Forum. Revista Departamento de Ciencia Política

La configuración constitucional del bicameralismo

Una de las dimensiones más relevantes en el análisis de los diferentes sistemas políticos, lo constituye el intento de clasificación, a través de tipologías, que permite estudiar de manera integrada realidades institucionales que responden a coyunturas sociopolíticas e históricas extremadamente diferencias entre sí.

Es conocida la tipología planteada por Dahl (2012), que diferencia entre los sistemas políticos en función de su naturaleza democrática o no democrática. También la de Lijphart (2016, p. 19) qué diferencia entre modelos asociativos, cuando los procesos de toma de decisiones se canalizan mediante pactos y acuerdos entre actores, frente a sistemas de tipo westminster donde como indican Dixon (1968, p. 19) y Lewis (1965, p. 65) las decisiones se adoptan mediante el voto mayoritario.

En este aspecto, la tipología que goza de una mayor aceptación es la que toma como referencia el sistema de organización de los poderes del Estado y que permite diferenciar modelos políticos presidencialistas, caracterizados por una separación rígida de las diferentes instituciones que al gozar de legitimidad directa disponen, también, de calendarios electorales e inercias políticas propias (Alcántara, 1995, p. 104; Fernández-Vivas, 2009, p. 328; Nohlen, 2013, p. 8) y sistemas políticos parlamentarios en los que la disposición de los poderes otorga al legislativo, en su condición de único órgano con una relación directa con la comunidad política, una posición central en el sistema de la que se derivan, como acertadamente señala Solozabal-Echevarría (1996, p. 42) capacidades de legitimación del resto de los poderes del Estado.

La Constitución de 1978 definió a España, en su artículo 1, como un estado social y democrático de derecho, que reside la soberanía nacional en el pueblo español y que adopta como forma política la monarquía parlamentaria (Castellá-Andreu, 2012, p. 76). Según Colomer-Viadel (1978, p. 108) la opción por este modelo es novedosa en la tradición constitucional española, así como en el análisis comparado, puesto que desvincula a la corona del ejercicio efectivo de cualquiera de los poderes del Estado y lo circunscribe a su función como símbolo de unidad y permanencia. Por lo tanto, este diseño institucional otorga al poder legislativo una relación directa y mediata con el titular de la soberanía nacional y, en consecuencia, le otorga capacidades de legitimación hacia el resto de poderes del Estado para que puedan operar de forma plena.

El diseño de la institución parlamentaria adopta un modelo de corte bicameral. Esta opción es coherente con la tradición política española que desde el Estatuto Real de 1834 hasta la 1978 ha optado siempre, con la excepción de la Constitución de Cádiz y de la II República, por una organización compleja del poder legislativo articulada en una cámara baja de representación popular, y una cámara alta donde se representan otro tipo de intereses sociales o, como se plantea en el artículo 69 de la norma fundamental actual, de tipo territorial (Cidoncha-Martín, 2011, p. 174; Escudero, 2013, p. 8). En este sentido, el artículo 66 de la Constitución indica que las Cortes Generales representan al pueblo español y se componen del Congreso de los Diputados y el Senado.

El esquema representativo de ambas cámaras y, por tanto su estructura, es claramente diferenciada. El Congreso de los Diputados se configura como el órgano de representación popular. La cámara baja dispone de 350 escaños cuyo esquema de asignación responde al reparto provincial, de manera que cada territorio dispone de dos diputados, distribuyéndose el resto en función de la población. La Ley Orgánica de Régimen Electoral General (LOREG) ha definido un método de elección proporcional y, de este modo, las candidaturas, que superen el umbral del 3 % de los votos en la circunscripción, entran en el ballotage que distribuye los asientos de acuerdo al sistema D’Hondt. Cómo órgano de representación del pluralismo político de la sociedad española, el Congreso, asume tres funciones clave: en primer lugar es el órgano que otorga o retira la confianza al Gobierno mediante la investidura, la cuestión de confianza y la moción de censura contempladas en los artículos 99, 113 y 114 de la Constitución; además tiene la potestad de convalidar los diferentes estados de alarma, excepción y sitio, es, también, la cámara de primera lectura, en materia legislativa y dispone de la última palabra en la aprobación final de las leyes orgánicas que son aquellas que versan sobre los Derechos Fundamentales, las que aprueban los estatutos de autonomía, la de régimen electoral general y todas las que la norma fundamental defina expresamente como es la del Tribunal Constitucional, el Poder Judicial o las reguladoras de instituciones tan relevantes como el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, las Fuerzas Armadas o las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

