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Corrupción

Es importante reconocer que la corrupción es un fenómeno complejo. En la literatura se manejan varios términos para referirse a ella. El Banco Mundial (2015) define corrupción como el abuso del poder público para lograr beneficios personales, mientras que para Transparencia Internacional (2013) esta consiste en el abuso de poder concedido por líderes políticos para su beneficio propio o de un grupo de interés en específico. Las definiciones mencionadas hacen pensar que la corrupción solo se presenta entre los individuos que tienen cargos públicos de alto nivel; sin embargo, los ciudadanos también pueden ser partícipes de la corrupción, ya sea como cómplices o como buscadores de actos corruptos. Es decir, la corrupción también puede presentarse entre un ciudadano que, en aras de agilizar un trámite o servicio, ofrece a un funcionario un pago a cambio (Cejudo, Gerhard y Zabaleta, 2009). En este sentido, es importante tomar en cuenta tanto a los funcionarios públicos como a los ciudadanos para el estudio de la corrupción. Por esta razón, el enfoque de Andersen (2009) es útil para analizar la relación entre la presencia del gobierno electrónico y la corrupción en un país.

Resulta complicado conocer los actos de corrupción cometidos por empresas públicas y privadas, así como por los ciudadanos. Por eso, se han desarrollado algunas metodologías para estimar sus dimensiones. La más conocida es la del Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional, empleada por primera vez en el 2002 para analizar a varios países. Para el caso de México ha sido replicado por el Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno (INCBC), que ofrece una medición de la percepción sobre la corrupción en trámites y servicios públicos ofrecidos por diferentes niveles de gobierno y particulares, así como un índice por estado y otro por servicios. A continuación, se detallan los avances del gobierno electrónico en el ámbito internacional y su desarrollo en el caso específico de México.

Gobierno electrónico en el mundo y en México

A lo largo del tiempo, los gobiernos de distintas naciones han adoptado nuevas medidas para satisfacer las necesidades de sus ciudadanos, mismas que se encuentran en constante evolución. Dicha dinámica ha estimulado el nacimiento de mecanismos modernos para lograr un entorno de interacción virtual entre los gobiernos y sus ciudadanos, dando así origen al gobierno electrónico, o e-government.

Así, el gobierno electrónico desarrolla un nuevo enlace entre los gobiernos y sus ciudadanos, aportando respuestas más simples en periodos de tiempo breves y a menores costos. Bertot, Jaeger y McClure (2008) encuentran que el gobierno electrónico consigue una mayor aceptación y alcanza una mayor cantidad de usuarios cuando se cumple con la entrega de servicios; así mismo hay una gran orientación del servicio hacia el ciudadano, y existe tanto accesibilidad como confiabilidad en el servicio que proporciona el Gobierno².

La aceptación del gobierno electrónico en una gran cantidad de países ha ampliado el número de sectores en la administración pública que puede satisfacer a más ciudadanos. Esta mejora aporta al éxito de la prestación de servicios, a la promoción de la eficiencia en la realización de los diferentes trámites, y también al fortalecimiento en la provisión de información pública.

Internet en México

El surgimiento del Internet en México inicia en 1989, cuando el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey se enlazó por primera vez con la Universidad de Texas en Estados Unidos y así se creó la primera red para la comunicación de datos en México (Merritt, 2011). Cuatro años después, en 1993, la creación de MexNet, A.C. impulsó con gran fuerza esta comunicación. Sin embargo, fue hasta 1994 cuando se desarrolla exponencialmente este tipo de servicio y nace el dominio ".mx" (Gayosso, 2003). Finalmente, gracias a la Ley de Telecomunicación en México, en 1995 comenzó el uso intensivo por parte del Gobierno mediante el desarrollo de los primeros sitios web de gobierno electrónico (Ruelas, 1995). Sin embargo, la falta de interés por parte de la administración pública y la escasez en la planeación rezagaron la integración de la política con las TIC durante el resto de la década.

El nacimiento del gobierno electrónico en México

En sus orígenes, la implementación del gobierno electrónico en el país consistió en la creación de portales para Internet de la mayoría de las dependencias gubernamentales. A través de estos portales, principalmente se presentaba un resumen de los objetivos y servicios de cada dependencia. Sin embargo, la falta de coordinación imposibilitó la consistencia en su construcción y diseño, ocasionando grandes diferencias estéticas entre los portales gubernamentales, así como de información y servicios duplicados.

