Procesos migratorios: contrastes entre la legislación migratoria y la política social argentina

Migratory Processes: Contrasts between Immigration Law and Social Policy in Argentina

El presente artículo procura identificar las políticas sociales de la población inmigrante en Argentina. Para ello, se realiza una aproximación a procesos regionales e internacionales que invitan a repensar la integración. Al mismo tiempo, se reconstruye el perfil del inmigrante actual y se revisan aspectos centrales de la nueva ley migratoria. Asimismo, se presentan los grados de adecuación de las políticas sociales con relación a la legislación migratoria vigente y se cuestionan las posibilidades concretas de la población inmigrante de acceder a políticas públicas básicas que garanticen su reproducción cotidiana y la lógica que fundamenta los criterios de exclusión o inclusión a dicha población

The article seeks to identify the social policies regarding immigrant populations in Argentina, by examining regional and international processes that lead to rethinking integration. At the same time, it rebuilds the profile of the current immigrant and reviews central aspects of the new immigration law. Likewise, the article examines the fit between social policies and the prevailing immigration law, and questions the concrete possibilities of access to public policies that guarantee the daily reproduction of the immigrant population, as well as the logic grounding the criteria for the exclusion or inclusion of said population

Liliana Madrid^* Luciana Ruiz^**
Profesoras de la Carrera de Trabajo Social
Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires, Argentina

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Resumen

El presente artículo procura identificar las políticas sociales de la población inmigrante en Argentina. Para ello, se realiza una aproximación a procesos regionales e internacionales que invitan a repensar la integración. Al mismo tiempo, se reconstruye el perfil del inmigrante actual y se revisan aspectos centrales de la nueva ley migratoria. Asimismo, se presentan los grados de adecuación de las políticas sociales con relación a la legislación migratoria vigente y se cuestionan las posibilidades concretas de la población inmigrante de acceder a políticas públicas básicas que garanticen su reproducción cotidiana y la lógica que fundamenta los criterios de exclusión o inclusión a dicha población.

Palabras clave: derechos sociales, exclusión, ley migratoria, migraciones, políticas sociales.

Abstract

The article seeks to identify the social policies regarding immigrant populations in Argentina, by examining regional and international processes that lead to rethinking integration. At the same time, it rebuilds the profile of the current immigrant and reviews central aspects of the new immigration law. Likewise, the article examines the fit between social policies and the prevailing immigration law, and questions the concrete possibilities of access to public policies that guarantee the daily reproduction of the immigrant population, as well as the logic grounding the criteria for the exclusion or inclusion of said population.

Keywords: social rights, exclusion, migration law, migrations, social policies.

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Si me pedís que vuelva otra vez donde nací yo
pido que tu empresa se vaya de mi país
Y así será de igual a igual…
Lleón Gieco, “De igual a igual”

Introducción: aproximación a las tendencias regionales

El presente artículo¹ procura identificar las consideraciones que las políticas públicas —particularmente sociales y sanitarias— tienen con respecto a la población inmigrante en Argentina. Asistimos a procesos sociales, económicos y políticos regionales e internacionales que suponen un reposicionamiento de los países de América Latina en el contexto mundial y regional; en el marco de estos cambios hay que re-pensar diversos aspectos locales de integración.

Los cambios que se introducen al modo de producción capitalista a partir de la impronta de las directrices neoliberales, con sus repercusiones sociales y políticas, hacen necesario analizar el problema de la inmigración a partir de distintas mediaciones y determinaciones que le otorgan un significado social e histórico.

Producto de la metamorfosis en el mundo del trabajo a nivel mundial —aspecto que aquí solo se enuncia— se observa un proceso múltiple que se origina con la crisis del fordismo y el auge de la acumulación flexible (Harvey 2008) o toyotismo (Antunes 2005), que incluyó e incluye un profundo proceso de desproletarización del trabajo industrial, fabril, con una fuerte expansión de los asalariados del sector servicios y trabajadores precarizados o tercerizados, que, básicamente, lleva a la instauración del desempleo estructural (Antunes 2003).

La implantación hegemónica del modelo neoliberal, que ejecuta las directrices emanadas del Consenso de Washington², agrava la situación sociohistórica de la región. Entre estos aspectos, es importante mencionar que, para nuestro caso, la liberalización comercial, los procesos de apertura para la inversión extranjera directa y en relación directa la instauración de una política de desregulación, llevaron a que disminuyeran los controles sobre los establecimientos y las inversiones extranjeras en los países de la región (Casilda 2004). Como consecuencia, se produjeron privatizaciones históricas y lo que se denominó el achicamiento del Estado, en el cual se promueve que el Estado tenga una intervención mínima en los aspectos económicos y sociales en Argentina.

El surgimiento de grandes empresas transnacionales que se encuentran presentes en todo el mundo —lo que incluye a América Latina— lleva a que estas adquieran un poder fundamental en las relaciones políticas de la región, magnitud que ha llevado a Boron (2000) a denominarlas como “los nuevos leviatanes” por su gravitación económica y política. Frente a Estados capitalistas democráticos —débiles en sus instituciones— y la instauración de una democracia formal asociada al sufragio, estas grandes empresas tuvieron y tienen la capacidad de incidir cotidianamente en el desarrollo de los países. Globalización, transnacionalización de la economía, entre otros, pasaron a constituir términos de la agenda política y la vida cotidiana, sin profundizar en la mayoría de los casos, en los grandes desequilibrios y asimetrías entre los involucrados.

