Implementación del modelo bottom up en la política pública de asentamientos informales en Neiva

Implementation of the bottomup model in the public policy of informal settlements in Neiva

La región surcolombiana (Caquetá, Putumayo, Huila, Cauca, Tolima), ha sido uno de los epicentros de los conflictos sociales y políticos del país, por consiguiente, Neiva como la capital más importante del sur de Colombia, se convirtió, durante varias décadas, en el lugar estratégico de las familias desplazadas, para refugiarse y rehacer su vida en los asentamientos informales. La ciudad de Neiva, localizada al suroccidente de Colombia y principal centro urbano de esta región, cuenta con una población de 691.025 habitantes aproximadamente, posee 92 asentamientos informales, donde es evidente el nivel de desigualdad y exclusión social que acaecen las 9,289 personas que allí habitan. Por ende, el objetivo de esta investigación fue identificar el modelo de implementación inmerso en el (Acuerdo 028, 2016) “por medio del cual se implementa la política pública para los asentamientos informales en el municipio de Neiva”. La metodología empleada consistió en describir los antecedentes de la construcción de la política pública, determinar el modelo de implementación que se pensó desde el gobierno municipal, y contrastar las experiencias de los representantes en la Mesa pública intersectorial de asentamientos, a dos años de su implementación. De esa manera, se logró constatar que el Estado local responde a un enfoque de implementación conocido como el bottom–up, en donde se parte de la concertación de los actores involucrados sobre el reconocimiento del problema de los asentamientos informales a nivel local, para posteriormente construir lo que hoy conocemos como la Política Pública de Asentamientos Informales del municipio de Neiva.

The South Colombian region (Caquetá, Putumayo, Huila, Cauca, and Tolima) has been one of the epicenters of the country’s social and political conflicts. Neiva, as the most important capital of southern Colombia, became for several decades the strategic place for displaced families to find refuge and rebuild their lives in informal settlements. Located in the southwest of Colombia, Neiva is the main inner city of this region; it has a population of 691 025 inhabitants, approximately, and also counts with 92 informal settlements, where the level of inequality and social exclusion that the 9289 people who live in these settlements have to suffer. Therefore, the target of this research was to identify the implementation model involved in the Act 028 of 2016, “through which the public policy for informal settlements in the town of Neiva is implemented”. The methodology used consisted of depicting the background to the construction of the public policy, determining the implementation model that was proposed by the municipal government , and contrasting the experiences of the representatives on the Intersectoral Public Round Table on Settlements, two years after its enforcement. Thereby, it was possible to confirm that the local government answers to an implementation approach known as bottom-up, where the starting point is the agreement between the people involved on the recognition of the issue of informal settlements at the local level, to later build what we know today as the Public Policy of Informal Settlements of the municipality of Neiva.

A região sul-colombiana (Caquetá, Putumayo, Huila, Cauca, Tolima) tem sido um dos epicentros dos conflitos sociais e políticos do país. Neiva, como a capital mais importante do sul da Colômbia, tornou- se, há várias décadas, no lugar estratégico das famílias deslocadas, para se refugiar e reconstruir suas vidas nos assentamentos informais. Localizada no sudoeste da Colômbia e principal centro urbano desta região, possui uma população de aproximadamente 691025 habitantes, possuem 92 assentamentos informais, onde é evidente o nível de desigualdade e exclusão social que sofrem as 9289 pessoas que moram lá. Portanto, o objetivo desta pesquisa foi identificar o modelo de implementação imerso no Acordo 028 de 2016, “por meio do qual é implementada a política pública para os assentamentos informais no município de Neiva”. A metodologia utilizada consistiu em descrever os antecedentes da construção da política pública, determinar o modelo de implementação pensado pelo governo municipal e contrastar as experiências dos representantes na mesa pública Inter setorial de assentamentos, após dois anos sua implementação. Dessa forma, foi possível conferir que o Estado local responde a uma abordagem de implementação conhecida como o bottom-up, onde se parte da concertação dos atores envolvidos no reconhecimento do problema dos assentamentos informais no nível local, para depois construir o que conhecemos hoje como a Política Pública de Assentamentos Informais do município de Neiva.

Juan David Timarán Torres. Politólogo de la Universidad Surcolombiana. Neiva, Colombia. Correo electrónico: juandavidtimaran@gmail.com; https://orcid.org/0000-0002-5713-4777

Recibido: marzo 6, 2019. Aprobado: mayo 28, 2019. Publicado: diciembre 30, 2019

Nota. Este artículo corresponde a la producción intelectual del estudiante vinculado al semillero de investigación Ciudad y Política del programa de Ciencia Política de la Universidad Surcolombiana, quien participó en el proyecto Asentamientos Informales y Derecho a la Ciudad. El caso del asentamiento Brisas del Venado de la ciudad de Neiva, desarrollado durante los años 2016 y 2017.

Resumen

La región surcolombiana (Caquetá, Putumayo, Huila, Cauca, Tolima) ha sido uno de los epicentros de los conflictos sociales y políticos del país. Neiva, como la capital más importante del sur de Colombia, se convirtió, durante varias décadas, en el lugar estratégico de las familias desplazadas, para refugiarse y rehacer su vida en los asentamientos informales. Localizada al suroccidente de Colombia y principal centro urbano de esta región, cuenta con una población de 691025 habitantes aproximadamente, posee 92 asentamientos informales, donde es evidente el nivel de desigualdad y exclusión social que sufren las 9289 personas que allí habitan. Por ende, el objetivo de esta investigación fue identificar el modelo inmerso en el Acuerdo 028 del 2016, “por medio del cual se implementa la política pública para los asentamientos informales en el municipio de Neiva”. La metodología empleada consistió en describir los antecedentes de la construcción de la política pública, determinar el modelo de implementación que se pensó desde el Gobierno municipal, y contrastar las experiencias de los representantes en la Mesa pública intersectorial de asentamientos, a dos años de su implementación. De esa manera, se logró constatar que el Estado local responde a un enfoque de implementación conocido como el bottom-up, en donde se parte de la concertación de los actores involucrados sobre el reconocimiento del problema de los asentamientos informales a nivel local, para posteriormente construir lo que hoy conocemos como la Política Pública de Asentamientos Informales del municipio de Neiva.

