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2.1. Tipologías y funcionalidades de las ZF

Un estudio de la OIT [2] señala que, hoy en día, países del escenario Latinoamericano como Colombia o Uruguay y R. Dominicana, cuentan con ZFs diseñadas específicamente para empresas de sector, bajo la figura de Zona Franca Permanente Especial (ZFPE), que agrupan a empresas dedicadas a un solo sector de la economía como p.e. los textiles. Por su parte, la Zona Franca Permanente (ZFP) se define como el área donde se establecen diversas empresas que se desempeñan en diversos sectores de la economía sin distingo de ser industriales, comerciales o de servicios. A este conglomerado lo gerencia un operador, el cual tiene la licencia de concesión para administrar la zona [12]. Esta connotación ha sido tomada como referente para mostrar la evolución de las ZFs en el contexto histórico y económico moderno en el mundo [11]. La ZFP, la cual en esencia es similar a las ZFs comunes, disfruta de las mismas exenciones de impuestos y demás ventajas del modelo de negocio, asumiendo además la función productiva, que consiste en desarrollar adicionalmente procesos de fabricación, transformación, envasado o re envasado y empacado de materiales destinados bien sea para la exportación, sin necesidad de realizar tramite de nacionalización ni pago de impuestos locales, o bien para abastecer un mercado local con preferencias arancelarias.

[13] Definen objetivos según las diferentes figuras de las ZFs, así como sus características, contemplando los diversos usos que los gobiernos le dan a esta figura económica, bien sean para comercio, industria, aduana, puertos libres, etc. La clasificación contempla las siguientes tipologías de ZF.

• Custome Bonded Factories, (CBF), son organizaciones industriales que orientan su productividad al ejercicio exportador, se ubican en zonas determinadas por el gobierno, pero se pueden ubicar en cualquier lugar del territorio, para el caso de nuestro estudio las denominaremos (ZFP) y gozan de los privilegios y exenciones provistas por el gobierno que rige la ZF.

• Custome Bonded Warehouse (CBW), ésta es la más clásica de las ZFs, Free Trade Zone (FTZ), asociada a zonas no mayores de 50 hectáreas, dedicadas al almacenamiento temporal, trasbordo, aduanas y logística de mercaderías que están dirigidas a la exportación.

• Export processing zones (EPZ), se configuran como áreas aisladas, que se determinan como conglomerados industriales y que no tienen ninguna injerencia por parte del país patrocinador, en lo referente a impuestos y trabas arancelarias y aduaneras, estas serán denominadas (ZFPE), Zonas Francas Permanentes Especiales, en ellas se pueden realizar todo tipo de actividades comerciales o industriales y se ubican en lugares donde el proceso logístico se les facilite como aeropuertos y puertos.

• Freeport, es cuando un territorio de un país, como un puerto o una ciudad, se convierten en una ZFPE, se caracterizan por qué se puede desarrollar cualquier tipo de actividad comercial, sin límites ni montos económicos, se pueden transar y vender productos en los mercados locales e igualmente esta libres de impuestos, ejemplos de este modelo son Colon en Panamá o Hong Kong en China.

• Special Economic Zones, estas ZFs, son especiales en el sentido que son zonas geográficas delimitadas en donde los controles fiscales y aduaneros del país otorgante no tienen ninguna injerencia, la ZF cuenta con un régimen normativo diferente al del país, este marco como se le denomina se extiende a los aspectos de orden comercial, legal y lo regula un consejo de gobierno.

El principal incentivo para la implementación de estos centros productivos en un contexto de CA son las diferencias de calidades y costos, especialmente laborales, que se dan en países con economía emergente o en desarrollo a favor de las empresas [14]. Finalmente, las ZF permiten generar un enfoque de manejo que converge en dos tipos de modelos: 1. por un lado están los Administradores u Operadores Económicos Autorizados, los cuales pueden ser alianzas público-privadas o privadas, quienes se encargan del desarrollo de las zonas según su clasificación y 2. Están los usuarios quienes son los que se instalan en las ZF para realizar sus actividades comerciales. La Tabla 1 clasifica las Zonas Libres de Exportación en el contexto de diversificación presentes en Ibero-América.

Tabla 1: Experiencias de diversificación de ZF.