Durante la segunda mitad de la década de los noventa, varios organismos gubernamentales intentaron -de manera inconexa- estimular el uso del gobierno electrónico. En 1995, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INECI) creó el Programa de Desarrollo Informático que promovió el uso de las TIC en el sector público. No obstante, no fue posible el fomento del uso masivo del Internet pues, a finales de ese año, solo existían nueve portales públicos contra 100 del sector privado.

Para la correcta implementación de un gobierno electrónico efectivo, se necesita desarrollar una cultura informática homogénea que absorba todo el aparato gubernamental. En este sentido, resalta la iniciativa del expresidente Vicente Fox, quien decidió impulsar de manera significativa el uso del gobierno electrónico a lo largo de todos los organismos gubernamentales, buscando mejorar los procesos de transparencia y simplificación en trámites burocráticos. Aunque ya existía información gubernamental en Internet, esta era escasa e inconexa. Durante la primera administración panista en el contexto federal se desarrollaron elementos que facilitaron el libre acceso de la información proveniente de todos los poderes, dependencias, órganos, organismos y demás instituciones de carácter público hacia la ciudadanía (Quintanilla, 2005). Específicamente en el 2000, con ayuda de la Presidencia de la República se desarrolló el Programa Precisa, cuyo fin era conjuntar toda la información del gobierno mexicano. Finalmente, en el 2002, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes creó el Sistema Nacional e-México para lograr la integración y la coordinación entre diferentes jerarquías gubernamentales de las diversas dependencias públicas con los operadores de redes de telecomunicaciones, así como también con diversas organizaciones vinculadas a las TIC (Mendoza, 2010).

El crecimiento del mundo informático en la administración pública es importante para el desarrollo del gobierno electrónico, pero también lo es el impulso y la promoción de las TIC entre los ciudadanos. Uno de los desafíos para que los individuos empleen las TIC es la brecha digital, es decir, la separación que existe entre individuos, hogares, negocios y áreas geográficas en diferentes niveles socioeconómicos en términos de sus oportunidades para acceder a este tipo de tecnologías. Además de la brecha digital, la alfabetización digital es otro desafío presente. Este término se refiere a la adquisición de competencias y el desarrollo de habilidades para comunicarse efectivamente a través del mundo virtual. Así, la alfabetización digital no solo consiste en enseñar a usar una computadora, por ejemplo, sino que su objetivo es que las personas cuenten con los elementos básicos para la comprensión del lenguaje de las TIC, con la misma facilidad con la que emplean su lenguaje habitual.

En México la brecha digital es considerable y no solamente abarca la plataforma de infraestructura tecnológica rezagada, sino también el analfabetismo digital junto con los contrastes en el acceso explicados ya sea por la ubicación, la edad y el género de los ciudadanos. A pesar de estas barreras, en un periodo de tiempo corto, México fue capaz de preparar, impulsar e implementar una estrategia de gobierno electrónico que situó al país como uno de los actores principales en el mundo en cuanto a servicios en Internet. La estrategia digital de México fue reconocida con el Premio a la Administración Pública en el 2005 y fue finalista en el Stockholm Challenge Award del 2006. Asimismo, la creación de un solo portal es uno de los mayores éxitos del gobierno mexicano. El sitio web www. gob.mx funciona como parte de una estrategia integral a nivel nacional del sistema e-México, donde en un solo sitio se centraliza la mayoría de los servicios que el Gobierno de la República puede ofrecer de forma electrónica a sus ciudadanos (CIDCE, 2013). Este portal de servicios se ha hecho acreedor a numerosos premios internacionales, como el Premio Internacional Stockholm Challenge Award del 2003 y el Premio Innova también del 2003.

Así es como el Gobierno en México ha estado constantemente en busca de maneras para integrar el gobierno electrónico. La estrategia del gobierno electrónico en México se ha extendido a un gran número de servicios en línea disponibles para los ciudadanos. En el ámbito estatal, una iniciativa que busca promover estos objetivos es el programa público e-local, en el que se busca centralizar el acceso a todos los portales de los estados y municipios mexicanos, presentando a su vez publicaciones, documentos e información estadística.

Así pues, e-local funciona en realidad como un portal informativo y es, a su vez, un vínculo hacia las páginas electrónicas de cada uno de los estados, donde son estos los responsables directos de la información que presentan y de los servicios que brindan. (Sour, 2007, p. 8)

La corrupción en México afecta diferentes aspectos económicos y se refleja en mayores costos de transacción, en la incertidumbre que ocasiona la falta de información y en la baja productividad a lo largo del país (Guerrero y Rodríguez-Oreggia, 2005). Entonces, además de los avances alcanzados por las autoridades mexicanas reconocidos a nivel mundial, vale la pena explorar si la presencia del gobierno electrónico también ha contribuido a la lucha contra la corrupción, tal y como afirma Andersen (2009). Sin embargo, el desarrollo e implementación de políticas de gobierno electrónico con resultados exitosos en un país desarrollado no puede aplicarse de manera directa a uno en vías de desarrollo, sin ciertas consideraciones y adaptaciones (Chen, Chen, Huang, y Ching, 2006). Para evaluar el efecto de la presencia del gobierno electrónico en México sobre la corrupción, a continuación se detallan los datos empleados en el análisis.