Palabras clave: agenda pública, asentamientos informales, bottom-up, top-down, política pública, participación ciudadana.

Abstract

The South Colombian region (Caquetá, Putumayo, Huila, Cauca, and Tolima) has been one of the epicenters of the country’s social and political conflicts. Neiva, as the most important capital of southern Colombia, became for several decades the strategic place for displaced families to find refuge and rebuild their lives in informal settlements. Located in the southwest of Colombia, Neiva is the main inner city of this region; it has a population of 691 025 inhabitants, approximately, and also counts with 92 informal settlements, where the level of inequality and social exclusion that the 9289 people who live in these settlements have to suffer. Therefore, the target of this research was to identify the implementation model involved in the Act 028 of 2016, “through which the public policy for informal settlements in the town of Neiva is implemented”. The methodology used consisted of depicting the background to the construction of the public policy, determining the implementation model that was proposed by the municipal government , and contrasting the experiences of the representatives on the Intersectoral Public Round Table on Settlements, two years after its enforcement. Thereby, it was possible to confirm that the local government answers to an implementation approach known as bottom-up, where the starting point is the agreement between the people involved on the recognition of the issue of informal settlements at the local level, to later build what we know today as the Public Policy of Informal Settlements of the municipality of Neiva.

Keywords: public agenda, informal settlements, bottom-up, top-down, public policy, citizen engagement.

Implementação do modelo bottom-up na política pública de assentamentos informais em Neiva

Resumo

A região sul-colombiana (Caquetá, Putumayo, Huila, Cauca, Tolima) tem sido um dos epicentros dos conflitos sociais e políticos do país. Neiva, como a capital mais importante do sul da Colômbia, tornou-se, há várias décadas, no lugar estratégico das famílias deslocadas, para se refugiar e reconstruir suas vidas nos assentamentos informais. Localizada no sudoeste da Colômbia e principal centro urbano desta região, possui uma população de aproximadamente 691025 habitantes, possuem 92 assentamentos informais, onde é evidente o nível de desigualdade e exclusão social que sofrem as 9289 pessoas que moram lá. Portanto, o objetivo desta pesquisa foi identificar o modelo de implementação imerso no Acordo 028 de 2016, “por meio do qual é implementada a política pública para os assentamentos informais no município de Neiva”. A metodologia utilizada consistiu em descrever os antecedentes da construção da política pública, determinar o modelo de implementação pensado pelo governo municipal e contrastar as experiências dos representantes na mesa pública Inter setorial de assentamentos, após dois anos sua implementação. Dessa forma, foi possível conferir que o Estado local responde a uma abordagem de implementação conhecida como o bottom-up, onde se parte da concertação dos atores envolvidos no reconhecimento do problema dos assentamentos informais no nível local, para depois construir o que conhecemos hoje como a Política Pública de Assentamentos Informais do município de Neiva.

Palavras-chave: agenda pública, assentamentos informais, bottom-up, política pública, top-down, participação do cidadão.

Introducción

En el transcurso de la última década, la región surcolombiana –conformada por los departamentos de Caquetá, Putumayo, Huila, Cauca y Tolima– ha sido uno de los epicentros de los conflictos sociales y políticos del país. En consecuencia, el desplazamiento rural se concentró en las ciudades intermedias, haciéndose evidente la vulnerabilidad económica y social de estas poblaciones, como lo indica la Corte Constitucional:

las comunidades asentadas en los territorios se exponen a situaciones que atentan contra su integridad: están sujetos a desalojos forzados, estigmatización social, exclusión, pobreza extrema y riesgos derivados de permanecer en zonas que no cuentan con las garantías mínimas para su subsistencia. Auto 373 (2016, p. 110)

El presente trabajo se focaliza en la ciudad de Neiva, en donde, a partir de los años ochenta, la población se concentró en un 91.5 % en la zona urbana, distribuida en 116 barrios. En consecuencia, el proceso de urbanización y aglomeración urbana marca una nueva tendencia de mirar a la ciudad no solamente como un “hecho físico”, sino como un escenario en el que las dinámicas sociales y los conflictos se empiezan a verificar con más fuerza (Calderón, 2012, p. 179).

En Neiva se ha reportado por parte de las autoridades locales la presencia de 92 asentamientos informales, conformados por población madres cabeza de familia, desplazados, personas en condición de discapacidad, familias en estado de pobreza, las cuales ascienden a 2686 de un total de 9289 personas que habitan en estos territorios (Lara, 2016, p. 296). Fue determinante para la Alcaldía de Neiva, con base en el contexto mencionado, atender el fenómeno socioeconómico de estas poblaciones junto con el de la aglomeración urbana, mediante la formulación del Acuerdo 028 del 2016, política pública para asentamientos informales del municipio de Neiva, encaminada, por un lado, a responder las necesidades de la colectividad, y, por el otro, a la superación de la gobernabilidad.

El problema que orientó esta investigación fue la discusión entre la distancia de la decisión frente a la realidad de su aplicación, como lo indica Roth (2006, p. 107), debido a que permitiría identificar la configuración de nuevos escenarios políticos de reivindicación y medios por parte de las comunidades, en la constante búsqueda del mejoramiento de sus condiciones de vida. Por ende, lo anterior condujo a formularse la pregunta: ¿a qué modelo de implementación responde la política pública de asentamientos informales del municipio de Neiva, y cómo, a partir de este, se puede garantizar su ejecución?

