Forum. Revista Departamento de Ciencia Política

Introducción

Para estudiar la gobernanza ^[1] de la Agenda 2030 es casi que imprescindible hacer referencia a un agente que no siempre ocupa la atención en política internacional, pero que se configura con sus relatos y narrativas, así como logra una influencia en el proceso de toma de decisiones: la Sociedad Civil Global (SCG). La pregunta inmediata suele ser: ¿y de quién se habla? Si bien la discusión puede resultar extensa, aquí se acoge la percepción de Keane (2008). Lo que ha de centrar la atención es que sus heterogéneos componentes se organizan en red y la no violencia es la característica diferenciadora de su accionar. Es agente y espacio de deliberación, entonces sus organizaciones presentan intereses comunes, se ocupan de problemas compartidos y promueven aspiraciones colectivas. De ahí que la referencia precisa es al rol en términos de la definición de los diecisiete Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y sus 169 metas. Más allá de esto, del potencial en términos de gobernanza y de implementación en los territorios.

Lo que no hay que perder de vista es que en esta oportunidad se conjuga el esfuerzo de los Estados, los Organismos Intergubernamentales (OIG), las multinacionales y empresas nacionales —como parte del sector privado— y las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), para procurar sociedades resilientes y sustentables (Organización de las Naciones Unidas (ONU), s. f.). Los diecisiete ODS son una apuesta del mundo para el segundo quindenio del siglo XXI, pero en cada territorio hay especificidades y los 193 Estados (United Nations Development Programme (UNDP), 2015) comprometidos en su implementación tienen como tarea erradicar la pobreza extrema, combatir la desigualdad, la injusticia y solucionar el cambio climático. Lo más importante es que en los múltiples escenarios todos los agentes (Estado, OIG, sector privado y OSC) están empeñados en que la transformación permita la subsistencia del ser humano. En la primera apuesta del siglo XXI (los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)) la batuta la llevaron los Estados, luego se abrió el espacio a la empresa privada; ahora, para los ODS, se ha de contar con el concurso de todos los agentes, por eso la novedad está en la inclusión de las OSC. Estas últimas han encontrado un espacio a través de alianzas, plataformas y redes transnacionales para estar en las discusiones; ya no solo de la eficacia de la ayuda, la eficacia del desarrollo, sino también de la financiación del desarrollo. Los cambios se vienen notando.

Primero se abre paso a países del Sur Global ^[2] que, como Colombia, jugaron un papel importante en Río+20 (2012) ^[3] . Este Estado estuvo comprometido con el Panel de Alto Nivel de Personas Eminentes sobre la Agenda de Desarrollo Post-2015 ^[4] y sus propuestas fueron esenciales para los ODS no solo en los temas ambientales, al dar continuidad a los énfasis que Colombia había puesto en Río+20, sino al integrar la paz y la seguridad en las prioridades mundiales. Luego, se postuló como país piloto para la implementación ^[5] . Fue pionera para la coherencia de políticas internacionales y nacionales, por lo tanto, el Plan Nacional de Desarrollo (2014-2018) estuvo alineado con los ODS; y se desarrolló normativa para “asegurar la efectiva realización con acciones concretas” (Presidencia de la República de Colombia, 2015). Aún así, la formalización como política marco se concretó en el CONPES 3918 de 2018 (Departamento Nacional de Planeación (DNP), 2018).

Otros países en Latinoamérica también pusieron en marcha estrategias para la incorporación en los niveles subnacionales: México y República Dominicana. En el segundo caso se contó con el apoyo de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) para identificar alianzas estratégicas para el cumplimiento. Los dominicanos promovieron el empoderamiento de diferentes actores y, al tener algunas de sus políticas ya alineadas en el papel, empezaron a trabajar en el fortalecimiento de la capacidad estadística nacional para el monitoreo y evaluación. Igualmente, contaron con apoyo para mejorar la financiación que requiere este esfuerzo. Los derroteros del sector privado han sido marcados por el Pacto Global (PG) y, a pesar de reconocerlos, no serán objeto de este artículo. El énfasis estará en las OSC que lograron un diálogo global virtual, por ejemplo, la plataforma World We Want 2015 ^[6] , la encuesta en línea (My World 2015 ^[7] ) del Overseas Delevopment Institute (ODI), Sustainable Development Solutions Network ^[8] , el Grupo Principal para Niños y Jóvenes (MGCY, por su sigla en inglés), la Red Global de Acción Juvenil (GYAN, por su sigla en inglés) y el World Wide Fund for Nature (WWF) ^[9] . La mayoría proveen información para The Sustainable Development Goal Indicators Website ^[10] , página que permite el seguimiento a cualquiera de las agencias de la ONU porque, como se indicó anteriormente, se trata de un trabajo mancomunado.

De hecho, algunas agencias intergubernamentales abrieron espacios virtuales, como es el caso de la Organización para la Agricultura y la Alimentación (FAO), el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), la Alianza Global de Datos para el Desarrollo Sostenible, ONU Mujeres, el PG, el Programa Mundial de Alimentos (PMA), la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organización Mundial de la Salud (OMS), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), entre otras, para discutir y proponer los lineamientos para el quindenio. La gestión de las OSC fue diversa en los espacios abiertos. Es por ello por lo que resulta relevante preguntarse: ¿qué acciones de gestión de información ^[11] y de advocacy adelantaron las OSC para incidir en el destino de la humanidad al 2030? Para ello se recurre al método sintético, por cuanto se analizan las partes dentro de un todo con el propósito de identificar las características de lo observado. Por esta razón se carece de una hipótesis en stricto sensu, pero más que describir como se incluyen en la planeación para la sustentabilidad, lo que la investigación intenta es comprender los cambios producidos en la arena internacional. De esta manera, identificar las dinámicas en las que las OSC y sus redes logran incidir para que la humanidad se adapte a las incertidumbres y los riesgos propios del siglo XXI.

Lo que no hay que perder de vista es que las acciones de gestión de información hacen referencia a esas actividades que están relacionadas con la difusión de lo que está pasando, y de las decisiones que se están tomando, de las afectaciones que tienen esas decisiones para el futuro de mediano y largo plazo, de dar a conocer los mecanismos y los espacios en los que se puede participar para mostrar las inquietudes y propuestas que afectan a las poblaciones y sus territorios.

