Innovar

Revisión de la literatura

La innovación es un concepto que principalmente ha sido desarrollado en el sector privado (Arroyo, 2017); sin embargo, por su importancia en la generación de valor organizacional, paulatinamente se ha instalado en el sector público (LTC Project y Universidad Adolfo Ibáñez, 2012; Ramírez-Alujas, 2012; Sánchez, Lasagna, & Marcet, 2013; Abusleme, 2016; De Vries, Bekkers, & Tummers, 2016; Criado, Rojas, & Silván, 2017; Galaz, 2016; Mariñez, 2017).

Según el Manual de Oslo de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (UCDE) y la Oficina de Estadísticas de las Comunidades Europeas (Eurostat) (2006), una innovación implica:

La introducción de un nuevo, o significativamente mejorado, producto (bien o servicio), de un proceso, de un nuevo método de comercialización o de un nuevo método organizativo, en las prácticas internas de la empresa, la organización del lugar de trabajo o las relaciones exteriores [...]. Para que haya innovación, hace falta como mínimo que el producto, el proceso, el método de comercialización o el método de organización sean nuevos (o significativamente mejorados para la empresa). (p. 56)

Planteado lo anterior, cabe preguntarse qué sucede en el sector público en este escenario de la innovación?. El debate académico que busca responder dicha interrogante se ha intensificado en la última década y permanece abierto, por lo que no existe un consenso absoluto en la literatura académica respecto del significado preciso de la IP (Ramírez-Alujas, 2012; Gow, 2014; De Vries et al., 2016; Abusleme, 2016; Arros & Ramírez-Alujas, 2017; Mariñez, 2017).

Así, Waissbluth et al. (2014), con base en Bason (2010), señalan que la IP puede ser entendida como "un proceso de creación de nuevas ideas y su transformación en valor para la sociedad [...] abarca desde las mejoras adaptativas e incrementales hasta las radicales y disruptivas, tanto en productos como servicios, procesos o mejoras organizacionales y de gestión" (Waissbluth et al., p. 9). Según Arros y Ramírez-Alujas (2017), la IP implica "la creación e implementación de forma colaborativa de nuevas ideas acordes a cada contexto que respondan a problemas públicos concretos, y generen un impacto significativo tanto en la sociedad como al interior de las instituciones públicas" (p. 53), que sean capaces de crear valor público por parte de los gobiernos, a través de prestación de servicios, leyes u otras formas de expresión propias del Estado (Abusleme, 2016).

Igualmente, Brugué, Blanco y Boada (2014) señalan que la innovación, aplicada específicamente al campo de las políticas públicas, puede ser entendida como "la capacidad de construir nuevas respuestas frente a los problemas complejos y desconcertantes que deben abordar las políticas públicas. La innovación, por lo tanto, no se relaciona con nuevas técnicas sino con nuevos conocimientos" (p. 10), recalcando que dicha definición responde a un enfoque sustantivo de la innovación, a diferencia del enfoque instrumental que reconoce a los procesos de IP como "un conjunto de ideas que permiten mejorar la eficiencia de determinadas actuaciones. La innovación, desde esta óptica, no modifica lo que se hace sino la manera de hacerlo" (p, 10). Además, Brugué et al. (2014) plantean que la IP debe ser siempre colectiva, a partir de una reflexión compartida y democrática que involucre un intercambio entre los diferentes actores involucrados con la política pública.

En una lógica similar a la anterior, NovaGob (2017) propone el concepto de IP abierta, a través del cual se identifica:

Una nueva lógica de trabajo para las Administraciones Públicas, introduciendo ideas y metodologías colaborativas, factores como la confianza en pensamientos y soluciones externas para dar, precisamente, solución a problemas internos. Agrega valor a la institución en tanto que añade transparencia a su trabajo y permite una gestión más colaborativa donde las múltiples partes interesadas encontrarán mejores caminos y más ágiles para hacer eficientes los actos de gobierno. (p. 13).

