Forum. Revista Departamento de Ciencia Política

Redes de Política Pública

Como se mencionó, el presente ejercicio investigativo se enmarca en el enfoque teórico de las redes de política pública. Este enfoque es de gran relevancia a la hora de observar los procesos relacionales que se llevan a cabo entre los agentes que hacen parte de una red en torno a un problema público, es decir, la interacción y los relacionamientos entre actores gubernamentales, públicos, privados y sociales; propiciando, de esta manera, un modelo de gobernanza de redes caracterizada por “el predominio de relaciones horizontales, formales o informales y descentralizadas” (Adam & Kriesi, 2010, pp. 141-142).

Las redes de política pública se dan a través de los relacionamientos entre los distintos actores interdependientes que están inmersos en los diferentes procesos que se originan en la política pública. Sin embargo, no solo representa el relacionamiento de dichos actores, de igual manera corresponde a una nueva forma o estructura de gobierno, que difieren de las organizaciones de tipo jerárquicas, que tratan de generar diferentes tipos de respuestas combinando actores públicos, privados y sociales implicados en la resolución de problemas de interés común (Börzel, 2003).

Este enfoque, que surgió en los años setenta y ochenta del siglo XX, pero que evolucionó en los años noventa ^[4] , manifiesta que dentro del entramado institucional se conforma una red de actores que tienen intereses particulares en común y que distribuyen responsabilidades e intercambian recursos en aras del alcance de objetivos propuestos. Las relaciones que se generan en la red se dan en un marco institucional e influyen en el comportamiento de los actores como en los resultados de políticas (Zurbriggen, 2006).

De acuerdo con lo anterior, el análisis debe ir encaminado a las redes que se generan en todo el entramado de la política pública. Por lo tanto, las acciones específicas de un solo actor ―por lo general de índole gubernamental― no constituyen el eje central analítico de este enfoque, como sí lo son las relaciones que se dan a partir de la interacción entre todos los actores. Como lo plantea Fritz Scharpf (1978): “El análisis político debe orientarse hacia la red interorganizacional en la cual se hacen las políticas. La investigación no solo se debe dirigir hacia interacciones específicas entre las organizaciones, sino también hacia las relaciones estructurales más estables entre éstas” (Klijn, 1998, p. 10).

Así pues, se tiene que las redes de política pública, como orientación normativa, no solo permiten una articulación de actores que se unen en torno a potencialidades y flujos de recursos para dar respuestas al problema público que los vincula, sino que también, como enfoque teórico, permite generar un análisis político sobre la importancia de las redes o la participación de la multiplicidad de actores —acciones generadas por medio de procesos multisectoriales— en la hechura de una política pública específica, teniendo siempre en cuenta el contexto y el proceso desde donde se formula y la implementación de la política en un territorio determinado (Klijn, 2008).

De este modo, el enfoque de redes cuenta con dos componentes que son fundamentales y constituyen el pilar de las redes: los actores y las relaciones. Evidenciar los actores que están presentes en la red, y las relaciones que estos forman entre ellos, permite tener un panorama completo de la red. Por esta razón, las relaciones que los actores implicados en la red, generan mediante la vinculación y distribución de responsabilidades y recursos son fundamentales para el análisis de redes de política pública (Knoepfel et al., 2007).

Actores

El conjunto de acciones para llevar a cabo los lineamientos de una política pública no tendría lugar sin actores que lo materialicen, en este sentido, la categoría de actores, refiere a las personas, grupos u organizaciones de carácter institucional, social y comunitario, académico y económico, no solo del nivel municipal, sino también departamental y nacional, que tienen interlocución y generan intercambios de acciones y recursos para materializar acciones en el marco de la política pública.

Es decir, se entiende por actores a “las unidades sociales discretas individuales, corporativas o colectivas” (Wasserman & Faust, 2013, p. 49), de los distintos niveles territoriales, que tienen algún vínculo o generan acciones —formales o informales— con otras unidades que están presentas en la red, conformando así los relacionamientos entre actores. Incluso, los agentes que no concretan acciones específicas dentro de la red, también deben ser tomados parte de esta, puesto que:

[…] Todo individuo o grupo social vinculado con el problema colectivo que origina la política pública debe considerarse actor potencial del “espacio” de la mencionada política, aun si (momentáneamente) es incapaz de emprender acciones concretas durante una o varias de las fases de una intervención pública. De hecho, la pasividad de un actor —ya sea voluntaria o resultado de una carencia de recursos o de falta de conciencia de determinadas consecuencias de la política— constituye un factor explicativo de la selección de determinada política frente a otras posibles. (Knoepfel et al., 2007, pp. 12-13)

Entre estos se encuentran cuatro tipos de actores: primero, los actores institucionales, los cuales competen a personas u organizaciones administrativas que están asociadas a lo estatal y que operan en diferentes niveles territoriales; segundo, los académicos, que están asociados a la producción y generación de conocimiento, como universidades, grupos de investigación, escuelas, entre otros; tercero, los actores sociales y comunitarios, que pueden ser desde organizaciones no gubernamentales, hasta organizaciones o colectivos comunitarios; y cuatro los actores económicos, que representan a los actores privados como las empresas, negocios y pertenecientes al mercado.