Fuente: Elaboración Propia.

A continuación se presenta la Tabla 2 con la experiencia latinoamericana en donde se evidencia la carencia de Parques de Ciencia y Tecnología asociados a la figura de ZF:

Tabla 2: Experiencia de las ZF de Exportación en Latinoamérica en 2015.

Fuente: Elaboración propia.

2.2. Impacto económico de las ZFs

Latinoamérica ofrece una serie de beneficios y ventajas competitivas que la hacen atractiva para la inversión. Según [15], la región posee más de 400 ZFPs de las 800 establecidas en el continente y un mercado cercano a los 570 millones de habitantes. En la región se han establecido más de 50 TLC, entre ellos con naciones y bloques altamente industrializados como EEUU, China, Japón, Corea y la UE. En la región se generan a través de la figura más 900 mil empleos y cerca de 8000 compañías tienen asiento en las ZFs. El 65% de las exportaciones de la región, se derivan de las ZFPs y ZFPEs, estas a su vez pueden generar 8 veces más rápido empleo que las empresas normales del mercado, gozan de beneficios tributarios establecidos por cada país de la región, más del 45% del empleo de las ZFs es formal y cerca del 70% de ellas contratan servicios con empresas del país donde está asentada la ZF y sus CAs.

La implementación de esta estrategia se ha traducido en buena parte en procesos de maquila. La experiencia mexicana, p.e., ha mostrado la generación de un interesante volumen de empleo pero unido a un fuerte desbalance social, manifestado en bajas remuneraciones relativas. Estos hechos ponen en el debate procesos regulatorios centrados en fortalecer las capacidades de los Estados para negociar con las IED factores compensatorios como transferencia tecnológica, mejoras en la capacidad productiva, desarrollo de competencias y fortalecimiento del aparato productivo y logístico, innovación y sostenibilidad de los modos productivos [16]. La Tabla 3 muestra la evolución del intercambio económico en el mundo impulsado por ZFPs, ZFPEs y zonas económicas especiales - ZEEs.

Tabla 3: Exportaciones e importaciones entre 2001 y 2010 de las principales regiones del mundo, impulsadas por el auge de las ZFPs y ZEEs.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de datos estadísticos sobre el comercio de mercaderías (COMTRADE) y CEPALSTAT [base de datos en línea] http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp/

La Tabla 3, muestra como las exportaciones en todo el mundo han venido creciendo, p.e. América Latina en el periodo de los 10 años tuvo un crecimiento del 4.5% en sus exportaciones y su tendencia de importaciones se mantuvo en crecimiento constante aunque con un saldo a favor de 0.2% por debajo de las exportaciones, sin embargo el caso más representativo es China, donde el crecimiento exportador es de doble digito, cerca del 12% y sus importaciones han crecido a menos de un 1% sustentada por la necesidad de uso de commodities como petróleo, carbón o chatarra. El detalle de la operación de las ZFPs en 2011 de Centro América se muestra en la Tabla 4.

Tabla 4: La generación de ZFPs y Empresas en Centro América

Fuente: Elaboración propia con datos tomados de, SELA, Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe. (2012). Influencia de las ZFPs en la diversificación productiva y la inserción de los países de América Latina y el Caribe. I Conferencia de Autoridades Gubernamentales de ZFPs de América Latina y el Caribe Cali, Colombia. Cali: SELA.

2.3. Evolución de las ZFPs e impacto en el empleo

En la década de los setenta sólo 29 países en el mundo habían avanzado en la creación de cerca de 665 ZFs [17]. En América Latina, en 1994, existían aproximadamente 66 zonas en 10 países [18]. Un estudio elaborado en 1998 por el SELA empezó a dilucidar un escenario prometedor con cifras y datos sobre el desarrollo de este esquema de producción y comercialización. Para el año de 1998 se encontraban registradas 850 ZFPs que generaban más de 27.000.000 de empleos alrededor del mundo. La CEPAL en 2002 hizo un estudio sobre el fenómeno de la ZF donde encontró que el número de países con ZFPs era de 116, para 2006 sobrepasaba los 130 y el número iniciando la segunda década del siglo XXI era de 135, esto debido principalmente a la consolidación económica de los países asiáticos y de Latinoamérica como economías emergentes y en desarrollo.