En el contexto relacionado con la IP abierta y la importancia de la participación de diferentes actores internos y externos de las instituciones estatales, la Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto (CICA) elaborada por el CLAD (2016) reconoce a la IP como uno de sus pilares fundamentales, definiéndola como un principio que:

Supone promover e impulsar nuevas metodologías, procesos, procedimientos y herramientas que permitan aprovechar ideas y crear valor público, especialmente mediante el uso de las tecnologías de la información y comunicación y la constante adaptación de su funcionamiento y estructura a las nuevas necesidades. (p. 10)

Con el propósito de fortalecer los procesos de gobernanza que garanticen mejores capacidades estatales para generar valor público, Domínguez, Galaz-Painecura y Ruiz (2016) señalan que la IP se traduce en un "valor creado por el Estado, a través de sus servicios, regulaciones y otras acciones" (p. 2), relacionado entre otras formas de expresión con:

• Servicios más eficientes, de mayor calidad, y que aumenten la satisfacción de los ciudadanos.

• Impactos sociales deseables, tales como mayor cohesión, equidad, seguridad, o bien salud, educación, entre otros aspectos.

• Confianza y legitimidad de los ciudadanos sobre la provisión de servicios públicos.

Sin embargo, existen distintas barreras que dificultan la aplicación de la IP, entre las que se pueden mencionar las siguientes: "bloqueo político al riesgo; bloqueo corporativo al cambio; marcos legales; culturas poco meritocráticas; cadena de valor determinada más por la estructura que por el usuario; falta de estímulo emprendedor" (Sánchez et al., 2013, p. 41). Asimismo, Ramírez-Alujas (2012) señala que existen diferentes tipos, niveles y dimensiones de la IP, que a su vez se encuentran relacionadas con una serie de obstáculos y barreras, así como promotores y facilitadores de la IP que deben tenerse en cuenta cuando se analiza la innovación en el ámbito estatal, coincidiendo con otros autores que identifican la importancia de la variable cultural de las instituciones estatales como una de las barreras relevantes a la hora de avanzar en la implementación de la IP (LTC Project y Universidad Adolfo Ibáñez, 2012; Aguilar, 2016; Arros & Ramírez-Alujas, 2017; Arroyo, 2017; OCDE, 2017), así como la influencia negativa del marco legal relacionado con la promoción y desarrollo de la IP (Abusleme, 2016).

Así, la IP no solo se desarrolla en la cúspide de las organizaciones; más bien es un proceso de "cocreación" con sus integrantes y para sus integrantes, definido por Bason (2010) como "un proceso sistémico en el que se crean nuevas soluciones con las personas y no para las personas" (p. 27). La cocreación ha tomado bastante revuelo en nuestros días, y su incorporación al quehacer institucional puede ser entendido como "dinámicas innovadoras para encontrar soluciones de manera poco convencional, ya sea a través del desarrollo de una nueva solución o un nuevo enfoque que incorpora al mismo tiempo, a una variedad de actores" (Zurbriggen & González, 2014, p. 339), ubicando a la cocreación como expresión de una IP sustantiva, en palabras de Brugué et al. (2014), a través de la construcción de un ecosistema que cree valor público para la sociedad (Ramírez-Alujas, 2012). En virtud de lo anterior, Mariñez (2017) señala que la IP implica un trabajo colaborativo entre ciudadanos, FP y sector privado, lo que:

Implica compromiso cívico, que se expresa en términos colaborativos entre los funcionarios públicos, el sector privado, los ciudadanos y las organizaciones civiles para la co-creación de métodos, técnicas y habilidades, haciendo uso de las tecnologías de información y comunicación (Web 2.0). Vale la pena dejar claro que esta innovación debe apuntar a producir cambios en valores, actitudes, procesos y liderazgos, que contribuyen a generar valor público [...] apuesta a una relación de colaboración entre actores gubernamentales y no gubernamentales para el impulso de decisiones y políticas públicas que logren el mejoramiento del aprovisionamiento de los servicios públicos con nuevas soluciones. (p. 10)