Por otra parte, la relación de los actores con las instituciones gubernamentales se constituye como relevante para el análisis de redes de política pública, ya que dichas instituciones inciden sobre las percepciones, las preferencias y las capacidades de los actores, y también sobre las formas en que estos llevan a cabo acciones o se movilizan. Por esta razón, las instituciones son la principal fuente de información de los actores de una política pública y el factor que, en últimas, influye sobre sus decisiones. Sin embargo, esta influencia de las instituciones no incide en las decisiones de una manera determinista o total, ya que siempre habrá un margen de posibilidades y de acción que los actores pueden elegir (Scharpf, 1997).

Relaciones intersectoriales

La vinculación entre actores de los diferentes sectores implicados en el entramado institucional hacen posible las relaciones intersectoriales ^[7] .Sectores generales como el público, el económico, y el social y comunitario, pueden establecer relacionamientos que permiten alcanzar los objetivos trazados dentro de los programas que hacen parte de la política los cuales buscan darle respuesta al problema en cuestión y la intersectorialidad es el medio por el cual se puede llegar a esto (Delgado, 2014).

Según Nuria Cunill-Grau (2014), existen dos premisas fundamentales en torno a la intersectorialidad: la primera hace alusión a que la integración entre sectores posibilita la búsqueda de soluciones integrales. Esta premisa le da un soporte político a la intersectorialidad, traduciéndose en el supuesto de que todas las políticas públicas deben ser formuladas e implementadas de acuerdo con la intersectorialidad. La segunda premisa, expresa que la intersectorialidad permite que las diferencias entre los sectores puedan usarse productivamente para la resolución de problemáticas. Esta premisa alude, principalmente, a la distribución de responsabilidades, competencias y recursos que son propios de cada sector.

El objetivo de generar un relacionamiento intersectorial es la integración conceptual de objetivos y la integración administrativa de algunos procesos, sosteniendo que:

La integración intersectorial implica contar con una sola entidad donde confluya la unidad organizacional o estructural de los diversos sectores, como por ejemplo los comités o algunos ministerios (UNESCO, 2004, p. 25). Esto se da con el fin de que los sectores puedan aportar acciones sobre el asunto, y que no excluya los intereses de estos sectores, generando posibles soluciones con diversas perspectivas a las necesidades, en este caso, de la población adulta mayor. (Cunill-Grau, 2014, p. 19)

En últimas, la generación de relaciones intersectoriales es poder llevar a cabo políticas públicas que, más allá del asistencialismo, puedan generar la adopción y apropiación de derechos para sectores específicos de la población, desde los saberes, roles, instrumentos, capacidades y recursos con los que cuentan los actores estatales y no estatales relacionados con cada problema público.

Sistema categorial

Este sistema categorial pretende mostrar, cómo las categorías presentes en el artículo se relacionan entre sí. Estas categorías se relacionan con el asunto en cuestión, es decir, con la PCEHV, y específicamente con el territorio donde se implementa la política pública, el municipio de Yarumal. Así, como primer momento se tiene la categoría central referente a la política pública de color verde-azul, de la cual se desprenden dos grandes ramas: por un lado están las categorías conceptuales que están de color verde, y a medida que las categorías se vuelven más particulares se usa un tono más claro con el fin de matizar; por el otro lado, se encuentra el municipio de Yarumal que no tiene color, entendiéndose que el municipio no cuenta como categoría analítica, pero que hace parte fundamental del análisis, pues constituye el caso estudiado.

Figura 2 : Sistema categorial

Análisis de Redes Sociales como método para el análisis de las relaciones intergubernamentales e intersectoriales

Se empleó el Análisis de Redes Sociales (ARS) como modelo para las descripciones de las redes en los tres diferentes tipos de relacionamientos, y de manera complementaria frente al análisis general de redes de política pública. La importancia de este modelo de análisis reside en entender el poder como formas de relacionamientos entre las organizaciones y en que este se mantiene en constante movimiento dentro de la red de actores (Murcia & Tamayo, 2016).

Teniendo en cuenta lo anterior, se usó un nivel de análisis más macro en las diferentes redes. Según Julio L. Aguirre (2014), este nivel, a su vez, arroja tres tipos de análisis a partir de las propiedades de la red, a saber: el análisis componencial, el relacional y el estructural.