Aunque sea brevemente, se hace necesario mencionar cómo la apertura y libre comercio entre los países se asocian básicamente a los capitales y los medios de producción, situación que propicia el traslado, reubicación e instalación de nuevas dependencias en los distintos países, estos procesos no incluyen la mano de obra un elemento central en la producción. Los trabajadores se encuentran impedidos para trasladarse libremente por los países que firman acuerdos comerciales bi o multilaterales, y quedan a merced de los vaivenes del capitalismo financiero.

Es decir, se fortalece la tendencia de los países a desarrollar estrategias políticas asociadas a la integración regional; como ejemplo, encontramos en nuestro contexto experiencias como la implementación del North American Free Trade Agreement (Nafta)³, en el año 1994, que supone la integración entre México, Estados Unidos y Canadá, el Mercosur⁴, en el año 1995, y la Unión de Naciones Suramericanas —en adelante, Unasur—⁵, en el año 2008. A diferencia de los primeros, donde existe un claro predominio de la integración económica y la articulación de los mercados, en el último se promueve una mayor integración cultural, social, política, entre otros aspectos, lo cual hace que merezca mayor atención. En el artículo segundo del Acta Constitutiva de la Unasur se plantea el objetivo de

[…] construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados. (Tratado constitutivo de la Unión de las Naciones Suramericanas 2008)

Por su parte, específicamente en relación al tema de nuestro trabajo, se plantean en el artículo tercero del Acta constitutiva de la Unasur elementos clave para pensar los procesos migratorios, a saber:

[…] la consolidación de una identidad suramericana a través del reconocimiento progresivo de derechos a los nacionales de un Estado Miembro residentes en cualquiera de los otros Estados Miembros, con el fin de alcanzar una ciudadanía suramericana […] la cooperación en materia de migración, con un enfoque integral, bajo el respeto irrestricto de los derechos humanos y laborales para la regularización migratoria y la armonización de políticas. (Tratado constitutivo de la Unión de las Naciones Suramericanas 2008)

Se observa en esta última experiencia de integración una superación de los acuerdos comerciales, propios de la década de los noventa, que busca alcanzar el respeto por los Derechos Humanos y la consideración de la ciudadanía de los migrantes, sin embargo las trayectorias nacionales no reflejan, a la fecha, una sólida incorporación de estos preceptos. Sobre esta base —y al considerar que en Argentina más del 4,2% de la población es extranjera, de los cuales el 60% corresponde a inmigrantes provenientes de países limítrofes⁶ (Benencia 2007; Novick 2008)— resulta válido interrogarnos por la respuesta estatal hacia esta minoría y la coherencia entre los textos de los acuerdos internacionales —discursivamente vigentes— y la accesibilidad a las prestaciones sociales y sanitarias. Se hace aún más oportuna esta revisión al tener en cuenta que Argentina, con la sanción de la Ley 25.871, en su artículo cuarto señala “El derecho a la migración es esencial e inalienable de la persona y la República Argentina lo garantiza sobre la base de los principios de igualdad y universalidad”.

Procesos migratorios y cambios en la legislación

Un nuevo perfil de inmigrante

Argentina, receptor histórico de migraciones internacionales, experimentó en las últimas décadas del siglo XX modificaciones notables en su perfil migratorio.

Los movimientos migratorios, contrariamente a lo que las teorías tradicionales del pushpull nos llevarían a pensar, no se producen única y necesariamente hacia las regiones más desarrolladas sino que muchos migrantes cruzan las fronteras hacia países limítrofes en el intento de mejorar sus condiciones de vida (Caggiano 2001).

Para el caso argentino, la inmigración proveniente de países limítrofes nunca había sido muy numerosa y su volumen se había limitado a representar históricamente entre el dos y tres por ciento del total de población. Sin embargo, Benencia (2007) afirma que la población conformada por los inmigrantes de países limítrofes fue adquiriendo más importancia respecto a la población inmigrante no limítrofe, hasta llegar a representar, a inicios de la década de los noventa, más del 50% del total de la población inmigrante en el país; y a inicios del nuevo siglo, el 62% de dicha población. Este mismo autor agrega que, dada la información disponible, es necesario reconocer que siempre ha habido una migración registrada o reconocida, aunque el índice de aquella que no se registra ni se documenta sigue siendo significativo.

País de origen de los inmigrantes

Es interesante resaltar los cambios de la población inmigrante —en particular de su lugar de origen— a lo largo del tiempo. En este sentido, entre 1869 y 1914 se observaba el predomino de migración limítrofe uruguaya; a partir de 1947 y hasta la actualidad, es la inmigración paraguaya la que presenta mayores volúmenes. Asimismo, cabe señalar que, de acuerdo a datos del Censo de Población y Vivienda 2001 del Instituto Nacional de Estadística y Censos (Indec), se observa un incremento de inmigrantes bolivianos, que alcanza el segundo lugar en la tabla de inmigración; en el tercer puesto queda la población chilena. La inmigración brasileña ha tenido poca relevancia, salvo por los registros de fines del siglo XIX, cuando alcanzó el segundo lugar. El incremento y la variación del total de inmigrantes provenientes de países vecinos resulta de comportamientos notoriamente diferenciales según los distintos países de origen. Estos inmigrantes no se han trasladado a Argentina de manera constante a lo largo del tiempo, por el contrario: es posible detectar, para cada país, momentos de alta emigración en los que se combinan las causas económicas y políticas en las regiones de origen con las posibilidades en el lugar de destino (Pacecca y Courtis 2008).