Lo anterior también implica que la IP va más allá de "innovar en el sector público" (Mariñez, 2017), debido a que la primera acepción considera un fuerte componente relacional con los ciudadanos y el sector privado en la cocreación de dichas innovaciones, mientras que la segunda solo considera la participación de los confirmándose con ello la importancia de la colaboración interinstitucional (Ramírez-Alujas, 2012; Brugué et al., 2014; Zurbriggen & González, 2014; Galaz, 2016; Criado, 2016; Criado et al., 2017; Montero, 2017) y la contribución del conocimiento ciudadano (Abusleme, 2016; Mariñez, 2016; Rubio & Calzada, 2017; Tello y Fulgueiras, 2017) como factores clave de éxito en los procesos de IP, en los que incluso Rubio y Calzada (2017) señalan que la IP debe ser entendida como:

Aquel proceso liderado por la sociedad civil, que en conjunto con otros actores como el gobierno y empresas utiliza la sabiduría colectiva para la detección conjunta de necesidades públicas, la creación e implementación de soluciones masivas creativas, haciendo uso intensivo de redes sociales digitales y otras tecnologías basadas en Internet. (p. 153)

A partir de la literatura analizada, se identifican diferentes experiencias e iniciativas internacionales de IP (Sánchez et al., 2013; Zurbriggen & González, 2014; Cejudo, Dussauge, & Michel, 2016; De Vries et al., 2016; Mariñez, 2017), que dan cuenta de una interesante acumulación de conocimiento en el último lustro, resumida en tres grandes ejes:

1. Relevancia de la descentralización en los ámbitos regional, municipal o local, como espacio para innovar en el Estado (Morales, Barrera, Rodríguez, Romero, & Távara, 2014; Aguilar, 2016; Montero, 2017).

2. Creación de entidades o plataformas para fomentar la IP, tales como laboratorios de innovación en EE. UU., México, Chile o España entre otros (Abusleme, 2016; Acevedo & Dassen, 2016; Criado, 2016; Arros & Ramírez-Alujas, 2017 Criado et al., 2017; Rubio & Calzada, 2017).

3. Alineamiento de la IP con el concepto de Gobierno Abierto (Ramírez-Alujas & Güemes, 2013; Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo [CLAD], 2016; Criado, 2016; Arroyo, 2017).

Finalmente, en la figura 1 se identifican algunos ejemplos de la experiencia chilena en IP a partir de los tres ejes señalados anteriormente, donde destacamos algunos concursos implementados para fomentar la innovación en el sector público chileno:

• Veredas Limpias (2014): desarrollado por el Laboratorio de Innovación Pública, de la Pontificia Universidad Católica, en conjunto con el Banco BCI y el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, reunió 382 iniciativas de habitantes de todo Chile para mejorar la calidad de las zonas peatonales urbanas.

• IMPACTA (2015 a la fecha): plataforma de innovación abierta que busca soluciones a desafíos públicos a través del aporte de ideas, tecnologías, productos o servicios propuestos por la ciudadanía. Hasta la fecha, ha recibido 895 proyectos ciudadanos.

• FUNCIONA (2014 a la fecha): iniciativa nacional destinada a reconocer y premiar iniciativas innovadoras implementadas por para mejorar la atención a los ciudadanos y elevar la eficiencia interna de los servicios públicos. Hasta la fecha ha recibido 707 propuestas de IP.

Figura 1: Ejemplos de experiencias de IP en Chile.

Fuente: elaboración propia.