Datos

El propósito de este trabajo es analizar el impacto de las transacciones y la información de los gobiernos estatales y del Distrito Federal gestionadas mediante el gobierno electrónico sobre el INCBC, durante los años 2005 y 2010, publicado por Transparencia Mexicana como variable dependiente en la estimación econométrica. Este registra la corrupción en 35 trámites y servicios públicos ofrecidos por los diferentes niveles de gobierno y por empresas particulares en más de 15.000 hogares en el ámbito nacional³.

La medición del gobierno electrónico se realiza mediante el empleo del (ICEE), que evalúa los 31 portales estatales y el del Distrito Federal. Con el propósito de evaluar la correspondencia del INCBC y del ICEE solo se emplean dos de los cuatro ámbitos del este último (información y transacción), por ser estos los más vinculados con los trámites evaluados por el primero⁴.

Con base en los hallazgos de Ojha et al. (2008), sumados a los factores que considera la oficina de las Naciones Unidas para determinar la efectividad del gobierno electrónico, se toman en cuenta los hogares que tienen acceso a Internet, pero también los usuarios con acceso a telefonía celular en cada entidad federativa y en el Distrito Federal, publicados por el (INECI) para los años 2005 y 2010.⁵

Chowdhury (2007) sustenta que un tamaño de población grande genera un problema de escala que promueve la corrupción. Por esta razón en el modelo se controla la cantidad de personas que habita en cada entidad federativa y en el Distrito Federal, utilizando los datos del Consejo Nacional de Población (Conapo). Por otra parte, un mayor ingreso en las personas presenta una relación positiva con la percepción de la corrupción, ya sea porque la gente con mayores recursos tiene una percepción más alta o porque tienen mayores posibilidades para que se le solicite o que cometa actos de corrupción (Castañeda, 2011). Por esta razón, se incluye al PIB per cápita para cada una de las entidades federativas y del Distrito Federal con datos obtenidos del INECI. Finalmente, Mocan (2008) concluye que el nivel de educación promedio de los adultos minimiza el riesgo de que los individuos participen en actos corruptos. Por esta razón, se agregó el Índice de Desarrollo Humano (IDH) como aproximación a la educación de la población adulta.⁶

El modelo a estimar es el siguiente:

Donde:

_^β0=

Coeficiente de gobierno electrónico

β,=

Coeficiente de usuario con acceso a telefonía celular

_^β2=

Coeficiente de población

_^β3=

Coeficiente de PIB per cápita

_^β4=

Coeficiente del Índice de Desarrollo Humano

_^β5=

Coeficiente del hogares con acceso a Internet

a=

Constante

C=

Nivel de corrupción comprendido por el INCBC

ε=

Término de error

i=

Entidad federativa (i = 1...32)

t=

Año (t = 2007 y 2010)

En la tabla 1, se presentan los resultados de la estimación del modelo por mínimos cuadrados ordinarios (MCQ).

Con base en los resultados estimados, se observa que el gobierno electrónico presenta una relación negativa con la percepción de la corrupción para el periodo 2005-2010 en México. Estos números replican las conclusiones de Andersen (2009) y son testimonio de que los avances del gobierno electrónico son significativos, aunque todavía de pequeña magnitud durante estos años. Una posible explicación para estos resultados radica en la importancia que la administración pública otorgó a la expansión de su oferta de gobierno electrónico. Durante este periodo, tres sistemas electrónicos se implementaron para promover el acceso y la inclusión de un mayor número de ciudadanos: Tramitanet, e-México y Foros⁷. Estos sistemas facilitaron que los ciudadanos puedan consultar información, realizar servicios o participar en debates públicos desde sus dispositivos móviles. Este tipo de acciones muestran el compromiso del Gobierno mexicano durante estos años por disminuir la corrupción a través de la adopción del gobierno electrónico por diferentes organizaciones.