Por esta razón, la presente investigación toma distancia de algunos estudios previos, como el planteado en la tesis de González (2009), que se enfoca en describir la forma y los alcances en que el Estado local ha intervenido en los asentamientos informales de Medellín entre 1991 y 2007; Mejía (2012), que se centra en la revisión de los modelos de políticas públicas puestas en marcha desde 1991, y los alcances y límites en su ejecución; Picón (2003), que analiza los aspectos que favorecieron la conformación de un barrio de origen ilegal, mediante la organización de sus habitantes y sus acciones colectivas diarias, para conseguir unas mejores condiciones de vida y un cambio en sus relaciones sociales; Sánchez y Gutiérrez (2014), quienes revisaron la participación popular en intervenciones gubernamentales en Medellín, Colombia, realizadas desde 1980 hasta la actualidad, en contextos históricos de creciente precariedad urbana. No obstante, la importancia de la presente investigación radica en que, revisada la literatura, no se cuenta con estudios precedentes que aborden el modelo de implementación adoptado por un ente territorial en Colombia en una política pública que haga frente a la aglomeración urbana y a la vulnerabilidad en los asentamientos informales, con los que se pueda realizar una comparación de los resultados.

Por ende, el objetivo de esta investigación consistió en la identificación del modelo de implementación inmerso en el Acuerdo 028 del 2016, “por medio del cual se implementa la política pública para los asentamientos informales en el municipio de Neiva”. Dicha intencionalidad es pertinente para la comprensión del contexto que dio origen a una respuesta del Estado local y de las comunidades frente a este fenómeno social, y la percepción de su avance a dos años de su implementación.

Metodología

Para este estudio, se utilizó como metodología en la revisión de políticas públicas el enfoque cognitivo propuesto por Müller (2006), perspectiva que permite entender la acción pública como un proceso donde tanto actores institucionales (Gobierno, administraciones, …) como privados (grupos de interés) implementan diversas estrategias para definir el programa de acción de la política pública, desde la percepción de la realidad y visión que tengan de los problemas.

Para responder al objetivo de investigación, se llevó a cabo la revisión documental de textos normativos, históricos y periodísticos, que dieran cuenta de cuáles fueron aquellos antecedentes que incidieron en la constitución de los asentamientos informales como un tema de interés de la agenda pública, con el fin de visibilizar el conjunto de luchas y estrategias de los actores sociales y políticos por la lectura más ventajosa del problema público.

Adicionalmente, se realizó la revisión del Acuerdo 028 del 2016, por el cual se crea la política pública de asentamientos informales de la ciudad de Neiva. Por otro lado, se solicitó mediante derecho de petición¹ a la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Municipal, un informe de avance de las acciones definidas y realizadas en la política pública durante el período 2016-2017.

Con el objeto de indagar por la participación de los actores del territorio en torno a la definición del problema plasmado en la política pública y la percepción de los avances en sus comunidades, se consideró como criterio fundamental que una de las mejores fuentes de información fueran las comunidades asentadas y, en particular, sus voceros. Por ello, se recurrió a técnicas de investigación cualitativa como la entrevista semiestructurada, que se aplicó a una representante de la Comisión intersectorial por los asentamientos informales, y a la presidenta de la Junta de Acción Comunal del asentamiento Brisas del Venado.

Siguiendo el camino propuesto, se contrastó la información generada frente a los diversos enfoques de implementación de política pública. Así se logró establecer el modelo adaptado por la administración municipal para el caso de los asentamientos informales y la nueva configuración de escenarios políticos de reivindicación por parte de las comunidades, en la constante búsqueda del mejoramiento de sus condiciones de vida, alcanzando así el objetivo propuesto en la presente investigación.

Resultados

El fenómeno de los asentamientos no había sido considerado un problema público, razón por la cual no fue un asunto en el que intervinieran los gobiernos locales en los últimos 20 años. No obstante, como lo indica Ordóñez (2013), “la existencia de un hecho objetivo no implica su calificación automática como problema público”.(p. 100), por lo que fueron necesarias diferentes acciones colectivas que lograran inscribir el fenómeno social de los asentamientos informales como un problema de interés estatal.

De la información recopilada se obtuvieron cuatro archivos periodísticos que dan cuenta de las acciones colectivas llevadas a cabo por los habitantes de los asentamientos; dos artículos científicos, que nos aproximan a conocer la historia de la planeación del desarrollo y del crecimiento urbano de Neiva en el siglo XX hasta nuestros días; cuatro actos normativos, que se han promulgado para atender el fenómeno de la aglomeración urbana y la vulnerabilidad de las familias que habitan en los asentamientos; dos entrevistas, con representantes de los asentamientos; un derecho de petición, que indica el avance de la política pública de asentamientos, y un informe de gestión de la Contraloría Municipal de Neiva (2017, p. 4), en el que se evalúa el Acuerdo 028 del 2016 (tabla 1).

Tabla 1. Matriz de recopilación de información

Tipos de archivos	Periodístico	Histórico	Normativo	Entrevista	Solicitud	Informe
	Cuatro archivos periodísticos.	Dos artículos científicos.	Cuatro actos normativos.	Dos entrevistas.	Un derecho de petición.	Un informe de gestión de la Contraloría Municipal, vigencia fiscal 2017.
	Desalojo de familias en asentamiento Luz de Esperanza en Neiva. Don Politikon.	Historia del crecimiento urbano de Neiva.	Acuerdo 028 del 2016.	Entrevista a Dubia Isabel Tovar, representante de los asentamientos en la Mesa Intersectorial del municipio de Neiva.	Derecho de petición,  Spom 5125 emitido por parte del Secretario de Planeación y Ordenamiento Municipal de Neiva.	La Contraloría Municipal de Neiva, con fundamento en las facultades otorgadas por los Artículos 267 y 272 de la Constitución Política, practicó auditoría gubernamental modalidad regular al ente que usted representa, a través de la evaluación de los principios de eficiencia, eficacia y equidad con que se administraron los recursos puestos a disposición y los resultados de la gestión del municipio de Neiva.
	Suspendida diligencia de desalojo en Loma de San Pedro. Diario del Huila.	La planeación del desarrollo urbano de Neiva, en el siglo XX.	Acuerdo 012 del 2016.	Entrevista a Nancy Lizcano, presidenta de la Junta de Acción Comunal del asentamiento Brisas del Venado.
	Comité Cívico por la defensa del territorio de la Media Luna. Diario del Huila.		Decreto 0473 del 2014.
	Nos hicieron conejo con la legalización barrial. La Nación.		Decreto 067 del 2018.