En términos de las acciones de gestión de la información se precisa seguir el ciclo de la política pública, en el entendido de que la Agenda 2030 es una decisión de política internacional. Luego, se enmarcan en ese ciclo para darle un orden sistémico. De este modo, con la investigación se encontró que en el 2000 se invitó a las multinacionales como agentes de cambio. Desde el 2015 se han incorporado otros agentes no tradicionales en estos escenarios: las OSC. Estas hicieron parte del proceso, desde los primeros foros de evaluación del quindenio anterior, y se vincularon a los diferentes grupos de trabajo para discutir oportunidades y desafíos. Para incidir en el destino de la humanidad, al 2030, las OSC adelantaron diferentes acciones en cada una de las fases de la política internacional. En la primera, la fijación de la agenda y el ambiente habilitante posibilitó la participación y, de este modo, abogar para la inclusión de temas. En la segunda, la de las alternativas de solución, se convirtieron en proveedoras de información para la toma de decisiones. En la tercera etapa, la de implementación, lograron mayor relevancia para la puesta en marcha de los ODS y, finalmente, su oferta de valor se convirtió en insumo de base para el monitoreo, lo que las transformó en agentes de cambio fundamentales.

Se tuvo en cuenta una perspectiva metodológica cualitativa-descriptiva. Lo primero que se hizo fue una recolección de información obtenida a partir de fuentes primarias y secundarias. Al ser las páginas de internet de organismos intergubernamentales, de instituciones públicas y de OSC fuentes de registro informativo oficial de cada uno, se consideran fuentes primarias para esta investigación. Por ello se adelantó un seguimiento, de junio de 2013 a junio de 2016, a sus sitios web. En el caso de las redes de la sociedad civil se analizó la actividad de Civicus ^[12] , Oxfam, Beyond 2015 ^[13] , el Centro de Pensamiento Estratégico Internacional (Cepei) ^[14] y la Confederación Colombiana de Organizaciones No Gubernamentales (CCONG) ^[15] . Además, aleatoriamente ^[16] se tomaron referentes de sitios web de los OSC que realizaron acciones de información y lobby, tanto del proceso previo como en la adopción de la agenda y algunas acciones posteriores. Entre las fuentes secundarias se hizo una revisión del estado del arte, para precisar los conceptos, a partir de revistas y textos académicos. De igual manera, se siguieron, durante el mismo período de tres años, algunos medios de comunicación como El Mundo, The Huffington Post, Inter Press Service y El Espectador. Lo segundo fue un cruce de la evidencia empírica con la teoría constructivista de las relaciones internacionales, que permitió el análisis que aquí se presenta, donde las fuentes primarias posibilitaron los principales hallazgos. Las secundarias pueden clasificarse en dos tipos: las de soporte teórico y las de fuente de evidencia para la investigación.

En concreto, el énfasis al revisar los sitios web, tanto de los organismos intergubernamentales como de las OSC, fue buscar los mecanismos para la participación y la recurrencia de los escenarios diseñados para el efecto. También se focalizó la mirada en la información elaborada, ya fuera en términos de análisis o evaluación del proceso anterior (Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)) o de los avances de la nueva agenda (ODS) que adelantaron los diferentes componentes de la sociedad civil. Del mismo modo se rastrearon propuestas para el monitoreo, en el paso a paso de la agenda y luego para la implementación. Recuérdese que la consulta a las OSC en la construcción de los ODM fue más bien limitada, pero el proceso fue amplio para los ODS. En el caso de la ONU se abrieron espacios para escuchar a la sociedad civil en el proceso de construcción de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible. Fueron cinco los escenarios de discusión: el Grupo de Trabajo Abierto Post-2015 de la ONU (OWG, por su sigla en inglés), el Equipo de Tareas del Sistema de Naciones Unidas, el Panel de Alto Nivel de Personas Eminentes sobre la Agenda de Desarrollo Post-2015, el Grupo de Desarrollo de las Naciones y la Red de Soluciones para el Desarrollo Sostenible de la ONU (Marín y Lozano, 2013). Precisamente, en la Agenda de Acción de Adís Abeba (AAAA) la gran recomendación es la financiación para el desarrollo sostenible alineado con las prioridades económicas, sociales y medioambientales (Organización de las Naciones Unidas (ONU) - Departamento de Asuntos Económicos y Sociales (DAES), s. f.).

El arte de explicar las cosas

Antes de avanzar en los hallazgos de la investigación se precisa detallar el marco teórico del estudio realizado, para dar una guía de cada uno de los conceptos clave. Se partió de la teoría constructivista de relaciones internacionales, en tanto que más que estudiar el origen se busca comprender el proceso de cambio entre las instituciones, lo social y lo político, tal como lo señala Cox (1981). Quizá lo primero que debe dejarse presente es que el constructivismo tiene tres postulados que pueden ser leídos, cuando se hace referencia a la Agenda 2030:

El hecho social es al menos tan importante como el hecho material; el rol de la identidad es primordial en la construcción del interés y en el actuar de los agentes, y el hecho social y la identidad del agente son una constitución mutua (Frasson-Quenoz, 2014, p. 217).

De igual manera, en esta teoría es vital comprender que el término de agente frente al término actor se diferencia en que, el primero supone un grado mayor de influencia y decisivo del sujeto sobre el entorno (Frasson-Quenoz, 2014).

Una reflexión significativa, en el marco de los teóricos constructivistas, que se incluye en la aproximación aquí presentada, es la de la forma holística liderada por Peter Katzenstein. El punto central de su análisis es el cambio en la sociedad global, por eso él y sus seguidores estudian los cambios de sistemas políticos globales y los cambios en el sistema global actual. En efecto, “el constructivismo no se limita a tener en cuenta los procesos que se implementan en el orden social, sino que además evalúa las normas según las cuales se desarrollan los procesos actuales” (Frasson-Quenoz, 2014, p. 223). Recuérdese que la construcción hegemónica, en los términos de Cox (1981), no es unilateral; incluye a las fuerzas sociales, las instituciones y las diferentes formas de Estado. La noción de hegemonía “entre poder, ideas e instituciones hace posible lidiar con las teorías del dominio del Estado como una condición necesaria para un orden internacional estable” (Cox, 1981, p. 140). También se precisa advertir que Bourdieu señala el esfuerzo interdisciplinar para subrayar la fuerza del lenguaje, en términos de configurar conceptos y esquemas que construyen un vínculo desde la construcción social del conocimiento hasta la construcción social de la realidad (Pouliot y Mérand, 2013). De ahí que se requiera ahondar en el poder simbólico (Adler-Nissen, 2013) que tienen las OSC en los diferentes campos en los que adelanta acciones de gestión de información y advocacy.