En paralelo, el Senado es la cámara de representación territorial —artículo 69.1 de la Constitución—. De esta manera, en un Estado compuesto, integrado por Comunidades Autónomas (CC.AA), se podría entender que se asemeja a un modelo federal de órgano de representación de las entidades que conforman la unión (Agranoff, 1996, p. 390). Sin embargo, la falta de concreción en el mapa autonómico, cuando se aprobó la Constitución, puesto que el acceso al autogobierno es una facultad de la que disponen los propios territorios (Fossas, 2007, p. 152; Roller, 2002, p. 75), generó una indefinición de la cámara alta que se aprecia en su composición. Ya el 78,4 % de sus integrantes son electos con base provincial e insular, mediante un sistema mayoritario corregido de listas abiertas y solamente el 21,6 % representan a las CC.AA a través de la designación que realizan sus asambleas legislativas de un senador y otro más, por cada millón de habitantes que tengan. Esta indefinición se proyecta también hacia sus funciones que asemejan al Senado a una cámara de segunda lectura. Sin embargo, retiene facultades constitucionales y parlamentarias de tipo federalizante, como son la atribución de ratificar las medidas coactivas propuestas por el Gobierno hacia aquellas CC.AA que incumplan con sus obligaciones constitucionales —artículo 155 de la Constitución— o la capacidad, otorgada por el artículo 133 del Reglamento del Senado, para actuar como cámara de primera lectura para la tramitación del Fondo de Compensación Interterritorial, cuya finalidad es construir un mecanismo de redistribución y solidaridad regional entre CC.AA (Fernández-Leiceaga, Lago-Peñas y Álvarez-Corbacho, 2014, p. 5).

Las relaciones entre el poder ejecutivo y el poder legislativo

La configuración de un sistema político de naturaleza parlamentaria tiene una como punto de partida la definición de un esquema representativo en virtud del cual la ciudadanía elige a sus representantes en el poder legislativo, quienes, en su nombre, realizan las funciones parlamentarias; entre las que se encuentra, la legitimación de la conformación del gobierno o su destitución (Razquín-Lizarraga, 2006, p. 114). Por lo tanto, la relación entre ambos poderes del Estado nace en el acto de constitución del gabinete que, a través del procedimiento de investidura del artículo 99 de la Constitución, construye una relación fiduciaria de confianza entre la mayoría del poder legislativo con el presidente del Gobierno (Requejo, 2004, p. 80).

La confianza parlamentaria se traduce en control e impulso político que según Casal (2022, p. 92) puede revestir tres modalidades. En primer lugar, es en todo caso, de naturaleza constitucional, porque hace efectiva la separación de poderes a partir de la sujeción del gabinete a los parámetros programáticos definidos por la mayoría que lo respalda. En segundo término, puede tener naturaleza proactiva cuando se ejerce por parte de los integrantes del legislativo que respaldan al ejecutivo, puesto que orienta su actuación hacia los acuerdos políticos que dieron lugar a su conformación. Finalmente tiene naturaleza fiscalizadora, cuando se desarrolla por parte de los grupos parlamentarios situados en oposición al Gobierno, que con esta labor persigue concretar responsabilidades políticas y someter al escrutinio público todas las medidas gubernamentales.

La actividad de control, por tanto, requiere que el poder legislativo disponga de capacidades para recibir información, enjuiciar y plantear medidas (Arter, 2006, p. 255; Fernández-Sarasola, 2000, p. 102). La materialización fundamental de la labor de control, se traduce en una serie de figuras que se pueden clasificar en dos grandes tipos: mecanismos fiduciarios y fiscalizadores.