Fuente. Elaboración propia, 2018.

A partir de la información mencionada, fue posible identificar dos tipos de factores que incidieron en la ponderación de los asentamientos informales, como un tema de prioridad en la agenda pública: el primero corresponde al constante crecimiento demográfico y no planificado de la ciudad, mientras que, el segundo, lo constituyeron las acciones colectivas de las poblaciones asentadas quienes llamaron la atención de las autoridades.

Antecedentes: la lucha entre actores por nombrar el problema

Frente al crecimiento demográfico y no planificado de la ciudad, se resalta que en el municipio de Neiva, a finales del siglo XVIII, se identificó una serie de problemas relacionados, unos, con la convivencia, debido a que empezaron a aparecer nuevos y variados espacios de encuentro en los que se tejieron nuevas relaciones sociales, y otros asociados con el urbanismo, puesto que se generaron normas de apropiación, uso y localización de nuevos espacios. La respuesta institucional a estos requerimientos fue la promulgación de normas por parte de las autoridades coloniales para las ciudades huilenses (Saavedra, 2012, p. 203).

No obstante, a mediados del siglo XX, producto de la bonanza de la exportación y la constante guerra en la región, surgió un descomunal poblamiento de las ciudades, lo cual condujo al gobierno nacional a implementar a través del Instituto de Crédito Territorial (ICT) programas de construcción de vivienda que trazaron un panorama esperanzador para muchos campesinos y familias con bajos y altos ingresos (García, 2014, p. 228). En el caso específico de la ciudad de Neiva, el ICT llevó a cabo un proceso de autoconstrucción de viviendas que transformó asentamientos como Cándido Leguízamo, Las Mercedes, Las Granjas, Santa Inés, Timanco y Minuto de Dios en barrios regulares, para familias de escasos recursos (Calderón, 2012, p. 176).

La constante tendencia de crecimiento urbano hizo evidente la expansión de Neiva de manera desordenada, y en su momento las autoridades consideraron que la mayoría de los barrios existentes eran asentamientos subnormales. Para 1985, la población se concentró en gran parte en la zona urbana, la cual estaba a esa fecha distribuida en 116 barrios, lo cual indicaba un alto nivel de concentración de habitantes en la ciudad. Por tanto, el proceso de aglomeración urbana y de urbanización vivido durante los últimos años en la ciudad marcó la necesidad de mirar a la ciudad, sus dinámicas sociales y los conflictos que emergieron en el territorio con mayor atención por parte de las autoridades.

La ciudad continuó su expansión hacia el nororiente de la ciudad mediante la invasión y conformación de asentamientos informales, donde se podían apreciar grandes vacíos urbanos, en especial en lo relativo a la deficiente prestación de servicios públicos. Por ende, la representación social y política por estas comunidades puso en el centro de la agenda pública la reivindicación de la búsqueda del mejoramiento de las condiciones de vida; esta tomó fuerza gracias a que las organizaciones sociales comenzaron a presionar a los gobernantes con el fin de que solucionaran las problemáticas de sus habitantes.

Sin embargo, durante los últimos 20 años la presencia de algunos grupos de interés se ha concentrado en torno a la reivindicación de las condiciones de vida de los habitantes asentados en la ciudad de Neiva. Organizaciones de asociación de vivienda; juntas de acción comunal representadas mediante el sistema de acción comunal; la Iglesia católica, dando impulso a la creación de comités cívicos; agrupaciones de izquierda en las áreas urbanas, así como políticos regionales o locales, todos ellos han promovido la movilización con el fin de solicitar la intervención del Estado para atender la situación.

De acuerdo con Roth (2003, p. 119), el problema se nombra a partir de la construcción que resulta del conjunto de luchas que los actores sociales y políticos libran, para imponer una lectura de un problema que sea la más ventajosa posible para su interés. La visión del problema vislumbrado por los habitantes de los asentamientos se centra en las diversas situaciones que surgen de vivir en ambientes de pobreza, exclusión, ausencia de servicios públicos, pocas oportunidades laborales para los jóvenes y adultos, población adulta mayor sin protección del Estado, ausencia de equipamiento urbano para el goce del tiempo libre y la necesidad de una vivienda digna, entre otros. Por consiguiente los habitantes plantean que un paso fundamental para la superación de los problemas ya descritos es la legalización de sus territorios y la oferta institucional de programas sociales en sus comunidades.

Producto de esta lucha entre los actores, surgió el Decreto 0473 (2014) emitido por la Alcaldía de Neiva, que tuvo como propósito legalizar los asentamientos del sector de la Media Luna (Las Camelias, Sector Barreiro, San Bernardo del Viento, Palmas II y Neiva Ya), para la construcción de 43 torres de apartamentos (Rojas, 2015). No obstante, la comunidad rechazó esa propuesta, dado que no tuvo en cuenta la comunicación y concertación de intereses con las familias asentadas. En ese sentido, se constata la visión del problema y de la solución de los habitantes de los asentamientos, que consistía en el reconocimiento de la propiedad y respeto del derecho de quienes han vivido por más de 20 años en este territorio. En ese sentido, es válido expresar que el fenómeno de asentamientos informales en la ciudad de Neiva tiene la característica de ser un proceso de construcción social y política, además de que su existencia hizo manifiesta la afectación de intereses y la vulneración de ciertos valores, logrando pasar de la percepción de que “algo está mal”, a ser visibilizado y reconocido a nivel público, a partir de la organización de los afectados. Por ende, la formulación del Acuerdo 028 del 2016, “Política pública de asentamientos informales de la ciudad de Neiva”, corresponde al resultado de un proceso de problematización que permitió que dicho asunto fuera reconocido en la esfera pública.

