de gran envergadura (Primera Guerra Mundial); entre otros. La combinación de tales elementos propios, en su mayoría, de la dinámica política interna y externa del país tuvo su influencia en los numerosos nombramientos, enroques, renuncias y despidos de titulares de los diversos departamentos de Estado. Recordemos que es el período de conformación del Estado nacional, aunque no está constituida la nación, hasta tanto se incorporen los territorios nacionales como nuevas provincias argentinas (en 1955). En ese momento son 14 provincias y 43 % del país se encuentra en formación, lo que depende del poder ejecutivo de turno.

A lo anterior se suma una circunstancia adicional: las salidas anticipadas de los presidentes, ya sea por razones de muerte, renuncia, golpe de Estado u otros. Como se mencionó más arriba, en el periodo analizado solo siete presidentes duraron en el cargo los seis años establecidos por la Constitución. En circunstancias normales, de 1862 a 1930 solo debieron haber asumido 12 presidentes para ejercer los siguientes 12 mandatos: 1862-1868, 1868-1874, 1874-1880, 1880-1886, 1886-1892, 1892-1898, 1898-1904, 1904-1910, 1910-1916, 1916-1922, 1922-1928 y 1928-1934. Este último año (1934) hubiera correspondido al término del gobierno de Yrigoyen, de no haber sucedido el quiebre institucional.

En lugar de 72 años este periodo (1862-1930) duró 68 y tuvo un final abrupto, forzoso e ilegal, debido a un golpe militar que inauguró una nueva etapa de inestabilidad político-institucional en el país. Asimismo, en vez de 12 presidentes, hubo 16, ya que cuatro jefes de Estado (Miguel Juárez Celman, Luís Saénz Peña, Manuel Quintana y Roque Sáenz Peña) dejaron el cargo antes de tiempo (por renuncia o fallecimiento) y fueron reemplazados por sus vicepresidentes: Carlos Pellegrini, José Evaristo Uriburu, José Figueroa Alcorta y Victorino de la Plaza, respectivamente. De este recuento se excluye intencionalmente a José Félix Uriburu, porque su ocupación del poder en lugar de Yrigoyen fue realizada a partir de la ruptura del orden constitucional y no a propósito de completar su mandato en los términos dictados por la ley.

Dejando de lado las siete presidencias que lograron completar el tiempo preestablecido para su cargo, los restantes nueve gobiernos tuvieron una duración promedio de 2,88 años. Cuatro periodos de seis años fueron repartidos entre ocho mandatarios (cuatro presidentes y sus cuatro compañeros de fórmula, que los reemplazaron tras su renuncia o muerte) y uno duró menos de un bienio, pues su titular fue apartado forzosamente del sillón presidencial. Todo lo cual suma a la consideración de los niveles de estabilidad de estos primeros gobiernos nacionales.

A modo de cierre, consideramos que este estudio sobre la composición de los gabinetes y su grado de estabilidad en las primeras presidencias, que rigieron el Estado nación argentino, ofrece una primera base sobre la cual será posible avanzar en investigaciones específicas respecto de otras cuestiones centrales. Por ejemplo, según el objetivo de cada investigador, la medición del nivel de estabilidad por cartera, el nivel de rotación de una misma persona entre las distintas carteras y entre diversas presidencias, el enroque entre puestos ministeriales y el cargo presidencial, como muchas otras hasta el momento poco o nada exploradas.