Merece destacarse la inmigración de peruanos, dado el incremento de la población inmigrante de esta nacionalidad durante la década de los noventa (Benencia 2007). La migración peruana a Argentina reconoce dos grandes etapas. La primera de ellas, entre 1960 y 1990, aproximadamente, que está marcada por el ingreso mayoritario de estudiantes que se trasladaban para cursar estudios en las universidades de La Plata y Buenos Aires, y por profesionales interesados en perfeccionarse o realizar experiencias laborales en Argentina. A partir de la década del noventa —y en el contexto de la paridad cambiaria entre el peso argentino y el dólar estadounidense—, se registró un fuerte incremento en el ingreso de nacionales peruanos, asociado a un cambio en el motivo de la migración: son migrantes económicos “clásicos”, que abandonaron Perú tras el proceso hiperinflacionario de fines de la década de los ochenta. Esta nueva oleada, fuertemente feminizada, se dirigió directamente a los principales centros urbanos (Buenos Aires, Córdoba, Rosario, Mendoza), y globalmente presenta niveles educacionales más altos que los migrantes limítrofes. Ello no obsta para que su inserción en el mercado de trabajo sea en los mismos nichos, y en condiciones laborales igual de precarias (Pacecca y Courtis 2008).

Feminización de la inmigración limítrofe

Desde 1960 se verifica la feminización paulatina y sostenida de la población limítrofe residente en Argentina. Sin embargo, el descenso del índice de masculinidad total resulta de comportamientos bien diversos según cada país de origen. Quienes más modificaron su patrón fueron chilenos y bolivianos, que en treinta años pasaron de ser corrientes altamente masculinizadas a feminizarse (los chilenos), y a lograr una participación más pareja de varones y mujeres (los bolivianos). La migración paraguaya es también una de las que más tempranamente comienza a concentrarse en la Ciudad de Buenos Aires y algunos partidos del Conurbano Bonaerense. Es decir, que la feminización de la migración boliviana, paraguaya y peruana⁷ es paralela al incremento de su concentración residencial en esta región, que en principio ofrece oportunidades de trabajo desestacionalizadas y combinadas para varones y mujeres.

La feminización, visible como cambio en el patrón migratorio, implica también modificaciones en la estructura de roles y en los procesos de decisiones de los hogares de origen de las mujeres migrantes, y abre por su propio derecho toda una línea de discusión. Diversos estudios cualitativos han señalado que, en el caso de Argentina, las mujeres migran de manera individual, sin estar asociadas a un varón migrante previo, especialmente en lo que respecta a mujeres peruanas y paraguayas (Pacecca y Courtis 2008).

Motivaciones para migrar

La bibliografía (Benencia 2007; Calvelo 2007) permite observar que a partir de los años treinta los inmigrantes de países limítrofes fueron atraídos al territorio argentino por la necesidad de mano de obra en el sector primario de las economías fronterizas de esta nación. El principal foco de atracción para los migrantes limítrofes eran las economías regionales de Argentina, parcialmente desprovistas de mano de obra debido a los procesos de migración interna hacia las grandes ciudades. Estas economías, de base predominantemente agrícola, debían resolver demandas estacionalizadas de mano de obra. Por proximidad, esas actividades rurales transitorias convocaron mano de obra de sus países limítrofes: bolivianos en las provincias del noroeste, paraguayos en las del noreste y el litoral, chilenos en el sur (Pacecca y Courtis 2008).

Ya en la década de los cincuenta, el interés migratorio parecía ser otro. Los inmigrantes fueron atraídos a la Ciudad de Buenos Aires y el Conurbano de la Provincia de Buenos Aires, donde los empleos en la construcción, la industria manufacturera y los servicios eran mejor remunerados que en sus países de origen o que en los mercados de trabajo de las provincias linderas (Benencia 2007).

Resulta interesante señalar que los inmigrantes de países limítrofes se ubican en los sectores más desfavorecidos del mercado, dado los salarios que reciben, pero sobre todo por la precariedad de la relación laboral, las condiciones contractuales adversas, menos saludables y la peligrosidad de las labores que realizan (Benencia 2007).

La situación de los actuales inmigrantes indocumentados es aún más compleja, pues entran en escena patrones inescrupulosos, que lo emplean con la seguridad de que el trabajador no podrá hacer la denuncia sobe su situación ni exigir que se respeten sus derechos laborales, pues esto implicaría poner en evidencia su situación de ilegalidad. Cabe resaltar que, a pesar de los cambios de localización geográfica, la inmigración de ciudadanos de países limítrofes sigue siendo un desplazamiento no planificado por el Estado, sino “incentivado” por las economías de los hogares pobres.

Diego Enrique Gutiérrez Casas
Infantes sin paz. La guerra oculta por la paz
Resguardo de Honduras, municipio de Morales, Cauca, Colombia 15 de junio del 2011

La norma aprehende el fenómeno de la inmigración

Los Derechos Humanos resultan fundamentales para el hombre y le son propios por su calidad de ser humano y no por su lugar de nacimiento.

Es interesante citar algunas experiencias previas a las modificación de la Ley de Migraciones como hito de ruptura entre un marco normativo no incluyente y otro que viene a legislar, al menos en la retórica, desde una postura integradora de la población migrante. Fundamentalmente recuperamos experiencias entre países latinoamericanos que de alguna forma comienzan a dar cuenta de la necesidad del cambio legislativo que sucede posteriormente. Asumimos que es importante realizar este racconto⁸ para dar cuenta de la existencia de un proceso gradual que va conformando un nuevo perfil legal normativo.