El análisis de la red permite identificar las principales características de los distintos actores de la red y ver si se presentan cambios o particularidades entre ellas (Aguirre, 2014). El análisis relacional, que está encauzado principalmente en las diferentes formas de relaciones que se dan en la red, y se focaliza en dos puntos concretamente: las transacciones, es decir, los flujos de recursos que se intercambian en las relaciones y en la naturaleza de las relaciones, que se centra en entender las cualidades propias de las relaciones (Streeter & Gillespie, 1992). Por último, se encuentra el análisis estructural, el cual permite abordar la red completa y observar cómo está estructurada, es decir, cómo es su densidad, la centralidad de la red, la hermeticidad de la red y de las relaciones (Aguirre, 2014).

Los actores en el municipio de Yarumal

Las evidencias recolectadas en el municipio de Yarumal, permitieron identificar a los actores que están a cargo de la dirección, coordinación y ejecución de acciones dirigidas a la población adulta mayor o que tienen que ver con la PCEHV. Para esto, se decidió metodológicamente realizar una tabla donde se caractericen los actores de acuerdo con sus principales atributos categoriales y hacer una breve descripción de ellos, clasificándolos de acuerdo con el tipo de actor y a su nivel territorial, y comentando sus principales actividades relacionadas con la PCEHV, así:

La tabla 1 permite mostrar que la mayoría de los actores que operan en torno a la PCEHV en el municipio de Yarumal, son de tipo institucional, esto quiere decir que, para este caso, las acciones encaminadas al bienestar y cuidado de los adultos mayores están orientadas y coordinadas, en su mayoría, por actores estatales. También, la mayoría de los actores identificados hacen parte del nivel municipal, por lo que se hace evidente el proceso de territorialización que se está llevando a cabo con la política pública en el municipio de Yarumal.

Por otro lado, es posible evidenciar los actores que son parcial o totalmente ausentes en la red, según los lineamientos de la PCEHV. Un actor en particular y esencial para las personas mayores como lo es la familia, es parcialmente ausente, ya que, además de tener varias responsabilidades dentro de la política —como ser los primeros en brindar los auxilios a las oportunas emergencias que se puedan presentar en el adulto mayor en lo social, físico, psicológico, etcétera—, su principal función es propiciar una corresponsabilidad con el Estado y la sociedad civil para la atención general, inclusión y participación activa de los adultos mayores en procesos que impulsen el desarrollo económico, social, político y cultural (Ley 1251, 2008).

No obstante, para dar cuenta de otros aspectos de los actores, es necesario pasar a las relaciones que estos forman entre sí, por tal motivo, se analizan los relacionamientos que hay en la red de la PCEHV a partir de los nodos y los vínculos que de estos emanan, para poder dar cuenta de las implicaciones que conllevan. Este análisis se dará con base en los dos tipos de relación que se rastrearon: las intergubernamentales —vertical y horizontal— y la intersectorial.

Las relaciones intergubernamentales verticales en el municipio de Yarumal

Figura 3 : Red de relaciones intergubernamentales verticales en el municipio de Yarumal

En cuanto a los relacionamientos de carácter intergubernamental vertical fue posible observar actores de los distintos niveles de gobierno: del nivel nacional se encuentra el Ministerio de Salud y Protección Social ―en adelante MSPS―, del nivel departamental está la Secretaría Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia ―en adelante SSSPSA―, y en el nivel municipal, donde se encuentran la mayoría de actores en la red intergubernamental vertical, están la Secretaría de Salud de Yarumal, el Concejo Municipal, el Club Huellas de Vida ―en adelante CHV―, el Centro de Protección Social al Adulto Mayor Amparo la Merced ―en adelante CPSAM―, el Cabildo de Adultas y Adultos Mayores, y los entes descentralizados —el Inderyal, el ESE Hospital San Juan de Dios y Aguas del Norte Antioqueño S.A.E.S.P. Estos actores son direccionados desde el nivel nacional por el MSPS quien, según el documento de la PCEHV 2015-2024 tiene las funciones de:

Articular y coordinar la gestión de la Política Colombiana de Envejecimiento Humano y Vejez. Orientar, asesorar, monitorear y evaluar a las entidades e instituciones territoriales involucradas en la gestión e implementación de Políticas de Envejecimiento Humano y Vejez. Monitorear y evaluar los resultados de la Política. Asesorar y brindar asistencia técnica a las entidades territoriales departamentales para la gestión integral de la Política Colombiana de Envejecimiento Humano y Vejez. Revisar, ajustar y actualizar los diferentes componentes de la Política Colombiana de Envejecimiento Humano y Vejez, con una periodicidad cuatrienal. (Ministerio de Salud y Protección Social, 2015, p. 44)

En este orden de ideas, el MSPS genera el direccionamiento y control de los diferentes relacionamientos de la red, a pesar de no tener relaciones directas con la totalidad de actores, ya que, su articulación con Yarumal se da a través de la dependencia de la alcaldía responsable de la política pública en el municipio, la Secretaría de Salud del municipio de Yarumal que, a su vez, establece relacionamientos más amplios con los demás actores de la red, especialmente en el nivel local, ya que es la responsable de coordinar y gestionar la ejecución de la PCEHV en dicho territorio.