Taller de innovación pública

El taller de innovación pública (TIP) es la actividad inicial del proyecto realizada para capacitar a los FP en el conocimiento y aplicación de los principales conceptos, teorías y metodologías que están relacionadas con la IP, así como para entregar las orientaciones básicas sobre la presentación de las propuestas de IP en el concurso por parte de los asistentes, estableciendo una base común de conocimientos y un espacio de retroalimentación sobre las miradas y experiencias existentes en las diferentes instituciones estatales representadas en el TIP Según la figura 2, los TIP participantes en el relacionan mayoritariamente a la IP con una oportunidad para desarrollar acciones de mejoramiento de los procesos administrativos que les corresponden implementar habitualmente para atender las necesidades y problemáticas de la ciudadanía, evidenciando una noción más instrumental de la IP, de acuerdo con Brugué et al. (2014).

Figura 2: Perfil de los funcionarios públicos regionales participantes en el TIR

Fuente: elaboración propia.

Así, el TIP consideraba una primera parte de carácter teórico, en la que se expusieron a los participantes los principales aspectos del concepto de innovación, así como los elementos más importantes que están relacionados con la IP en la actualidad, de acuerdo con la literatura especializada, según se observa en la figura 3.

Figura 3: Aspectos clave del concepto de innovación e IP.

Fuente: elaboración propia.

La segunda parte del w contemplaba un trabajo grupal de carácter práctico con los FIT asistentes a este, para analizar los principales aspectos del concepto de valor público y relacionarlo con algunas de las problemáticas existentes en el funcionamiento de las instituciones públicas a las que pertenecen los participantes del taller, otorgándoles el contexto necesario para visualizar las posibles innovaciones que fueran susceptibles de ser desarrolladas. Para realizar dicho ejercicio, se utilizó el esquema del lienzo de la propuesta de valor elaborado por Osterwalder, Pigneur, Bernarda y Smith (2015).

Así, el lienzo de la propuesta de valor permite identificar dos grandes elementos: el perfil del cliente y el mapa de valor. Según Osterwalder et al. (2015), el perfil del cliente incluye tres aspectos: los trabajos del cliente (aquello que intentan resolver en su vida personal y laboral), las alegrías (los resultados que quieren conseguir o beneficios concretos que buscan) y las frustraciones (malos resultados, riesgos y obstáculos relacionados con los trabajos del cliente). En cambio, en el mapa de valor se identifican otros tres componentes: los creadores de alegrías (cómo los productos o servicios crean alegrías al cliente), los aliviadores de frustraciones (cómo los productos y servicios aplacan las frustraciones del cliente) y un listado de productos y servicios que constituyen la propuesta de valor de la institución para sus clientes (Osterwalder et al., 2015).

A partir de lo anterior, con los asistentes al taller se desarrolla un ejercicio de identificación de los elementos relacionados con una adaptación al ámbito estatal del lienzo de modelo de negocio propuesto por Osterwalder y Pigneur (2011), expuesta en el cuadro 1, para reconocer los aspectos que son necesarios considerar para la implementación de una posible IP para las problemáticas del servicio público.

Cuadro 1: Lienzo para la innovación pública.

Fuente: adaptación elaborada por Gabriel Carmona Robles para el tip, con base en Osterwalder y Pigneur (2011).

Con la aplicación del Lienzo para la IP presentada en el Cuadro 1, además de los aspectos tradicionales de la propuesta original de Osterwalder y Pigneur (2011), se plantea a los FIP participantes en el w la necesidad de identificar algunos elementos propios de la IP, tales como el valor público de la propuesta o la distinción entre usuarios, beneficiarios o clientes. En el contexto de la presente sistematización, es importante señalar que dichos conceptos fueron analizados en la primera parte del (figura 3) desde una perspectiva más teórica, para que los FIP pudieran identificarlos posteriormente en la parte práctica o aplicada del pero procurando mantener una estrecha relación entre la teoría y la práctica que sustenta al concurso.