Tal es el caso de la Ley nº. 25099 —Convenio de Migración— suscrito entre Argentina y Perú en 1999, que expresa la responsabilidad de los gobiernos de organizar los flujos migratorios entre los países,

[…] reafirmando la voluntad de incentivar una política de desarrollo que permita la generación de empleos y mejores condiciones de vida para sus ciudadanos; persuadidos de la necesidad de otorgar un marco jurídico adecuado a los trabajadores inmigrantes de ambas partes, que contribuyen al desarrollo productivo de sus economías y al enriquecimiento social y cultural de sus sociedades.

En el Artículo noveno de este mismo convenio se señala que los ciudadanos de los países involucrados afectados por el convenio mencionado

[…] gozarán de los mismos derechos y libertades civiles, sociales, culturales y económicas del país de recepción, en particular el derecho a trabajar y ejercer toda industria lícita en las condiciones que disponen las Leyes; peticionar a las autoridades; entrar, permanecer, transitar y salir del territorio de las partes, asociarse con fines útiles y profesar libremente su culto, de conformidad a las Leyes que reglamenten su ejercicio.

Y continúa en el Art. 10:

Los inmigrantes gozarán en el territorio de las Partes, de un trato no menos favorable que el que reciben los nacionales del país de recepción, en lo que concierne a la aplicación de la legislación laboral, especialmente en materia de remuneraciones, condiciones de trabajo y seguros sociales.

Cabe resaltar que en estos documentos se hace fuerte hincapié en las garantías básicas que deben brindarse a los migrantes incluidos en el mercado de trabajo. Entre estos documentos también encontramos el Convenio suscrito entre Argentina y Bolivia en febrero de 1999 que manifiesta:

[…] la voluntad de incentivar una política de desarrollo que permita la generación de empleos y mejores condiciones de vida para sus ciudadanos […] Persuadidos de la necesidad de otorgar un marco jurídico adecuado a los trabajadores inmigrantes de ambos países, que contribuyen al desarrollo productivo de sus economías y al enriquecimiento social y cultural de sus sociedades.

La crisis del 2001 en Argentina⁹ implicó un cambio en los movimientos migratorios, y se aceleró un flujo emigratorio que ya era visible desde 1998-1999, la gran ola de emigrantes argentinos a diferentes lugares del mundo en búsqueda de políticas receptivas conllevó a repensar las políticas migratorias de nuestro propio país: debíamos brindar a quienes migraban el mismo trato que exigíamos para los argentinos residentes fuera de nuestro territorio nacional.

Por otra parte, tal como se ha detallado antes, una serie de acuerdos comerciales realizados con diferentes países, particularmente latinoamericanos, instó también a considerar la normativa vigente en torno a los migrantes de dichos países.

En la coyuntura de una crisis política, social y económica de las más extremas que se ha vivido en Argentina, con el consecuente auge de procesos migratorios y en el marco de nuevas relaciones entre los países latinoamericanos, comenzó a delinearse una nueva política migratoria que discutía cómo responder a la realidad de forma más democrática e inclusiva.

Este proceso de transformación, en cuanto a las formas de recepción de los migrantes en el territorio nacional, ha sido progresivo. Recordemos brevemente que en el año 1994 adquirieron rango constitucional tratados internacionales como la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948), la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (1965), la Convención Sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (1979), la Convención Sobre los Derechos del Niño (1989), que reconocen en las personas migrantes derechos iguales que los ciudadanos argentinos.

Además, en la Reforma Constitucional de 1994 se mantuvo el Artículo 20:

Los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano; pueden ejercer su industria, comercio y profesión; poseer bienes raíces, comprarlos y enajenarlos; navegar los ríos y costas; ejercer libremente su culto; testar y casarse conforme a las leyes. No están obligados a admitir la ciudadanía, ni a pagar contribuciones forzosas extraordinarias. Obtienen nacionalización residiendo dos años continuos en la Nación; pero la autoridad puede acortar este término a favor del que lo solicite, alegando y probando servicios a la República.

Sin embargo, la aprobación de la nueva Ley de Migraciones n.^o 25.871 se demoró hasta diciembre del 2003 y fue promulgada por el poder ejecutivo el 20 de enero del 2004, derogando la Ley 22.439 (Ley Videla) y su decreto reglamentario 1023/94¹⁰. En la sanción de esta nueva ley migratoria puede interpretarse la búsqueda de un paulatino acercamiento a las condiciones expuestas en los tratados internacionales. Además, se debe recordar que la Reglamentación de esta nueva legislación se concreta en junio del 2010, en tanto se sabe que la Reglamentación implica el impulso de las políticas públicas y la coordinación de proyectos y programas que den cuenta de los cambios normativos en las diferentes prestaciones de servicios sociales, educativos, sanitarios, etc. La ausencia de Reglamentación implico también el retraso en las modificaciones y adaptaciones de las políticas públicas y, por lo tanto, en la accesibilidad y garantía de servicios públicos para los inmigrantes en el territorio argentino.

La nueva ley garantiza el acceso a los derechos fundamentales en condiciones de igualdad, elimina toda una lógica de persecución basada en la doctrina de la seguridad nacional y en cuestiones de orden público, y pretende favorecer la regularización en vez de privilegiar la criminalización de la irregularidad migratoria. Asimismo, la ley intenta recoger aspectos de la realidad de la población migrante en Argentina, al reconocer el derecho a la residencia a los inmigrantes de los países limítrofes, ello en el marco de integración regional iniciado con el Mercosur (Cernadas 2004).

La nueva norma migratoria establece el derecho a la migración, a la igualdad de trato, al acceso no discriminatorio del inmigrante y su familia, a servicios sociales, bienes públicos, salud, educación, justicia, trabajo, empleo y seguridad social, y a la información. Esta nueva ley expresa claramente que la situación irregular de un extranjero no puede impedir que este sea admitido como alumno en establecimientos educativos o que pueda ejercer su derecho a la salud, asistencia social y atención sanitaria.

