Ensayos de Economía

Introducción

Este artículo se propone discutir, desde una perspectiva económica, los principales cimientos teóricos en la conceptualización acerca del rol de los sistemas de ciencia y tecnología (CyT) y su influencia sobre el plano productivo. Para ello, se desarrolla una sistematización de elementos conceptuales claves de la literatura y un análisis crítico de los componentes principales que emergen de ellos. Las contribuciones y los aspectos diferenciales de este artículo se centran en la reflexión en torno a un diagnóstico que contrasta las realidades latinoamericanas con las ideas y supuestos clave de las teorías económicas más influyentes en el tratamiento de la CyT. En ese marco, se señalan ciertas inconsistencias entre muchos de los puntos de partida y los efectos esperados propuestos desde la corriente neoclásica y la neoschumpeteriana-evolucionista, derivadas de no considerar los contextos en vías de desarrollo como caso general.

Por una cuestión de síntesis, se utilizará de manera transversal la categoría de desarrollo tecno-productivo, la cual refiere a un amplio espectro de problemas que vinculan el mundo de la tecnología con el de la política industrial. La superación de los desafíos tecno-productivos ha estado en la agenda pública desde hace más de medio siglo en los países latinoamericanos, y generó una multiplicidad de mecanismos, políticas e instituciones que buscaron hacer frente a ese desafío. Su meta fue el desarrollo industrial y tecnológico para paulatinamente promover el cierre de las brechas tecno-productivas existentes con los países más avanzados.

Desafortunadamente, en América Latina los casos de éxito derivados de la aplicación de políticas de CyT son puntuales, esporádicos y aislados. Las políticas que promueven o impulsan el despliegue de innovaciones tecnológicas para traccionar dinámicas de cambio estructural, no alcanzaron los resultados esperados. Es por ello que vale la pena indagar sobre los conceptos clave que definen el rol de las políticas de CyT para transformar las matrices productivas de las economías de la región. Así, este artículo busca responder los siguientes interrogantes: ¿Cuáles son las categorías y supuestos de mayor importancia que las corrientes dominantes consideran en el análisis de la relación entre tecnología y dinámica productiva? ¿Cómo se manifiestan estas categorías en la concepción de las intervenciones públicas? ¿Qué aprendizajes y reflexiones pueden realizarse a partir de dicho análisis?

Este artículo se organiza de la siguiente manera. Luego de la introducción, se presentan los principales conceptos y definiciones claves para su articulación en la discusión que se desarrollará en la tercera sección. Para cerrar, se ofrecerán algunas conclusiones y reflexiones finales.

Antecedentes y conceptos clave

Es indudable que existe una relación estrecha entre las discusiones del desarrollo económico y las de las políticas de ciencia y tecnología. Este vínculo ha tenido históricamente un papel determinante y, como correlato de la intensificación tecnológica en los procesos de industrialización, diversas corrientes de pensamiento centraron su atención en la búsqueda de comprenderlo. La teoría neoclásica representa una de las posturas más difundidas. Más recientemente, y como alternativa heterodoxa, surge la corriente neoschumpeteriana, que ha propuesto las principales categorías de pensamiento para el diseño de intervenciones públicas en materia de CyT e Innovación de las últimas décadas. A continuación, se aborda el análisis de algunos conceptos y supuestos clave de la literatura económica que sustentan estos debates y que tienen gran relevancia en la interpretación de la relación entre la CyT, la producción y el cambio tecnológico.

Las teorías dominantes, sus supuestos y sus implicancias

Discusión: los conceptos dominantes y la realidad local

El papel preponderante que adquirió la innovación como estrategia de desarrollo, no puede desvincularse de la concepción teórica acerca de ella. En tal sentido, las posturas schumpeterianas tienden a poner mayor énfasis sobre las estrategias endógenas, señalando la necesidad de articulaciones y sinergias sistémicas entre empresas e instituciones dentro de un territorio; mientras que las posiciones ortodoxas —de corte neoclásico y neoliberal— suelen asociar el fenómeno del aprendizaje y del cambio técnico, a la posibilidad de acceder fuentes exógenas de conocimiento, suponiendo su asimilación automática, atemporal y sin costos.