A partir de allí, es necesario precisar seis conceptos clave. El primero es el de desarrollo. Si bien el paradigma que se presenta en la Agenda 2030 tiene relación directa con el desarrollo, y hay un abanico de perspectivas, aquí se trabaja desde la apuesta de Sen ^[17] ; en sintonía con lo expresado por la Comisión Brundtland. De hecho, en la planeación del nuevo milenio la conceptualización se enmarca tanto en el desarrollo humano como en el sostenible (Domínguez, 2014). Sin duda alguna, en esta apuesta que se ha concretado en la agenda para el nuevo quindenio, se tiene como eje el repensar el paradigma del desarrollo imperante —aquel que hace énfasis en la obtención o mayor acumulación de bienes económicos—. Incluso, pasa por repensar a las OSC como agentes. Solo fortaleciendo las OSC con entornos habilitantes es posible generar una cultura de desarrollo (Boisier, Lira, Quiroga, Zurita y Rojas, 1995). Uno que sea sostenible para el futuro común. Las OSC actúan como campanas de alerta y son las que hacen el control social.

El segundo concepto es el de cooperación para el desarrollo. Conforme con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (1996), “la cooperación para el desarrollo es una forma en la que las personas de todo el mundo pueden trabajar juntas para dirigir problemas comunes y conseguir aspiraciones comunes” (p. 6). Pero según Xalma (2011), más allá de esto la cooperación debe incluir “las dimensiones de la participación ciudadana, la solidaridad entre los pueblos y la promoción de la democracia” (p. 17). Un concepto más amplio e inclusivo que se aplica para la disminución de la desigualdad en el 2030. La discusión del término puede ser amplia, por eso aquí se acoge la que permite explicar esa interacción con el agente sociedad civil, y se considera fundamental la claridad de una de las modalidades: la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), que es el tercer término para precisar.

Para el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, la AOD está constituida por:

Flujos destinados a países y territorios receptores de la lista del Comité de Ayuda al Desarrollo proveídos por agencias oficiales, incluidos gobiernos locales y estatales, o por sus agencias ejecutivas. Son concesionales (es decir, subvenciones y préstamos blandos) y administrado para la promoción del desarrollo económico y bienestar de los países en desarrollo (OCDE, 2018).

En la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo (en Adís Abeba, Etiopía, julio de 2015) se abordó la reconfiguración de la cooperación internacional para el desarrollo. De lo que se trata —en este escenario— es de asegurar recursos financieros para el desarrollo. Como lo anota el Cepei (2015), consiste en “reformar la gobernanza económica global […] la consideración de la situación de países de renta media […] la vinculación activa de actores del desarrollo y vías de acción no tradicionales para financiar el desarrollo” (p. 5).

De hecho, la ONU patrocina estas conferencias justo antes de definir la agenda. La primera de ellas ocurrió en 2002, en Monterrey (México); la segunda fue en 2008, en Doha (Catar) y la más reciente fue la de Adís Abeba (Etiopía) en 2015. En cada una se hace referencia a la sinergia en la banca multilateral, se da cuenta del comportamiento de la AOD y se hace un análisis entre lo planteado en la anterior reunión y las alternativas para contar con los recursos para avanzar. En la III Conferencia se subrayó que la Cooperación Sur-Sur (CSS) es un elemento importante de la cooperación internacional al desarrollo como complemento, y no como sustituto de la cooperación norte-sur. Los representantes del Grupo de los 20 (G-20) (Ramachandran, 2015) no solo respaldaron la reunión en Etiopía y sus resultados, sino que hicieron énfasis en ampliar la asistencia técnica para ayudar al sur en desarrollo a generar la capacidad institucional que requieren para cumplir con la Agenda 2030. De manera puntual, se reconoce en la CSS “una expresión de solidaridad y cooperación entre pueblos y países del sur” (Organización de las Naciones Unidas (ONU) -Asamblea General, 2015, p. 21).

El cuarto concepto es el de sociedad civil, en línea con Habermas, cuando anota que se trata de un espacio de la ciudadanía. Aquí la referencia será a la SCG, y para ello se retoma a Keane quien la define en el cambio de milenio. Para Keane (2008), la SCG contiene un conjunto de “estructuras y actividades no gubernamentales” (p. 9), cuyos componentes tienen algún grado de interconexión e interdependencia y siempre prima el trato pacífico; es decir, la no violencia. Adicionalmente, hace énfasis en la imposibilidad de distinguir lo nacional de lo global. Una característica propia del siglo XXI.

Para efectos de este artículo se tomarán, indistintamente, la SCG, las organizaciones de la sociedad civil y las redes. Para facilitar la claridad se tendrá en cuenta la definición de Keck y Sikkink (2000) sobre las redes transnacionales de defensa; estos autores anotan que “son formas de organización caracterizadas por modelos de comunicación e intercambio voluntario, recíproco y horizontal” (p. 27). Son de defensa puesto que “abogan por las causas de otros”. En igual medida, estas redes buscan influir en la sociedad por medio de esfuerzos “persuasivos, de socialización y de presión. Esto lo logra por medio de la información, los símbolos, el apoyo y la responsabilización” (Keck y Sikkink, 2000, pp. 36-37). Sin olvidar la importancia del efecto búmeran, cuando las OSC/SCG han de recurrir a los escenarios internacionales para encontrar respaldo a sus peticiones.

El quinto concepto es: oferta de valor. Se requiere observar las habilidades, capacidades y poder de agencia que tienen las OSC. Dicha oferta está compuesta por ese saber-hacer (know-how), los ejercicios para empoderar al ciudadano como líder social y político ^[18] , las competencias (forma) que ellas (OSC) tienen (logran) para abrir espacios de participación inclusiva para la convergencia de la sociedad nacional y global en los asuntos públicos ^[19] y, por último, considerar esa oferta de servicios, bienes y productos que ofrecen para la construcción, ejecución, monitoreo y control a las políticas públicas locales y globales ^[20] . Esto en línea con los postulados fundamentales de la teoría de la modernidad de Giddens (1996, citado por Carreño, 2015).