Los formatos de ZFs existentes también son muy diversos, entre estos se cuentan los modelos clásicos como los depósitos aduaneros, existentes en casi todos los países del continente, así como el modelo maquilador desarrollado e impulsado por México en varios países de Centroamérica, y nuevos y muy recientes modelos de ZFPE en el desarrollo de servicios, las cuales las encontramos en países como Colombia y Uruguay [3]. Actualmente se estima que se han creado más de 3.500 ZFs generando unos 66 millones de empleos de los cuales el 65% se encuentran operando en China.

Las ZFs, son consideradas una fuerte dinamizadora de empleos, sobre todo indirectos, esto se debe a la injerencia de las CAs en la instauración y desarrollo de la ZF. En países de la región, los impactos más significativos de empleo directo generado por la ZF se dan en países como R. Dominicana donde el 6.4% de la población económicamente activa trabaja en ZFs, otro país es Honduras con el 4.6%, pero en otras latitudes, como p.e. Emiratos Árabes se presenta una generación de empleo del 25%, Túnez 8% y Fiji el 10%. La experiencia muestra que el impacto en el empleo es mayor en naciones de población menor a los cinco millones de habitantes [17]. La Tabla 5 muestra la evolución e impacto en el empleo de las ZFPs:

Tabla 5: Desarrollo de las ZFP en el mundo en los últimos 40 años.

Fuente: Singa (2007) y ANIF Asociación Nacional de Instituciones Financieras (2015).

En cuanto a la diversificación del empleo, la ZFP lo llevan a cabo por medio de la extensión en el uso de mano de obra, conformación de redes de proveedores locales, actividades de ensamblaje parcial o total y desarrollos logísticos y de transporte. También se identifican beneficios en el desarrollo de servicios, empresas generadoras de investigación y conocimiento y tecnologías de la informática y las telecomunicaciones, desarrollo de software, call centers, operadores turísticos, consultoras, back office de sistemas, logística, desarrollo personal y profesional, entre otros.

China como líder ha utilizado sobre todo como modelo de ZF las Especial Economic Zones (EEZ); en segundo lugar encontramos a Norteamérica donde EE.UU y México, quienes gracias a sus tratados de integración, dinamizan de manera muy efectiva la simbiosis entre IED de parte de los Norteamericanos y las maquiladoras y procesadoras por parte de los Mexicanos. Latinoamérica participa con un significativo 12,7% del total, según datos de la Asociación de las zonas francas de las américas - AZFA a 2015 su distribución está contenida como muestra la Tabla 6.

Tabla 6: Distribución de las ZFP en el mundo a 2015.

Fuente: AZFA, World Free Zones Org.

La región asiática acumula actualmente cerca del 50% de las exportaciones mundiales de productos, impulsada por políticas de crecimiento enfocadas en la IED y la reconversión industrial, una creciente y económica mano de obra y una capacidad industrial sin par, en términos de economías de escala tanto productiva como logística [19]. La Tabla 7 muestra la distribución de ZFP en el mundo a 2014 y su impacto en el empleo.

Tabla 7: Distribución de las ZFPs en el mundo año 2014

Fuente: OIT, Organización Internacional del Trabajo, Manual sindical sobre ZF (2014) elaboración propia.

Las Tablas 8 y 9, muestran cómo ha sido el crecimiento de empleo y las inversiones en el mundo y los países de la región latinoamericana.

Tabla 8: Evolución del empleo en el mundo asociado a la ZFP (Millones de personas)

Fuente: Elaboración propia

Ya visto el agregado de regiones, la Tabla 9 presenta el Ranking de generación de empleo y exportaciones dentro de los países más destacados en el desarrollo de ZFPs en el mundo, 2012:

Tabla 9: Casos exitosos de exportaciones en relación con la generación de empleo en ZFPs del mundo en el último decenio.

Fuente: Proexport 2012.

Como se muestra, las ZFP han sido grandes dinamizadores de empleo. En los países del sud este asiático el modelo ha sido muy funcional, a pesar que no representa un número destacado de empleos respecto a su densidad poblacional, en el caso de China este modelo le permite cumplir los requerimientos de la OMC en cuanto a prácticas comerciales, sin involucrar las relaciones políticas con el desarrollo del comercio. En América Latina se destacan México y Argentina.