Durante sus primeros años, la corriente del pensamiento neoschumpeteriano se presentó como un posicionamiento crítico a la visión neoclásica⁸. Esto acercó al marco schumpeteriano a la política pública, planteando una disputa en torno a cómo las características de los agentes y sus relaciones económico-institucionales son interpretadas, y qué rol ocupan para promover transiciones en un sentido u otro. A pesar de los debates conceptuales (Colander, 2000; Fagerberg, 2003; Metcalfe, 2009; Nelson & Winter, 1974), podría decirse que fue en el ámbito de las políticas públicas donde las tensiones teóricas pasaron a ocupar progresivamente un segundo plano, dando lugar a una creciente -y curiosa- convergencia entre la teoría neoclásica y la neoschumpeteriana. Esto se dio de la mano de la aplicación de políticas universales y horizontales, que —en un punto u otro— no reconocen la importancia de las singularidades históricas e idiosincráticas del espacio en el que se planifica la intervención.

En la siguiente la tabla 1 puede apreciarse una breve síntesis de los elementos clave que se destacan en base al análisis planteado en las secciones anteriores. En las columnas se distinguen los supuestos y sus implicancias de ambos cuerpos teóricos, mientras que en las filas se señalan aspectos críticos que deben ser tenidos en cuenta para el análisis subsiguiente.

Tabla 1: Selección sintética de dimensiones teóricas para la discusión de ambas corrientes

Fuente: elaboración propia.

Uno de los puntos más destacados en donde convergen ambas teorías es en la universalidad de sus propuestas. Por ello, las instituciones e institucionalidades para fomentar el desarrollo tecno-productivo suelen encontrar paralelos en otros territorios —usualmente de países desarrollados—. En el caso de la horizontalidad neoclásica, se avanza en lubricar los mecanismos entre oferta y demanda, buscando eliminar posibles fallas de mercado y fricciones artificiales generadas por la política pública -previa-⁹. Desde la perspectiva neoschumpeteriana, tienden a trasladarse experiencias institucionales de diversa naturaleza, buscando recrearlas. Los distritos industriales, parques tecnológicos, clústeres, y otras estrategias de conglomeración son una manifestación de ello (Chudnovsky, 1999; Del Bello, 2014; Yoguel et al., 2007). En lo relacionado con las novedades de política pública, se busca avanzar en la creación de conocimiento científico —básico y aplicado— y a la formación de recursos humanos especializados; a la generación de redes de articulación mediante nuevas instituciones, y a la definición de grandes áreas estratégico-tecnológicas en donde se concentran los recursos de intervención (Albornoz, 2001; Albornoz, 2004; Castorina, 2018; Sarthou, 2018).

Desde ambas posturas se impulsó un régimen de incentivos para el fomento emprendedor. Los argumentos y razones para la creación de nuevas empresas se asociaron a la complejización de la estructura productiva, nuevas oportunidades de innovación, la creación de nuevos mercados locales, y la superación de las restricciones para la generación de empleo, entre otras cuestiones (Kantis et al., 2000; Lengyel, 2016; Scacchi et al., 2009). El enfoque mainstream también incorporó gradualmente conceptos y problemas que se originaron en el marco neoschumpeteriano (Arrow, 1962; Grossman & Helpman, 1995), lo que se manifestó en estrategias horizontales que involucraron el fomento emprendedor en las universidades, el couching empresarial, subsidios para iniciar emprendimientos, simplificaciones y reducciones impositivas, entre otros (Aguilera, 2019).