Esta definición parte de las reflexiones realizadas en el Foro sobre la Eficacia al Desarrollo —en Estambul (Turquía)— que luego fue sistematizada por la CCONG ^[21] . En realidad, se trata de un concepto nuevo, pero se puede ir a la ciencia política con autores como Leiras (2007), cuando hacen referencia a los recursos que poseen las organizaciones y que parten del capital político, económico, organizacional y simbólico. Como se desglosa, allí es donde radica su mayor riqueza, que no es precisamente legitimidad en los términos estatales, pero puede hacerse referencia a otras legitimidades que también les dan juego como agente político. Ya en el terreno de la ciencia política no puede dejarse de lado el éxito de las OSC. Gamson lo define como “el incremento de la respuesta del sistema político a las demandas de las OSC, sea que consigan abrir un sistema cerrado o que logren crear oportunidades para sí mismos y para otros” (Gamson citado en López, 2012, pp. 171-172). Siguiendo con lo anterior, Kriesi (citado por López, 2012) establece una doble connotación: el éxito procedimental (apertura de canales de participación para los grupos demandantes) y el éxito sustancial (cambios en la política pública). Lo importante es tener la posibilidad de ejercer una oposición; es decir, presionar a las autoridades para que cambien o abandonen una decisión política. Pero también puede ser para introducir nuevos asuntos en la agenda pública.

El paso a paso de la investigación y los hallazgos

El ambiente habilitante para las OSC, o redes transnacionales, aumenta su participación. Primero en la evaluación de los ODM y luego en la inclusión de temas en la nueva agenda (la del 2030). En los cinco escenarios en la ONU se priorizó la participación de las OSC, incluyendo movilizaciones para las discusiones, como fue el caso del Grupo de Alto Nivel de Personas Eminentes. Uno de los eventos preparativos para dar insumos fue el Foro Mundial de OSC, en Indonesia en 2013, donde se insistió en la gobernanza, vía la participación democrática y la rendición de cuentas. De allí salieron aportes en términos de igualdad (hoy ODS 10), justicia y derechos humanos (ODS 16). Se vieron reflejados después en la agenda final.

Debe mencionarse el aporte del Foro Internacional de las Plataformas Nacionales de ONG (FIP), Beyond 2015, Global Call to Action Against Poverty (GCAP), que retroalimentaron el informe del panel e insistieron en la erradicación de la pobreza, la sostenibilidad ambiental y la desigualdad. También en la necesidad de trabajar la coherencia de políticas, con las normas internacionales de los derechos humanos (Marín y Lozano, 2013). Ahora reflejados en los ODS 1, 6, 7, 12, 13, 14 y 15. Una muestra de cómo se organizan las plataformas y redes de las OSC, para incidir en los planes para el desarrollo futuro, es la prolongada actividad de Reality of Aid ^[22] . Desde la campaña “Beyond the MDGs” canalizaron las demandas de sus afiliadas con el propósito de elaborar su informe —Rethinking Partnerships in a Post 2015 World: Towards Equitable, Inclusive and Sustainable Development—, que hicieron llegar a los multiactores del desarrollo y de la cooperación internacional (en la OCDE y en la ONU). Este accionar evidencia la importancia de las acciones de gestión de información y su incidencia.

En el proceso de negociaciones se dispuso un formato ^[23] para que las OSC se inscribieran y participaran en la sesión del 23 al 27 de marzo de 2015, para discutir el reporte técnico de la Comisión de Estadísticas de la ONU sobre los indicadores marco y las actualizaciones sugeridas basadas en la propuesta del Grupo de Trabajo (Non Governmental Liaison Service, s. f.). Además de espacios virtuales divulgados en las páginas web oficiales también se realizaron foros, encuentros y reuniones para escuchar a las OSC. Se enfatiza la II Reunión Mundial del Foro de los Pueblos Indígenas, presidida por el FIDA. En este, se tomó en cuenta su cosmovisión y su enfoque holístico del desarrollo sostenible. Uno de los pocos escenarios donde se incluyeron las comunidades indígenas en discusiones políticas, con el fin de producir un efecto catalizador en pro de su empoderamiento social y económico. Sin embargo, se subraya que no todos los planteamientos tuvieron eco, pero se destaca como éxito procedimental la existencia del espacio.

En la I Conferencia Internacional de Población y Desarrollo (CIPD) (International Planned Parenthood Federation, 2014), las OSC propusieron incluir la igualdad de género (ODS 5) y el acceso a los servicios de salud sexual y reproductiva. Al respecto, las OSC como Médecins Sans Frontières han trabajado en defensa de la salud pública y por el acceso a los medicamentos esenciales para las poblaciones más afectadas por el VIH (Bastos, 2014). Para muchos, el virus que se hereda del siglo XX fue borrado de un plumazo. En el ODS 3 no se nombra. Además, hubo participación en las conferencias de revisiones regionales, las temáticas de la CIPD y, en algunos casos, se supervisó el trabajo de los delegados de los Estados (Red de Educación Popular entre Mujeres de Latinoamérica y el Caribe (REPEM), 2014). En este escenario internacional los grupos juveniles del mundo discutieron temas de educación, empleo y emprendimiento (ODS 4 y 9). Conjuntamente, la Federación Internacional de Planificación de la Familia abogó por los derechos de la mujer en la planeación de los ODS, y se convirtió en proveedora de información determinante (ODS 5).