Aplicando los elementos analíticos de las redes sociales, el análisis relacional de la intergubernamentalidad vertical en esta política pública en Yarumal ―a partir de la figura 3―, se observaron el funcionamiento y los vínculos que se dan entre los actores involucrados. El MSPS, constituye sus vínculos con el municipio de Yarumal por sus labores de coordinación desde el nivel nacional hacia el municipal, pero también por el flujo de recursos que este dispone para programas de asistencia económica a las personas mayores, como lo es Colombia Mayor ^[10] y de paquetes alimentarios ^[11] , relacionamientos que se dan tanto con la SSSPSA, la Secretaría de Salud, el CHV, como con el CPSAM. Sus vínculos con estos actores del nivel departamental y municipal son bidireccionales, entendiéndose que existe flujo de recursos económicos desde el nivel nacional hacia el nivel municipal, pero también flujos de información por parte de los niveles de gobierno inferiores hacia el nivel nacional para el cumplimiento de las funciones del MSPS en cuanto a la asesoría, evaluación y monitoreo de la PCEHV en los territorios, así como para la asignación de los recursos del programa Colombia Mayor (CPSAM, comunicación personal, 7 de septiembre de 2018).

De igual manera, sucede en el relacionamiento intergubernamental entre el nivel departamental y municipal con la SSSPSA, ya que sus vínculos son bidireccionales con el MSPS, la Secretaría de Salud y el CHV; con el CPSAM tiene un vínculo unidireccional, puesto que con este actor solo ejerce una relación de control ^[12] . La SSSPSA recibe lineamientos del MSPS sobre la gestión de los paquetes nutricionales y además tiene el deber de capacitar personal técnico que opera en los municipios (CPSAM, comunicación personal, 7 de septiembre de 2018).

En el nivel local, la Secretaría de Salud es la que establece el puente entre todos los actores municipales, del nivel departamental y nacional. La Secretaría de Salud se encarga de distribuir los dineros del subsidio del programa Colombia Mayor al CPSAM y al CHV, además de dirigir y coordinar el programa del adulto mayor y estar al tanto de los controles realizados por la SSSPSA a dichos programas —tanto Colombia Mayor como el programa del adulto mayor en el municipio— (Secretaría de Salud de Yarumal, comunicación personal, 10 de abril de 2018). Los dineros distribuidos para el funcionamiento del programa son previamente acordados y aprobados por el Concejo Municipal, mediante el impuesto de la estampilla pro-adulto mayor ^[13] , en la cual entes descentralizados como el Inderyal, el ESE Hospital San Juan de Dios y Aguas del Norte S.A.E.S.P. aportan a este impuesto.

Con todo esto, es posible afirmar que la Secretaría de Salud del municipio es el actor central de la red de política pública de envejecimiento y vejez en Yarumal, ya que se trata del actor que más relacionamientos genera y el que más vínculos bidireccionales tiene con otros actores, haciendo que sea un actor fundamental para la articulación tanto del nivel municipal y el nacional, como del municipal y regional. Por lo tanto, es la dependencia de articulación y coordinación máxima en el marco de la PCEHV y de las acciones en torno al envejecimiento y la vejez en el municipio de Yarumal.

Por otra parte, el análisis estructural de la red permitió mostrar que la densidad ^[14] de la red es bastante baja con un índice de 0.250 de densidad total (25 %), esto quiere decir que el total de relaciones existentes es mucho menor al número de relaciones posibles. Esto alude, en parte, a la misionalidad y funciones de los actores —ya que normativa, política y técnicamente no se generan relaciones entre la totalidad de los actores—, sin embargo, hay relacionamientos posibles que no se dan en la práctica, evidenciando falta de cohesión y de articulación entre actores de esta red y que podrían tenerlas; por ejemplo el vínculo entre el MSPS y el ESE Hospital San Juan de Dios sería indispensable en tanto permite la atención especializada en salud a las personas mayores —la geriatría— ya sea a través del establecimiento del hospital como en jordanas o brigadas de salud en el municipio, o los vínculos que deberían existir según los lineamientos de la PCEHV, y que no se encontró evidencia de ello, como la relación entre el Ministerio del Interior con el Cabildo Mayor en materia del fortalecimiento de la participación ciudadana de las personas mayores y las instancias de representación de ellas mismas.