A pesar de lo anterior, ninguna de las corrientes parece otorgarle protagonismo al asunto del origen de las innovaciones. Ambas señalan la importancia de comprender e incorporar las nuevas tecnologías disruptivas para superar el subdesarrollo (Henderson et al., 2002; Magomedov et al., 2020), pero no hacen referencia a que su creación se ha dado sistemáticamente fuera de nuestros contextos. Ello deriva en que nuestras economías tengan la necesidad de emplear técnicas novedosas para sostener un diálogo productivo con el mundo. Esto implica un ciclo vertiginoso y recurrente de imitación y adaptación que, de forma paulatina, ha desplazado la reflexión crítica respecto a nuestro papel en la génesis y propiedad de las disrupciones tecnológicas. Así, no se considera de forma explícita el papel de los países centrales en la creación tecnológica, que ha consolidado a las economías periféricas como consumidores netos de tecnología. Al asumir una perspectiva universalista, lo anterior no parece ser un inconveniente sustancial para las lógicas conceptuales de ninguno de los enfoques analizados.

En nuestros contextos, la producción de tecnologías adquiere características particulares. Predominan las conductas imitativas y adaptativas (Bértola et al., 2012; Cimoli et al., 2006) y no las dinámicas de innovación disruptiva. Así, en lo que se refiere a tecnologías radicalmente novedosas, el fenómeno de la transformación de la frontera de posibilidades de producción parece no tener lugar localmente. A pesar de ello, debe señalarse que la literatura destaca varios casos de éxito innovador de empresas locales —los denominados unicornios y gacelas— que no solo se han posicionado exitosamente en el mercado internacional, sino que además lo han hecho impulsando innovaciones de gran relevancia, algunas de ellas con impacto global (Almazán, 2019; Artopoulos, 2008; Gonzalo & Kantis, 2012). Estos casos, sin embargo, son pocos y aislados, y no parecen representar la realidad general de las empresas de los países en desarrollo (Lederman et al., 2014; Stumpo, 2012).

En efecto, son numerosos los estudios que señalan la poca presencia de empresas innovadoras y las limitaciones que éstas enfrentan para innovar (Barletta et al., 2013; Yoguel et al., 2007; Erbes et al., 2010; Kataishi & Barletta, 2011; Robert & Yoguel, 2011;). En ellos, se estudia cómo las capacidades productivas locales se ven desprovistas de elementos clave que parecen estar vinculados al éxito innovador. La poca participación de personal técnico y profesional dentro de las empresas, la baja implementación de normas de calidad, la inusual aplicación de dinámicas de organización del trabajo que propicien la circulación del conocimiento al interior de las firmas, y la baja conectividad con el entorno empresarial e institucional (Brixner & Kataishi, 2020). Otros estudios señalan fuertes restricciones al financiamiento a las actividades de innovación en las empresas y a problemas asociados con la estructura de mercado que presentan las economías (Pellegrino & Savona, 2017; Zahler et al., 2022). La escasez de innovaciones y la existencia generalizada de conductas adaptativas e imitativas sobre tecnologías foráneas puede encontrar parte de sus causas en dichos diagnósticos (Brixner & Kataishi, 2020).

En los últimos años numerosos estudios han señalado la importancia de la generación de innovaciones radicales como estrategia para sortear los problemas del desarrollo (López-González et al., 2019; Pagés, 2010; Quadrana, 2020). Este tipo de enfoques suele tener fuerte vinculación con el que aborda los casos de éxito emprendedor —como las gacelas y unicornios—, aunque también se enfoca en empresas constituidas y los problemas para el incremento de sus capacidades tecno-productivas, de aprendizaje y de gestión de los procesos innovativos. Como ya se señaló, las estrategias de este tipo no pueden interpretarse como situaciones generalizables, sino más bien, representan casos aislados, que además suelen ser esporádicos y eventuales. Por ello, no permiten generar efectos virtuosos que la teoría sugiere, ni derrames significativos dentro de las economías latinoamericanas. En efecto, las características inherentes a los actores, a las instituciones y al sistema económico periférico, son elementos centrales para entender la escasez de este tipo de comportamiento innovador en los contextos del subdesarrollo (Kataishi & Brixner, 2022).