Si bien la conceptualización de la sociedad civil genera discusiones, en algunas se incluye al sector académico. No obstante, una parte de este es integrado por instituciones de educación superior de carácter estatal. De ahí que sea relevante mencionar que varias universidades han dedicado publicaciones, primero al análisis de las propuestas para la agenda y luego a lo que se ha concretado para la misma. Es el caso de la Universidad Autónoma de Madrid y del Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI). En el primero solo se señala el dossier de “Entre los ODM y los ODS: el camino a las metas globales de desarrollo sostenible” (Equipo Relaciones Internacionales, 2015). En el segundo caso, Sanahuja (2013) recuerda que los ODS van más allá de la pobreza y señala que, en el primer quindenio del siglo XXI, el eje estuvo en las transferencias de la AOD para alcanzar el desarrollo. Pero hoy se precisa analizar los flujos ilícitos que socavan las posibilidades de crecimiento. Lo cierto es que la lucha ^[24] contra las transferencias financieras ilícitas es imperativa, pero también hoy hay nuevas cartografías de la pobreza que se concentran en los Países de Renta Media (PRM). Para Sanahuja, cuando se trata de la desigualdad es importante analizar su medición en tres categorías: ponderada, no ponderada y global. Tal como lo propone el Banco Mundial.

Autoridades académicas como Pogge hicieron cuatro recomendaciones para el documento-borrador. La primera sobre la urgencia de especificar el quién, o como quien dice, señalar al doliente. La segunda, concerniente al cambio de la institucionalidad internacional del sistema financiero para que este sea más transparente y se posibilite un mayor control de los flujos ilegales de capital. La tercera, referida a la urgencia de recurrir al lenguaje de derechos humanos. Finalmente, recomendaron un rastreo de datos a cargo de un grupo internacional de expertos confiables antes que en organismos intergubernamentales politizados. Una serie de recomendaciones que para algunos analistas han quedado en letra muerta porque en la Agenda 2030 se maneja un lenguaje políticamente correcto (Pogge y Sengupta, 2015). Aun así, es importante que voces de expertos alcancen a los decisores para que se incluyan las soluciones con medidas estructurales ^[25] antes que puntuales, y se planteen abordajes más complejos. Otros académicos ^[26] recomiendan dejar en el pasado el índice de Gini, y trabajar más en la propuesta del chileno José Gabriel Palma; es decir, con el índice Palma. Esta es una medida más transparente y supera los desafíos del coeficiente de Gini. Otra de las recomendaciones en las que insiste el filósofo es en especificar las responsabilidades de cada uno de los agentes de la gobernanza global. En este sentido, se sugiere un liderazgo para una reforma institucional que encauce las bases de la pobreza. Sanahuja (2013) también insiste en el índice Palma y la revisión de pares, como lo hace la Unión Europea con el Método Abierto de Coordinación y el G-20 con el Mutual Assessment Process.

En el caso de académicos como Domínguez la crítica parte de las evaluaciones de los ODM (incluso denominándolos Objetivos de Desarrollo Mínimo) por la no inclusión de las especificidades por país y la confusión en términos de focalización (educación/escolarización/aprendizaje/rendimiento escolar); para sostener que los errores se repiten y las intenciones son declarativas (Domínguez, 2014). Anota la “vaguedad en las metas de coherencia de políticas (asociación mundial para el desarrollo sostenible del ODS 17) sin considerar el tema clave de las migraciones” (Domínguez, 2014, p. 25). Más adelante sostiene que “Occidente no tiene ya el monopolio sobre la definición de los términos del debate del desarrollo” (Domínguez, 2014, p. 27).

Por su parte, Ordóñez (2015) reconoce que:

Uno de los sectores de la sociedad civil que ha tenido mayor éxito e incidencia es aquel que representa la Agenda de Medio Ambiente y Cambio Climático. Su presencia en los foros mundiales paulatinamente se ha hecho más evidente, y el enfoque total de esta agenda es el del desarrollo sostenible […] no es sorpresa que la agenda de la Cumbre Río+20 y el documento resultado de la misma […] sea la base rectora de los ODS (p. 77).

Para ella, a pesar de que la mayor preocupación de esta agenda incluye cuestiones de seguridad alimentaria, pobreza, gobernanza, así como de aprovechamiento/protección de recursos naturales, se “deja de lado un buen número de temas dentro de la dimensión de paz, la justicia y la seguridad” (Ordóñez, 2015, p. 87). Un tema en el cambio del siglo. La licenciada en relaciones internacionales reconoce que “la propuesta de ODS está complementada por múltiples y muy diversas labores de consulta, debate y asesoramiento, a través del trabajo del Equipo de Tarea del Sistema de Naciones Unidas” (Ordóñez, 2015, p. 79).

Uno de los escenarios que se abrieron fue el “Diálogo Multisectorial sobre la integración de la resiliencia socioecológica en la Agenda de Desarrollo Mundial” ^[27] en 2013 (Medellín, Colombia), donde se discutió la inclusión de este concepto en los ODS. Finalmente, se construyó un documento con recomendaciones al Grupo de Trabajo del Sistema de Naciones Unidas ^[28] . Más de 620 OSC ^[29] en alianza con activistas internacionales abogaron por la inclusión del tema de agua y saneamiento (Deen, 2015a). Proyecto Planeta Azul insistió en esa prioridad para articular los ODS 9 (infraestructura), 11 (ciudades y comunidades sostenibles), 14 (vida submarina) y el 16 (paz, justicia e instituciones sólidas).

Para Martens, director de la organización Global Policy Forum-Europa, el Eurobarómetro demuestra que la mayoría de los ciudadanos europeos apoya la solidaridad mundial, y por ello la posición de la UE es una prueba de fuego en términos de solidaridad internacional. Por eso, “los gobiernos de la UE deben traducir ese apoyo ciudadano en el incremento de AOD, y también en el comercio y normas de inversión justas y una mayor cooperación fiscal internacional” (Deen, 2015b). Una crítica por parte de dicho director es que los países ricos debieron haber aumentado su obligatoriedad con los ODS; y que “las metas fijadas por los gobiernos no son inteligentes; es decir, no son específicas, medibles, alcanzables, realistas ni tienen plazos determinados” (citado en Deen, 2015c).

Desde América Latina cabe destacar la insistencia de las OSC y las redes mexicanas, previo a la III Conferencia sobre Financiación para el Desarrollo, en no circunscribirse solo a lo financiero. La exhortación de las redes mexicanas ^[30] es al reconocimiento de la participación ciudadana, la rendición de cuentas y la urgencia de la transparencia (AdocMexico, 2015) ^[31] . Para estas redes es importante que los medios de implementación no financieros —por ejemplo, la participación de las OSC— sean reconocidos por su poder y su transversalidad (AdocMexico, 2015).