Los instrumentos de naturaleza fiduciaria tienen como finalidad la de reevaluar la relación de confianza que existe entre el gobierno y el parlamento. Por esta razón, se trata de figuras jurídicas que se desarrollan en la cámara baja, puesto que es la que legitima la constitución del ejecutivo, a partir del otorgamiento de su confianza al presidente, quien, a su vez, configura de forma libre la composición de su equipo gubernamental que puede modificar cuando lo considere oportuno. En el sistema político español existen tres mecanismos de control fiduciario: la investidura, contemplada para la elección del presidente del Gobierno en el artículo 99 de la Constitución y 170-172 del Reglamento del Congreso de los Diputados; la moción de censura, prevista en el artículo 113 de la norma fundamental y desarrollada en los artículos 175 a 179 del reglamento de la cámara baja y, finalmente, la cuestión de confianza regulada en el artículo 114 de la Constitución así como en los artículos 173-174 del Reglamento del Congreso.

Por su parte, los instrumentos de naturaleza fiscalizadora tienen como finalidad la de analizar la actuación gubernamental para someterla al escrutinio público, bien con la finalidad de ensalzarla —si se emplean por los grupos que respaldan al ejecutivo— o de criticarla —cuando se usan por los que están en oposición—. El parlamento español contempla un conjunto variado de mecanismos cuyo planteamiento puede ser oral —en pleno o comisión— cuando persiguen representar un disenso entre el gobierno y cualquiera de las dos cámaras. En este sentido, se puede hablar de figuras como las preguntas de respuesta oral —en pleno o comisión— las interpelaciones, las proposiciones no de ley o las mociones.

De forma paralela, existen figuras fiscalizadoras —preguntas y solicitudes de información— que son de naturaleza escrita y cuya finalidad es la de que los parlamentarios reciban información vinculada al desarrollo de su labor, o bien para su posterior sometimiento al escrutinio público. Este tipo de instrumentos, según Porras-Nadales (1981, p. 110), constituyen una mejor expresión de la función del control parlamentario, puesto que son mecanismos que se emplean por cada representante sin la mediatización de su grupo parlamentario y que le permite centrar su actuación en temas sectoriales o territoriales que le pueden facilitar cierta relevancia individual (Burdeau, 1981, p. 418).

Fragmentación

La primera de las variables analíticas de la presente investigación se vincula con la evolución de la fragmentación en el sistema de partidos español durante el periodo 2000-2022 en el marco de las legislaturas parlamentarias en las que se logró conformar gobierno. Para su medición se ha empleado la fórmula del cálculo del NEPP planteada por Laakso y Taagepera (1979) que permite conocer el grado de fragmentación existente en el parlamento y que, a partir de la modelización planteada por Blondel (1968, p. 184) determina el tipo de sistema de partidos resultante.

De esta manera, se puede observar que el sistema partidista existente en España entre el periodo 2000-2022 se ha caracterizado por una acusada tendencia a la fragmentación a partir de la XII Legislatura puesto que como se puede apreciar en la figura 3 el NEPP medio en ambas cámaras evoluciona desde fórmulas de bipartidismo perfecto en el periodo 2000-2016 hacia modelos claramente multipartidistas en la XII y XIV Legislatura.

Figura 3. : Evolución del NEPP en las Cortes Generales

Fuente: elaboración propia.

En el análisis por cada una de las cámaras se puede observar que en el Senado el NEPP es bastante estable, debido a que es un sistema de elección mayoritario corregido para los senadores de base provincial e insular y porque el peso de los representantes de designación autonómica, que siguen criterios proporcionales en sus respectivas cámaras territoriales, es de apenas el 21 % sobre el total de la cámara alta. Por lo tanto, como se aprecia en la figura 3 el Senado ha oscilado entre modelos de bipartidismo perfecto en las legislaturas VII, IX, X y XII y que en el periodo 2004-2008 y en la actual XIV Legislatura el sistema de partidos se caracteriza porque aún manteniendo su carácter bipartidista, tiene un sesgo imperfecto, al superar el umbral del 2,5.