En complemento, otros trabajos buscan poner el énfasis en la generación de innovaciones para conquistar mercados locales o internacionales, más allá de su naturaleza radical. A partir de esos aportes, se perciben diferentes obstáculos que inhiben a las empresas locales para desarrollar exitosamente actividades de innovación, entre los cuales se destacan los de orden financiero, de costos, organizacionales, de conocimientos y de regulación, entre otros (Brixner & Kataishi, 2020; Zahler et al., 2022; Pellegrino & Savona, 2017) que, a su vez, pueden ocurrir antes de iniciar el proceso de innovación o cuando éste se encuentra en ejecución —barreras disuasivas y reveladas (Gómez-Posso,2021; Sánchez-Báez & Sanabria, 2020)—.

En esta línea, el reconocimiento de que existen problemas para innovar ha sido ampliamente estudiado y, desde hace varios años, existe una convención respecto a la gravedad y la existencia de estas limitaciones. Lo que no abunda, sin embargo, es una reflexión capaz de ofrecer una explicación respecto de estas fallas recurrentes y sistémicas que nuestros contextos evidencian. Nuestra propuesta, en este sentido, no apunta a resaltar las limitaciones institucionales, de diseño de políticas o de —falta de— capacidades de los actores, sino más bien, a destacar que los puntos de partida teóricos y conceptuales que se han utilizado para encarar estas restricciones reflejan una realidad que parece responder más a un contexto foráneo que al de América Latina.

Con base en lo anterior, podría decirse que en nuestros contextos, la innovación no es una cualidad intrínseca de las firmas —como lo supone la teoría schumpeteriana— sino más bien, un evento inusual. Se trata, por ende, de un fenómeno primordialmente exótico. En contrapartida, la imitación y la adaptación reflejan de forma mucho más clara el comportamiento sistémico del entramado industrial. Por ello, la existencia del empresario innovador "alla Schumpeter" parece ser más bien una singularidad -que los investigadores se han dedicado a encontrar, analizar y describir-, que una caracterización sistémica de los sistemas productivos latinoamericanos. Puede decirse entonces que, en las periferias, el innovador schumpeteriano es tan exótico como la innovación.

Ello pone en evidencia no solo que los supuestos que asumen ambas teorías contrastan fuertemente la realidad empírica, sino también que omiten un aspecto clave: cómo superar la condición de imitadores recurrentes de avances tecnológicos generados en otros territorios. Esta omisión responde, esencialmente, a que dichas teorías suponen —implícita o explícitamente— que se trata de un estado que puede superarse con base en estrategias universales. Entre otras cosas, ello conlleva a la interpretación de que las interacciones entre el sector público y el privado son virtuosas per-se, sin reconocer que las tecnologías que se buscan promover y difundir son predominantemente foráneas, ni que existen mecanismos de apropiabilidad, renta y acumulación que configuran su uso. Ello contribuye a la concentración incremental de capacidades y recursos para la innovación en los países centrales. En ese marco, la imitación y adaptación de tecnologías foráneas parece contribuir a una mayor profundización de las brechas tecnológicas, en lugar de reducirlas.

Al considerar que estas visiones se han estructurado en base a realidades de los países centrales, y reconociendo que éstos no atraviesan una condición de subordinación tecnológica, es lógico que las respuestas que emergen de ambas teorías sean incompletas, o incluso contraproducentes. Se trata, por tanto, de reconocernos dentro de un sistema abierto, que exige la elaboración de respuestas singulares y propias para sortear las restricciones del subdesarrollo. Así, el traslado irreflexivo de teorías, supuestos, estrategias de intervención, y de instituciones desde otros contextos, no parece ser un buen camino para hacer frente a nuestros desafíos.