Para las redes mexicanas, como para toda la región latinoamericana y del Caribe, es vital atender las desigualdades internas, pero también las de la región (AdocMexico, 2015). En México recomendaron que los Estados destinaran recursos domésticos para la reducción de sus debilidades estructurales, con el fin de mitigar vulnerabilidades. Por ello, instaron la coherencia de políticas en el ámbito nacional. Sin olvidar lo importante que es contar con una transferencia de tecnología que fortalezca las capacidades desde los países desarrollados hacia los que están en desarrollo, y así lograr cambios estructurales que conduzcan al desarrollo sostenible. Las OSC mexicanas y del mundo han alertado que las Alianzas Público-Privadas (APP) se alejan de los ODS y de los derechos humanos. Por esto solicitan a los Estados vigilar y garantizar que las APP que se concentran en intereses particulares y con fines de lucro no realicen actividades con externalidades contrarias al desarrollo sostenible, ni a los derechos humanos (AdocMexico, 2015); así que para Vervynckt (2015) los retos están en términos de participación y accountability ^[32] .

El proceso, desde diferentes perspectivas, puede ser rastreado en varios sitios web ^[33] . Por ejemplo, en Deliver2030 ^[34] (Caballero, 2016) se encuentra la historia reseñada por uno de los artífices de los borradores de este proceso, quien cuenta el paso a paso de la inclusión de las OSC. Cabe señalar que las OSC colombianas estuvieron presentes a lo largo del proceso. Por ejemplo, la campaña Action/2015 ^[35] fue liderada por la CCONG ^[36] . Convocaron a sus pares a enviar correos y fotos, y a hacer uso de las herramientas como Facebook y Twitter. Ello con el fin de manifestar las causas que apoyaban, indicar las que les indignaban y priorizar los temas de cambio. La CCONG llevó estas propuestas a la cumbre de septiembre de 2015 y a la Cumbre de París. Con encuentros y desencuentros, lo que es un hecho es que internet posibilitó una mayor interconectividad y, por ende, la información para el proceso de decisiones para los ODS. Mucha información circuló por la Iniciativa Net Mundial (INM) del Foro Económico Mundial, y por el Foro Social de Internet; así pues, hay mayor diálogo y preocupación por dejar calidad de vida para las futuras generaciones.

Lo cierto es que las OIG, los Estados y las OSC se apoyaron en los medios de comunicación masiva, como grandes reeditores sociales. En los medios internacionales y en los colombianos ^[37] —por tomar solo un ejemplo— se dio cuenta de la importancia del proceso y de las implicaciones que tienen este tipo de decisiones. Ya se ha advertido el ambiente habilitante para que las OSC, en los diferentes niveles, hicieran escuchar su voz para la construcción del futuro común. Quizá el mayor énfasis de la academia fue en la concentración de la reducción de la desigualdad (ODS 10) y en la imperante urgencia de reconsiderar el método de hacerlo. Del mismo modo, se subraya una reflexión profunda sobre la gobernanza como una alternativa para hacer de esta hoja de ruta una realidad, de la mano con ampliar los instrumentos financieros, donde la CSS es una modalidad complementaria que debe ser tenida en cuenta.

De los hallazgos a la implementación para un cambio

En la búsqueda de acciones de gestión de información y de advocacy desde las OSC para incidir en la Agenda 2030, esta investigación encontró un trabajo mancomunado de estas con el Estado y el sector privado, para la formulación de lo que puede considerarse una línea de base para trabajar en abordar las causas de la pobreza de modo que se pueda lograr un cambio en beneficio de las personas y el planeta. Lo más relevante en esta investigación ha sido evidenciar el tercer postulado constructivista, en términos del reconocimiento de las OSC como agente y su rol en la configuración de los ODS como hecho social. Entonces, al reconocerse su oferta de valor hubo un cambio de identidad (de las OSC) y percepción (de los otros agentes) que han permitido su involucramiento en las acciones de implementación y monitoreo. La tarea ha de continuar para que los logros no se queden en papel. Sin duda, en el segundo quindenio del nuevo milenio, internet es el espacio por excelencia para circular cualquier tipo de información. Por ello, las OSC han de desarrollar más habilidades, capacidades y poder de agencia usando el ciberespacio. De ahí la importancia del desarrollo de estructuras resilientes que se consagra en el ODS 9, pero en América Latina hay un rezago (Godoy, 2015).

La teoría señala que lo que se construye, lo que se imagina y lo que es permisible depende de la perspectiva de cada uno, por eso son importantes las acciones de gestión de información y advocacy de las OSC usando las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC). Las organizaciones están incluidas en la generación de data desde los mismos ciudadanos. DataShift invita a reconceptualizar el uso de las TIC, pues deben ser herramientas para control social (Antin, 2016). Esta organización del mundo cibernético, aliada de Civicus, asegura que los datos que produce la sociedad civil son revolucionarios. Por eso considera que hay que empoderar a la sociedad y a las organizaciones para el uso de las tecnologías. En 2016 realizaron “La Reunión”, para compartir experiencias y para el uso de conferencias web; conocidas como webinar o webinarios; además de las prácticas para la implementación de e-forum o el desarrollo de estrategias para abogar en internet.

En Colombia, por ejemplo, la CCONG, el Cepei y la WWF abrieron un espacio de diálogo para mejorar la utilización de “los datos para medir el progreso en la implementación de los ODS y cómo estos son recolectados, procesados y usados para el desarrollo” (Cepei, s. f.). En realidad, el accionar de las OSC va encaminado a mejorar el acceso a la información y la efectividad en los diálogos políticos alrededor de los ODS, lo que representa un éxito sustancial, en términos de política pública, como se anotó. Para los líderes del PG esta agenda también es una prioridad, por eso, en la cumbre de líderes de 2016, se lanzó la segunda fase de acción de los ODS para las redes locales. En esa ocasión tuvieron como eslogan “haciendo de las metas globales, negocios locales” (Pacto Global, s. f.); y como plataforma un rol que jugar para el desbloqueo en lo económico, social, ambiental y ético de este compromiso universal, pero han de entrar con otros agentes como las OSC y los decisores estatales. Como quiera que sea, estas actividades hacen parte de las acciones de gestión de información informal.