Finalmente, se pudo constatar que el resultado de la lucha entre los actores involucrados hizo que el problema de los asentamientos informales en la ciudad dejase de verse solo como un asunto de ausencia de planificación urbana o simplemente una necesidad de reubicación y transformación urbanística de un territorio, ampliando su comprensión e interpretación a una necesidad de mejoramiento de las condiciones de vida de las familias y a la apertura de los procesos de legalización de predios habitados hace más de 20 años por los afectados. De allí se pone de manifiesto que los habitantes de los asentamientos informales lograron visibilizar su situación política, social y económica ante la ciudadanía y la institucionalidad, como un problema público de la ciudad de Neiva, tal como lo indica una de las representantes de los asentamientos en la Mesa intersectorial:

El comité de la Media Luna se organizó en el 2005, con presidentes de juntas de acción comunal, líderes sociales, estudiantes de la Universidad Surcolombiana y algunas personas que quisieron acompañarnos en el trabajo que veníamos dando de liderazgo acá en la comuna. Pero, yo creo que fue una de las ideas más importantes que hubo para la determinación [de] que se [tomara] la decisión de crear la política pública, porque estas personas vieron el interés que había en las comunidades de querer salir adelante con algo que beneficiara no solamente a 10 o 14 asentamientos que son de la comuna 10, sino [a] todos los asentamientos que hay en el municipio de Neiva. Que la ciudad girara en torno a ello porque era un bien común para toda la comunidad. Entonces, yo creería que nosotros también hicimos parte de esta política pública de asentamientos. (Dubia Isabel Tovar, representante de asentamientos, comunicación personal, 24 de junio, 2017)

Revisión del Acuerdo 028 del 2016, “por el cual se crea la política pública de asentamientos informales de la ciudad de Neiva”

Existen dos modelos en el marco de la implementación de las políticas públicas que permiten visualizar la diferenciación práctica en la ejecución. En primer lugar, el top-down, corresponde a una concepción tradicional, en donde lo esencial es formulado y decidido desde el centro, mientras que la ejecución se enfoca en las bases. Este postulado se fundamenta, en primer lugar, en la primacía jerárquica de la autoridad, la distinción entre el universo político y administrativo, y el último razonamiento es la búsqueda del principio de la eficiencia (Meny y Thoenig, 1992, p. 159).

Por otro lado, el bottom-up se caracteriza por poner como sujetos determinantes a los ejecutores, puesto que se entiende que este parte de las situaciones concretas de los interesados, mediante un proceso ascendente denominado: de abajo hacia arriba. De acuerdo con Gutiérrez, Restrepo y Zapata (2017) “el bottom-up pone a la población en el centro de la política pública como hacedora, ejecutora, pero igualmente responsable de la misma, sobre lo cual debe dar rendición de cuentas” (p. 337). No obstante, bajo esos dos paradigmas del proceso de implementación, surgen enfoques como el de la administración racional, el del buen gobierno, el de la gestión pública y contingente, que tienen como objeto definir tanto actores y ejecutores de la política, y, de igual manera, sus principales destinatarios y opositores.

Con base en los enfoques expuestos, la administración municipal decidió realizar la formulación de la política pública y la implementación con un modelo intrínseco en esta última. Por eso se considera fundamental, desde la perspectiva del análisis de las políticas públicas, la etapa de la implementación, debido a que durante este proceso se deben dar las diversas acciones encaminadas a la solución o mitigación de las causas del problema público formulado. De allí que en esta fase los esfuerzos administrativos, financieros, técnicos y humanos se deben concertar de común acuerdo, para la transformación de lo escrito a hechos concretos y palpables. Por ende, la relación de interés por parte de los involucrados que intervienen en la solución del problema, así como la visión de respuesta deseada, se pacta y plasma en la política, en el entendido de que las políticas públicas no son el resultado espontáneo del Estado, sino que, por el contrario, se trata de la construcción social, política y económica entre el Estado y la sociedad, en cuanto que este no tiene por completo la solución de todos los problemas públicos.

Para la revisión del Acuerdo 028 del 2016 se utilizó un modelo de evaluación propuesto por Ordóñez (2013, p. 239), en donde se consideran las grandes actividades o componentes inmersos en el plan de acción de la política pública, y se identifica: quién, cómo, cuándo y dónde se implementó, así como cuáles fueron las fuentes de financiación, y una columna adicional en la que se señala el avance de acuerdo con la información suministrada por la Secretaría de Planeación y Vivienda (véase un ejemplo en la tabla 2), para posteriormente hacer el contraste de la información con las entrevistas de los representantes.

Tabla 2. Modelo de evaluación al Acuerdo 028 del 2016

Componente	Estrategias
Actividad	Recopilar e identificar información primaria y secundaria de los asentamientos informales.
¿Quién la implementa?	Secretaría de Vivienda y Hábitat. Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial. Comunidad. Oficina de Gestión de Riesgo.
¿Cómo la implementa?	Se creó un instrumento (encuesta), para la recolección de información de los habitantes de los asentamientos.
¿Cuándo se implementó?	2017.
¿Dónde se implementó?	En 129 asentamientos de la ciudad de Neiva.
¿Fuentes de financiación?	Mecanismos para obtener recursos de inversión. Valorización, plusvalía, régimen fiscal municipal: impuesto predial. (Informe Contraloría Municipal, 2017).
Avance Spom 5125  derecho de petición	Se viene ejecutando en las comunas 6,8,9 y 10, con un avance del 80 %.
Informe de Contraloría Municipal v/2017	Se realizó una actividad con los líderes de cada comuna donde se determinaron 132 asentamientos subnormales que albergan 38 576 habitantes, el 11,3 % de la población de Neiva.

Fuente. Adaptado de “Plan de implementación y cronograma”, Ordóñez, 2013, Manual de análisis y diseño de políticas públicas, Bogotá, p. 239.