Por su parte en el Congreso de los Diputados, que como cámara baja de representación popular ostenta el principal papel en los procesos del sistema político español en materia de conformación del poder ejecutivo, si observa una mayor mutación en su modelo de partidos puesto que si bien entre la VII y la X Legislatura la cámara se caracteriza por una clara tendencia al bipartidismo perfecto (2004-2011) e imperfecto (2000-2004 y 2011-2016) se puede observar que a partir de 2016 evoluciona hacia multipartidismo sin partido dominante en la XII y la XIV legislatura de la democracia.

Figura 4.: Evolución peso de escaños de PP y PSOE sobre el resto de partidos en el Congreso (2000-2022)

Fuente: elaboración propia.

Esta transformación del sistema de partidos en el Congreso de los Diputados se debe, fundamentalmente a dos factores; en primer lugar, a que su sistema de elección es de naturaleza proporcional ya que como indica Casal (2020, p. 297) se caracteriza por el empleo de listas completas cerradas y bloqueadas, el uso de la fórmula D’Hondt en materia de asignación de escaños combinado con una barrera electoral del 3 %. Por lo tanto, desde una perspectiva estructural la elección de la cámara baja parte con más elementos de volatilidad que la del Senado.

En segundo término, la transformación del sistema se materializa a partir del surgimiento de opciones competitivas a nivel nacional en la izquierda, Podemos (Font, Graziano y Tsakatika, 2021, p. 174) y en el espacio conservador —Ciudadanos y VOX— que han sido capaces de atraer a un electorado de clase media y alta predominantemente masculinizado y joven (Casal, 2020, p. 310; Rodríguez-Teruel, 2020, p. 385).

Rendimiento parlamentario

La segunda de las variables analíticas, es el estudio de la actividad parlamentaria sobre la base de cuatro indicadores: el desarrollo de la función legislativa, el empleo de mecanismos de control de la relación fiduciaria entre el Congreso de los Diputados y el presidente del Gobierno, el uso de grandes debates de orientación general en ambas cámaras, que son los instrumentos más importantes para el impulso político y, finalmente, la utilización de las figuras de control escrito que constituyen la expresión más importante del trabajo parlamentario individual.

El primero de los indicadores se vincula con la función más tradicional e identificadora que tiene cualquier parlamento como es la de elaborar las normas con rango de ley (Astarloa, 2018, p. 154; García-Martínez, 1988, p. 61).

Figura 5.: Evolución de la producción legislativa: 2000-2022

Fuente: elaboración propia a partir de https://datos.gob.es/es/catalogo/e05067101-actividad-parlamentaria-por-legislaturas

Como se puede observar entre el periodo 2000-2016 se aprobaron, por legislatura, del entorno de 150 leyes, solamente la IX Legislatura presenta un dato inferior, debido a su menor duración como consecuencia del adelanto electoral provocado por el deterioro de la situación económica. La inmensa mayoría de la producción normativa es de origen gubernamental en coherencia con un sistema de parlamentarismo racionalizado, como en el español, en el que el gobierno dispone de instrumentos reglamentarios que, como acertadamente señala Paniagua-Soto (2010, p. 21) son: la calificación y tramitación preferente de los proyectos de ley remitidos por el Consejo de Ministros, su intervención, a través de la Secretaría de Estado de Relaciones con las Cortes en la fijación del orden del día legislativo en las cámaras así como la capacidad de veto que ostenta sobre iniciativas normativas nacidas de los grupos parlamentarios siempre y cuando tengan impacto presupuestario.

A partir de 2016 se produce una reducción drástica de la producción legislativa por parte de las Cortes Generales y, como se aprecia en la figura 5, en la XII Legislatura, por primera vez, las leyes aprobadas, que nacen de proposiciones de ley de Grupos Parlamentarios, superan a las de origen gubernamental.