En cuanto a la centralidad de la red, el nodo más central, como se dijo, es la Secretaría de Salud y los nodos que más alejados se encuentran de los vínculos, son el Inderyal, el Concejo Municipal, el ESE Hospital San Juan de Dios, el Cabildo Mayor y el CPSAM. Esto da cuenta que las relaciones en la red siguen, en su mayoría, lideradas por la institucionalidad municipal —y específicamente por una sola entidad—, evidenciando la falta de articulación con actores de otro tipo.

Las relaciones intergubernamentales horizontales en el municipio de Yarumal

Figura 4 : Red de relaciones intergubernamentales horizontales en el municipio de Yarumal

La red intergubernamental horizontal, según la figura 4, está compuesta por la Alcaldía de Yarumal, la Secretaría de Salud, el Concejo Municipal, el CHV, el Inderyal, el ESE Hospital San Juan de Dios, Aguas del Norte Antioqueño —actores institucionales—, el Cabildo Mayor y el CPSAM —actores sociales y comunitarios—.

Para que se pueda llevar a cabo el relacionamiento intergubernamental horizontal en el marco de la política pública, el cual se refiere a las relaciones entre actores gubernamentales del mismo nivel territorial en una política pública —en este estudio de caso del nivel municipal—, se deben definir unas reglas que permitan establecer responsabilidades y voluntades de las diferentes dependencias que hacen parte de la red. Por lo general se redactan y firman acuerdos que den el punto de partida de las acciones de los actores y la declaración de intencionalidad de estos para alcanzar los objetivos planteados (Gobernación de Antioquia, 2015).

De acuerdo con lo anterior, el escenario principal que permite reunir los actores y establecer las relaciones intergubernamentales horizontales es el Comité Gerontológico del municipio de Yarumal. Los comités son las instancias geronto-administrativas que facilitan el liderazgo, gestión, promoción, e intervención de la implementación y ejecución de la PCEHV en cada municipio del país (Gobernación de Antioquia, 2015).

La conformación del Comité Gerontológico ^[15] en Yarumal consta de representantes de la Alcaldía, como la Secretaría de Salud, la Personería y el Cabildo Mayor —con voz y voto— y representantes de beneficiarios de Colombia Mayor, del paquete nutricional y el profesional en gerontología del municipio —con voz—. ^[16]

El análisis relacional de la red, según la figura 4, muestra las relaciones intergubernamentales horizontales que se generan en el municipio de Yarumal en el marco de la PCEHV. El actor que genera más vínculos en la red es nuevamente la Secretaría de Salud siendo uno de los miembros del Comité Gerontológico más importantes, ya que en ella recae toda la coordinación del programa gerontológico del municipio. Si bien la Secretaría de Salud es el ente coordinador del programa del adulto mayor, el CHV es quien ejecuta este programa, por lo que también genera vínculos con otras dependencias del mismo nivel de gobierno, tales como el Cabildo Mayor, el Inderyal y el Concejo Municipal para el desarrollo de la PCEHV. Por su parte, el CPSAM y el Cabildo Mayor tienen vínculos directos con la Secretaría de Salud debido a sus funciones de control, veeduría y recepción del presupuesto destinado a las personas mayores en el municipio.

Cabe resaltar que el Concejo Municipal no suele acudir a las sesiones del Comité Gerontológico, a pesar de que es un actor constitutivo de esa instancia. Sus labores específicas son las de aprobar los presupuestos del Plan de Desarrollo Municipal y derivados de estampilla pro-adulto mayor, ser garante del cumplimiento de estos y llamar a rendición de cuentas en sesiones ordinarias (Concejo Municipal de Yarumal, comunicación personal, 10 de abril de 2018). Por esta razón, en la figura 4, el nodo que representa a esta corporación pública no aparece de color rojo, aunque normativamente, haga parte del Comité Gerontológico ^[17] .

La Alcaldía de Yarumal se presenta en la figura 4 con un nodo de color diferente al resto de actores, ya que se puede entender como un actor macro que aglomera a otros actores institucionales específicos. La Alcaldía, al ser el ente rector de todo el entramado institucional, adelanta capacitaciones a sus funcionarios que permiten generar insumos para el desarrollo de las personas mayores del municipio (Secretaría de Salud de Yarumal, comunicación personal, 10 de abril de 2018). Además, genera vínculos con los entes descentralizados mediante la recaudación de la estampilla pro-adulto mayor (Concejo Municipal de Yarumal, comunicación personal, 10 de abril de 2018).