El plan de acción corresponde a la ruta, guía u orientación de la implementación técnico– administrativa del acuerdo. La política pública contiene las siguientes fases: objetivos, compensaciones, creación de la comisión intersectorial, conformación de la mesa de trabajo para asentamientos informales y financiación. Sin embargo, para facilitar el análisis y la comprensión, en el presente trabajo se conjugaron estas fases en tres grandes componentes: estrategias, participación ciudadana y financiación, las cuales incluyen las fases mencionadas, con el ánimo de determinar el modelo de implementación de la política pública de los asentamientos informales del municipio de Neiva.

Componente de estrategias

En lo que concierne al componente de estrategias se plantea la identificación o caracterización de los asentamientos informales del municipio de Neiva; este mecanismo busca tener un diagnóstico acertado en cuanto al número de asentamientos, habitantes y condiciones de salubridad, nivel de pobreza que padecen las familias asentadas, nivel educativo y otros factores. Conjuntamente, el otro aspecto de prevención fijado está enfocado a promover la participación de la comunidad en temas elementales como la conformación de los guardas de convivencia y control del hábitat; de igual manera, procesos de capacitación y formación de los habitantes, que garanticen la ejecución del proceso técnico de reconocimiento y legalización. Acorde con el planteamiento de “Cetel y Centre d’étude (2000), el programa de política pública comprende entonces la definición de un conjunto de metas, estrategias y tácticas, para la implementación de las mismas y los mecanismos de evaluación” (Roth, 2006, p. 47). Sin embargo, para este caso no se cumple la condición mencionada para hablar de un programa de política consolidado e íntegro.

Componente de participación ciudadana

Con respecto al componente de participación ciudadana, entendida esta como un deber y derecho que tenemos todos los ciudadanos de participar en la vida civil, política y comunitaria mediante la configuración del ejercicio y control del poder (Hurtado e Hinestroza, 2016, p. 60), la política pública fijó la creación de tres espacios de concertación con entes gubernamentales y representantes de las comunidades asentadas. El primero corresponde a la Comisión intersectorial, conformada por cinco representantes de los asentamientos elegidos por la misma comunidad, Alcaldía de Neiva, Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena (CAM), Empresas Públicas de Neiva (EPN) “Las Ceibas”, Fiscalía, Defensoría del Pueblo y Personería Municipal, Policía Metropolitana, Electrificadora del Huila y Fondo de Vivienda de Interés Social del departamento del Huila, Fonvihuila. La comisión era el máximo organismo de coordinación, control y seguimiento, que tenía como deber garantizar la implementación y el desarrollo del plan de acción.

De igual manera, se crearon dos mesas de trabajo; la primera, encaminada a realizar un seguimiento a las condiciones socioeconómicas de las personas, y la segunda, la mesa de asistencia social, cuyo objeto es promover una constante interlocución entre las instituciones y la administración municipal, para concertar los diferentes programas por realizar. Se puede concluir, desde la concepción en la que se enfocó el Acuerdo 028 del 2016, que la administración no es el único actor para ejecutar las decisiones políticas, sino que estas precisamente deben darse en el marco de la Comisión intersectorial y de las mesas de trabajo, donde la participación de la comunidad es transversal.

Componente de financiación

En el componente de instrumentos y mecanismos de gestión, se establecieron fuentes de financiación de la política: las compensaciones urbanísticas, la valorización, la plusvalía y el impuesto predial, fuentes que se deben crear o reglamentar con el fin de obtener los recursos para la inversión en el plan de acción. Además de los recursos financieros, quedó fijado en la política pública que es fundamental dinamizar sectores inactivos, como el banco inmobiliario de predios (tierras), que permita gestionar programas de reubicación en el perímetro urbano no catalogado en riesgo de asentamientos informales. Se infiere que el municipio de Neiva asume la responsabilidad de atender las demandas materiales de la población, con la posibilidad de cubrir los bienes y servicios que se requieran. No obstante, se desconoce en términos económicos lo que implicaría para el Estado local cubrir el acceso a servicios públicos, realizar los procesos de legalización y la asistencia social a las comunidades asentadas. En consecuencia, no se podrá determinar, por un lado, el presupuesto aproximado que requiere el municipio, y, por otro, la tendencia en términos de tiempo del Estado y las comunidades en mitigar este tipo de fenómeno social.

Identificación del modelo de implementación en la política pública

Se pudo inferir, a partir de la revisión de la política, que el Estado local responde a un enfoque de implementación de abajo hacia arriba, conocido como el bottom-up, en donde se parte de la concertación de los actores involucrados sobre el reconocimiento del problema de los asentamientos informales a nivel local, para posteriormente construir lo que hoy conocemos como la política pública de asentamientos informales del municipio de Neiva, contenida en tres componentes: estrategias, participación ciudadana y financiación. No obstante, paralelamente al modelo de implementación se constituye la capacidad institucional y productiva del municipio, que da cuenta del nivel que se requiere para el normal andamiaje del plan de acción. En dicho sentido, se pudo determinar que existe una relación entre el modelo de implementación y la capacidad económica del Estado, y específicamente se logró analizar que la carga de las demandas sociales y económicas instaurada en la política pública es alta, y como consecuencia puede provocar dificultad y conflictos durante su implementación, puesto que no se tuvo en cuenta la capacidad institucional y productiva de la ciudad a corto, mediano y largo plazo (ver figura 1).

Figura 1. Capacidad institucional en relación con el modelo bottom-up

Fuente. Elaboración propia, 2018.

De hecho, la intervención del Estado es directa durante todo el proceso de implementación, pues el municipio de Neiva tiene la función y el quehacer de poner en disposición los instrumentos (técnicos y financieros) para transformar los discursos en acciones, equilibrar la técnica con la subjetividad e intereses de la comunidad, y dirimir los conflictos mediante la racionalidad colectiva en los espacios de concertación. Sin embargo, se logró constatar en el análisis que no existía un actor dominante, sino que, acorde con los antecedentes de la política pública de asentamientos del municipio de Neiva, un gran número de sujetos incide políticamente en las dinámicas de las situaciones locales y, en particular, de los asentamientos informales.