De forma paralela se produce un incremento notable del empleo, por parte del poder ejecutivo, del Real Decreto-Ley. Figura prevista en el artículo 86 de la Constitución, como una potestad normativa del Gobierno, prevista para situaciones de extraordinaria y urgente necesidad, cuyo uso está vedado a materias vinculadas a la estructura institucional del estado, los derechos fundamentales, el estado autonómico y el régimen electoral. Desde 2000 se han convalidado por parte del Congreso de los Diputados un total de 368. Durante las legislaturas VII-IX su uso fue moderado —42, 51 y 56 veces respectivamente— sin embargo, en la X Legislatura su uso se dispara hasta los 76 decretos-leyes y en lo que se lleva de Legislatura actual se ha recurrido a esta figura constitucional en 80 ocasiones.

El segundo de los subindicadores que sirven para analizar el rendimiento parlamentario, se vincula con el empleo de los dos mecanismos de reevaluación de la confianza entre el poder ejecutivo y legislativo: la moción de censura, que con carácter constructivo al requerirse un candidato alternativo a la presidencia del Gobierno, puede ser planteada por un mínimo de 35 diputados en el Congreso y exige del respaldo de la mayoría absoluta de la cámara baja, y la cuestión de confianza, que puede ser planteada por el ejecutivo al Congreso de los Diputados, y que para poder superarse debe contar con una mayoría simple de votos.

Hasta el año 2000 la moción de censura se había empleado en dos ocasiones: en 1980, Felipe González, Secretario General del PSOE, la plantea frente al Gobierno de Adolfo Suárez —Unión de Centro Democrático— con la finalidad de ganarla políticamente ya que su tramitación, al tener carácter constructivo, permitía al entonces líder de la oposición presentarse ante la cámara baja y, sobre todo, ante la ciudadanía con un programa de gobierno alternativo. La segunda ocasión fue en 1987 cuando el entonces presidente de Alianza Popular (hoy PP) que no tenía escaño en el Congreso para confrontar con el entonces presidente del Gobierno, Felipe González, planteó esta figura con la finalidad de darse a conocer ante la sociedad.

El uso de la cuestión de confianza también se realizó en dos momentos previos al año 2000, la primera vez fue en 1980 por parte del Gobierno de Adolfo Suárez, como un mecanismo de respuesta ante la moción de censura previa planteada por el Grupo Parlamentario Socialista y la segunda en 1990, por Felipe González, debido a que una incidencia en las elecciones generales requirió repetir la votación en algunas mesas electorales y, en el momento de la investidura, el Congreso no estaba plenamente constituido.

De modo que, se puede afirmar que el uso de estas dos figuras de reevaluación, tiene entre 1978-2000 un carácter de escenificación de alternativa, en el caso de la moción de censura, y meramente instrumental, por lo que respecta al empleo de la cuestión de confianza. Desde 2000 ningún gobierno ha sometido una cuestión de confianza al Congreso de los Diputados, no obstante su potencial uso fue un elemento que marcó la negociación de los pactos de investidura en la fallida Legislatura XI, cuando el entonces candidato, Pedro Sánchez (PSOE) planteó a Podemos y Ciudadanos someter su gestión económica a una cuestión de confianza en el ecuador de su mandato, compromiso reiterado ante las elecciones que hubo que repetir en junio de 2016 (Simón, 2016, p. 495).

Sin embargo sí se han planteado, nada menos que tres mociones de censura en el periodo 2000-2022. La primera de ellas fue anunciada el 28 de abril de 2017 por parte del Secretario General de Unidas Podemos, Pablo Iglesias, coincidiendo con la celebración de primarias internas para liderar principal partido de la oposición (PSOE) al que esperaban superar como alternativa de gobierno, la moción no consiguió prosperar como sí hizo la segunda, presentada también en la XII Legislatura, por parte del Secretario General del PSOE, Pedro Sánchez, al conocerse una sentencia que condenaba al Partido Popular por corrupción, a título lucrativo en la trama Gürtel, siendo la primera vez en la que el Gobierno de España era derribado por una mayoría parlamentaria en mitad de una legislatura. La tercera ocasión en la que se empleó este mecanismo fue en septiembre de 2020 planteada por la formación de ultraderecha, VOX, en pleno contexto de la pandemia COVID-19.