No solo se trata de manejo de datos de medición, también hay ejercicios de advocacy focalizados en los ODS particulares. Por ejemplo, centros de pensamiento como ODI y Development Progress abogan por reformas para que los nuevos objetivos se alcancen y se acelere el proceso requerido en el mundo de hoy, donde se necesitan esfuerzos innovadores con una lógica menos economicista (Hoy, 2015) y en alianza con otros (ODS 17). Se subrayan los análisis que este tipo de organizaciones adelantan con los datos que entregan organismos intergubernamentales. También cabe destacar la Red de Educación Popular Entre Mujeres de Latinoamérica y el Caribe (REPEM), que motiva a las organizaciones feministas a hacer control social en lo referente a la alfabetización de personas adultas, pues en la conferencia de Adís Abeba se ignoró el tema y hoy es preocupante la falta de recursos (REPEM, 2015). De hecho, es un trabajo que apunta al impulso del ODS 4 (educación de calidad).

Además, las organizaciones de mujeres y movimientos feministas abogan por el ODS 5 (equidad de género). Puntualmente, en la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer, órgano del Consejo Económico y Social, pidieron a los gobiernos impulsar el fondo regional para la igualdad de género (ODS 5) en el marco de la AOD y la CSS, impulsar los convenios de la OIT sobre igual remuneración (ODS 8) y darle seguimiento al femicidio/feminicidio, donde la región ha dado pasos agigantados (Ramírez, 2016). No es un secreto que el movimiento feminista y las mujeres han logrado introducir la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer y las niñas, entre otros temas, en diferentes escenarios ^[38] , pero aún se requiere abogar por medidas para la financiación transformativa que cierre las brechas de género.

En términos de implementación de los ODS no puede dejarse de lado la acción de los voluntarios (“Los voluntarios son vitales para la agenda de desarrollo global, según un informe de la ONU”, 2015); sea en OIG o en alguna OSC los voluntarios contribuyen al seguimiento de los ODS. Por ejemplo, pueden reunir datos, aportar conocimientos especializados y apoyar modalidades participativas de planificación y supervisión. Un éxito procedimental, en primera instancia, que tiene efectos sustanciales, en los términos de Kriesi (citado por López, 2012). En realidad, muchos de los ODS exigen cambios de comportamiento y la adopción de una posición a largo plazo, y muchas veces son los voluntarios los facilitadores de esos cambios mediante iniciativas de sensibilización, en la misma línea de Nicholas Onuf.

Las OSC han trabajado de la mano con los Estados, en el proceso consultivo para el establecimiento de la agenda y luego para la implementación de los ODS. Es el caso de Guatemala, uno de los países que realizó consultas nacionales para elevar peticiones desde lo local a la ONU. Este país centroamericano considera que debe reconocer la diversidad de los pueblos y usar la chispa transformadora (Julliand, 2015). En otras latitudes, como en Alemania, se le ha dado relevancia al papel de las asociaciones para implementar los ODS (Cepei, 2016a).

En el caso colombiano, en la Comisión Interinstitucional para el Alistamiento y Efectiva Implementación de la Agenda Post-2015 y sus ODS se consideró importante “la creación de mecanismos de participación de actores no gubernamentales, en particular, el sector privado, la sociedad civil y la academia, con el fin de maximizar su contribución en la implementación de la misma” (Cancillería República de Colombia, s. f.). Un éxito procedimental que, normativamente, genera ambiente habilitante y garantiza opciones advocacy con efectos sustanciales, porque para el Gobierno colombiano, “la participación ciudadana en el monitoreo y mecanismos de rendición de cuentas tiene que ser un aspecto central para la implementación […] y se deben facilitar la rendición de cuentas” (invitación a la reunión de la Comisión Interinstitucional de ODS enviada por Vásquez, 2015, correo electrónico).

Las acciones de las OSC comenzaron desde el establecimiento de “Transformar nuestro mundo”: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. La CCONG y el Cepei adelantaron reuniones y encuentros regionales con cerca de cincuenta Organizaciones No Gubernamentales (ONG), en cinco ciudades colombianas, para socializar los borradores que se manejaban a la fecha. De paso, se construyeron algunas recomendaciones para la implementación de los ODS en el territorio colombiano. De manera concreta, se diseñaron dos matrices: una de indicaciones para el Gobierno nacional, para la ejecución y cumplimiento de los ODS ^[39] , y otra para garantizar el monitoreo y evaluación por parte de las OSC ^[40] (Confederación Colombiana de Organizaciones No Gubernamentales (CCONG), 2015).

Una de las recomendaciones que se destaca del “Documento de recomendaciones al Gobierno Nacional para la implementación de los ODS” (CCONG, 2015) es la de garantizar la participación de la sociedad, con enfoque de derechos, por lo que explicitan la necesidad de hacer vinculante los conceptos y sugerencias que adelantan instancias ciudadanas ^[41] ; promover y fortalecer el Sistema Nacional de Participación y en especial los espacios y mecanismos que lo hacen efectivo ^[42] y participar en el derecho al control social y la veeduría ciudadana. Expresan que “la sociedad civil colombiana reconoce que la gobernanza en los territorios solo es posible si existen lazos de confianza y de transparencia” (CCONG, 2015, pp. 4-5). Para ello, se requiere del trabajo mancomunado entre Gobierno, sociedad civil y sector privado.

Este concurso multiactor fue destacado en marzo de 2016 en el segundo encuentro de la red Partners for Review, liderada por la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GIZ, por su sigla en alemán). En el informe ejecutivo de dicha sesión de trabajo, que contó con la participación de las OSC, se anotó la urgencia para que estas integren su trabajo a la implementación de los ODS, de modo que se llegue con un lenguaje comprensible a todos los segmentos de la sociedad para hablar al unísono sobre ellos (Agencia Alemana de Cooperación Técnica, 2016). De esta manera, hay que sobrepasar las barreras que han impedido una mayor inclusión y hacer posible el ODS 17. Dentro de los países que se postularon como piloto para la medición de progreso de los ODS figuran México y Colombia, en Latinoamérica. En 2016, Colombia presentó su informe voluntario, al igual que meses antes lo habían realizado las OSC, en la reunión de antesala a las sesiones de la Asamblea General de la ONU (ONU, s. f.).