Conclusiones

En los apartados anteriores se introdujeron y discutieron los supuestos centrales de las corrientes de pensamiento económico más relevantes para el desarrollo de estrategias tecno-productivas. Estas visiones plantean cómo las diferencias tecnológicas que enfrentan nuestros países pueden saldarse, posicionándose sobre recomendaciones generales y universalistas, sustentadas en base a la experiencia de otros países (en especial de los países centrales). Ello no permite reconocer las particularidades de nuestro contexto, y habilita una primera aproximación para explicar las razones de los magros resultados en términos de lograr una transformación estructural de nuestros sistemas productivos y tecnológicos. Contrariamente a lo que plantean las corrientes dominantes, la realidad latinoamericana nos señala que las brechas tecnológicas y productivas tienden a ampliarse con el paso del tiempo, a pesar del vigor con el que se implementaron diversas intervenciones públicas inspiradas en esos marcos teóricos.

Del análisis realizado, se postula que el problema central de los sistemas de CyT como parte de las estrategias de desarrollo, no está exclusivamente ligado a cuántos recursos se invierten, sino más bien en cómo, a quién y dónde están dirigidos esos recursos. Así, pareciera tratarse de un problema teórico -que deriva en uno estratégico-, más que de un problema presupuestario. Abordarlo, requiere reconocer las fuertes limitaciones que las políticas de las últimas décadas han tenido. Si el resultado pretendido buscaba generar horizontalmente empresas capaces de crear y exportar nuevas tecnologías, puede decirse, entonces, que la estrategia no fue la correcta. En cambio, si el objetivo estaba centrado en lograr metas de acceso, imitación y adaptación de tecnologías creadas en otros contextos, pueden relativizar las críticas respecto a las acciones desplegadas.

Resulta crucial reconocer la influencia conceptual de las teorías dominantes sobre las intervenciones de CyT. Los supuestos de la teoría neoclásica y la schumpeteriana no parecen corresponderse con una caracterización elemental de las dinámicas económicas subdesarrolladas. La teoría neoclásica plantea al cambio tecnológico como un fenómeno ajeno y externo a las economías en desarrollo, aunque admite la posibilidad de acceder libremente y sin restricciones a las nuevas tecnologías. La neoschumpeteriana, propone una serie de atributos sobre las empresas, los empresarios y las instituciones en términos de sus metas, incentivos y capacidades, que no parecen reflejarse en nuestras realidades. Más arriba, se ha sugerido la idea de innovador exótico y de cambio tecnológico exógeno que, combinadas, permiten dar cuenta de la gravedad de la asimilación acrítica de marcos conceptuales desconectados del contexto en el que se aplican.

Las políticas horizontales, ampliamente promovidas por esas dos corrientes, tienden a ser inadecuadas por dos cuestiones. La primera, es que requieren de grandes volúmenes de recursos, que se orientan a destinatarios difusos, con metas y resultados extremadamente difíciles de evaluar. La segunda, derivada de lo anterior, es que las intervenciones horizontales suelen generar efectos indeseados en la estructura productiva, ya que tienden a profundizar las diferencias estructurales mediante el acceso sesgado, la acumulación de competencias específicas para acceder a beneficios, y otros mecanismos de cooptación de los recursos públicos (Brixner & Kataishi, 2020; Feder y Kataishi, 2017; Fiorentin et al., 2022).