Por su parte, el Cabildo Mayor de Adultas y Adultos Mayores y el CPSAM no tienen la misma influencia que otras dependencias para tomar decisiones y hacerlas efectivas, sin embargo, están presentes en el Comité Gerontológico. Además, se evidencia la falta de articulación en el Comité por parte de algunos actores. ^[18]

De otro lado, el análisis estructural arrojó los siguientes resultados: la red presenta un índice de 0.358 de densidad total (35 %), lo cual indica que, por la condición de horizontalidad, existen más relacionamientos en comparación con la red de intergubernamentalidad vertical, sin embargo, el porcentaje de densidad sigue siendo relativamente bajo, aun teniendo en cuenta que en la práctica, no todos los actores deberían sostener relaciones para efectos de la PCEHV en Yarumal, aunque otro sí, por ejemplo entre el Cabildo Mayor y el Concejo Municipal en materia de veeduría frente a los procesos o actividades que se llevan a cabo con recursos de la estampilla Pro-adulto mayor, o la relación entre el CPSAM y el CHV que podría contribuir a una mejor distribución de los subsidios de Colombia Mayor y del paquete nutricional entre estos dos agentes, o al flujo de información que se podría dar para generar insumos que resulten en caracterizaciones o instrumentos de nodalidad para la población adulta mayor en Yarumal por parte del Estado.

Por su parte, el análisis de centralidad establece que la Secretaría de Salud es el actor central dentro del Comité Gerontológico. No obstante, la Alcaldía de Yarumal, el Concejo Municipal y el Inderyal son actores centrales, pero en menor medida, por lo tanto, el CHV, el Cabildo Mayor, el ESE Hospital San Juan de Dios, Aguas del Norte Antioqueño S.A.E.S.P. y el CPSAM se constituyen como actores circundantes.

Las relaciones intersectoriales en el municipio de Yarumal

Figura 5 : Red de relaciones intersectoriales en el municipio de Yarumal

La red intersectorial en el municipio de Yarumal está compuesta por cinco actores pertenecientes al sector público —la Secretaría de Salud, el Concejo Municipal, el Inderyal, el ESE Hospital San Juan de Dios y Aguas del Norte Antioqueño S.A.E.S.P.—, por uno del sector social y comunitario —el CPSAM—, por uno del sector privado —los comerciantes— y finalmente por uno del sector académico —la comunidad universitaria—.

De acuerdo a la figura 5, el análisis relacional en la red de relacionamientos intersectoriales destaca que tanto la Secretaría de Salud como el CPSAM son los actores que más vínculos tienen con dependencias de otros sectores. Estos vínculos se dan a través del programa del adulto mayor del municipio, de la aprobación y recaudación de la estampilla pro-adulto mayor y actividades que permiten el flujo de recursos y de servicios frente al envejecimiento y la vejez (Concejo Municipal de Yarumal, comunicación personal, 10 de abril de 2018).

Por un lado, el CPSAM tiene vínculos con actores institucionales: con el Concejo Municipal se aprueban dineros de la estampilla y con la Secretaría de Salud se transfieren recursos para su funcionamiento. Los entes descentralizados (Inderyal, ESE Hospital San Juan de Dios y Aguas del Norte S.A.E.S.P.), además de aportar al recurso de estampilla, brindan otros servicios como es el caso del Inderyal que se encarga de coordinar y ejecutar actividades de recreación con las personas mayores residentes en el CPSAM. Con los comerciantes se genera un relacionamiento de apoyo de recursos a partir de la caridad o solidaridad, además de promover y gestionar eventos que permiten generar ingresos al CPSAM, por lo que el papel del sector comercial del municipio se encauza en un aporte al sostenimiento de este. Por lo tanto, para el CPSAM, es vital el apoyo filantrópico —o devocional guiado por la religión— a través de donaciones en dinero o en especie que el centro capitaliza por medio de rifas, concursos y eventos como cabalgatas intermunicipales, ferias y bazares (CPSAM, comunicación personal, 7 de septiembre de 2018).

Por otro lado, el Cabildo de Adultos y Adultas Mayores solo tiene un vínculo de relación directa con la Secretaría de Salud debido a la función de control y veeduría. En cuanto al sector académico, en cabeza de la comunidad universitaria, se observó que, a pesar de hacer parte de la red, no genera ni establece algún vínculo o relacionamiento con otros sectores. Esto se debe a que la comunidad universitaria, como actor generador de conocimiento, no ha tenido la capacidad de divulgación necesaria para que exista una fuente de conocimiento en materia del envejecimiento y la vejez, además de la carencia de cursos o programas técnicos, tecnológicos y profesionales para la formación de recurso humano en torno al envejecimiento y la vejez —la única universidad del país que ofrece el pregrado profesional en gerontología es la Universidad Católica de Oriente— ^[19] .

Como punto final, cabe destacar que la Secretaría de Salud es la que más vínculos genera, por lo que en la red intersectorial los actores institucionales son centrales. Esto se debe a que la fuente de los servicios y recursos financieros que los actores sociales y comunitarios puedan utilizar por parte de la Secretaría de Salud y el Concejo Municipal, en términos de gestión y aprobación respectivamente.