Además, la generación de programas para las comunidades asentadas se determinó de manera conjunta entre las autoridades y los voceros de la comunidad, considerando la idea del bottom-up: entre más cerca se encuentren los interesados al centro de decisiones existirá mayor potencialidad, posibilidad de influir, participar y controlar. Por ende, este enfoque permite un constante proceso de control social al plan de acción de la política pública de asentamientos informales del municipio de Neiva, debido a que es fundamental la participación de los actores del territorio en la implementación de este plan, en particular la de aquellos que históricamente han sido excluidos de la vida política, y hoy, por voluntad de la comunidad, representan y son la parte activa de la reinvención de la ciudad del deseo².

La voz de las comunidades asentadas, a dos años de la implementación

Conocer los alcances, las respectivas limitaciones e indagar por la voluntad de la administración municipal y el papel de la comunidad, así como de las acciones concretas que se han logrado llevar a cabo mediante la aplicación de la política pública en sus primeros dos años de implementación, se erige como una necesidad en el seguimiento a la política. Por lo anterior, se acudió a los territorios para conocer directamente de las voces de las comunidades la experiencia de sus representantes en la Mesa pública intersectorial.

La alcaldía inició en el 2016 el proceso de identificación y caracterización de los asentamientos informales del municipio de Neiva, objetivos que corresponden a la primera fase del plan de acción de la política pública. Frente a esto, la presidenta de la Junta de Acción Comunal del asentamiento Brisas del Venado manifestó que varias dependencias y secretarías del municipio implementaban un formato diferente para la caracterización:

La caracterización es parte del proceso de legalización, de los cuales nosotros como comunidad, manejamos una que tiene vigencia desde hace un año, pasamos de casa en casa, donde se identificó el tipo de población y la cantidad de personas que habitan. La problemática que tenemos ahora es que la alcaldía implementa un formato el cual no ha culminado todavía, porque pues veíamos que las entidades de la administración municipal, dependencias como las secretarías, implementaban un formato diferente. Entonces hablando con directivos de la administración municipal nos dijeron que van a implementar todo[s] un solo formato, que permita la caracterización más fácil para la comunidad. Pero es un formato que, aunque se tiene aprobación por calidad, tiene ciertas inconsistencias, por esto no ha permitido aplicar este formato para la caracterización dentro de nuestro asentamiento. (Nancy Lizcano, presidenta de la Junta de Acción Comunal Brisas del Venado, comunicación personal, 24 de junio, 2017)

Las medidas prescriptivas del Estado se reiteran bajo el amparo del marco normativo establecido dentro de las reglas de juego en la política pública, en donde se dotó al municipio de Neiva de un mecanismo administrativo concreto, para llevar a cabo las diversas acciones de control y prevención del surgimiento de nuevos asentamientos en la ciudad. Es por ello que, con base en el marco de la política pública durante 2016-2017 se realizaron dos órdenes judiciales, dirigidas a los habitantes de los asentamientos “Loma de San Pedro” (Diario del Huila, 2016, julio 14) y “Luz de Esperanza” (Don Politikon, 2017, marzo 8). De hecho, los anteriores sucesos marcaron un hito simbólico en la opinión pública, puesto que las autoridades no tomaron en consideración las acciones colectivas que se venían realizando por parte de las comunidades afectadas. En relación con lo anterior, se constata que la implementación se estableció en el marco de aspectos administrativos-técnicos o de dimensión política que desencadenan en las diferentes maneras en las que se puede poner en marcha la política pública (Ordóñez, 2013).

En lo relativo al componente transversal, en la política pública estaba enfocado en un primer momento a promover la participación de la comunidad; precisamente, la administración no es el único actor para ejecutar las decisiones políticas, sino que estas, precisamente, debían darse en el marco de la Comisión intersectorial y las mesas de trabajo, que se crearon con la participación de entidades gubernamentales y la comunidad. De hecho, estos espacios son de gran importancia para las voceras de los asentamientos, puesto que es el organismo encargado de garantizar la implementación y el desarrollo de los planes de acción de la política pública. Sin embargo, existe preocupación por parte de las representantes de los asentamientos, cuando el principal medio de participación no funciona acorde con lo estipulado en la política pública, tal como lo indica a continuación:

Hacemos parte de la mesa [comisión] cinco mujeres representantes de las comunas (6, 8, 9 y 10), voceras de los asentamientos. [Hasta el momento solo] en dos ocasiones nos hemos reunido, donde la primera fue muy excelente pues fue la posesión de la mesa intersectorial, contamos con la presencia del señor alcalde; luego [en] la segunda reunión vimos y quedamos un poco desilusionados de ver el bajo compromiso de las instituciones porque fue la primera reunión ya de trabajo y no hubo ni quorum para la toma de decisiones y empezar el trabajo que se iba a realizar. (Dubia Isabel Tovar, representante de los asentamientos del municipio de Neiva, comunicación personal, 24 de junio, 2017)

Es evidente que la preocupación de las representantes obedece a una realidad palpable, como lo manifestó la Contraloría Municipal de Neiva (2017, p. 90), entidad que identificó un hallazgo con incidencia administrativa, puesto que no se encontró evidencia documental de los informes semestrales del seguimiento que se debe realizar a la problemática planteada en las mesas de trabajo de la Comisión Intersectorial para el Mejoramiento de Asentamientos Informales del Municipio de Neiva.