El tercer subindicador de estudio del rendimiento parlamentario consiste en el análisis de la celebración de los grandes debates sobre orientación de la política general que, como se ha explicado en el apartado metodológico, han venido siendo: en el Congreso la Comunicación del Gobierno sobre el Estado de la Nación (DEN) que se celebra con la participación de los Grupos Parlamentarios y que tiene su fundamento en los artículos 196 y 197 de la cámara baja, y en el Senado, el Debate sobre el Estado de las Autonomías (DEA), en el que participan el Gobierno y los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, a través de sus presidentes, y que se celebra con arreglo a las prescripciones del artículo 56 bis 2 del Reglamento del Senado.

Figura 6.: Iniciativas de impulso político

Fuente: elaboración propia a partir de https://datos.gob.es/es/catalogo/e05067101-actividad-parlamentaria-por-legislaturas

La celebración de los DEN ha sido una práctica corriente entre el periodo 2000-2016. Durante estos años, en al menos dos ocasiones, se ha desarrollado este debate de política general entre el Gobierno y los grupos parlamentarios del Congreso de los Diputados. Siendo la VII y la IX Legislatura, en tres ocasiones cada una, en la que más veces los gobiernos de José María Aznar (PP) y José Luís Rodríguez Zapatero (PSOE) respectivamente debatieron la política general con los diferentes partidos con representación parlamentaria en la cámara baja. En sentido contrario, la realización de los DEA, no ha sido frecuente sino una excepción en el marco de la VIII Legislatura (2004-2008) cuando el gobierno de entonces —presidido por Zapatero— celebró un único debate de estas características en el Senado.

Esta práctica habitual de celebrar debates de política general en el Congreso, y más excepcional en el Senado, finaliza en la XII Legislatura (2016) momento desde el cual no ha tenido lugar ningún DEN, así como ningún DEA. Finalmente, el último elemento que permite estudiar el rendimiento parlamentario es el empleo del control escrito. Como se ha indicado en el epígrafe metodológico, el empleo de las preguntas con respuesta escrita así como de las solicitudes de informe, constituye la principal dimensión analítica que permite medir la labor parlamentaria individualizada sin la mediatización de los respectivos grupos parlamentarios existentes en cada cámara (Aragón, 1994, p. 23; Biscaretti di Ruffia, 1965, p. 404; Fernández-Valmayor, 1980, p. 188).

Figura 7.: Evolución del control escrito (2000-2022)

Fuente: elaboración propia a partir de https://datos.gob.es/es/catalogo/e05067101-actividad-parlamentaria-por-legislaturas

Como se aprecia en la figura 7 la labor de control escrito ha adquirido una extraordinaria relevancia a partir del año 2000. En la VII Legislatura se presentaron más de 97 000 preguntas y solicitudes de informe, y desde la VII, esta cifra se sitúa en el entorno de las 200 000 con excepción los periodos 2008-2011 y 2016-2019 en los que se produjeron disoluciones anticipadas de las Cortes Generales. El grueso de esta labor se concentra en la cámara baja y solamente en la XII Legislatura (2016-2019) el Senado realizó una labor de control escrito similar a la del Congreso de los Diputados.

En este aspecto es relevante señalar que en la actual XIV Legislatura de la que se han cumplido dos años, en enero de 2022, el número de iniciativas de control escrito se sitúa en parámetros similares a la de la VIII Legislatura y superan también las presentadas en la X, lo cual es relevante, puesto que ambas completaron los cuatro años de duración.

Estabilidad Gubernamental

Como se ha señalado en el epígrafe metodológico, la última de las dimensiones analíticas se centra en el estudio de la estabilidad gubernamental desde dos perspectivas: tipo de gobierno que se conforma y estabilidad interna del equipo ministerial a partir de la construcción del IEG con arreglo al planteamiento metodológico de Abal-Medina, Eberhardt y Ariza (2021, p. 234).