Por último, la academia ha continuado la crítica propositiva. Sanahuja ha dictado conferencias en Latinoamérica (Sistema Económico y Latinoamericano del Caribe, 2016). En estos espacios explica el juego en la arquitectura de la cooperación. También los académicos colombianos han sido parte activa con su pedagogía; basta mirar la agenda del IV Congreso de la Redintercol ^[43] . Las evidencias de este apartado muestran que las OSC han sido activas en la puesta de temas en la agenda y en la formulación de los ODS. Han ido más allá y hoy son pilares para la implementación en los territorios. Esto les asegura un lugar privilegiado para el monitoreo y la evaluación, porque su oferta de valor las convierte en agentes clave de la gobernanza 2030. De manera definitiva, puede asegurase que hacen parte vital del sistema que busca responder a las demandas del mundo del siglo XXI. Las OSC, en el marco de las acciones de gestión de información, adelantaron acciones pedagógicas e informativas en diferentes partes del globo, pues cuentan con competencias diferenciadas de los otros agentes del sistema internacional, están en los territorios y conocen las bases. Justamente por ello tienen el potencial para elaborar data y proyectar su conocimiento a través de las redes sociales, usando las nuevas TIC.

Conclusiones

En un recorrido de tres años por las acciones de gestión de información y advocacy de las OSC, solas o en concurso con el sector privado y los Estados, se encontró que la voz de los individuos cobró relevancia en el proceso de toma de decisiones de la Agenda 2030. Esto se logró mediante las TIC, herramientas que posibilitaron el anclaje en los territorios. Por ello no es errado asegurar que con las redes se potencia la gobernanza 2030.

En un primer momento, desde la teoría, se insistió en que para los constructivistas holísticos es central el cambio en la sociedad global, y que ello se evidencia con el reconocimiento de más agentes y la ampliación de escenarios para la discusión de los temas de interés común. Más aún, la mirada constructivista de este hecho social indica que esta nueva identidad logra su inclusión en la definición de políticas (Frasson-Quenoz, 2014). No obstante, como indica la literatura constructivista, esa identidad como agente (que agencia, valga la redundancia) no solo es de constitución mutua, sino dinámica. De manera puntual, no solo ha de reconocerse la gobernanza de la Agenda 2030 con sus diecisiete objetivos y 169 metas generales, sino el hecho social que implica el reconocimiento de las OSC glocalmente. Hasta ahora, algunos dirán: solo es algo discursivo; pero las OSC incidieron en la puesta en agenda, en la formulación de los ODS y ahora en la implementación de esa decisión política, que es la hegemónica en términos de lo que impera para el desarrollo global. Sin duda, se registran transformaciones en términos de gobernanza. Una clave en ese proceso es el uso de las TIC para construir respuestas de manera mancomunada. Este artículo lo evidencia en la construcción de la agenda que fue más inclusiva. Ahora, en la implementación hay juego para todos los agentes en los territorios y cada Estado ha de procurar la coherencia de políticas.

En un segundo momento, en este artículo, se han visibilizado los éxitos de los OSC en la arena internacional. Siguiendo la línea de Gamson, el procedimental es el primer paso que posibilita el ambiente habilitante para el segundo paso; es decir, el éxito sustancial que es el que marca cambios en las políticas internacionales. Los hallazgos de esta investigación dan cuenta de los espacios digitales interactivos, pero también de los escenarios que se abrieron para escuchar todas las voces en procura de “Transformar nuestro mundo”, como reza la resolución A/69/L.85 de la ONU. Esto generó data útil para los encuentros de discusión. De este modo se logró que los ODS fuesen más un consenso, no solo de élites gobernantes sino de todos los agentes de la gobernanza global. Aquí se quiere subrayar que se evidencia, una vez más, que el Estado dejó de ser el único canalizador de los deseos de la sociedad. Hoy, como dice la ONU: “We are the world” y todos tenemos voz, por eso las OSC (que están cercanas a los individuos) se convierten en agentes que agencian para encontrar soluciones comunes.

Se destaca entonces este paso del relato a la narrativa y, con ella, la construcción de un nuevo discurso que dibuja el hecho social y resalta el material, no tanto porque sea desde un nuevo agente, sino porque es una construcción colectiva donde se reconoce la oferta de valor de cada agente. Lo que en ciencia política se identifica como los recursos que poseen las organizaciones. Como quiera que sea, recursos u ofertas de valor han de ser incorporados para visualizar a estos agentes en nuevos roles (o roles antes no vistos). Es la creación de una oportunidad política (McAdam, Tarrow y Tilly, 2001) y la apertura de un sistema cerrado que menciona Gamson (citado por López, 2012). Ya se había anotado en Acra (Ghana), pero en la arena internacional se suele olvidar: las OSC son agentes de desarrollo por derecho propio. De ahí que sean agentes clave para la implementación y monitoreo.

Lo claro es que se han logrado pactos sociales y eso es lo que posibilita un cambio estructural. Este se requiere tanto en los modos de producción como de consumo, porque solo así es posible garantizar un desarrollo sostenible, como es el derrotero en la agenda. Por ahora las OSC globales y locales han adelantado acciones de información y advocacy. Se subraya el interés por las futuras generaciones y por abordar la desigualdad. De hecho, esta es la primera vez que el mundo la señala como el problema principal. Otro cambio importante en la sociedad del siglo XXI es el trabajo con otra ética. Una más humana que en los siglos precedentes.

Luego de esta investigación, no es arriesgado afirmar que las voces de la SCG se han potenciado en las redes trasnacionales, en la definición de Keck y Sikkink (2000). Es más, se fortalecen al usar las TIC que siempre han sido su aliado natural, como lo han demostrado las investigadoras inglesas. Lo categórico que ha de mencionarse es que las OSC cumplieron una primera función, como espacio de discusión de debilidades y oportunidades del proceso de formulación de la nueva agenda. Luego, una vez fijada, siguen trabajando mancomunadamente en la implementación de esas políticas que buscan solucionar los problemas del mundo de hoy. Y para eso adelantan una serie de acciones de gestión de información y de advocacy que ha de sistematizarse y de analizarse. Este ejercicio de investigación es solo un primer acercamiento.