Durante el proceso de implementación ha sido fundamental la participación de las comunidades de estas zonas —en este caso, el papel de las mujeres líderes de los asentamientos informales—, porque a través de su presencia en los diferentes escenarios de discusión pública se legitima la iniciativa de atención a dicho problema, se lleva a cabo el respectivo control social sobre la administración de turno, y se facilita la constante generación de diálogos para abordar algún problema o solucionarlo. Lo anterior ha permitido al Gobierno local adoptar soluciones acordes con el contexto financiero, social, político y cultural de la región y del país. Es por eso que la implementación de la política pública de asentamientos informales para Neiva constituye un reto y uno de los pasos transversales en la consolidación de una paz estable y verdadera, en una de las regiones que históricamente ha sido el epicentro del conflicto armado. Así lo consideran las voces de los asentamientos y en especial Dubia Isabel Tovar, quien lleva más de veinte años rehaciendo su vida en la periferia de nuestra ciudad, y ve como un logro para el proceso de paz la consolidación de la política pública:

La política pública es uno de los pasos más importantes para el proceso de paz, porque si la política pública de asentamientos nos va a ayudar a solucionar los problemas, inconvenientes sociales, de salud, y todo lo relacionado a los asentamientos, el proceso se va a dar mucho mejor. Porque va a ser un cambio definitivamente en la ciudad, pueblo, territorios y a nivel país, para que de verdad la política pública de asentamientos sea el paso más grande que tenemos para apoderarnos y ayudar en este proceso de paz. (Dubia Isabel Tovar, representante de los asentamientos del municipio de Neiva, comunicación personal, 24 de junio, 2017)

Así pues, se entiende que el gobierno municipal reconoció la participación democrática como principio constitucional en la construcción de la política pública de acuerdo con Granda, Vanegas y Londoño (2010, p. 43), puesto que los habitantes del asentamiento participan de forma directa de los procesos decisorios, no necesariamente electorales, que incidirán de manera significativa en el rumbo de sus vidas.

Respecto de la tercera fase, que corresponde al proceso de planeación y gestión de instrumentos financieros, este es uno de los temas de gran transcendencia en la implementación de la política pública y, en particular, de los habitantes de los asentamientos informales. Por eso, la comunidad manifestó como una gran necesidad en el debate de control político realizado el 11 de julio del 2017 en el Concejo de Neiva que la política pública no tenía una fuente de dinero estable y tampoco un cronograma para su ejecución.

A partir de las respectivas declaraciones e indagación con los voceros de los asentamientos, en general se puede concluir que la puesta en marcha de la política pública —de acuerdo con los antecedentes, la revisión de la política y la percepción de los líderes—, promete una nueva configuración de redes de organización política de los habitantes de los asentamientos (la cual se desconoce), para la constante búsqueda del mejoramiento de las condiciones de vida, amparados en el derecho a la ciudad.

Conclusiones

El presente trabajo tuvo como objetivo la revisión de los antecedentes, la identificación del modelo de implementación y la revisión de la política pública, dada la relevancia del tema, en razón de que Neiva es uno de los municipios con el mayor número de asentamientos informales, en donde se ha presentado la ausencia de gobernabilidad y la proliferación de condiciones de vulnerabilidad, además de la particularidad de ser un modelo de política pública para las ciudades intermedias que padecen el mismo fenómeno.

De hecho, se identificó el bottom-up como el modelo de implementación usado por la administración municipal, buscando integrar los diversos matices y verdades que existen frente a las soluciones alternativas e integrales al fenómeno de los asentamientos, reconociendo de esa manera que el asunto de los asentamientos obedece al de un escenario de disputas, en tanto dichos territorios habitados poseen, por un lado, un alto valor material y comercial, y por otro, constituyen un lugar para rehacer la vida.

Precisamente, el modelo sobre el cual se desarrolló la discusión en este trabajo puso en relieve los intereses de la alcaldía y de los habitantes de los asentamientos, en los antecedentes, los cuales fueron recogidos en los componentes de estrategias, participación ciudadana y financiación, considerando así el derecho colectivo de los grupos más empobrecidos, vulnerables y desfavorecidos, a cambiar y a reinventar la ciudad.

De esa manera, se puso de manifiesto en la investigación una transición de un espacio de la exclusión, invisibilidad de los habitantes de los asentamientos durante muchos años en la ciudad de Neiva, a un escenario legal, político, público y técnico, como son la Comisión intersectorial y las mesas de trabajo, donde sus voces, ideas, inconformidades y propuestas deben ser tomadas en cuenta y concertarse con las autoridades estatales, quienes negaron en diferentes oportunidades la posibilidad de soñar y el derecho de poseer.

Al reconocer la amplia demanda de bienes y servicios que las comunidades asentadas requieren para el mejoramiento de sus condiciones, no se consideró la diacrónica capacidad institucional y productiva del municipio de Neiva, lo que en consecuencia puede afectar de manera estructural la implementación de la política, si no se ponen en ejecución los mecanismos ideados para la gestión de recursos propios, como son el cobro por mejoras urbanísticas y el de plusvalía.

Por último, es pertinente realizar la siguiente acotación. En el presente trabajo no se investigó a fondo la configuración sociopolítica de las comunidades asentadas, su proceso de autogestión, movilización social, acciones colectivas, sus posibles redes y plataformas de partidos que tienen incidencia en estos territorios, sino que la investigación se concentró en develar el modelo de implementación, lo que sin duda puede constituirse en objeto de futuros trabajos. Además, sería relevante indagar por la cultura política de estas comunidades, con el objeto de visibilizar con mayor detalle las prácticas de participación, sus creencias y los valores que se promueven desde los asentamientos informales de la ciudad de Neiva.

Notas

1.      Derecho de petición dirigido a la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Municipal (SPOM) de la Alcaldía de Neiva, radicado el 11 de agosto del 2017 con el siguiente asunto: solicitud de información asentamientos informales – ciudad de Neiva. Se obtuvo respuesta oficial mediante consecutivo SPOM 5125, por parte del Secretario de Planeación y Ordenamiento Municipal el día 21 de septiembre del 2017 con asunto: oficio radicado Alcaldía de Neiva n.º R-00008-201731579 Control Id. 177670. Oficio radicado interno SPOM n.º 5299 del 14 de agosto del 2017.

2.      La ciudad del deseo hace referencia a que el “derecho a la ciudad es más que un derecho de acceso individual o colectivo a los recursos que esta almacena o protege; es un derecho a cambiar y reinventar la ciudad de acuerdo con nuestros deseos. Es, además, un derecho más colectivo que individual, ya que la reinvención de la ciudad depende inevitablemente del ejercicio de un poder colectivo sobre el proceso de urbanización” (Harvey, 2013).

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