El tipo de gabinete conformado en el periodo 2000-2022 se analiza desde varios planos: sus características de composición, los partidos integrantes, el tipo de mayoría parlamentaria que lo respalda en el Congreso y los apoyos externos materializados en pactos de investidura o legislatura.

Entre los años 2000-2019 todos los gobiernos que se han conformado en España han sido de un solo partido. En dos ocasiones el Partido Popular (2000-2004 y 2011-2016), gobernó desde una cómoda mayoría absoluta en el Congreso, sin la necesidad de realizar ningún tipo de pacto de investidura o de gobernabilidad con otras formaciones. Por su parte, el PSOE en las dos legislaturas (VIII y IX) de gobierno de José Luís Rodríguez Zapatero conformó equipos gubernamentales, también de carácter monocolor; sin embargo, su necesidad de completar la mayoría en la cámara baja le llevó en 2004 a firmar pactos de investidura con ERC, IU, PNV y BNG y en 2008, especialmente a partir de la crisis económica en 2010, a establecer pactos de gobernabilidad con el PNV y Coalición Canaria.

La XII Legislatura fue anómala puesto que en ella se conformaron dos gobiernos, con carácter previo a la moción de censura de junio de 2018, el Partido Popular, mediante un pacto de legislatura con Ciudadanos, conformó un gobierno monocolor de mayoría relativa, mientras que desde la censura al gabinete de Rajoy, el socialista, Pedro Sánchez, conformó un equipo ministerial monocolor que, respaldado por una minoría de escaños del PSOE, gobernó sin ningún pacto externo definido, hasta que en noviembre de 2018, materializó un acuerdo presupuestario con Unidas Podemos.

Desde 2019, por primera vez en la democracia española, se conformó un gobierno de coalición de izquierdas integrado por el PSOE como socio mayoritario y con miembros de otros partidos como Izquierda Unida —Alberto Garzón y Yolanda Díaz— En Comú-Podem –Joan Subirats y, anteriormente, Manuel Castells—, que junto con los miembros de Podemos —Pablo Iglesias, Ione Belarra e Irene Montero— conformaron el espacio confederal de Unidas Podemos.

La segunda perspectiva de estudio, se enfoca en la estabilidad interna del propio equipo gubernamental. Como se ha indicado anteriormente, en España, a pesar de que es un sistema de naturaleza parlamentaria, el presidente del Gobierno goza de una posición de fortaleza en el modelo, puesto que es el único encargado, por la cámara baja, para formar gabinete y, en consecuencia, dispone de amplísimas facultades en materia de organización interna, ya que decreta el número de departamentos, nombra y cesa libremente a sus titulares y dispone, en exclusiva, de las grandes decisiones como el adelantamiento electoral. En este sentido, se puede afirmar que el sistema presenta un importante sesgo de naturaleza presidencialista.

En consecuencia, para medir el grado de cohesión y estabilidad interna, se ha recurrido a la construcción del IEG basado en la ponderación del número de personas que han formado parte del Gobierno, los departamentos ministeriales creados en el momento de constitución del gabinete y el tiempo de permanencia del presidente durante la legislatura.

Figura 8. : IEG (2000-2022)

Fuente: elaboración propia.

Como muestra la figura 8 la estabilidad ha sido una característica común el IEG durante el primer Gobierno de Zapatero (PSOE), los dos gabinetes de Rajoy (PP) y el primer equipo ministerial de Pedro Sánchez. En sentido contrario, se han presentado mayores indicadores de inestabilidad, con un IEG más elevado, bajo las presidencias de Aznar (2000-2004) Zapatero (2008-2011) y, sobre todo, en la actual legislatura de gobierno de coalición presidido por Pedro Sánchez, de la que se ha cumplido la mitad del mandato, el pasado mes de enero, y que junto a cambios coyunturales en las carteras pertenecientes al espacio confederal de UP —salida de Pablo Iglesias como candidato en las elecciones regionales de la Comunidad de Madrid y sustitución, por problemas de salud de Castells por Subirats—, tuvo en la crisis de gobierno del 10 de julio de 2021, uno de los mayores cambios de ministros en la historia reciente de España con la salida de siete ministros del gabinete.