Presentación de iniciativas al concurso de IP

Con el propósito de orientar la elaboración de las propuestas de IP que los FP quisieran presentar al concurso, se diseñó un formulario en el que se identificaron los diferentes aspectos que los interesados en participar debían considerar para describir sus iniciativas. De esta forma, siguiendo la propuesta de Ramírez-Alujas (2012) se establecieron como tipos de IP posibles de presentar al concurso las siguientes opciones:

• Productos: introducción de un nuevo servicio o una mejora de la calidad en un servicio existente.

• Prestación de servicios: alteraciones o cambios en las formas de prestar o proveer el servicio a los usuarios.

• Administrativa o de organización: cambios en las estructuras organizativas, en las prácticas de gestión y en las rutinas con las que el personal entrega servicios o presta soporte.

• Conceptual: desarrollo de nuevas visiones o enfoques que desafían los supuestos que sustentan los productos, servicios, procesos y formas de organización existentes. Puede ocurrir en todos los niveles y conlleva la introducción de cambios en la estrategia y modelos de gestión.

A partir de la tipología de IP expuesta anteriormente, los FP interesados en participar en el concurso tenían la posibilidad de desarrollar sus propuestas como una idea a implementar en sus respectivas instituciones o como una innovación que estuviera ya en funcionamiento actualmente, pero con la condición de que en cualquiera de las dos formas de expresión antes señalada la innovación presentada al concurso hubiera sido diseñada por un equipo de personas de la propia institución que trabajen en la región de Antofagasta. Esto último tiene lugar gracias a uno de los propósitos fundamentales del proyecto en el que está inserto el concurso de buenas prácticas de IP -del cual versa este artículo-, que identifica el fortalecimiento de la cultura innovadora de las instituciones públicas regionales como una de sus prioridades.

Asimismo, en el formulario de postulación se solicitaba a los participantes en el concurso aportar la descripción de cada uno de los siete aspectos relacionados con sus propuestas señalados en el cuadro 2, que permitieran reconocer los elementos clave del concepto de innovación e IP analizados en el taller descrito en el punto anterior de este artículo, los que posteriormente serían evaluados por los miembros del jurado del concurso a través de una rúbrica.

Cuadro 2: Aspectos descriptivos de las iniciativas postuladas al concurso.

Fuente: elaboración propia.

Así, los aspectos descriptivos del contenido de las iniciativas postuladas al concurso identificados en el cuadro 2, se transforman en un eje central de la presentación de las innovaciones enviadas al concurso, así como un insumo muy importante para el proceso posterior de evaluación de estas, permitiendo a los miembros del jurado del concurso apreciar adecuadamente la calidad de cada una de las propuestas presentadas.

Evaluación de las iniciativas presentadas al concurso

Finalmente, con el propósito de entregar un conjunto de criterios objetivos para que los miembros del jurado pudieran evaluar cada una de las propuestas presentadas al concurso, se elaboró una rúbrica de evaluación que describe cada uno de los aspectos considerados en el formulario de postulación (cuadro 2), según lo expuesto en el cuadro 3.

Cuadro 3: Rúbrica de evaluación de la 1p.

Fuente: diseñada por Ricardo Gaete Quezada para la evaluación de las buenas prácticas de IP en el concurso.

Con base en la rúbrica expuesta en el cuadro 3, se solicitó a cada uno de los miembros del jurado que calificaran los diferentes criterios de evaluación incluidos en el instrumento, seleccionando solo uno de los cinco tramos de evaluación propuestos en este (deficiente, regular, bueno, muy bueno y excelente), según la apreciación que tuviera de los antecedentes presentados en cada una las propuestas evaluadas, debiendo evaluar cada criterio en una escala de 1 a 7 similar a la utilizada en el ámbito educativo chileno, donde 1 es deficiente y 7 es excelente. En el caso de los tramos regular (2-3) y bueno (4-5), además se le solicitó a los evaluadores indicar en la hoja de calificación uno de los dos valores indicados entre paréntesis en cada tramo, solamente en caso de asignar dicho tramo evaluativo a alguno de los criterios analizados en cada propuesta innovadora calificada.