La derogación de la Ley Videla constituye uno de los logros políticos más importantes en la historia de las migraciones del país. En correspondencia con tendencias regionales e internacionales, la aprobación de la nueva ley, al introducir la perspectiva de los derechos humanos, genera un vuelco decisivo en materia de políticas migratorias.

La ruptura y avance más importante tiene que ver con la introducción de la noción de los Derechos Humanos. Por su parte, uno de los aspectos más débiles, que muestra una significativa continuidad con la tradición del pensamiento migratorio en Argentina, se relaciona con la adopción que hace el Estado del pluralismo cultural asociado a nueva ideología de la asimilación, en tanto se sostiene la obligación que tienen los inmigrantes de respetar la identidad cultural de los argentinos (Domenech s. f.).

Por otro lado, el texto de la de la ley resalta que el Estado argentino debe adoptar e implementar medidas para regularizar la situación migratoria de los extranjeros. Así, en el año 2004, los países pertenecientes al Mercosur, dada la propuesta realizada por Argentina, celebran el Acuerdo Regional sobre Tráfico Ilícito de Migrantes por el cual todo nacional de un país del Mercosur puede acceder a una residencia en otro país del Mercosur con la sola acreditación de su nacionalidad y tras demostrar que carece de antecedentes judiciales (Alfonso 2004). En virtud de lo expuesto, Argentina crea el Programa Nacional de Normalización Documentaria Migratoria, al considerar que la regularidad migratoria es condición indispensable para que el migrante pueda insertarse plenamente en la sociedad receptora y se incorpore al circuito legal de identificación, laboral, impositivo, etc. De allí la importancia que la normativa responda a las necesidades de una realidad política, social e histórica, e instrumente mecanismos accesibles y requisitos posibles en los trámites de regularización (Alfonso 2004).

Es interesante señalar que un hecho puntual e inesperado aceleró la puesta en marcha de este programa. En marzo del 2006 se produjo un incendio en un taller textil clandestino en el barrio de Caballito, en la ciudad de Buenos Aires, que causó la muerte de seis personas de nacionalidad boliviana que se encontraban trabajando en condiciones de esclavitud. La noticia tuvo una amplia difusión y reveló una problemática real de nuestro país, vinculada a la explotación laboral de inmigrantes limítrofes —en su mayoría de origen boliviano— que se desarrolla comúnmente en lugares como este: talleres textiles clandestinos. Allí, la condición de irregularidad es la que determina, en la mayoría de los casos, la precariedad laboral y el sometimiento de los migrantes. Luego de este hecho, se clausuraron un número significativo de establecimientos donde se registraron situaciones similares, no solo en Capital Federal y Gran Buenos Aires, sino también en otras ciudades del interior del país. En efecto, el gobierno nacional se vio en la obligación de acelerar la implementación del programa Patria Grande, que, si bien estaba previsto desde hacía tiempo, se concretó el 17 de abril del 2006, pues no se podía esperar más para dar respuesta a un problema tan grave, que ahora gozaba de un incomodo impacto mediático.

Es posible advertir que la clave de este programa radicaba en la simplificación del trámite de regularización: solo con su inscripción, el solicitante obtiene un certificado de residencia precaria, con el que podrá trabajar legalmente (además de estudiar, arribar y salir del país cuando quiera, etc.); en una segunda etapa, se tramita la residencia temporaria (por dos años) que luego se convierte en permanente. Para la residencia temporaria se exige simplemente que el solicitante presente su documento nacional de identidad y un certificado que garantice la falta de antecedentes penales. Esto, sumado al carácter gratuito y personal de la tramitación, marca un cambio sustancial con respecto a las exigencias para radicarse que disponía la antigua ley, la cual establecía innumerables requisitos, que incluían, por ejemplo, un certificado de salud, y altísimos montos para su acceso. Sin embargo, el Programa cesó y nuevamente el trámite volvió a significar altos costos para los migrantes que desean acogerse a la ley. En este sentido, debemos considerar los costos de sellados, como también el transporte hasta la delegación de migraciones más cercana —dado que no hay en todas las ciudades y las distancias suelen superar los 300 km—. De más está decir que en virtud de la situación irregular de documentación, los migrantes que deben trasladarse suelen estar vinculados a trabajos precarios, mal remunerados, y en los que la ausencia en una jornada laboral implica el no cobro de esta.

Por lo tanto, en cuanto al trámite de la radicación, resulta oportuno resaltar la importancia de abordar las cuestiones económicas del proceso de regularización, las cuales, en muchas oportunidades, se transforman en el obstáculo más difícil de sortear para alcanzar la regularización. Muchos migrantes, que por su situación encuadran en los criterios migratorios de regularización, no lo han hecho por los altísimos costos que demanda dicha gestión, sobre todo lo que implica conseguir la documentación para comenzar el trámite. Con esto, se reconoce el compromiso que debe adquirir tanto el gobierno nacional como el de los países de origen de los migrantes, que muchas veces han visto en sus nacionales residentes en Argentina una importante fuente de ingresos a partir del cobro de exorbitantes sumas por los papeles que el migrante necesita en su país de origen para iniciar el camino hacia la radicación (Cernadas 2004).