En cuanto al análisis estructural de la red intersectorial mostró que hay un índice del 0.198 en esta red (19 %), evidenciando la densidad más baja de las tres redes, lo que claramente está mostrando una centralidad de la institucionalidad en la PCEHV en Yarumal y una ausencia relativa de la sociedad civil. Esto se debe a que algunos sectores no tienen el mismo nivel de compromiso que otros, por ejemplo, el sector de la academia se encuentra como un nodo suelto, al igual que Aguas del Norte Antioqueño S.A.E.S.P., por lo tanto, la densidad de la red es baja con muy poca articulación entre los actores de diferentes sectores. Esta realidad no solo demanda esfuerzos de la sociedad civil por insertarse a estas redes de política pública, sino también, de la institucionalidad estatal en promover esos relacionamientos, ya que este actor es el responsable público de generar gobernanza y redes en la PCEHV en cada territorio.

Con respecto, a la centralidad se encontró que los nodos más centrales de la red son la Secretaría de Salud y el CPSAM, un actor institucional y otro social y comunitario. Con base en esto se puede decir que ambos sectores están al tanto de las acciones y tienen un compromiso concreto con el asunto, pero a través de un modelo tradicional: representación de un actor por sector —y no de participación amplia de varios sectores—. Los demás nodos presentan una centralidad baja estableciéndose como agentes circundantes, a saber, actores como los entes descentralizados y el sector privado; y además, como se dijo anteriormente, la comunidad universitaria en representación del sector académico, y Aguas del Norte Antioqueño S.A.E.S.P. son nodos sin vínculos debido a que no se evidencian acciones concretas o flujos de recursos para el desarrollo de la política pública, por lo que es necesario que estos actores que representan sectores importantes puedan articularse a los demás nodos para generar así una red de mayor densidad.

Análisis de la red de la PCEHV en el municipio de Yarumal: relación Estado-sociedad civil, necesidades de articulación y fortalecimiento de la red

Desde el enfoque de redes de política pública, resulta importante observar cómo son las relaciones entre el Estado y la sociedad frente a la gestión de asuntos comunes a través de políticas públicas (Zurbriggen, 2011). En el municipio de Yarumal las relaciones Estado-sociedad para efectos de la PCEHV están definidas, en tanto existe una jerarquización y centralidad de actores y funciones para llevar a cabo los procesos en torno al envejecimiento y la vejez.

En este sentido, la reflexión sobre el estadocentrismo de la PCEHV en el municipio de Yarumal resulta trascendental, ya que permite entender que los procesos de la red están centralizados en los actores institucionales, mostrando lo importante que es para el Estado generar relaciones con actores privados o de la sociedad civil, pero que en última instancia, dichos intentos de mayores relacionamientos, por razones de interés de los actores —tales como la cantidad del flujo y el tipo de recursos que se intercambian a ciertas dependencias o no, o a ciertos programas específicos—, no logran capitalizarse en las acciones propuestas por la política pública (Adam & Kriesi, 2010).

Otro aspecto son las responsabilidades de gestión e implementación de la PCEHV en Yarumal, ya que son adjudicadas, en su mayor parte a las entidades territoriales y a sus capacidades institucionales, que para la mayor parte de los municipios en Colombia son muy restringidas ^[20] , mientras que, desde el nivel nacional, las responsabilidades se ven limitadas únicamente al direccionamiento normativo y a la implementación del programa Colombia Mayor, ocasionando, como consecuencia, una red débil en términos de intergubernamentalidad (Scharpf, 1978, citado en Adam & Kriesi, 2010).

De igual manera, los marcos institucionales que delimitan las acciones de los actores, representan el entorno de las políticas en el que estas dan (Klijn, 1998), por tal motivo, el contexto político en el municipio de Yarumal está marcado, principalmente, por factores —políticos, económicos, sociales, etcétera— que limitan los procesos de formulación de las políticas públicas, en tanto los intereses de los actores, por lo general, no concuerdan entre sí, ocasionando, como lo afirma Börzel (2003), la ausencia de una intermediación de intereses que pueda superar este conflicto. Por lo general, dichos intereses giran en torno a la movilización del actor, es decir, al interés por desarrollar la PCEHV en el municipio a través de múltiples instrumentos, en el caso de Yarumal, el programa del adulto mayor liderado por el CHV.

Por esta razón, el ejercicio del poder en esta política pública está en manos del Estado, como se mostró en la descripción de las redes, donde, la Secretaría de Salud de Yarumal es el actor central con más vínculos, produciendo un centralismo gubernamental local en la toma de decisiones y gestión referente a las acciones alrededor del envejecimiento y la vejez, lo que no es malo per se, pero se tiene mucho camino por recorrer para que la territorialización de la PCEHV en Yarumal se haga a través de redes intergubernamentales e intersectoriales más ricas, amplias y diversas, que ayuden a desarrollar de manera más democrática, corresponsable y participativa de la política pública.