El aprendizaje obtenido en la interacción con los miembros del jurado que evaluaron las iniciativas de IP en esta experiencia recomienda ajustar la rúbrica expuesta en el cuadro 3 en una escala que tenga al 7 como valor máximo para "excelente" y al 3 como valor más bajo para "deficiente", evitando la existencia de dos valores para un mismo tramo de evaluación dentro de la rúbrica.

Finalmente, en el cuadro 4 se observan los resultados obtenidos por las tres iniciativas premiadas en el concurso, de acuerdo con la valoración que cada uno de los cuatro miembros del jurado otorgó a las propuestas evaluadas.

Cuadro 4: Resultados de las evaluaciones obtenidas por las iniciativas premiadas en el concurso.

Fuente: elaboración propia.

De acuerdo con el cuadro 4, es posible resumir los resultados obtenidos en el concurso señalando lo siguiente:

• La iniciativa B, presentada por el Hospital Regional de Antofagasta, obtiene el primer lugar en el concurso de innovación pública con un promedio de calificaciones de 6,3, presentando la experiencia de un proceso de acompañamiento a los FP en el contexto de una política de incentivo al retiro laboral.

• La iniciativa A, presentada por FONASA Antofagasta, obtiene el segundo lugar con un promedio de 6,1, describiendo el cambio organizacional de la institución en el sistema de atención de usurarios, combinando el uso de tic para la venta de bonos electrónicos para la atención de salud y un cambio en el papel de los FP que dejan de ser vendedores para transformarse en asesores previsionales.

• Finalmente, la iniciativa C, presentada por la Secretaría Regional Ministerial de Educación de Antofagasta con un promedio de 6,0, obtiene el tercer lugar en el concurso; propone un cambio de paradigma en los procesos de capacitación que se desarrollan en la institución, que permite instalar una cultura más innovadora en este tipo de instancias de la gestión de los recursos humanos en el ámbito público.

Asimismo, en el cuadro 4 es posible observar que el promedio de las calificaciones de los criterios de evaluación fue un 6,1, en el que los criterios que obtuvieron una mejor evaluación fueron factibilidad legal, cambio organizacional y valor público, con un promedio de 6,3, mientras que la replicabilidad o escalamiento es el criterio de evaluación que obtiene la calificación más baja con un 5,8.

Lo señalado anteriormente es un aspecto relevante dentro de los resultados obtenidos de la experiencia sistematizada en el presente artículo, porque la mayoría de los especialistas en el ámbito de la innovación reconocen la replicabilidad como una etapa clave y un aspecto distintivo de los procesos innovadores. En este sentido, en la rúbrica de evaluación se consideró un apartado para que los miembros del jurado pudieran incorporar a su análisis una valoración más cualitativa de las propuestas sometidas al concurso, según se observa en el cuadro 5 para lo relacionado con la replicabilidad:

Cuadro 5: Comentarios de los evaluadores sobre la replicabilidad en la rúbrica de evaluación.

Fuente: elaboración propia.

En el cuadro 5, se presentan los diferentes comentarios que proporcionaron los evaluadores como parte de la retroalimentación cualitativa contemplada en la rúbrica de evaluación, donde el evaluador 3 fue el único que no proporcionó ninguna retroalimentación sobre la replicabilidad de las tres iniciativas evaluadas. En cuanto a los comentarios recopilados en la rúbrica, la mayoría de ellos converge hacia la idea de que las iniciativas evaluadas son replicables, en la medida en que se contemplen, entre otras cuestiones, una clara identificación de las etapas que componen la iniciativa; el apoyo o buena disposición de las autoridades de la institución en donde se desarrolla la innovación, y la existencia de buenos resultados en la implementación de la iniciativa innovadora en el propio funcionamiento de la institución.