La estrategia del gobierno electrónico en México durante el periodo de análisis se extendió a un gran número de servicios en línea disponibles para los ciudadanos. La creación del sitio web www.gob.mx, donde se centralizó la mayor parte de la oferta electrónica de los servicios del gobierno federal, constituyó una parte integral del sistema e-México del expresidente Fox. Este sitio recibió numerosos reconocimientos a nivel nacional e internacional. De hecho, la Organización de Naciones Unidas (QNU) reconoció a México en el E-Government Survey por sus mejores prácticas a nivel mundial en el 2005 para promover la inclusión.

Estos portales complementan al Sistema Electrónico de Contrataciones Gubernamentales, conocido como Compranet, en donde se estandarizan los criterios de las compras del gobierno y, además, se permite que los procesos de licitación sean públicos, lo que dificulta la venta de información privilegiada o la discrecionalidad para otorgar un contrato. Por todas estas acciones no es de extrañar que México aparezca en el 2008 en primer lugar de Latinoamérica en el E-Government Survey de la Organización de las Naciones Unidas, y que para el periodo de estudio la relación del gobierno electrónico con la percepción de la corrupción resulte negativa y significativa.

Otra variable que resulta importante en el estudio es el número de usuarios con acceso a la telefonía celular en cada entidad federativa y en el Distrito Federal. Si bien se ha observado que el incremento de esta tecnología ha sido mayor en los últimos años, tanto en México como en países de la QECD, el signo negativo de este coeficiente permite afirmar que aquellos ciudadanos que cuentan con este tipo de dispositivos en México pueden acceder de manera fácil y rápida a noticias, redes sociales e información, generando una sociedad más comunicada y disminuyendo la percepción de la corrupción (QECD, 2013). De esta forma, incluso aquellos que no tienen acceso a Internet en sus hogares pueden ingresar a las plataformas gubernamentales mediante un celular (Ojha et al., 2008). Estos resultados dejan claro que las TIC pueden facilitar la relación del ciudadano con las autoridades gubernamentales en México.

El tamaño de la población se incorporó en el modelo para capturar que, cuando el tamaño de la población que necesita realizar un trámite es grande, se presenta un problema de "escala" que ocasiona que el nivel de la percepción de la corrupción sea mayor (Chowdhury, 2007). Así se explica que el valor del coeficiente sea positivo. Es decir, el aumento en el volumen de usuarios potenciales de trámites burocráticos da lugar a que la percepción de la gente sobre la corrupción se incremente. Por otra parte, se observa un signo positivo en el coeficiente del PIB per cápita, que señala una relación positiva y significativa entre la población con mayor ingreso y la percepción de la corrupción. Esto puede explicarse porque, al aumentar el número de individuos con mayor nivel económico, crece la probabilidad de que sean invitados a participar en un acto corrupto, o bien porque estas personas están más dispuestas a colaborar en una actividad no íntegra. Es decir, en la literatura los sujetos con elevado poder adquisitivo se identifican como posibles demandantes de actos corruptos o víctimas de estos (Castañeda, 2011).

Como aproximación al nivel de educación promedio de cada entidad federativa y del Distrito Federal, se emplea el IDH. Su valor negativo señala que en México varias son las deficiencias que no han permitido un despliegue completo de los programas del gobierno electrónico, entre las que se encuentra el nivel educativo (Mocan, 2008). Finalmente, en México la penetración del Internet es baja y esto se refleja en que el coeficiente de esta variable no alcanza a ser significativo. En el país, la brecha digital ha sido un tema de particular importancia en cuanto a su capacidad para promover el gobierno electrónico. A pesar del esfuerzo de la administración pública por brindar centros con computadoras en zonas rezagadas, la pobreza, la desigualdad, y la escasez en la capacitación de agentes han restringido las posibilidades de cerrar la brecha digital y aumentar el alfabetismo digital en la población (Gil-García y Luna-Reyes, 2010).

En suma, los bajos niveles de educación y analfabetismo digital, aunados al rezago en el despliegue de las tecnologías de la información, han propiciado que la lucha del gobierno por combatir la corrupción haya tenido un impacto modesto. De acuerdo con los resultados de la Encuesta Nacional de los Ingresos y Gastos de los Hogares (ENICH) en el 2010, el 22% de las familias dijo no tener una computadora, debido a que no le era necesaria, mientras que el 14,5% no contaba con un equipo, debido a que desconoce cómo usarla. Así mismo, respecto a las familias que cuentan con un equipo de cómputo, el 0,8% de ellas desconocía el uso de Internet, en tanto que al 3,4% no le interesaba contratarlo. En la siguiente sección se presentan las conclusiones de esta investigación y las principales barreras para la implementación, así como los principales retos para el gobierno electrónico en México.