Con respecto a la intergubernamentalidad, es importante tener en cuenta, en dichas relaciones, el factor humano, es decir, los funcionarios públicos, y cómo estos, como seres humanos autónomos, toman decisiones que inciden en las instituciones gubernamentales (Zapata, 2013). El comportamiento de los funcionarios públicos con otros, es crucial y determinante a la hora de, por ejemplo, tomar decisiones que se vean reflejadas en acciones que alcancen los logros políticos y administrativos en el marco de la política pública; en Yarumal no es una excepción esta característica de las relaciones intergubernamentales, ya que es a partir de las interacciones entre funcionarios, que se puede acceder, a un intercambio de recursos y de opiniones entre las agencias gubernamentales (CHV, comunicación personal, 18 de mayo de 2018). Estas relaciones entre funcionarios son necesarias y válidas, pero pueden constituirse también en algo riesgoso en términos institucionales, ya que, según Zapata (2013, p. 328), dichas relaciones pueden desembocar en fenómenos de corrupción como el clientelismo u otras “enfermedades” que deslegitime y afecte la función pública ^[21] , así como en los personalismos y la discrecionalidad en la acción pública.

Por otra parte, en cuanto a la intersectorialidad es posible decir que se evidenció en Yarumal un avance en la articulación de intereses de algunos actores y sectores. El sector privado en el municipio de Yarumal ha venido realizando algunas acciones solidarias en aras del bienestar de las personas mayores a través de recursos en especie y donaciones. No obstante, otros sectores, como por ejemplo el académico, no constituyen actualmente un apoyo para consolidar la red intersectorial en Yarumal con ejercicios propios de la academia como investigaciones, publicación de resultados y formación de recurso humano ^[22] .

Por lo tanto, las premisas fundamentales en torno a la intersectorialidad no se cumplen en su totalidad en Yarumal, puesto que no hay una completa red intersectorial, o por lo menos mayor integración de los sectores que genere acciones conjuntas para el envejecimiento, además, las fronteras existentes entre los sectores —público, privado y solidario— constituyen un obstáculo a la hora de articular y distribuir responsabilidades, puesto que no hay un interés de algunos sectores por hacerlo (Cunill-Grau, 2014). Además, el programa del adulto mayor del municipio no fue diseñado ni formulado en conjunto con los demás sectores mencionados externos al gobierno local (CHV, comunicación personal, 18 de mayo de 2018).

En relación al contraste entre los arreglos institucionales ^[23] y los hallazgos presentados en el acápite anterior, se puede decir que los actores institucionales cumplen con sus responsabilidades misionales de la PCEHV, sin embargo, no existe un interés adicional por parte de los mismos y de otros actores mercantiles y de la sociedad civil que permitan generar un cambio sustancial en el bienestar del adulto mayor, además, la toma de decisiones sigue estando centralizada en las instituciones estatales —en gran medida por el MSPS y la Secretaría de Salud del municipio—.

El CHV se presenta como un actor muy particular, ya que, en lo normativo, es el ente encargado de ejecutar el programa del adulto mayor, pero la evidencia empírica mostró que llega a suplir muchas de las responsabilidades e incluso algunas competencias de la Secretaría de Salud. Esto implica una descoordinación en la distribución de competencias en la red desde el nivel nacional hacia las entidades territoriales, que afecta no solo a los sujetos de la política, sino al desarrollo de la política pública y por ende al alcance de los objetivos de la política pública.

En cuanto al balance sobre los recursos que se intercambian entre los actores, se puede decir que el recurso presupuestal y el legal son los que tienen un flujo mayor en la red de la PCEHV en Yarumal. Esto se evidenció en tanto los actores institucionales distribuyen los presupuestos para el alcance de los objetivos misionales de cada uno de estos. Sin embargo, los demás recursos están presentes a un nivel muy mínimo. Existen recursos normativos ―sobre todo leyes, acuerdos y decretos municipales― que fundamentan jurídicamente algunas de las acciones para el disfrute de la población adulta mayor, pero la mayoría de las acciones se hacen más allá de este marco normativo limitado, observándose la necesidad de mayor desarrollo normativo e institucional, contextualizado a las necesidades y realidades del envejecimiento y la vejez en este municipio (Knoepfel et al., 2007).

Los recursos organizacionales son muy limitados, ya que solo existe una instancia que articula la mayoría de actores que es el Comité Gerontológico, pero muchos de estos actores no hacen presencia en las reuniones que se llevan a cabo, evidenciando, como se dijo anteriormente, la poca mediación de intereses de algunos actores institucionales con otros para llegar a consensos y tomas de decisiones (CHV, comunicación personal, 18 de mayo de 2018).