Hay un auge de empresas de libre inversión IED que desarrollan procesos productivos por medio de las ZF, hoy en día las ZFP emplean directamente a más de un millón de empleados en el mundo. Los países en crecimiento, en la medida que han profundizado sus relaciones comerciales han encontrado en los TLCs un mecanismo ágil para dinamizar sus mercados y economías. Los países interesados seleccionan estratégicamente sus futuros aliados comerciales con el fin de lograr flujos de inversión y expansión del comercio mediante acuerdos de integración que les permita generar nuevos recursos mediante la captación de divisas [20].

2.4. Comercio internacional

Cerca de dos tercios de las exportaciones latinoamericanas tienen como destino países industrializados. Latinoamérica sigue vinculada de manera muy estrecha con EEUU y lo que no logran colocar en este mercado lo viene orientando a abastecer los mercados asiáticos [19]. No obstante, el crecimiento económico de Latinoamérica se ha dado como consecuencia de la expansión industrial, principalmente de China, al ser la región uno de los principales proveedores de materias primas. El subcontinente ha venido en los últimos años desarrollando procesos económicos muy ligados al auge y fortalecimiento de los sistemas productivos derivados de las cadenas de valor, las cuales son auspiciadas por las empresas multinacionales y las instituciones de IED, su actividad recientemente incluye manufacturas de componentes necesarios para fabricar otros productos. Las ZFP juegan un papel muy importante ya que se convierten en actores de primera línea en los procesos de integración productiva e industrial de las cadenas de valor, industrias como la electrónica, la de bienes manufacturados, la automotriz o la del vestuario están generando tendencias, donde la producción ya no se focaliza en un solo lugar sino que su producción es modular e integral, aprovechando la variedad de ventajas competitivas que regiones o Estados ofrecen. Así mismo, los servicios conexos como repuestos, insumos, posventa, sistemas, comercialización y finanzas también están siendo descentralizados y clusterizados con el fin de hacer más rentables desde diversas ópticas las operaciones productivas. La Tabla 10 presenta la evolución de la estructura del comercio exterior 2000 y 2011 de América Latina y el Caribe:

Tabla 10: Evolución de la estructura del comercio exterior 2000 y 2011 de América Latina y el Caribe. (En porcentajes del total de las exportaciones e importaciones de cada país o subregión.)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de datos estadísticos sobre el comercio de mercaderías (COMTRADE), y Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), base de datos UNCTADstat [en línea] http://unctadstat.unctad.org/

Como se observa en la Tabla 10, es creciente la participación de las importaciones en el desarrollo de la región, que aumentó 19.4 puntos porcentuales en el lapso comprendido entre 2001 y 2011, pasando de 30% a 49.4% del total. Esto es el reflejo de la dinámica de los mercados, influenciados fuertemente por la figura de los TLCs y el surgimiento de Alianzas Comerciales Regionales como Asía-Pacífico; en este caso se dio continuidad a la inercia favorable que antes de esta situación que ya se representaba desde inicios de siglo asociada a un 47% de las exportaciones del subcontinente [19]. Así mismo el proceso de exportaciones también se dinamizó en este mismo lapso de tiempo, se observa que la dinámica económica de la generación de ingresos avanzó, donde el rubro por este concepto paso del 25% de los ingresos en promedio hasta generar el 44,5% del PIB de los países de la región. Así mismo Suramérica tuvo una tendencia similar de crecimiento en la balanza comercial a Latinoamérica en conjunto, el crecimiento de las exportaciones entre los dos periodos de tiempo fue de 18% y las importaciones en el mismo periodo aumentó en 20.5%, lo que hace que la balanza siga siendo de déficit comercial pese a que la tendencia exportadora sea creciente.

2.5. Elementos desarrolladores de la ZFPs en la región Latinoamericana.

Las ZFs se destacan hoy en día como base y fundamento para el desarrollo de muchas economías a nivel mundial, países como R. Dominicana, desarrollan su producción económica principalmente mediante dos rubros, el primero es el turismo y el segundo el desarrollo de la ZF de servicios establecidas en el país, por otra parte en países como México, Colombia o Chile, con economías más diversas y robustas, incorporan a la ZF como parte del proceso de producción económica y le otorgan una prioridad fundamental al promocionarlas. Los Estados deben establecer para las ZFPs y ZEEs un sistema regulatorio meticuloso aunque practico que incluye: estimación del modelo de negocio en un contexto prospectivo, y del funcionamiento del modelo; procedimientos aduaneros, plazos de entrega de mercancía, coberturas y beneficios, entre otros tal y como lo sustenta [20].