Política social: lejanías y cercanías a la nueva norma migratoria

Amplios sectores de la población inmigrante de países limítrofes forman parte de la clase trabajadora que se inserta en distintos espacios urbanos del país. Dicha inserción, a veces en igual situación que sus pares argentinos u otras con mayores desventajas, se efectúa de manera precaria, tanto en lo que respecta a su participación en las relaciones de producción, o en el ahora llamado mundo del trabajo, como en lo que respecta a otros elementos que, en términos generales, definen y dan cuerpo a la noción de ciudadanía.

Las estrategias de reproducción cotidiana de los sectores migrantes implican, por un lado, la adquisición de bienes y servicios mediante el acceso mercantilizado de los mismos, como también el acceso de manera desmercantilizada por medio de servicios sociales y políticas públicas, que se logra mediante la concretización de lo que algunos autores denominan salario indirecto (Torrado 2003) o satisfacción de necesidades disociadas del salario (Topalov 1979).

Se produce, entonces, una vinculación de la población migrante con distintas instancias, estatales y de la sociedad civil, que participan en la gestión social de la reproducción de la fuerza de trabajo, cuyas estrategias de intervención procuran asegurar la producción de “trabajadores libres” mediante la socialización del modo de satisfacer las necesidades de reproducción de la fuerza de trabajo (Torrado 2003). Sin embargo, exploraciones provisorias y antecedentes académicos al respecto, llevan a problematizar los grados de adecuación de las políticas públicas con relación a los cambios de la legislación migratoria vigente. Nos interrogamos acerca de las posibilidades concretas y objetivas de la población inmigrante de acceder a políticas públicas básicas para garantizar su reproducción cotidiana, como también sobre la lógica o sustento que dan fundamento a los criterios que garantizan o excluyen a dicha población.

Al respecto, es importante mencionar que con la sanción de la nueva ley migratoria se produce un cambio sustancial en relación con el derecho a la salud y los servicios sociales. Con la Ley Videla, los migrantes en situación irregular, si bien podían ser atendidos, luego eran denunciados a la autoridad migratoria. Se señalaba que todos los funcionarios y empleados públicos debían cumplir con esa obligación, lo que llevaba a los migrantes en condición irregular a una situación de extrema vulnerabilidad al no poder recurrir a ningún representante de instancias gubernamentales (médicos, enfermeros) por el temor a sufrir una detención y posterior expulsión. Esas normas llevaron a que se produjeron gravísimas violaciones de los derechos humanos, entre las que se puede mencionar la no provisión a los migrantes en situación irregular de medicamentos esenciales para enfermedades como el cáncer o Virus de Inmunodeficiencia Humano —Human Immunodeficiency Virus (HIV)—, lo que afecta el derecho a la vida (Cernadas 2004).

La nueva legislación modifica esta visión al reconocer, sin perjuicio de la situación migratoria de la persona, el derecho a la salud y a la asistencia social. A su vez, en lugar de imponerle al personal estatal la denuncia de los migrantes en situación irregular, la ley obliga a ayudar y asesorar a los migrantes en sus trámites de regularización migratoria. Para sintetizar, podemos decir que la nueva ley elimina la lógica de control y amenaza, y la reemplaza por otra dirigida a la regularización.

Ahora, el efectivo goce de los derechos humanos demanda intervención estatal que garantice el reconocimiento legal de los individuos, es decir, política pública. En este punto es preciso hacer una pausa y reconocer que, si bien la nueva ley de migraciones significa un avance, también son necesarias nuevas políticas que otorguen coherencia entre la norma y la vida cotidiana, que permitan adecuar las actuales prestaciones estatales a esta nueva norma migratoria.

Para avanzar en la reflexión sobre estos aspectos, se considera pertinente abordar el conjunto de políticas públicas nacionales que se instrumentan en todo el país argentino mediante la intermediación del Ministerio de Desarrollo Social y el Ministerio de Salud y Ambiente. Entre ambos ministerios coordinan la mayoría de las políticas públicas destinadas a garantizar la reproducción social cotidiana de los sectores trabajadores, sea mediante intervención de políticas y servicios sociales como de políticas de salud; entre unas y otras se procura coordinar y garantizar el acceso a los bienes y servicios básicos.

Para comprender los principales resultados obtenidos, es necesario hacer una primera diferencia al interior de la política pública, que distinga a las que suponen la transferencia de bienes materiales, prestaciones o recursos monetarios de aquellas que implican el acceso de algún servicio, sea profesional o técnico.

Esta diferenciación es importante, porque en términos objetivos, supone para la población general criterios de acceso diferentes, en tanto que las primeras, asociadas a tendencias de focalización y selectividad (Grassi 2003; Laurell 1999) presentan mayores restricciones que las segundas. En el primer caso, se observan mayores restricciones de acceso a la población migrante, lo que lleva a que se aumenten los criterios de focalización y selectividad; ya no se trata de atender los sectores de mayor pobreza, sino también a aquellos que den cuenta de su permanencia prolongada y legal en el país. Ejemplos de estas situaciones se encuentran en políticas sociales anteriores a la legislación migratoria reciente, como es el caso de las pensiones asistenciales no contributivas implementadas por el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. Estas pensiones se encuentran destinadas a la población con alguna de las siguientes tres particularidades: personas con invalidez; personas mayores de setenta años o madres de siete o más hijos. Además de criterios específicos para toda la población, la legislación que da sustento a estas pensiones establece restricciones temporales para la población extranjera, como por ejemplo, “[...] acreditar una residencia mínima y continuada en el país de cuarenta (40) años inmediatamente anteriores al pedido de la pensión” para el caso de las pensiones a la vejez, o de la mitad de ese tiempo para las pensiones por invalidez, y finalmente de quince años para las destinadas a madres de siete o más hijos.