Finalmente, vale la pena abordar dos cuestiones importantes que ninguno de estos marcos teóricos reconoce en su andamiaje central. La primera señala que la inserción al capitalismo de las economías latinoamericanas, desde sus orígenes, plantea síntomas de una relación desigual con los países centrales. Esto fue ampliamente discutido y elaborado tanto por la corriente estructuralista del pensamiento latinoamericano como por la teoría de la dependencia, que destacan, simultáneamente, características estructurales que contribuyen a profundizar las asimetrías internacionales y las desigualdades al interior de nuestras sociedades. A pesar de los esfuerzos por revertir la dependencia en el plano tecno-productivo de la mano del Estado, las relaciones centro-periferia no pudieron ser superadas. La segunda cuestión refiere al papel configurante de las cadenas globales de valor (CGV) y redes globales de producción (Gereffi, 1995; Henderson et al., 2002; Kataishi & Morero, 2020; Sztulwark & Juncal, 2014) que, habilitadas por las TIC y la industria 4.0, profundizan las relaciones de subordinación tecnológica transformando las estrategias adaptativo-imitativas en mecanismos de mayor concentración de rentas en los países centrales. Esto tiene fuertes implicancias ya que afecta no solo las relaciones entre países, sino también a las inter-empresariales, lo que redefine los desafíos y los límites de las intervenciones del Estado. Reconocer ambos fenómenos, es un paso que habilita el planteo de una nueva etapa en el diseño de intervenciones públicas. Hacerlo, permite encontrar explicaciones y argumentos acerca de las causas de los desalentadores resultados en la superación de las brechas tecnológicas. Este asunto, sin embargo, deberá ser abordado a partir de nuevos análisis consecuentes con este planteo.

A nivel propositivo, este artículo sugiere la reivindicación del enfoque que analizan al capitalismo como relaciones centro-periferia, pero considerando su adaptación a las dinámicas actuales del capitalismo, que se diferencia fuertemente de aquel de mediados del Siglo XX. Asimismo, vale destacar que es importante advertir sobre las implicancias de las políticas públicas en materia de innovación, producción y CyT pueden no tener los impactos que sugieren los marcos teóricos presentados. Ello se debe especialmente a la dinámica de relaciones centro-periferia en materia de especialización productiva, de circulación del excedente, de adquisición del conocimiento y de la articulación de las empresas locales con las redes globales de producción. Por lo tanto, es necesario avanzar en el abordaje de una agenda realista que considere especialmente estos fenómenos. En esa línea, tomar como punto de partida los hechos y características que definen a nuestros contextos, a sus empresas y a sus instituciones y, a partir de allí, establecer pautas para el diseño de las intervenciones públicas, parece una tarea de abordaje imprescindible. Ello también tendrá un impacto sobre los supuestos que operarán al momento de pensar nuevas estrategias. Entre los aspectos más relevantes a abordar se destacan dos: las pautas de comportamiento empresarial en las periferias, sus mecanismos de generación y apropiación de renta y sus relaciones con el capitalismo de los centros; y las dinámicas de desempeño institucional, de alineación político-operativa multinivel y de financiamiento —con especial consideración sobre los orígenes de este y sus condicionamientos—, y no solo sobre la eficiencia burocrática para ejecutar proyectos o intervenciones. En tal sentido, más allá de las políticas que se diseñen, las suposiciones y los mecanismos de difusión de los supuestos que realiza la política pública sobre el sector empresarial y sobre sus propias instituciones al momento de desplegar una estrategia de intervención, parece ser uno de los elementos a los cuales se debe prestar atención con mayor urgencia.

En este artículo se ha analizado la importancia de los supuestos teóricos sobre el diseño estratégico de las políticas públicas en materia tecno-productiva. De ello, se deriva una apreciación central: los abordajes teóricos que configuran las intervenciones no contemplan la realidad latinoamericana, o lo hacen parcialmente. En ese marco, las estrategias de desarrollo no parecen encontrar eco en resultados claros. Por su parte, la innovación se refleja mucho más como una condición de exógena y exótica -por ser importada e inusual localmente- que como un fenómeno inherente a las economías periféricas. Ambos marcos realizan predicciones respecto de cómo operan las relaciones tecno-productivas, pero son incapaces de dar respuesta al ciclo que profundiza las asimetrías y la condición de subordinación tecno-productiva. Por lo tanto, no se trata simplemente de adaptar o renovar los marcos teóricos previos, sino de enfrentar el desafío de crear una teoría que, desde la condición periférica, reconozca tanto las limitaciones de los enfoques previos como las nuevas características, dinámicas y formas de producción del capitalismo actual.