Para que el modelo de ZFP, sea productivo, es necesario que se mantenga actualizado e incorpore tecnologías y conocimientos surgidos de las tendencias comerciales y empresariales contemporáneas. La estrategia consiste en integrarse a las cadenas de valor, iniciando con ensamblajes básicos y sencillos, para ir generando procesos de producción fraccionados que van incorporando tecnología y personal cualificado para contribuir finalmente al desarrollo de componentes esenciales con los que logren desarrollar procesos productivos y competitivos desde el punto de vista de estructura de costos, rentabilidad y competitividad [21].

En este sentido, [22] proponen una metodología de evolución, donde el modelo de las ZFP en Latinoamérica puede generar derroteros de productividad y competitividad acorde a las exigencias del mercado internacional. La propuesta se basa en la incorporación de dos elementos fundamentales como objetivos de desarrollo: la Innovación y el desarrollo tecnológico y productivo derivado de la transferencia tecnológica, lo que se conjuga con los tres pilares necesarios para establecer la estructura de crecimiento de las ZFP: integración productiva, mejoramiento de los modelos de comunicación y políticas fiscales y monetarias estables, que deben dar como resultado una ruta de evolución que asegure el crecimiento y desarrollo constante del modelo productivo, tal como está estipulado en la Tabla 11.

Tabla 11: Componentes prioritarios para el desarrollo de las ZFP en Latinoamérica

Fuente: Elaboración propia, inspirado en la metodología de Humprey y Smith, 2002.

El mejoramiento intersectorial que puede facilitar las ZFPs consiste en el desarrollo de encadenamientos fuertes derivados de las sinergias establecidas entre los inversores, bien sean mediante IED, o a través de proveedores locales, o en colaboración con del Estado. Según [22], lo que se busca es un beneficio común para el inversor, promoción de alianzas estratégicas con agentes productivos locales; que permita optimizar sus estructuras de costos, mano de obra, la infraestructura local y la comercialización de excedentes de producción. La función central del Estado en este proceso es la de intervenir en cada uno de los agentes y segmentos de las CAs con el fin de optimizar de manera estratégica los procesos productivos de las empresas [23], adicionalmente tiene la responsabilidad de promover la legislación en materia comercial y la protección de derechos de autor y patentes de productos derivados de investigación. Las empresas por su parte se deben enfocar en el fomento de procesos de transferencia de tecnológica y de inteligencia de mercado que les brinde la oportunidad a los desarrolladores locales de mejorar sus capacidades de diseño e innovación productiva. Por otro lado, se necesitará de la incorporación de nuevos talentos fortalecidos en conocimiento y apoyados con fuertes componentes tecnológicos, para generar actividades de valor a las ZFI, lo que redundará en la generación de soluciones de mercado.

Las ZFPs han servido como catalizador en el desarrollo de las relaciones comerciales de Latinoamérica con EEUU. Para el año 2012 diez países de región contaban con TLC con esta nación. Los EEUU no solo fungen como comprador de productos, sino también como regulador de las dinámicas de mercado de los países de la región y generador de los capitales de IED que dinamizan las economías locales [17]. La Tabla 12 referencia los diversos niveles per cápita exportadores 2012 de los países de América Latina en su relación con EEUU.

Tabla 12: Per cápita exportador de manufacturas de América Latina y el Caribe

Fuente: Elaboración propia con datos tomados de, SELA, Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe. (2012). Influencia de las ZFPs en la diversificación productiva y la inserción de los países de América Latina y el Caribe. I Conferencia de Autoridades Gubernamentales de ZFPs de América Latina y el Caribe Cali, Colombia. Cali: SELA.

México es el país de la región que presenta mayor per cápita exportador para 2012 con un valor per cápita de US$2.285, le sigue Costa Rica con US$2.182 y lejanamente el resto de países con menores diferencias entre ellos.