Subyace el prejuicio del extranjero que ingresa a nuestro país en búsqueda de prestaciones sociales que en sus país de origen no están disponibles, entonces se trataría de desalentar la inmigración, y aceptar exclusivamente a quienes se han radicado en Argentina. Esta inadecuación a los preceptos de la legislación migratoria se encuentra también en políticas públicas de reciente implementación, lo cual hace evidente los procesos de fragmentación y desvinculación existentes en el Estado para atender estas cuestiones. Por ejemplo, la propuesta de atención a la población materno infantil bajo el denominado Plan Nacer, que supone la transferencia de recursos monetarios a los sistema de salud locales para la atención sanitaria de dicha población, sostiene el limite al acceso a la población extranjera, sobre todo ante la situación irregular de documentación. “El Plan Nacer no permite inscribir población extranjera. Para poder hacerlo estas embarazadas, puérperas o niños menores de 6 años deben tener DNI propio” (Ministerio de Salud de la Nación y Provincia de Buenos Aires s. f. 8).

Estos ejemplos, como otros asociados a la transferencia directa o indirecta de recursos, como la política de microcréditos, el monotributo social, la asignación universal por hijo, el acceso a alimentos, presentan dos mecanismos, distintos aunque complementarios, en lo que respecta a la forma de exclusión de la población migrante, uno directo y explícito y otro encubierto e indirecto.

Los mecanismos directos son aquellos que en las leyes o normativas internas de los programas establecen explícitamente la imposibilidad o la exigencia de criterios especiales para el acceso de la población inmigrantes, tal es el caso de las pensiones. Por su parte, los mecanismos indirectos son aquellos que establecen como requisito la presentación de documentación con los que la población migrante por lo general no cuenta, menos aún la que se encuentra en situación irregular. El caso más paradigmático lo constituye la exigencia del Documento Nacional de Identidad (DNI) al cual acceden los argentinos, los extranjeros naturalizados o por opción —estos últimos hijos de argentinos nacidos en el extranjero— y los que acceden a la denominada residencia precaria. En estos casos, la solicitud del DNI como requisito para la inclusión se convierte en uno de los instrumentos privilegiados que dan forma a una tendencia general restrictiva y de control, aunque no evidencia criterios que generen una segregación explícita como otras políticas.

En contraposición, se observa una situación distinta en aquellas políticas públicas que no suponen transferencia de recursos, sea en la forma que sea, y permiten, por ejemplo, el acceso directo a servicios o asistencia profesional, y garantizan el cumplimiento de otros derechos, como el de la educación, aunque no se encuentra dentro de las dependencias consideradas para el presente artículo. En estos ejemplos no aparecen criterios o elementos restrictivos para el acceso de la población inmigrante.

Consideraciones finales

Durante el desarrollo de las páginas precedentes se ha intentado sintetizar un conjunto de discusiones y avances en torno a las particularidades de los procesos inmigratorios hacia Argentina, recorrido que hace especial referencia a las correspondencias entre la legislación migratoria y las políticas públicas, sean sociales o sanitarias. En la búsqueda de las determinaciones de estos aspectos, se avanzo en la identificación de los procesos sociales que le otorgan significado social e histórico a las migraciones en la actualidad, al poner en relación la coexistencia de aspectos económicos y políticos fundamentales. Los acuerdos bi y multilaterales asociados al comercio y los nuevos organismos de integración regional suponen formas distintas, a veces complementarias, de motivar o desmotivar los procesos migratorios.

Sobre esta base, se procuró exponer las características del perfil migratorio actual en Argentina, para luego avanzar en la aprehensión que hace la nueva legislación de tales procesos. Este punto, asociado a tendencias internacionales y regionales, a la incorporación de tratados de derechos humanos y otros aspectos, se visualiza en la nueva legislación migratoria, que implica importantes avances en reconocimiento de los derechos de la población migrante. Sin embargo, la demora en la reglamentación, y consecuentemente, en la incidencia en las políticas públicas, trae aparejado una distancia sustancial entre dichos avances y los criterios que las políticas públicas siguen sosteniendo para permitir el acceso a la población inmigrante.

Al respecto, se aprecia que en el caso de las políticas públicas se refuerza el carácter focalizador y selectivo propio de estas para con la población inmigrante. Se afirmó que las políticas que suponen la transferencia de recursos materiales o monetarios ya no tienen el único fin de atender a la población más pobre, sino también a aquellos inmigrantes que logran demostrar permanencia sostenida y prolongada en el país. La exigencia de largos periodos de residencia en Argentina resulta un obstáculo para la población que presenta problemáticas que interpelan su reproducción cotidiana e irrespeta la legislación que garantiza el acceso a servicios sociales pese a las condiciones de irregularidad que pudiesen presentar los inmigrantes.

La continuidad del trabajo supone reforzar la aproximación a los canales formales e informales de distribución de la información que las organizaciones estatales y de la sociedad civil establecen para favorecer el cumplimiento de la ley migratoria en lo que respecta a los derechos sociales básicos. Se observa que, además de los criterios de segregación ya mencionados, la dificultad de acceso a la información constituye un elemento que margina a la población inmigrante de la posibilidad de mejorar sus condiciones de vida.

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¹ Agradecemos los aportes realizados por el magíster Manuel W. Mallardi durante el análisis de las políticas sociales vinculadas a la política migratoria.

² Al promediar la década de los ochenta, el denominado Consenso de Washington redefinió el escenario para el diseño de las políticas públicas y situó a las agencias internacionales como actores centrales en ese terreno y, sobre todo, marcó una ruta hegemónica para toda Latinoamérica que proponía la forma de abordar la cuestión social. Ello permitió la construcción de una agenda de reforma social global con la participación del Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), el Fondo Monetario Internacional (FMI), entre otras. Así, es posible observar la importancia que adquieren instituciones financieras internacionales, inversionistas, ministros de economía y asesores económicos internacionales. Estos consideraban, e intentaron —con bastante éxito— que los ciudadanos “aceptaran” la idea de que los balances macroeconómicos podían permitir el correcto funcionamiento del mercado y evitar la inflación. Adjudicaban la vulnerabilidad externa de las economías latinoamericanas al proteccionismo excesivo que caracterizó al proceso de sustitución de importaciones, así descartaron que tal vulnerabilidad fuese resultado de la posición subordinada en el comercio mundial. El paquete de medidas económicas consensuadas entre el BM, el FMI, el Congreso de los EE.UU., la Reserva Federal, los altos cargos de la Administración y los institutos de expertos económicos, pensadas inicialmente para los países de América Latina, con los años se convirtió en un programa general que se expandió por las economías emergentes: disciplina fiscal, reordenamiento de las prioridades del gasto público, reforma impositiva, liberalización de los tipos de interés, un tipo de cambio competitivo, liberalización del comercio internacional como de la entrada de inversiones extranjeras directas, privatización y desregulación.

³ El Acuerdo de Libre Comercio de Norteamérica, según la traducción en español, es un acuerdo a través del cual se crea un bloque comercial trilateral en América del Norte.

⁴ El Mercado Común del Sur es una unión subregional integrada por Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela, que tienen a su vez como países asociados a Bolivia, Chile, Colombia, Perú, Ecuador y México.

⁵ La Unión de Naciones Suramericanas busca el desarrollo de un espacio integrado en lo político, social, cultural, económico, financiero, ambiental y en la infraestructura.

⁶ Se considera inmigrante limítrofe a quienes proviene de Bolivia, Paraguay, Uruguay, Chile y Brasil.

⁷ Si bien Perú no limita con Argentina, su inclusión se encuentra vinculada a la cercanía y a patrones de comportamiento similares a los países limítrofes.

⁸ Entendemos por racconto la acción de realizar un retroceso extenso en el tiempo y volver al presente.

⁹ La crisis argentina de finales del 2001 y principios del 2002 la entendemos como la consumación de un extenso proceso de desintegración de algunos de los pilares que habían sostenido el orden político y social de la década anterior. En primer lugar, el fin de la norma fundamental del ordenamiento económico de los noventa, sustentado por la denominada “Ley de Convertibilidad” o, como se conoce de forma más popular, “por un peso un dólar”. Y en segundo término, por el debilitamiento del paradigma de la movilidad ascendente que había sustentado a las clases medias durante décadas y que se había perdido progresivamente. Por último, el descreimiento en relación a los partidos políticos como órganos capaces de representar los intereses de la sociedad en su conjunto. Estas fueron las causas principales de lo que se denominó “La crisis de diciembre del 2001 en Argentina”. Por lo tanto, podemos decir que esta eclosiona como una crisis financiera generada por la restricción a la extracción de dinero en efectivo de plazos fijos, cuentas corrientes y cajas de ahorro —denominada popularmente “Corralito”—, que devino en la renuncia a la presidencia de Fernando de la Rúa el 20 de diciembre del 2001 y produjo, consecuentemente, una situación de acefalía presidencial. En un principio la medida dictaba que el ahorrista solo podía retirar 1000 pesos cada semana, y que la medida duraría 90 días. La reacción popular fue muy negativa, especialmente la de la clase media, por lo que la crisis económica también desembocó en una crisis política y de representatividad. Durante el mes de diciembre hubo diversas protestas, que alcanzó su pico de expresión los días 19 y 20 de diciembre; estas manifestaciones dejaron un saldo de 30 personas asesinadas, aproximadamente. El 19 de diciembre del 2001 hubo importantes saqueos a supermercados y otra clase de tiendas en distintos puntos del Conurbano de la ciudad de Buenos Aires. Ese día, el presidente De la Rúa decretó el estado de sitio, lo cual impulsó a miles de personas a salir a la calle como forma de protesta. Estas protestas se hacían golpeando cacerolas, por lo que se las denominó “Cacerolazos”, una modalidad de protesta que imperaría durante los meses siguientes.

¹⁰ Inicialmente consideramos que como cuestión principal es relevante mencionar que la derogación de la denominada “Ley Videla de Migraciones” implicó la anulación de una ley sancionada durante la más sangrientas de las dictaduras que ha vivido Argentina; por lo tanto, su derogación implica un paso en el avance de la democracia y la integración social, aún con el déficit en políticas públicas que desarrollamos en nuestro trabajo. La Ley Videla n.° 22.439 consideraba al inmigrante como un peligro para la seguridad nacional y el orden público, establecía un mecanismo de control al margen del derecho y negaba el acceso a derechos fundamentales garantizados por la Constitución Nacional a todos los habitantes del país. Capacitaba a la Dirección de Migraciones y su policía auxiliar a ordenar y ejecutar detenciones y expulsiones de extranjeros sin intervención o control del Poder Judicial, lo que vulneraba las garantías procesales básicas. Esta situación empeoraba ante la obligación que imponía aquella ley a todos los funcionarios y empleados públicos de denunciar a los inmigrantes que no tuvieran residencia legal. Esto generaba condiciones de vulnerabilidad de los migrantes sin residencia al disuadir a no presentarse ante jueces, docentes, médicos y otras dependencias administrativas, ante el riesgo de ser expulsados del país.

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